Prakerja Model: การปรับทักษะแรงงานมากกว่า 17 ล้านคนภายใน 3 ปีของอินโดนีเซีย

ซาเดีย ซาฮิดี (Saadia Zahidi) หนึ่งในคณะกรรมการบริหาร World Economic Forum ชี้ว่าภายในปี 2033 จะมีงานกว่าหนึ่งพันล้านตำแหน่ง หรือราวหนึ่งในสามของงานทั้งหมดในโลก ถูกกดดันให้ปรับตัวเพราะความเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี^[1] ในปัจจุบันงานราว 75 ล้านตำแหน่งกำลังลดความสำคัญลง และมีงานอีกกว่า 133 ล้านตำแหน่งกำลังเกิดขึ้นใหม่^[2] การเปลี่ยนแปลงทั้งรวดเร็วและรุนแรงเช่นนี้ ส่งผลกระทบต่อตลาดแรงงานและกระตุ้นให้รัฐบาลประเทศต่างๆ หันมาให้ความสำคัญกับการปรับทักษะแรงงานอย่างจริงจัง

หนึ่งในประเทศที่ปรับตัวได้อย่างน่าสนใจคืออินโดนีเซีย ในปี 2020 นายกรัฐมนตรีโจโก วีโดโด (Joko Widodo) ได้ประกาศปรับทักษะประชาชนด้วยโครงการชื่อ Kartu Prakerja (Pre-employment card) ซึ่งหลังจากนี้จะขอเรียกโดยย่อว่า Prakerja

แนวคิดหลักของโครงการนี้ค่อนข้างเรียบง่าย รัฐบาลอินโดนีเซียต้องการทำโครงการปรับทักษะแรงงานครั้งใหญ่ โดยรัฐจะอุดหนุนจากฝั่งอุปสงค์ (demand-side financing) เพื่อให้ประชาชนนำเงินอุดหนุนดังกล่าวไปซื้อบริการปรับทักษะตามความสนใจของตนเอง ในขณะที่อีกด้าน รัฐก็ร่วมมือกับแพลตฟอร์มด้านการศึกษา ทำมาตรฐานและคัดสรรหลักสูตรที่มีคุณภาพสูงมาให้ผู้เรียนได้เลือก โดยผู้ผลิตเนื้อหาหลักสูตรเป็นภาคเอกชน

ผลการดำเนินงานน่าประทับใจอย่างยิ่ง Prakerja สามารถบรรลุ 3S ที่โครงการระดับชาติพึงมีได้แก่

Scale – จนถึงปี 2022 โครงการ Prakerja ปรับทักษะของคนไปแล้วมากถึง 17.5 ล้านคนโดยประมาณ ถือเป็นขนาดโครงการที่ใหญ่มาก

Speed – การจะพัฒนาคนหลักสิบล้านนั้นไม่ใช่เรื่องน่าตกใจ แต่สิ่งที่พิเศษคือโครงการ Prakerja ทำสำเร็จในเวลาเพียงสามปีเท่านั้น ทั้งยังเกิดขึ้นท่ามกลางวิกฤติโควิดที่ทุกอย่างติดขัดดำเนินการได้ยาก

Scope – โครงการ Prakerja สร้างทักษะที่ครอบคลุมและเชื่อมโยงกับความต้องการของภาคเอกชน

ผลกระทบของโครงการนี้ที่เกิดขึ้นกับผู้เรียนและเศรษฐกิจ ได้แก่

1. ผู้เรียนมีมีทักษะเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน^[3])

2. ผู้เรียนได้รับประโยชน์ด้านการจ้างงาน ประมาณการว่า 27% ของผู้เรียนซึ่งมีสถานะตกงานจะสามารถหางานทำได้สำเร็จหลังเรียนจบ ในกลุ่มนี้ราวครึ่งหนึ่งได้งานทำแบบลูกจ้าง และอีกราวครึ่งหนึ่งเป็นผู้จ้างงานตนเอง (self-employed) ในภาพรวม ไม่ว่าผู้เรียนจะมีสถานะจ้างงานก่อนเรียนเป็นอย่างไร ผู้เรียนมีโอกาสเพิ่มขึ้น 18% ที่จะปรับเปลี่ยนงานใหม่ไปสู่งานที่มีมูลค่าสูงขึ้น

3. ผู้เข้าร่วมโครงการมีรายได้สูงขึ้นโดยเฉลี่ย 10% และหากนับเฉพาะผู้ที่มีสถานะตกงานจะพบว่าหลังเรียนจบมีรายได้เพิ่มขึ้นถึง 32% เลยทีเดียว^[4]

โครงการยังส่งผลที่ไม่คาดคิดและเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ นั่นคือการที่ประชาชนเข้าถึงบริการทางการเงินดิจิทัลได้มากขึ้นอย่างรวดเร็ว เพราะโครงการนี้ใช้ระบบโอนเงินด้วยกระเป๋าเงินอิเล็กทรอนิกส์ (e-Wallet) ปี 2021 พบว่ามีผู้ร่วมโครงการราว 1.6 ล้านคนที่ไม่เคยมีบัญชีกระเป๋าเงินอิเล็กทรอนิกส์ แต่ระบบถูกออกแบบมาให้คนกลุ่มนี้ใช้งานได้ง่าย ดังนั้นจึงมีการเปิดบัญชีกระเป๋าเงินอิเล็กทรอนิกส์เพิ่ม 1.5 ล้านบัญชี มากไปกว่านั้น ผู้เรียนกว่า 70% ยังใช้บริการโอนเงินและ 40% ใช้บริการชำระเงินดิจิทัล แม้จะจบโครงการไปแล้วก็ตาม

ในแง่ความสอดคล้องกับประเทศไทย โครงการ Prakerja มีความน่าสนใจเพราะ ข้อแรก อินโดนีเซียมีการพัฒนาเศรษฐกิจอยู่ในกลุ่มระดับรายได้ปานกลางค่อนบน (upper-middle income) เช่นเดียวกับประเทศไทย และข้อสอง ขนาดของโครงการประมาณปีละห้าล้านคนมีความสอดคล้องกับความต้องการทักษะใหม่ของแรงงานไทย[6] ดังนั้นจึงทำให้ตัวแบบของอินโดนีเซียสามารถประยุกต์ใช้ได้ง่ายว่าตัวแบบประเทศพัฒนาแล้ว หรือตัวแบบของประเทศที่มีขนาดเล็กมากอื่นๆ

ด้วยความสำคัญ ความสำเร็จ และความสอดคล้องที่กล่าวมาทั้งหมด จึงน่าสนใจศึกษาว่าโครงการ Prakerja ดำเนินงานอย่างไร ผู้เขียนได้สำรวจรายงานประจำปีของ Prakerja และได้ไปเยี่ยมศึกษาดูงานในระหว่างวันที่ 23-25 ตุลาคม 2566 ที่อินโดนีเซีย จึงถือโอกาสสรุปสาระสำคัญมาถ่ายทอดว่า อะไรคือสูตรลับความสำเร็จที่เราสามารถนำมาเรียนรู้และออกแบบระบบปรับเพิ่มทักษะของไทย และอะไรคือ ‘สูตรเสริม’ ที่ไทยสามารถคิดและเพิ่มเข้าไปได้จากตัวแบบ

สูตรลับ 1 – รัฐเป็นผู้ประสานและจัดระบบ เอกชนและประชาสังคมทำเนื้อหา

รัฐซึ่งพยายามอบรมทักษะด้วยตนเองมักจะดำเนินการได้ช้า ในช่วงก่อนที่จะมีโครงการ Prakerja อินโดนีเซียมีโครงการปรับทักษะอยู่แล้วในเก้ากระทรวง ทว่าสามารถปรับทักษะแรงงานได้เพียง 890,000 คนต่อปี แต่เมื่อปรับวิธีการทำงาน โดยรัฐเปลี่ยนบทบาทมาเป็นผู้ประสานและจัดระบบ (system integrator) แล้วเปิดโอกาสให้เอกชนมาร่วมจัดการอบรมทุกอย่างก็เปลี่ยนไป โครงการ Prakerja สามารถปรับทักษะแรงงานได้มากถึง 5.9 ล้านคนต่อปี โดยมีองค์ประกอบสำคัญห้าส่วนได้แก่

ส่วนแรก ระบบตลาดความรู้หรือแพลตฟอร์ม (Platform and Marketplace) ในปี 2023 มีผู้ให้บริการแพลตฟอร์มทั้งสิ้นหกรายคือ SIAPkerja, Tokopedia, Bukalapak, Karier.mu, PINTAR, และ Pijar แพลตฟอร์มเหล่านี้จะทำหน้าที่รับแนวปฏิบัติและเกณฑ์คุณภาพจาก Prakerja ไปคัดกรองผู้ให้บริการอบรมที่ดีเข้ามาสู่โครงการ แพลตฟอร์มที่แข็งแรงมักจะมีระบบจัดการเรียนรู้ (Learning Management System: LMS) ซึ่งช่วยทำให้การเรียนการสอนดำเนินได้อย่างราบรื่นและมีประสบการณ์ของผู้เรียนที่คงเส้นคงวาอีกด้วย

ส่วนที่สอง ระบบคัดสรรผู้ให้บริการอบรมทักษะ (Training and Content Providers) ภาคประชาสังคมซึ่งรวมถึงสถาบันการศึกษาและภาคเอกชน สามารถสมัครเข้าร่วมเป็นผู้ให้ให้บริการอบรมทักษะได้ โดยผู้ให้บริการแพลตฟอร์มจะทำการประเมินเบื้องต้น หลังจากนั้นผู้ประเมินภายนอกจะคัดกรองละเอียดโดยใช้เกณฑ์ที่กำหนดโดย Prakerja หลังดำเนินการได้เพียงปีเดียวโครงการ Prakerja มีผู้ผลิตเนื้อหามากถึง 181 หน่วยงาน สร้างสรรค์วิชาทั้งสิ้น 1,957 รายการสำหรับผู้เรียนราว 5.9 ล้านคนต่อปี^[5])

ส่วนที่สาม ระบบคัดสรรและจัดการผู้เรียน ในส่วนนี้มีความละเอียดอ่อนและมีความเปลี่ยนแปลงตามสถานการณ์เศรษฐกิจ ยกตัวอย่างเช่น ในช่วงปี 2020-2022 โครงการ Prakerja ให้ความสำคัญกับผู้ที่เข้าไม่ถึงสวัสดิการสังคมและตกงานเพราะอยู่ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ แต่เมื่อสถานการณ์ดีมากขึ้นปี 2023 จึงปรับให้มุ่งเน้นการเพิ่มทักษะที่สัมพันธ์กับอุตสาหกรรมเป้าหมายมากขึ้น เป็นต้น รัฐยังจัดให้มีระบบประเมินทักษะทั้งก่อนและหลังเรียนเพื่อให้ทราบถึงความสำเร็จ ระบบยังใช้การเรียนรู้ฐานข้อมูล (machine learning) ในการประเมินทักษะก่อนเรียนและแนะนำวิชาเรียนที่เหมาะสมให้แก่ผู้เรียน แต่ผู้เรียนจะเป็นผู้ตัดสินใจในขั้นสุดท้ายว่าจะเลือกเรียนเพื่อปรับทักษะใด

ส่วนที่สี่ ระบบจ่ายเงินอุดหนุนและบัญชีกระเป๋าเงินอิเล็กทรอนิกส์สำหรับผู้เรียน ซึ่งมีหน่วยงานเอกชนด้านฟินเทค (financial tech companies) เป็นภาคีเครือข่าย เช่น BNI, BCA, OVO, Link Aja!, Gopay, DANA เป็นต้น และ

ส่วนที่ห้า ระบบการจับคู่หางาน เช่น Karir, Topkarir, และ JobStreet เป็นต้น

ระบบทั้งห้าส่วนที่กล่าวมานี้ถูกประสานให้ทำงานร่วมกันโดยสำนักงานบริหารจัดการของ Prakerja (ภาพที่ 1)

ภาพที่ 1: แพลตฟอร์มการปรับทักษะของโครงการ Prakerja, สรุปโดยผู้เขียน

สูตรลับ 2 – ออกแบบแรงจูงใจที่เหมาะสม… ให้ผู้เรียนตั้งใจเรียน ผู้สอนตั้งใจสอน และทุกคนอยากให้ข้อมูล

แนวคิดเรื่องการอบรมปรับทักษะโดยไม่มีค่าใช้จ่ายนั้นเป็นประโยชน์ และคงสร้างแรงจูงใจให้มีผู้ไปเรียนรู้มากขึ้น แต่มาตรการดังกล่าวนั้นยังไม่เพียงพอจะจูงใจให้คนที่ยากจนที่สุดตัดสินใจไปเรียนได้เข้าเรียน… ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น? เพราะสำหรับกลุ่มคนยากจน คนตกงาน และแรงงานนอกระบบ เขาเหล่านี้มีค่าเสียโอกาสที่แพงมากในการหยุดทำงานเพื่อไปเข้าร่วมการอบรม

ยกตัวอย่างในกรณีประเทศไทย กว่าครึ่งหนึ่งของแรงงานนอกระบบเป็นผู้มีรายได้น้อย พวกเขาไม่ได้ขี้เกียจเพราะสถิติชี้ว่า 80% ของแรงงานกลุ่มนี้ทำงานมากกว่า 50 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ (เท่ากับว่าทำงานหกวันต่อสัปดาห์แล้วและทำงานล่วงเวลาในบางวัน)^[6] แรงงานในกลุ่มนี้จะเผชิญภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออก เพราะด้วยรายได้ที่น้อยทำให้เขาต้องทำงานหนัก และแม้จะทำงานหนักรายได้ก็ยังมีรายได้น้อยอยู่ การหยุดงานเพื่อไปอบรมจะทำให้รายได้น้อยลงไปอีกจนถึงระดับที่ไม่เพียงพอต่อรายจ่าย ดังนั้นแรงงานที่มีเศรษฐานะเช่นนี้จึงยากที่จะเข้าร่วมอบรมปรับทักษะ “แม้จะเป็นการอบรมฟรีก็ตาม”

โครงการ Prakerja ของอินโดนีเซียซึ่งต้องดูแลแรงงานรายได้น้อยจำนวนมากเผชิญความท้าทายลักษณะเดียวกัน^[7] เขาแก้ปัญหานี้ด้วยการแบ่งเงินแรงจูงใจเพื่อการเรียนรู้ออกเป็นสองส่วนได้แก่ ส่วนแรก เครดิตทุนการศึกษาเพื่อปรับทักษะ (training scholarship) คิดเป็นมูลค่า 2,300 บาทต่อคน เงินส่วนนี้มีสถานะคล้ายคูปองการศึกษาเพราะผู้เรียนไม่ได้เก็บไว้เองและแปลงเป็นเงินสดไม่ได้ จะต้องนำไปจ่ายต่อให้แก่การอบรม^[8] และส่วนที่สองคือเงินอุดหนุนหลังเรียนจบ (post-training cash incentives) “ซึ่งรัฐจ่ายให้แก่ผู้เรียน” มีมูลค่าราว 5,500 บาทต่อคน เงินนี้เองที่ช่วยชดเชยค่าเสียโอกาสและจูงใจแรงงานให้สละเวลาที่มีค่าของพวกเขามาอบรมปรับทักษะ

แต่การมีแรงจูงใจเพื่อเข้าร่วมโครงการยังไม่เพียงพอที่จะทำให้โครงการนี้ประสบความสำเร็จ ลำดับถัดมาที่ต้องพิจารณาคือ แรงจูงใจเพื่อกระตุ้นความตั้งใจ เรื่องนี้ทำได้โดยการกำหนดเงื่อนไขการจ่ายเงินอย่างเหมาะสมตัวอย่างเป็นรูปธรรมคือ เมื่อมีการลงทะเบียนเรียน ทาง Prakerja จะจ่ายเงินเครดิตทุนการศึกษาให้แก่ผู้สอนเพียง 30% เท่านั้น การที่ผู้สอนจะได้รับเงินอีก 70% จะต้องผลักดันให้ผู้เรียนสามารถเรียนจนจบหลักสูตรและสอบผ่านได้สำเร็จ ส่วนผู้เรียนจะได้รับเงินอุดหนุนก็ต่อเมื่อเรียนจบเช่นกัน การกำหนดเงื่อนไขเหล่านี้จะทำให้ทั้งผู้เรียนและผู้สอนใส่ใจต่อผลลัพธ์การเรียนรู้อย่างเต็มที่ และมีเป้าหมายที่จะต้องเรียนให้จบหลักสูตร

นอกจากนี้ยังมีแรงจูงใจที่สามคือ แรงจูงใจเพื่อรายงานข้อมูล โครงการ Prakerja จะให้เงินเพิ่มเติมคิดเป็นมูลค่าราว 345 บาทต่อฉบับ แก่ผู้เรียนในการตอบแบบสอบถามเพื่อประเมินความพึงพอใจคุณภาพรายวิชาและระบบการทำงานของแพลตฟอร์ม ข้อมูลเหล่านี้จะทำให้เราทราบคุณภาพของหลักสูตรและผลสัมฤทธิ์ของการอบรม

สูตรลับ 3 – ปรับแรงจูงใจ ตามบริบทและเป้าหมายที่เปลี่ยนไป

เมื่อโครงการ Prakerja ดำเนินงานมาถึงปี 2023 และวิกฤตการณ์โควิด-19 บรรเทาปัญหาลงไปมากแล้ว โครงการ Prakerja จึงปรับเป้าหมายของโครงการ ให้เน้นน้ำหนักมาสู่การปรับทักษะอย่างเข้มข้นมากยิ่งขึ้น และลดเป้าหมายเชิงสวัสดิการสังคมลง โดยมีการเปลี่ยนแปลงรายละเอียดสำคัญดังนี้

ประการแรก ช่องทางอบรมขยายไปสู่การอบรมแบบพบปะลงพื้นที่มากขึ้น

ประการที่สอง มีการเพิ่มเงินเครดิตทุนการศึกษาเพื่อปรับทักษะเป็น 8,000 บาท และลดเงินอุดหนุนหลังเรียนจบเป็น 1,375 บาท ทิศทางอุดหนุนที่เปลี่ยนไปนี้สะท้อนนัยว่า เป้าหมายการปรับทักษะเข้มข้นมากขึ้นและเป้าหมายสวัสดิการสังคมของโครงการลดลง สุดท้ายคือการขยายเงื่อนไขของผู้รับประโยชน์จากโครงการให้ครอบคลุมกว้างขวางขึ้น จากแต่เดิมจะคัดเพียงคนที่เข้าไม่ถึงสวัสดิการภาครัฐใดๆ เลย แต่ในปี 2023 นี้จะเปิดโอกาสให้ผู้ที่เข้าถึงสวัสดิการภาครัฐสามารถสมัครเข้าโครงการได้ด้วย

ปี	ช่องทางอบรม	เครดิตทุนการศึกษาเพื่อปรับทักษะ (บาท)	เงินอุดหนุนหลังเรียนจบ (บาท)	เงื่อนไขการรับประโยชน์
2020-2022	ออนไลน์เท่านั้น	2,300	5,500	สำหรับผู้ที่เข้าไม่ถึงสวัสดิการสังคมใดๆ เท่านั้น
2023	ออนไลน์ และ แบบลงพื้นที่	8,000	1,375	เปิดกว้างให้ผู้ที่เข้าถึงสวัสดิการสังคม สามารถสมัครได้

สูตรลับ 4 – ต้องมีกลไกควบคุมและส่งเสริมคุณภาพหลักสูตร

เนื่องจากรัฐไม่ได้ทำเนื้อหาและอบรมด้วยตนเอง แต่เป็นคนวางหลักเกณฑ์ในการคัดสรรผู้ให้การอบรมและรายวิชาที่จะเข้ามาในแพลตฟอร์ม โครงการ Prakerja จัดให้มีทีมประเมินคุณภาพสองชุดซึ่งเป็นอิสระต่อกันและไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อนกันเพื่อทำการประเมินและส่งเสริมคุณภาพ

ชุดหนึ่งประเมินเพื่อรับหน่วยงานเข้ามาเป็นผู้สอนและผู้ผลิตรายวิชา (assessment team) ตัวอย่างเกณฑ์ที่ใช้ในการตัดสินเช่น 1. การตอบสนองต่อความต้องการตลาดแรงงาน 2. ระบบธรรมาภิบาลที่ดี 3. คุณภาพของรายวิชา 4. ประวัติและความน่าเชื่อถือของหน่วยงานและผู้สอน 5. โครงสร้างพื้นฐานและอุปกรณ์ที่เอื้อการเรียนรู้ และ 6. การมีสัดส่วนเวลาและรูปแบบการอบรมตามที่ Prakerja กำหนด เป็นต้น โดยหัวข้อที่ยกมานี้เป็นเพียงตัวอย่างเท่านั้น ในรายละเอียดแล้วมีตัวแปรที่พึงพิจารณาทั้งสิ้นมากถึง 52 รายการด้วยกัน

ทั้งนี้ ในกรณีที่หน่วยงานอบรมสอบตกเกณฑ์ โครงการ Prakerja ยังจัดให้มีกลไกให้คำปรึกษาเพื่อที่จะพัฒนาคุณภาพให้ถึงเกณฑ์ในอนาคตด้วย

ชุดที่สองประเมินเพื่อติดตามให้มั่นใจว่าการดำเนินงานจริงมีคุณภาพตามที่ได้ตกลงกันไว้กับแพลตฟอร์ม (monitoring team) โดยมีเกณฑ์ทั้งสิ้น 85 ข้อ ตัวอย่างได้แก่ 1. การสอดคล้องกันระหว่างชื่อวิชากและเนื้อหาจริงเวลาสอน 2. รายละเอียดที่เพียงพอของเอกสารประกอบการสอน 3. ทักษะผู้สอนจริง 4. ราคาที่เหมาะสม 5. การออกใบรับรองทักษะ นอกจากนี้ยังรวมถึงการติดตามเพื่อป้องกันการฉ้อโกงหรือการโฆษณาเกินจริงจากผู้ให้บริการอบรม เป็นต้น

ทีมงานทั้งสองชุดนี้จะช่วยให้มั่นใจว่า หลักสูตรคัดผู้สอนที่ดีเข้ามาในระบบแพลตฟอร์ม (ลดโอกาส adverse selection) และมั่นใจว่าภายหลังได้รับเลือกผู้สอนจะไม่ลดมาตรฐานลงเวลาดำเนินงานจริง (ลดโอกาส moral hazard)

นอกจากผู้ประเมินสองชุดข้างต้น โครงการ Prakerja ยังมีอีกสองกลไกที่ทำให้มั่นใจว่าแพลตฟอร์มจะมีคุณภาพสูง ได้แก่ 1. การส่งเสริมการแข่งขันเพื่อผลิตหลักสูตรที่ดีที่สุดให้แก่ผู้เรียน (competing in providing the best services) กล่าวคือ โครงการต้องมั่นใจว่าจัดให้มีผู้สอนที่หลากหลายมากเพียงพอในแต่ละทักษะสำคัญ ผู้สอนเหล่านี้ต้องแข่งเพื่อพัฒนาเนื้อหาของตนเองอย่างสม่ำเสมอ และ 2. การสำรวจความพึงพอใจของผู้เรียนโดยตรง และแสดงผลการสำรวจบนแพลตฟอร์มเพื่อเป็นข้อมูลให้แก่ผู้เรียนรุ่นถัดไป เช่นเดียวกับการรีวิวในแพลตฟอร์มส่งอาหารที่แพร่หลายในปัจจุบัน

สูตรลับ 5 – ยิ่งโปร่งใส ยิ่งปรับตัวไว ยิ่งพัฒนา

การประเมินคุณภาพไม่ได้ทำเพียงแค่ระดับ ‘รายวิชา’ หรือ ‘หน่วยอบรม’ เท่านั้น แต่ยังมีกลไกประเมินคุณภาพและผลกระทบของโครงการ Prakerja ในภาพรวมด้วย รัฐบาลเชิญให้หน่วยงานชื่อ Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL) ซึ่งเป็นห้องปฏิบัติการวิจัยของสถาบันเทคโนโลยีแมสซาชูเซตส์ (MIT) ซึ่งร่วมก่อตั้งโดยอภิจิต บาเนอร์จี (Abhijit Banerjee) และเอสเธอร์ ดูฟโล (Esther Duflo) นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลปี 2019 เข้ามาเป็นผู้ประเมินภายนอก

การเชิญหน่วยงานประเมินภายนอกที่ได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติ ส่งผลให้โครงการนี้เป็นที่รู้จักและถูกจับตามองจากแวดวงวิชาการและนโยบายทั่วโลก เป็นการทำให้โครงการมีภาพลักษณ์ที่ดีและโปร่งใสไปด้วยในตัว

ถึงแม้ว่าโครงการ Prakerja จะพยายามควบคุมคุณภาพอย่างดีเพียงใด แต่การขึ้นระบบในระยะเวลาที่รวดเร็วมาก (ภายในหกเดือน) ทำให้อาจมีจุดบกพร่องไม่สมบูรณ์แบบได้อยู่ดี ดังนั้น โครงการจึงจัดให้มีกลไกรับเรื่องราวร้องเรียนได้ทุกวันระหว่าง 8 โมงเช้าถึง 2 ทุ่ม ในสามช่องทางคือ โทรศัพท์, ไลฟ์แชท และเว็บไซต์ โดยจะมีการรายงานผลกลับให้แก่ผู้ร้องเรียนในทุกกรณี

สถิติที่รวบรวมโดยโครงการชี้ว่า ในปี 2021 มีเรื่องร้องเรียนมากถึง 1.95 ล้านสายและมีการส่งข้อความเพื่อสื่อสารจากผู้ใช้งานมากถึง 9.9 ล้านครั้ง ถึงแม้เรื่องร้องเรียนจะมีจำนวนมากแต่การตอบสนองที่ว่องไวและความโปร่งใส (การแสดงสถานะว่าเรื่องร้องเรียนดำเนินการไปถึงไหนแล้วแบบ real-time) ทำให้ความพึงพอใจของผู้ใช้บริการมากกว่า 80% ของผู้ใช้งานที่ติดต่อเข้ามาทั้งหมด จุดนี้สะท้อนว่า แม้การออกแบบระบบแพลตฟอร์มจะไม่ได้สมบูรณ์แบบ แต่การตอบสนองที่ไวและแม่นยำการปรับปรุงอย่างโปร่งใสและต่อเนื่อง ทำให้ความพึงพอใจยังอยู่ในระดับสูงและคนไม่ถอนตัวจากระบบ

สูตรเสริม การส่งเสริมทักษะแบบมุ่งเป้า

โครงการ Prakerja มีกลุ่มทักษะที่ได้รับความนิยมในการเรียนและการสอนบนแพลตฟอร์ม ได้แก่ การตลาด, เทคโนโลยีสารสนเทศ, การออกแบบกราฟิก, การบริหารทั่วไป, การขาย, การเงิน, ภาษา, ทักษะด้านเทคนิค, ความปลอดภัยทางไซเบอร์, เกษตร, ทักษะทางสังคม เป็นต้น

ทักษะเหล่านี้เราอาจะนิยามได้ว่าเป็น ‘ทักษะฐานกว้าง’ (broad-based skills) ซึ่งจะค่อยๆ ปรับฐานทักษะของแรงงานในระบบเศรษฐกิจไปเป็นลำดับ กลไกเช่นนี้มีความจำเป็นและส่งผลกระทบเชิงบวกในระยะยาว แต่รัฐอาจจะเพิ่มโปรแกรมอบรมทักษะอย่างมุ่งเป้า เพื่อเร่งรัดให้เกิดผลกระทบในด้านใดด้านหนึ่งอย่างเจาะจงในระยะสั้นได้ด้วย ในบทความนี้ขอเสนอสองด้าน ได้แก่ การมุ่งทักษะที่จำเป็นต่อภาคเศรษฐกิจเป้าหมาย และ ทักษะที่มีผลกระทบเชิงบวกต่อสังคม โดยจะได้ขยายความเป็นลำดับ

ด้านแรก การกำหนดโปรแกรมส่งเสริมทักษะเฉพาะสำหรับภาคเศรษฐกิจเป้าหมาย (sector-specific skills) จะช่วยให้มีแรงงานทักษะเฉพาะด้านที่มากเพียงพอสำหรับการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมที่สำคัญของประเทศ โดยเฉพาะภาคเศรษฐกิจที่เกิดใหม่ซึ่งขาดแคลนแรงงาน ในกรณีนี้การฝึกอบรมทักษะฐานกว้างจะไม่ตอบโจทย์ รัฐควรมีมาตรการวิเคราะห์ความต้องการแรงงานของภาคเศรษฐกิจเป้าหมายเหล่านั้นโดยเฉพาะ และให้เงินอุดหนุนพิเศษ หรือการการันตีจ้างงานให้แก่ผู้จบหลักสูตรด้วยเกณฑ์ที่กำหนด

ในกรณีที่เป็นบรรษัทขนาดใหญ่มาก ยกตัวอย่าง สมมติบริษัท G อยากเข้ามาลงทุนด้านดิจิทัลในประเทศไทยเป็นหลายหมื่นล้านบาทและต้องการแรงงานที่มีทักษะเฉพาะ อาจมีโปรแกรมการอบรมที่สร้างทักษะเฉพาะบริษัท (firm-specific skills) ได้เช่นกัน โดยในกรณีเหล่านี้ภาคเอกชนอาจเข้าร่วมสมทบให้กับโครงการเพิ่มเติมโดยรัฐไม่ได้เป็นผู้ลงทุนฝ่ายเดียว

ด้านที่สอง การกำหนดโปรแกรมส่งเสริมทักษะที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการสังคม หรือบริการสาธารณะ (welfare-related skills) การพัฒนาทักษะแรงงานเหล่านี้ไม่เพียงช่วยส่งเสริมรายได้แต่อาจจะช่วยสร้างผลกระทบเชิงบวกให้แก่สังคม จึงไม่ควรละเลยหรือมุ่งเป้าเฉพาะงานที่ตอบโจทย์การขยายตัวทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว การกำหนดเช่นนี้จะช่วยลดปัญหาความล้มเหลวของกลไกตลาด (market failure) ที่มักจะผลิตแรงงานทักษะเพื่อสังคมน้อยกว่าที่ควรจะเป็นเนื่องจากไม่มีแรงจูงใจทางการเงินนั้นเอง

ส่งท้าย – การปรับทักษะต้องทำควบคู่ไปกับการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจด้วยเสมอ

ถึงแม้ว่าการปรับทักษะแรงงานนั้นเป็นเรื่องสำคัญอย่างยิ่งแต่จะทำเพียงลำพังไม่ได้ ต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการปรับโครงสร้างการผลิตให้ก้าวหน้าขึ้นจึงจะเกิดผลดีสูงสุดต่อประเทศ ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น?

ประการแรก หากภาคการผลิตมุ่งเน้นแต่สินค้าเทคโนโลยีต่ำ ก็อาจจะทำให้ผู้ผลิตต้องการแค่แรงงานทักษะต่ำหรือปานกลาง และไม่มีความต้องการแรงงานทักษะสูง

ประการที่สอง แรงงานที่มีการปรับทักษะไปแล้วอาจได้รับค่าตอบแทนน้อยกว่าที่ควรจะเป็นเพราะนายจ้างไม่เห็นความสำคัญของทักษะเหล่านั้น ตัวอย่างเช่น หากแรงงานไทยเรียนการใช้ปัญญาประดิษฐ์เพิ่มขึ้น แต่บริษัทยังไม่ได้ใช้ปัญญาประดิษฐ์ในการผลิตสินค้าหรือบริการ ก็จะทำให้ทักษะเหล่านี้ไม่มีมูลค่าเพิ่มต่อบริษัท ดังนั้นบริษัทจึงไม่ปรับเพิ่มเงินเดือนให้กับทักษะดังกล่าว เป็นต้น ผลลบที่เกิดต่อเนื่องคือ แรงงานจะอยากปรับทักษะน้อยลงเพราะรู้สึกว่าอบรมไปก็ไม่มีรายได้เพิ่มขึ้นจากทักษะใหม่ๆ

เราสามารถรับรู้ถึงความท้าทายเหล่านี้เช่นกันเมื่อมองย้อนกลับมาที่ประเทศไทย การสำรวจความต้องการแรงงานจากโครงการที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุน โดยสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ระหว่างปี 2561-2565 พบว่า ความต้องการแรงงานวุฒิ ป.6 ถึง ม.6 มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ในขณะที่ความต้องการแรงงานวุฒิ ปวช.-ปวส. และปริญญาตรีขึ้นไป มีแนวโน้มลดลงทั้งคู่

เมื่อเจาะจงพิจารณาเฉพาะโครงการในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) ปี 2565 พบว่าอุตสาหกรรมยานยนต์มีความต้องการแรงงานในวุฒิ ป.6 ถึง ม.6 อยู่มากถึง 64% ของความต้องการแรงงานทั้งหมด โดยมีความต้องการวุฒิ ปวช.-ปวส. เพียงราว 22.5% และปริญญาตรีขึ้นไปเพียง 13.5% เท่านั้น และเมื่อสำรวจอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ ปิโตรเคมีและเคมีภัณฑ์ ก็ได้ผลใกล้เคียงกัน^[9])

ถึงแม้วุฒิการศึกษาจะไม่ได้สะท้อนถึงทักษะโดยตรง แต่ก็ชี้ได้ว่า แม้แต่เขตส่งเสริมการลงทุนก็ยังคงมีโครงสร้างการผลิตเน้นใช้แรงงานวุฒิการศึกษาสายสามัญและมีระดับต่ำกว่า ม.6 เป็นส่วนใหญ่ (นอกจากนี้ สถานการณ์ยังไม่ดีขึ้นเมื่อเทียบกับปี 2561) จึงอนุมานได้ว่าโครงสร้างการผลิตของอุตสาหกรรมเหล่านี้ยังปรับตัวได้ช้า และต้องการมาตรการส่งเสริมให้เปลี่ยนผ่านไปใช้แรงงานทักษะให้สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว^[10] ข้อสังเกตคืออุตสาหกรรมเหล่านี้ล้วนเป็นเครื่องจักรทางเศรษฐกิจที่สำคัญของไทยในยุคบุกเบิกทั้งสิ้น

สถานการณ์ค่อนข้างแตกต่างออกไป ในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมาย ‘ใหม่’ เช่น อุตสาหกรรมระบบอัตโนมัติและหุ่นยนต์ และอุตสาหกรรมเทคโนโลยีชีวภาพ เน้นใช้แรงงานวุฒิ ปวช.-ปวส. ในสัดส่วน 69% และ 77% ตามลำดับ ส่วนอุตสาหกรรมดิจิทัลเน้นใช้แรงงานปริญญาตรีขึ้นไปถึง 95% ของความต้องการแรงงานทั้งหมด เป็นต้น อุตสาหกรรมเหล่านี้มีศักยภาพที่จะสร้างงานทักษะสูงในอนาคต และเหมาะสมจะทำมาตรการส่งเสริมทักษะอย่างมุ่งเป้า

ประเด็นนี้เหมือนปัญหาไก่-ไข่ อะไรเกิดก่อนกัน! เพราะภาคการผลิตก็สะท้อนว่า หากไม่มีแรงงานทักษะสูงในจำนวนที่มากพอ นักลงทุนก็ไม่สามารถเสี่ยงลงทุนเพื่อปรับโครงสร้างการผลิตไปใช้เทคโนโลยีและทักษะขั้นสูงเช่นกัน นัยนี้ การทำนโยบายปรับทักษะและนโยบายปรับโครงสร้างการผลิตให้ก้าวหน้า จึงเป็นสองชุดนโยบายที่ต้องขับเคลื่อนไปคู่กันเสมอ

การปรับโครงสร้างทักษะแรงงานและโครงสร้างการผลิต จึงเหมือนการปีนภูเขาสูง… เราคงไม่สามารถไปถึงยอดผาได้ หากปีนด้วยมือข้างเดียวครับ 

หมายเหตุ: ข้อมูลที่ใช้ในงานชิ้นนี้เกิดจากการศึกษาดูงานโครงการ Prakerja โดยการสนับสนุนจากกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และเกิดจากการวิจัยร่วมกันหลายฝ่าย ผู้เขียนขอขอบคุณ นพ.สุภกร บัวสาย, ดร.รุ่งนภา จิตรโรจนรักษ์, คุณธันว์ธิดา วงศ์ประสงค์ และผู้ร่วมวิจัยท่านอื่นๆ ที่ไม่อาจเอ่ยนามได้ทั้งหมด ความผิดพลาดใดๆ ที่อาจเกิดขึ้น ผู้เขียนขอน้อมรับไว้เอง

---

บรรณานุกรม/อ่านเพิ่มเติม

APEC. (2021). APEC Economic Policy Report 2021: Structural Reform and the Future of Work (Annex B: Case Studies). APEC.

Bank Ngamarunchot, Tiraphap Fakthong, Weerawat Phattarasukkhumjorn, และ Poramet Rangsipol. (2018). Earned Income Tax Credit Policy with Adequate Income as a Benchmark for Informally Employed Thai Workers. Thailand and the World Economy, 36(3).

Prakerja. (2021). Kartu Prakerja Program Management Report 2021. Prakerja. เข้าถึงได้จาก https://public-prakerja.oss-ap-southeast-5.aliyuncs.com/www/ebook-reporting/Laporan-Manajemen-Pelaksana-Program-Kartu-Prakerja-Tahun-2021-English.pdf

Prakerja. (2023). Contribute to the enhancement of workforce Skills. เข้าถึงได้จาก https://staginglanding-v2.prakerja.go.id/en/lembaga-pelatihan

Saadia Zahidi. (20 Jan 2020). We need a global reskilling revolution – here’s why. เข้าถึงได้จาก World Economic Forum: https://www.weforum.org/agenda/2020/01/reskilling-revolution-jobs-future-skills/

SPEC. (2020). Pre-Employment Card Program (Program Kartu Prakerja). Social Protction for Employment Community (SPEC).

Vesselina Stefanova Ratcheva, และ Till Leopold. (17 Sep 2018). 5 things to know about the future of jobs. เข้าถึงได้จาก World Economic Forum: https://www.weforum.org/agenda/2018/09/future-of-jobs-2018-things-to-know/

Vivi Alatas, Rema Hanna, Achmad Maulana, Benjamin A. Olken, Elan Satriawan, และ Sudarno Sumarto. (2021). Kartu Prakerja Impact Evaluation: Preliminary Findings. J-PAL SEA.

ฐานเศรษฐกิจ. (27 สิงหาคม 2566). สัญญาณเตือน เด็กจบ ป.ตรี ว่างงานพุ่ง ทำงานได้เงินเดือนต่ำ. เข้าถึงได้จาก ฐานเศรษฐกิจ: https://www.thansettakij.com/business/economy/574485

---

อินโดนีเซีย Prakerja Model การพัฒนาทักษะแรงงาน แบ๊งค์ งามอรุณโชติ