ปี 2023 ที่ผ่านมาเป็นปีที่การเมืองโลกผันผวนมากที่สุดยุคหนึ่ง ความตึงเครียดระหว่างสหรัฐฯ กับจีนยังไม่มีท่าทีจะผ่อนคลาย สงครามรัสเซีย-ยูเครนและการสู้รบในพม่ายังดำเนินต่อไป ความขัดแย้งอิสราเอล-ปาเลสไตน์ปะทุขึ้นเป็นการสู้รบครั้งใหญ่ ผลกระทบจากโรคระบาดยังทิ้งบาดแผลไว้ และมีเหตุการณ์มากมายจากหลายมุมโลกที่ชวนให้จับตาดู
เช่นเดียวกับบรรยากาศอันร้อนระอุของการเมืองโลก อุณหภูมิโลกก็เพิ่มสูงขึ้นทุบสถิติเดิมในทุกปี ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศยังเป็นความท้าทายใหญ่ต่อมนุษยชาติที่ประชาคมโลกยังหาทางออกร่วมกันไม่ได้ ปัญหาใหม่ๆ จากเทคโนโลยีที่พัฒนาอย่างก้าวกระโดดก็ผุดขึ้นมาให้ต้องหาทางรับมือ
ท่ามกลางหลากปัญหา หลายความเปลี่ยนแปลงที่โลกยังก้าวไม่ผ่าน หลายประเทศหันมาเน้นย้ำการรักษา ‘ผลประโยชน์แห่งชาติ’ กันอย่างหนักหน่วงจนทำให้ความร่วมมือระหว่างรัฐค่อยๆ เลือนหายไป เมื่อผสมกับความขัดแย้งของสองมหาอำนาจใหญ่ ดูเหมือนปัญหามากมายจะไม่ถูกแก้ร่วมกันและยังคงอยู่เป็นความท้าทายไปอีกหลายปี
ในวาระที่โลกกำลังเข้าสู่ศักราชใหม่ ในปีที่ประชากรโลกกว่า 40% ต้องเข้าคูหาเลือกตั้ง และความปั่นป่วนในการเมืองโลกยังส่งผลต่อการกำหนดที่ทางไทยในเวทีระหว่างประเทศ ไทยที่เพิ่งเปลี่ยนผ่านสู่รัฐบาลพลเรือนควรจับตามองประเด็นใดเป็นพิเศษ ภูมิปัญญาในการกำหนดนโยบายใดควรได้รับการทบทวน และรัฐบาลใหม่จะพาไทยออกจาก ‘ทศวรรษที่สูญหาย’ ที่รัฐบาลทหารทิ้งไว้ได้อย่างไร
101 สนทนากับ ผศ.ดร.พงศ์พิสุทธิ์ บุษบารัตน์ อาจารย์ภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และผู้อำนวยการสถาบันศึกษาความมั่นคงและนานาชาติ (ISIS Thailand) อ่านทิศทางการเมืองโลกแล้วย้อนมองไทย ท่ามกลางความผันผวนและสิ่งที่คาดเดาไม่ได้ ไทยควรตั้งรับและตั้งหลักอย่างไรเพื่อให้ก้าวพ้นหล่มเดิมๆ
ในช่วงไม่กี่ปีมานี้ มีประเด็นปัญหาใหม่ๆ เกิดขึ้นในการเมืองโลก ขณะที่ปัญหาดั้งเดิมก็ยังไม่คลี่คลาย อาจารย์มองว่าความเปลี่ยนแปลงใดส่งผลกระทบต่อระเบียบโลกมากที่สุด
สิ่งที่เห็นได้ชัดในห้วงเวลา 2-3 ปีที่ผ่านมาคือการปะทุขึ้นของสงครามตามรูปแบบติดๆ กัน คือมีการใช้กำลังทางทหารและอาวุธตามแบบเข้าห้ำหั่นกัน ปี 2021 เราเห็นการรัฐประหารในพม่าที่นำมาสู่สงครามกลางเมือง เป็นปัญหาที่กระทบระเบียบในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และเป็นปัญหาใกล้ตัวของไทย ปี 2022 รัสเซียก็บุกยูเครน เกิดสงครามที่ยืดเยื้อตามมา เป็นเหตุการณ์ที่แสดงให้เห็นว่าระเบียบโลกถูกท้าทายมากขึ้นจากมหาอำนาจที่ต้องการท้าทายระเบียบเดิม และในปี 2023 ความขัดแย้งระหว่างอิสราเอล-ปาเลสไตน์ ก็ปะทุขึ้นมาอีกรอบ นำมาสู่ความกังวลและการตั้งคำถามของนานาชาติว่าสงครามเหล่านี้จะบานปลายไปถึงจุดไหนในอนาคต
สงครามตามรูปแบบที่ปะทุขึ้นยังมีความเกี่ยวโยงกับปัญหาทางโครงสร้างที่ใหญ่กว่านั้นคือ ความขัดแย้งและการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯ และจีน ซึ่งเข้าไปเกี่ยวพันเป็นฉากซ้อนทับกับพลวัตของแต่ละความขัดแย้งในรอบ 2-3 ปีที่ผ่านมา เช่น ในสงครามรัสเซีย-ยูเครน จีนเข้าไปให้การสนับสนุนทางการเมืองและจุดยืนของรัสเซีย แม้ไม่ใช่ทางทหารก็ตาม ในความขัดแย้งระหว่างอิสราเอล-ปาเลสไตน์ เป็นที่ทราบกันดีว่าสหรัฐฯ ถือหางอิสราเอลมาโดยตลอด ขณะที่จีนพยายามแสดงบทบาทในการไกล่เกลี่ยเสนอทางออก แต่ก็ไม่ประณามฮามาสในการก่อเหตุโจมตีเมื่อวันที่ 7 ตุลาคม หรือสถานการณ์ในพม่า สหรัฐฯ และชาติตะวันตกมีการคว่ำบาตรรัฐบาลทหารของพม่าเพื่อเป็นการกดดัน ขณะที่จีนยึดหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายใน และพยายามเข้าไปเล่นบทบาทในการไกล่เกลี่ยระหว่างรัฐบาลทหารกับกลุ่มต่อต้านบางกลุ่มที่ดำเนินการติดกับชายแดนจีน แต่ขณะเดียวกันก็ให้การรับรองรัฐบาลทหารพม่า
ดังนั้นสงครามทั้งหลายที่เกิดขึ้นในขณะนี้ ตั้งอยู่บนรากฐานความขัดแย้งและการแข่งขันกันของมหาอำนาจที่ไม่มีจุดยืนร่วมกันในปัญหาเหล่านี้ ซึ่งความขัดแย้งต่างๆ อาจจะยืดเยื้อต่อไปถ้าสองมหาอำนาจไม่อาจหาจุดยืนร่วมกันได้ และอาจส่งผลกระทบกับบรรยากาศในการสร้างความร่วมมืออื่นๆ ในประเด็นที่โลกยังต้องการความร่วมมือจากมหาอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาเศรษฐกิจที่ค่อนข้างซบเซาหลังวิกฤตโรคระบาด หรือปัญหาสิ่งแวดล้อม ก่อนหน้านี้เราเห็นการถดถอยของความร่วมมือมาแล้ว เช่น ในยุคที่โดนัลด์ ทรัมป์ นำสหรัฐฯ ถอนตัวจากความตกลงปารีส (Paris Agreement) และองค์การอนามัยโลก (World Health Organization: WHO) แสดงให้เห็นว่าแม้แต่เรื่องที่ทุกชาติเผชิญปัญหาร่วมกันและน่าจะหาความร่วมมือกันได้ ก็มีอุปสรรคเกิดขึ้น เพราะมีความไม่ไว้วางใจและความตึงเครียดระหว่างสองมหาอำนาจขวางอยู่ แม้จะมีตัวแสดงอื่นๆ ที่เป็นมหาอำนาจระดับกลาง (middle power) พยายามจะเป็นผู้นำแทนที่สหรัฐฯ ในการดำเนินนโยบายความร่วมมือ แต่เอาเข้าจริง ความร่วมมือในประเด็นสำคัญของโลกยังต้องการบทบาทนำของมหาอำนาจที่มีทั้ง hard power และ soft power ในการผลักดัน
หลายความขัดแย้งที่ปะทุขึ้นเป็นสงครามที่พาประเด็นใจกลางของการเมืองโลกกลับไปสู่ประเด็นเรื่องอำนาจอธิปไตย เขตแดน และเชื้อชาติ ซึ่งถือเป็นประเด็นที่อาจมองได้ว่าสิ้นสุดไปนานแล้วในกระแสหลัก สิ่งนี้สะท้อนว่าโลกยังอยู่ในหล่มความขัดแย้งเดิมๆ หรือเปล่า
ความขัดแย้งที่มาจากประเด็นว่าด้วยอธิปไตยและบูรณภาพเหนือดินแดนยังไม่ได้หายไป แม้เราจะบอกว่าตั้งแต่หลังสงครามเย็น ประเด็นเหล่านี้จืดจางลงด้วยบริบทของกระแสโลกาภิวัตน์ ที่หลายชาติอยากเปิดพรมแดนค้าขายติดต่อกันมากขึ้น แต่ในที่สุดมันไม่เป็นแบบนั้นเสมอไป เพราะพรมแดนที่เปิดกว้างมากขึ้นส่วนใหญ่ยังจำกัดในทางเศรษฐกิจ เช่น การทำการค้าเสรีมากขึ้น หรือการสร้างเครือข่ายคมนาคมขนส่งระหว่างกันมากขึ้น ความสำคัญของบูรณภาพทางด้านดินแดนจึงยังมีความสำคัญมากสำหรับประเทศส่วนใหญ่ในโลก เพราะหากเราคิดในบริบททางประวัติศาสตร์ ประเทศส่วนใหญ่เป็นประเทศเกิดใหม่หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ที่หลุดจากระบอบอาณานิคมหรือที่เพิ่งมีการแบ่งเขตแดนกันใหม่ ประเทศเหล่านี้เพิ่งเริ่มกระบวนการสร้างรัฐชาติของตน เพิ่งจะมีภาพที่ชัดเจนว่าตัวตนของตัวเองในระบบการเมืองระหว่างประเทศอยู่ตรงไหน และเพิ่งได้สัมผัสความสามารถในการควบคุมดินแดนหรืออธิปไตยของตนอย่างชัดเจน ดังนั้น หากมีปัญหาที่ไปกระทบเรื่องดินแดน รัฐอธิปไตยเหล่านี้ย่อมมีการตอบโต้หรือแสดงออกถึงความหวงแหน ผมมองว่านี่คือกระบวนการทางประวัติศาสตร์การสร้างชาติที่ยังไม่ลงตัวหรือสมบูรณ์ โดยเฉพาะประเทศหลังอาณานิคมในโลกกำลังพัฒนาทั้งหลาย
หากพิจารณาสงครามที่กำลังดำเนินอยู่ปัจจุบันนี้ จะเห็นว่ากรณียูเครน ก็มีประวัติศาสตร์เป็นรัฐที่แตกออกจากสหภาพโซเวียตในภายหลัง ปัญหาปาเลสไตน์และอิสราเอลก็เข้มข้นขึ้นในช่วงท้ายของสงครามโลกครั้งที่สอง จนนำไปสู่การมีข้อเสนอระบบสองรัฐ (Two-state solution) ที่สนับสนุนโดยมหาอำนาจ แต่ก็ไม่ได้รับการปฏิบัติอย่างจริงจังจากหลายประเทศ ส่วนในพม่า ซึ่งเป็นอดีตอาณานิคมของอังกฤษ รัฐบาลทหารอ้างความเป็นรัฐเดี่ยว (unitary state) ในการใช้อำนาจอธิปไตยควบคุมทุกดินแดน ซึ่งทำให้เกิดความขัดแย้งกับชนกลุ่มน้อยที่ต้องการมีสิทธิในการปกครองตนเองหรือแม้แต่ต้องการแยกรัฐ ตั้งแต่ในอดีตจนถึงปัจจุบัน ดังนั้น เรื่องอธิปไตยและบูรณภาพเหนือดินแดนยังเป็นใจกลางในหลายความขัดแย้งบนโลกนี้อยู่
นอกจากเรื่องสงครามและความขัดแย้งของมหาอำนาจแล้ว 2-3 ปีที่ผ่านมาวิกฤตโควิด-19 ยังเข้ามาทำให้ระเบียบโลกที่ระส่ำระสายอยู่แล้วปั่นป่วนยิ่งขึ้นอีก วันนี้เราพูดได้เต็มปากหรือยังว่าโลกออกจากวิกฤตโควิดแล้ว
ผมว่ามันเข้าๆ ออกๆ 2-3 เดือนที่ผ่านมา รัฐบาลสิงคโปร์และจีนก็เพิ่งประกาศให้คนใส่หน้ากากมากขึ้น เพราะอัตราการติดเชื้อเพิ่มสูงขึ้น เพียงแต่สถานการณ์ตอนนี้ไม่รุนแรงขนาดว่าเป็นวิกฤตที่เราไม่สามารถรับมือได้ อย่างน้อยก็อยู่ในระดับที่เรียนรู้จะอยู่กับมันได้ มีเทคโนโลยีที่จะช่วยผ่อนคลายวิกฤต จากที่เคยต้องปิดเมือง วันนี้คงไม่ถึงขนาดนั้นแล้ว โจทย์สำคัญที่ต้องเตรียมรับมือในตอนนี้ ไม่ใช่โควิดที่เกิดขึ้นเมื่อสามปีที่ผ่านมา แต่เป็นโรคอุบัติใหม่ที่พร้อมจะเกิดขึ้นได้เสมอ ถ้ามองในแง่ว่าโรคอุบัติใหม่จะเกิดขึ้นอีกไหม เรายังอยู่ในความเสี่ยงไหม ผมว่ายังอยู่ในความเสี่ยง เพียงแต่เราไม่รู้ว่ามันคืออะไรและจะมาตอนไหน
ปรากฏการณ์ ‘decoupling’ หรือการแยกตัวของห่วงโซ่อุปทานระหว่างสหรัฐฯ และจีนเป็นอีกหนึ่งผลพวงของความขัดแย้งระหว่างมหาอำนาจที่สร้างความท้าทายให้หลายประเทศต้องปรับตัว ความพยายามที่จะ decoupling ในช่วงที่ปีผ่านมาอยู่ในระดับที่น่าเป็นห่วงแค่ไหน
ถือว่าน่าเป็นห่วง และจะเป็นความท้าทายในอนาคตที่ต้องเตรียมรับมือด้วย เพราะตราบใดที่ความขัดแย้งระหว่างจีนและสหรัฐฯ ไม่ลดลงหรือความระแวงสงสัยซึ่งกันและกันยังมีอยู่ ผมว่า decoupling คงยังมีอยู่ไปอย่างน้อย 10-20 ปี
กรณีความขัดแย้งสหรัฐฯ-จีน ผมมองว่าเป็นปัญหาในเชิงโครงสร้างค่อนข้างเยอะ และเกิดจากความผิดหวังของสหรัฐฯ ต่อจีน แม้สหรัฐฯ จะเป็นผู้สนับสนุนให้จีนเปิดประเทศและพยายามรวมจีนเข้ามาในระบบระหว่างประเทศตั้งแต่ทศวรรษ 1980 ที่เติ้ง เสี่ยวผิงเปิดประเทศ โดยมีความหวังว่าจะเปลี่ยนจีนให้เป็นประชาธิปไตยได้ หรืออย่างน้อยก็เปลี่ยนให้มีความเสรีมากขึ้นในด้านการเมืองหรือสังคม แต่ความจริงกลับไม่เป็นแบบนั้น จีนอาจจะสนองความต้องการสหรัฐฯ ได้บางครั้ง เช่น ตอนที่ต้องการเข้าองค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) แต่ก็ทำแบบลูบหน้าปะจมูก พอเข้า WTO ได้ การปฏิรูปทั้งหลายก็ถดถอยลง แม้จีนจะย้ำว่าตัวเองยึดในหลักการตลาด แต่ก็เป็นหลักการตลาดแบบ ‘Chinese Characteristics’ ที่พรรคคอมมิวนิสต์มีความสามารถในการควบคุมตลาดได้
ในระยะหลัง เรายังได้เห็นการถดถอยของจำนวนธุรกิจเอกชนในจีน แล้วแทนที่ด้วยรัฐวิสาหกิจที่ช่วยผลักดันนโยบายเศรษฐกิจและการผลิตของประเทศ ซึ่งการมีรัฐวิสาหกิจมากขึ้น ทำให้พรรคคอมมิวนิสต์สามารถควบคุมกลไกตลาดภายในประเทศได้ง่ายขึ้น ยกตัวอย่างตอนที่รัฐบาลจีนลงดาบกับธุรกิจของแจ็ค หม่า ก็มีข้อวิพากษ์วิจารณ์ตามมา แต่ถ้าทำกับรัฐวิสาหกิจตัวเอง แรงเสียดทานจะน้อยกว่า นี่เป็นอีกหนึ่งการเปลี่ยนแปลงในทางเศรษฐกิจของจีนที่สวนทางกับสิ่งที่สหรัฐฯ อยากให้เป็น ส่วนในด้านสังคม-การเมือง จีนมีประเด็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน ทั้งในซินเจียง ทิเบต หรือฮ่องกง กรณีไต้หวันและข้อพิพาททะเลจีนใต้ก็ยังไม่คลี่คลาย ท่าทีจีนต่อประเด็นเหล่านี้ตรงกันข้ามกับสิ่งที่สหรัฐฯ ต้องการเห็นจากจีนตั้งแต่ดึงจีนเข้ามาอยู่ในระเบียบระหว่างประเทศที่มีสหรัฐฯ เป็นแกนกลาง
ความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯ และจีนเริ่มถดถอยตั้งแต่สมัยโอบามา และเห็นได้ชัดเจนในสมัยทรัมป์ ที่สหรัฐฯ หันมาใช้มาตรการแข็งกร้าวมากกว่าการพูดคุยกันดีๆ เพราะพูดดีแล้วจีนก็ไม่ทำ จึงต้องใช้ทั้งพันธมิตร การทหาร และมาตรการเศรษฐกิจในการกดดันหรือปิดล้อม เห็นได้ตั้งแต่การตั้งกำแพงภาษีในช่วงที่ทรัมป์ทำสงครามการค้ากับจีน จนถึงปัจจุบันที่มีการพูดถึงแนวคิด decoupling (แยกห่วงโซ่การผลิต), de-risking (ลดความเสี่ยงในการพึ่งพาจีนมากเกินไป) และ friendshoring (สร้างห่วงโซ่การผลิตในกลุ่มพันธมิตร) ซึ่งการเดินเกมแบบนี้จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกในระยะยาว เพราะ 40 กว่าปีตั้งแต่จีนเปิดประเทศ จีนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจโลกอย่างแนบแน่น ดังนั้นการ decoupling จึงเป็นการเบี่ยงเบนกลไกตลาด อาจทำให้การผลิตในห่วงโซ่อุปทานโลกไม่สามารถสร้างผลกำไรสูงสุด (maximize profit) ได้ ซึ่งผลกระทบนี้จะยังดำเนินต่อไป
มองอีกด้าน ไทยถือว่าได้ประโยชน์จากมาตรการเหล่านี้ของสหรัฐฯ หรือเปล่า เพราะมีการเคลื่อนย้ายทุนจากจีนมาประเทศในภูมิภาคเรา
เราเห็นการเคลื่อนย้ายทุนจากจีนออกมาลงทุนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อย่างไทยหรือเวียดนามมากขึ้น แต่แนวนโยบายของมหาอำนาจที่เลือกค้าขายหรือลงทุนกับประเทศพันธมิตรก่อน มักจะมีประเทศเสียเปรียบแน่นอน และอีกคำถามที่ต้องคิดต่อคือถ้ามีการย้ายฐานการผลิตเข้ามาไทย ประเทศเรามีศักยภาพพอไหมที่จะรองรับทุนเหล่านั้นที่ไหลออกจากจีน โดยเฉพาะในกลุ่มอุตสาหกรรมไฮเทค ซึ่งผมคิดว่าเรายังตอบสนองส่วนนี้ไม่ได้ ไทยยังติดกับดักรายได้ปานกลาง ทักษะของแรงงานในประเทศไม่ได้ถูกอัปเกรดขึ้นให้รองรับกับอุตสาหกรรมแบบนั้น เมื่อพิจารณาประกอบกับผลกระทบในระดับโลกที่ทำให้เกิดการเบี่ยงเบนกลไกตลาด คำตอบคือไทยอาจไม่ได้ประโยชน์ขนาดนั้น
มีดีเบตว่ายุคของโลกาภิวัตน์ใกล้จะสิ้นสุดลง และการค้าเสรีก็ใกล้จะจบลง อาจารย์คิดเห็นอย่างไรต่อคำกล่าวนี้
ข้อเสนออาจจะสุดขั้วไปนิด แม้จะมีการ decoupling หรือ de-risking ผมก็ไม่คิดว่าโลกาภิวัตน์จะจบไปเลยขนาดนั้น เพียงแต่ปัจจัยหลายอย่างจะทำให้กระแสโลกาภิวัตน์ที่เราคุ้นเคยถูกปรับเปลี่ยนไป จากที่พึ่งพากันในสเกลระดับโลกก็จะเปลี่ยนเป็นระดับภูมิภาคมากขึ้น หรือเรียกว่ามี regionalization มากขึ้นในกระแสโลกาภิวัตน์ ในกรณีของ friendshoring ประเทศที่มียุทธศาสตร์หรือทิศทางนโยบายใกล้เคียงกับสหรัฐฯ ก็จะได้รับการลงทุนจากสหรัฐฯ และพันธมิตรมากกว่า ประเทศไหนที่ค่อนข้างเป็นมิตรกับจีน ก็จะได้จากจีนมากกว่า
อย่างไรก็ตาม ห่วงโซ่การผลิตที่ดำรงอยู่ตลอด 20-30 ปีที่ผ่านมานั้นตัดขาดยาก ต่อให้บางอุตสาหกรรมย้ายออกจากจีน ไปผลิตที่ไต้หวัน ญี่ปุ่น หรือเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่ประเทศเหล่านี้ก็มีห่วงโซ่การผลิตที่ต่อจากจีนอยู่ดี ในที่สุดอาจจะไม่ได้เกิดโลกาภิวัตน์ในแบบเดิม ที่สหรัฐฯ และหลายชาติตะวันตกพยายามจะสานกับจีนตรงๆ แต่เป็นการสานแบบทางอ้อมและผ่านตัวกลางมากขึ้น ต่อให้จะพยายามแยกออกจากจีนก็ตาม
ปี 2024 นี้ สหรัฐฯ จะมีการจัดเลือกตั้งประธานาธิบดีขึ้น ท่ามกลางกระแสว่าโดนัลด์ ทรัมป์จะหวนคืนสู่อำนาจ ทำให้เกิดความกังวลว่าโลกจะกลับไปสู่ยุคที่สหรัฐฯ ล่าถอยจากความร่วมมือแบบพหุภาคี (multilateralism) แต่เอาเข้าจริง ในสมัยของไบเดนก็ดูหันเหจาก multilateralism ไปใช้กลไกแบบจำกัดวง (minilateralism) เสียมากกว่า อาจารย์มองความแตกต่างของสองผู้นำในด้านความร่วมมืออย่างไร
สิ่งที่เห็นได้ชัดคือทรัมป์ ‘ละทิ้ง’ ความร่วมมือแบบพหุภาคีไปเลย และเลือกจะดำเนินนโยบายแบบ transactional คือหมูไปไก่มา ถ้าไม่ให้ประโยชน์ก็ไม่ร่วมมือ แต่ไบเดนยังเห็นความสำคัญของพันธมิตรและการรวมกลุ่มที่มีอยู่ในภูมิภาคต่างๆ พอเราพูดถึง multilateralism ถ้ามองตามรูปศัพท์ก็คือความร่วมมือมากกว่าสองฝ่าย เพียงแต่ว่ามากกว่าเท่าใด อาจจะมี 3, 4, 5,… หรือเป็นร้อยฝ่ายเลยก็ได้ ฉะนั้น minilateral ก็เป็นซับเซ็ตของ multilateral อีกแบบหนึ่ง เพียงแต่ว่าอาจจะดูค่อนข้างจำกัดสมาชิก ซึ่งกรณีของไบเดนก็จะมีการวิจารณ์ว่า minilateral initiatives ในช่วงสามปีที่ผ่านมา ทำให้ความร่วมมือแบบ multilateral อื่นๆ มีบทบาทน้อยลง เช่น การรวมกลุ่มระดับภูมิภาคแบบอาเซียน ประเด็นนี้ต้องมาถกเถียงกันต่ออีกทีว่าบทบาทอาเซียนน้อยลงจริงไหม ถ้าสหรัฐฯ และพันธมิตรมียุทธศาสตร์ใหม่ๆ ที่ไปคุยกันเองแล้วมาบังคับให้อาเซียนทำตามก็ถือว่ามีผลลบต่อความร่วมมือพหุภาคีแน่นอน
ผมมองว่าหลายความร่วมมือและการรวมกลุ่มที่เกิดขึ้นในสมัยไบเดนเป็นการเสริมเติมความร่วมมือพหุภาคีที่มีอยู่ก่อนแล้ว เช่น ความร่วมมือ AUKUS ที่หลายคนก็วิจารณ์ว่าละทิ้งอาเซียนหรือเปล่า แต่เท่าที่ฟังจากฝ่ายทหารในหลายประเทศอาเซียน หลายๆ คนก็โอเคกับการเกิดขึ้นของ AUKUS เพราะเป็นอีกตัวแสดงที่จะเข้ามาถ่วงดุลอิทธิพลจีนในภูมิภาคนี้ หลายประเทศในอาเซียนจึงให้การสนับสนุนแบบไม่ออกหน้า แสดงให้เห็นว่าการมีอยู่ของ minilateral initiative แบบนี้มีประโยชน์กับอาเซียน ซึ่งไม่มีความกล้าในการพูดคุยเรื่องความมั่นคงหรือการเผชิญหน้ากับจีน
ถ้ามหาอำนาจยังขัดแย้งกันต่อไป ทิศทางความร่วมมือแบบพหุภาคีในอนาคตจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร
คำถามนี้ยาก (หัวเราะ) ถ้าความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจยังมีช่องว่างค่อนข้างกว้าง ก็อาจจะทำให้ความร่วมมือแบบพหุภาคีล่าช้า ถดถอย หรือไม่ประสบความสำเร็จได้ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะทำไม่ได้เสียทีเดียว เพราะในประวัติศาสตร์ จะมีประเทศที่เป็นมหาอำนาจระดับกลาง (middle power) เข้ามาทำหน้าที่แทนมหาอำนาจในเวทีพหุภาคี เช่น ในช่วงทศวรรษ 1980-1990 เราเห็นบทบาทของแคนาดา ออสเตรเลีย หรือประเทศสแกนดิเนเวียบางประเทศ พยายามจะใช้การทูตมาโน้มน้าวกลุ่มประเทศที่เห็นด้วยกับบางข้อเสนอ ให้ร่วมมือการผลักดันความร่วมมือแบบนั้น ดังนั้น ถ้ามีประเทศที่สามารถลุกขึ้นมาบริหารการทูตแบบนั้นได้ หลายๆ ประเด็นในเวทีพหุภาคีก็จะสามารถดำเนินต่อได้
แต่อีกปัจจัยที่ควรคำนึงถึงคือการแสดงบทบาทนำของ middle power เหล่านี้ เกี่ยวพันอยู่กับความสัมพันธ์ของมหาอำนาจในขณะนั้นเช่นกัน ออสเตรเลียแสดงบทบาทนี้ได้ในทศวรรษ 1990 เพราะตอนนั้นความสัมพันธ์สหรัฐฯ และจีนยังดีอยู่ แต่ปัจจุบันอาจทำได้ยากขึ้นเพราะหลาย middle power เป็นพันธมิตรของสหรัฐฯ ดังนั้นจีนอาจจะเห็นบทบาทประเทศเหล่านี้เป็นตัวแทนของสหรัฐฯ ในการเข้ามาดำเนินความสัมพันธ์หรือผลักดันนโยบายบางอย่างในเวทีพหุภาคี ดังนั้น พอมีภาพลักษณ์ว่าติดอยู่กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ในช่วงที่ความสัมพันธ์มหาอำนาจแย่มากๆ เลยทำให้บทบาททางการทูตของ middle power ไม่มีประสิทธิภาพมากนัก
หากทรัมป์กลับมาเป็นผู้นำสหรัฐฯ อีกครั้ง ความขัดแย้งกับจีนจะดำเนินไปในทิศทางไหน
หากสังเกตคำพูดและมวลอารมณ์ของทรัมป์ในช่วงหาเสียง จะสัมผัสได้ว่าทรัมป์มีความรู้สึกว่าเขาถูกกระทำมาเยอะ ดังนั้นถ้าทรัมป์กลับเข้ามาอีก ผมมองว่าการดำเนินนโยบายต่างประเทศน่าจะแรงและแข็งกร้าวกว่าเดิม ด้านความสัมพันธ์กับจีนก็น่าจะมีความตึงเครียดมากขึ้น มีความเสี่ยงที่จะเกิดสงครามได้ในอนาคตอันใกล้ และอย่าลืมว่ารัฐบาลจีนมีเป้าหมายชัดเจนว่าต้องรวมไต้หวันให้ได้ อย่างน้อยที่สุดจะต้องเติมเต็ม Chinese dream ให้ได้ภายในปี 2050 ฉะนั้น อีกไม่กี่ปีเราอาจจะเห็นสงครามหรือความขัดแย้งมากขึ้นเรื่อยๆ
ที่สำคัญ ในเดือนมกราคมนี้ ไต้หวันก็มีการจัดการเลือกตั้งประธานาธิบดีด้วย ถ้าดูจากโพล คาดว่าพรรค DDP (พรรคของไช่อิงเหวิน) ก็น่าจะได้รับชัยชนะอีกเช่นเคย ผลการเลือกตั้งจะนำมาซึ่งความตึงเครียดฉากต่อไปในช่องแคบไต้หวัน จีนอาจจะซ้อมรบมากขึ้น ที่ผ่านมาเราเห็นแล้วว่าจีนผลักเพดานการซ้อมรบตั้งแต่แนนซี เพโลซี (ประธานสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐฯ ในขณะนั้น) เยือนไต้หวัน มีเครื่องบินจีนบินข้ามเส้นกึ่งกลางที่อ่อนไหวของช่องแคบไต้หวันถี่ขึ้น เราเห็นการยิงขีปนาวุธข้ามไต้หวันไปตกในเขตญี่ปุ่นมากขึ้น สร้างความกังวลต่อญี่ปุ่นอีกว่าถ้าสงครามเกิดขึ้นจะต้องเข้าไปเกี่ยวด้วย สิ่งเหล่านี้แสดงให้เห็นความตึงเครียดที่ยกระดับขึ้นภายในภูมิภาค
มีคนบอกว่าถ้าสงครามเกิดขึ้นจริง สหรัฐฯ อาจจะสู้จีนไม่ได้ ที่ผ่านมาจีนพัฒนาประเทศให้ทันสมัยอย่างก้าวกระโดด เหมือนคนเราที่พอรวยแล้วก็เปลี่ยนรถได้ อาวุธของจีนจึงถูกพัฒนาจนอยู่ในระดับที่ใช้ได้พอสมควร และถ้าจีนสู้แบบสงครามตามแบบไม่ได้ ก็คงใช้อาวุธนิวเคลียร์ เพราะในช่วง 20 ปีข้างหน้าที่มีความสุ่มเสี่ยงว่าสงครามจะเกิดขึ้น การพัฒนาอาวุธนิวเคลียร์ของจีนน่าจะสูสีกับสหรัฐฯ อยู่ในระดับที่สามารถใช้เป็นเครื่องมือป้องปรามสหรัฐฯ ไม่ให้เข้ามายุ่งได้
อย่างไรก็ตาม หากมองไปที่ความขัดแย้งอื่นที่กำลังดำเนินอยู่ โดยเฉพาะในยูเครน การกลับมาของทรัมป์อาจทำให้สงครามแผ่วลง เห็นได้จากสมัยแรกของทรัมป์ เขาพยายามจะเรียกร้องให้สมาชิก NATO จ่ายมากขึ้น และตั้งคำถามว่าทำไมสหรัฐฯ ต้องคงกองกำลังต่างๆ ไว้ทั่วโลกเพื่อปกป้องประเทศที่เป็นฟรีไรเดอร์เหล่านี้ ดังนั้นทรัมป์น่าจะมีท่าทีที่เข้าไปยุ่งในความขัดแย้งต่างๆ น้อยลง แต่สมมติทรัมป์ลดราวาศอกกับสงครามในยูเครน การสนับสนุนอิสราเอล หรือแม้แต่สงครามอื่นๆ ในที่สุดจะทำให้เกิด dilemma ว่าประเทศแบบรัสเซียจะผนวกดินแดนไหนก็ได้หรือ ในกรณีของไต้หวันก็เช่นกัน ถ้าสหรัฐฯ ไม่เข้ามาเป็นตัวกลางไม่ให้จีนใช้กำลังกับไต้หวัน ในอนาคตถ้ามีรัฐที่ก้าวร้าวหรือใช้กำลังเกิดขึ้นมาอีก ใครจะมาประกันความอยู่รอดและความมั่นคงของประเทศอื่นๆ
กรณีการผนวกไต้หวัน มีฉากทัศน์อื่นนอกเหนือจากการทำสงครามบ้างไหม
ตอบยาก เพราะทุกอย่างอยู่บนพื้นฐานการคาดเดา อาจจะมีฉากทัศน์ เช่น ไต้หวันรู้สึกว่าสหรัฐฯ ไม่สนใจแล้ว ในระยะยาวอาจจะมีการรวมชาติอย่างสันติก็ได้ มีอีกข้อเสนอที่น่าสนใจจากจอร์จ โยว (George Yeo) อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของสิงคโปร์ ว่าอาจจะมีทางออกที่รัฐบาลปักกิ่งยอมและยังถือว่าเติมเต็มเป้าหมายการรวมประเทศได้ คือการตั้ง ‘Chinese Commonwealth’ เป็นการรวมไต้หวันในฐานะที่เป็นเชื้อชาติจีนด้วยกัน แต่การบริหารจัดการยังแยกกันเหมือนเดิม ไต้หวันสามารถคงระบบตลาดต่อไปได้ ติดต่อค้าขายได้เหมือนเดิม จอร์จบอกว่าทางออกนี้จะเป็นวิธีที่ดีกว่าการผนวกไต้หวันให้เป็นส่วนหนึ่งของจีนเลย เพราะจะเกิดการต่อต้านจากไต้หวัน และทำให้การรวมไม่สันติแน่ๆ ฉะนั้น ผมมองว่าเป็นแนวทางที่น่าสนใจ ถ้าทำได้ก็น่าจะทำให้หลายประเทศโล่งใจว่าจะไม่บานปลายไปเป็นสงคราม
ถ้าขยับมามองระดับภูมิภาค ความท้าทายใดที่อาจส่งผลกระทบต่ออาเซียนและต่อไทยรุนแรงที่สุด
ปัญหาในพม่าเป็นเรื่องที่ใกล้ตัวไทยมากที่สุดและเป็นปัญหาที่ผมว่ายุติยากมาก สถานการณ์ที่กำลังเกิดขึ้นในพม่าไม่ใช่ปัญหาเดียวกับที่เราเคยประสบมาในช่วงทศวรรษ 1990 หรือต้นทศวรรษ 2000 เพราะตอนนี้มันบานปลายเป็นสงครามการเมือง มีความแตกแยกอยู่ทุกหนแห่ง คนพม่าในหลายพื้นที่ไม่ได้ยอมรับอำนาจรัฐบาลปัจจุบัน รัฐชนกลุ่มน้อยก็ไม่ยอมรัฐบาลกลาง ดังนั้นปัญหานี้จะสร้างความท้าทายอื่นๆ ตามมาให้กับไทยและอาเซียน ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการอพยพของคนที่หนีภัยสงคราม ปัญหายาเสพติด การก่ออาชญากรรมข้ามชาติ การค้ามนุษย์ เป็นต้น
ตราบใดที่พม่าเป็นแบบนี้อยู่ ฉากทัศน์ที่แย่ที่สุดที่พอมองเห็นได้คือการแตกเป็นเสี่ยงๆ ซึ่งหลายคนก็มีภาพนั้นไว้ในหัว ถ้ารัฐบาลพม่าไม่ประนีประนอมกับกลุ่มชาติพันธุ์และกลุ่มต่อต้าน และยังเพลี่ยงพล้ำในการสู้รบต่อไป จะทำให้รัฐบาลทหารปัจจุบันไม่มีอำนาจต่อรองอะไรเลย ถ้าไปถึงจุดนั้นจะกระทบกับไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในแง่ที่ว่าอาจจะเกิดการ Balkanization แบบที่เกิดขึ้นในคาบสมุทรบอลข่านตอนต้นศตวรรษที่ 20 โดยมีโจทย์ที่ไทยต้องคิดต่ออย่างน้อยสามประการ
ประการแรก ไทยจะรับมืออย่างไรกับประเทศเกิดใหม่ที่อยู่รอบๆ เรา ตามยุทธศาสตร์แบบดั้งเดิมของไทยคือเราใช้บางรัฐในพม่าเป็นรัฐกันชน แล้วถ้ารัฐเหล่านี้เกิดเป็นประเทศ เราจะสถาปนาความสัมพันธ์กับรัฐเหล่านี้อย่างไร จะกระทบกับรัฐบาลพม่าหรือรัฐบาลกลางที่แยกออกเป็นอีกประเทศหนึ่งหรือเปล่า ผมว่ารัฐบาลไทยก็ยังไม่มีจินตนาการว่าถ้าเกิดเป็นประเทศแยกกันขึ้นมา เราจะรับมืออย่างไร
ประการที่สอง กระบวนการที่จะไปถึงจุดที่แยกประเทศจริงๆ ผมว่าต้องเกิดสงครามใหญ่พอสมควรระหว่างรัฐต่างๆ เพื่อบรรลุเป้าหมายในการปกครองตัวเอง พอแต่ละรัฐแยกตัวออกมาได้ ความขัดแย้งและการสู้รบก็น่าจะเกิดอยู่ดี สุดท้ายก็จะมีคนหนีเข้ามาไทยหรือประเทศเพื่อนบ้าน เช่น อินเดีย จีน เพิ่มมากขึ้น โจทย์คือไทยเตรียมรับมือกับการหลั่งไหลเข้ามาของผู้ลี้ภัยสงครามแล้วหรือยัง
ประการที่สาม ถ้ารัฐเหล่านี้เกิดเป็นประเทศขึ้นมาแล้ว บางรัฐที่ยังไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้ อาจจะหันไปใช้วิธีหารายได้จากการผลิตยาเสพติด เพราะการผลิตยาเสพติดแล้วส่งออกทำกำไรค่อนข้างสูงและไม่ต้องลงทุนมาก ปัจจุบันเราก็เห็นแล้วว่ารัฐว้าเป็นเครือข่ายค้ายาเสพติดที่ใหญ่ที่สุดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ต่อไปก็อาจจะมีรัฐอื่นๆ เพิ่มเข้ามาอีก ประเด็นเหล่านี้รัฐไทยควรคิดเผื่อว่าจะรับมือกับผลกระทบที่ตามมาอย่างไร
ทั้งการเมืองโลกและการเมืองในภูมิภาคดูจะเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน ไทยในฐานะที่เป็นรัฐขนาดเล็ก (small state) จะอยู่กับความไม่แน่นอนนี้อย่างไร
นายกฯ อาจจะไม่ถูกใจที่บอกว่าเราเป็น small state (หัวเราะ) คุณปานปรีย์ (รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ) ก็บอกว่าเราจะพยายามเป็น middle power ผมว่าการจะอยู่กับความไม่แน่นอนต้องหันมาพิจารณาปัญหาหลักๆ ของการต่างประเทศไทยอย่างจริงจัง ซึ่งมีอยู่สามปัญหาที่เป็นแกนกลาง
ประการแรก การต่างประเทศไม่ได้เป็นองคาพยพที่แยกขาดจากการเมืองภายใน ดังนั้น ตราบใดที่การเมืองภายในยังเป็นระบอบที่ผลประโยชน์เป็นแกนกลางในการจัดสรรอำนาจและหน้าที่ทางการเมือง การต่างประเทศก็จะสำคัญเป็นลำดับรองลงมาเสมอ เราเห็นชัดเจนว่าการกำหนดนโยบายหรืองบประมาณในการบริหารงานด้านการต่างประเทศก็เป็นลำดับรองๆ เทียบกับกระทรวงอื่น เช่น กลาโหม เกษตรฯ ซึ่งสะท้อนว่าผลประโยชน์ของกระทรวงต่างประเทศมีน้อย ตอนมีโผ ครม. ก็ดูจะเป็นกระทรวงที่ไม่มีใครแย่ง ฉะนั้นคนที่จะมาลงกระทรวงการต่างประเทศ หากได้คนไม่เหมาะสมเข้ามา เราก็จะได้การต่างประเทศห่วยๆ เหมือนเดิม
เกือบ 10 ปีที่ผ่านมา แม้จะมีคุณดอน ปรมัตถ์วินัย ที่มีประสบการณ์ทางการทูตมานั่งกระทรวงการต่างประเทศ แต่การต่างประเทศไทยก็ถูกทำให้เป็นการเมืองอยู่ตลอด ไม่มีใครสนใจ ปล่อยให้คุณดอนทำไปเพราะถึงอย่างไรก็สอดรับกับผลประโยชน์ของอีลีตและทหารอยู่แล้ว เอาเข้าจริง ตัวผู้นำเองก็มีความสำคัญไม่น้อยกว่ากัน ถ้าย้อนดูประวัติศาสตร์ยุคที่การต่างประเทศไทยโดดเด่น เราจะเห็นว่าเกิดขึ้นในสมัยที่ผู้นำมีวิสัยทัศน์ เช่น สมัยคุณชาติชาย (ชุณหะวัณ) มีทีมการต่างประเทศของบ้านพิษณุโลกที่ค่อนข้างมีความริเริ่มสร้างสรรค์ เห็นได้จากนโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า ในสมัยคุณทักษิณ มีความโดดเด่นในการชูบทบาทไทยในเวทีต่างประเทศ หลังจากนั้นบทบาทไทยก็ค่อยๆ เลือนรางไป เราติดหล่มการเมืองภายในที่วุ่นวายตั้งแต่คุณทักษิณลงจากอำนาจ เมื่ออยู่ในวังวนการรัฐประหารก็ทำให้การวางยุทธศาสตร์การประเทศไม่ต่อเนื่อง เราไม่เห็นบทบาทตัวเองในเวทีโลกและวิ่งตามความเปลี่ยนแปลงไม่ทัน
ปัญหาที่สอง ยุทธศาสตร์การต่างประเทศ โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวกับประเทศเพื่อนบ้าน ถูกอิทธิพลทหารครอบงำอยู่มากพอสมควร โดยเฉพาะในสมัยพลเอกประยุทธ์ ซึ่งมีหัวเป็นทหารเลย จะเห็นว่าการกำหนดนโยบายของทหารต่อประเด็นที่เกี่ยวกับการต่างประเทศยังติดอยู่กับทัศนคติเดิมๆ ยกตัวอย่างที่กล่าวไปข้างต้นว่ารัฐบาลทหารพม่าที่ขึ้นสู่อำนาจด้วยการรัฐประหารในปี 2021 แตกต่างกับรัฐบาลทหารทศวรรษ 1990-2000 แต่เราก็ยังใช้วิธีเดิมที่คุ้นเคย คือการคุยกันระหว่างผู้นำทหารพม่ากับผู้นำทหารไทย หรือผู้นำการเมืองพม่าและผู้นำการเมืองไทย แต่ในปัจจุบันทำแบบนั้นไม่ได้แล้ว พลวัตการเมืองพม่าเปลี่ยนไป มีตัวแสดงอื่นๆ ปรากฏขึ้น แต่เราไม่มีสายสัมพันธ์ที่จะคุยด้วย เรายังใช้ความสัมพันธ์ที่ค่อนข้างแน่นแฟ้นระหว่างทหารและอีลีตไทยคุยกับรัฐบาลพม่า แล้วบอกว่าไทยจะเป็นตัวกลางในการคลี่คลายปัญหา แต่เราเป็นตัวกลางไม่ได้ เพราะตราบใดที่ยังเน้นความสัมพันธ์แบบรัฐต่อรัฐ (Government to Government: G2G) ระหว่างทหารไทยกับพม่าอยู่ มันทำให้คนอื่นระแวงสงสัยว่าเราไปให้ความชอบธรรมแก่ตัดมาดอว์หรือเปล่า และการใช้การพูดคุยแบบไม่เป็นทางการ หรือ track 1.5 dialogue แบบที่คุณดอนทำ มันผลักตัวแสดงอื่นในพม่าที่ควรจะเข้ามาอยู่ในเวทีเจรจาด้วย ต่อให้คุณตกลงกันได้กับรัฐบาลทหารพม่า แต่กลุ่มอื่นไม่ตกลงกับคุณด้วย มันก็ล้มเหลว เพราะสถานการณ์จริงไม่ได้มีแค่ทหารพม่าอยู่ในสมการความขัดแย้ง
นอกจากแนวทางเดิมๆ แบบนี้ดูจะไม่แก้ปัญหา ไทยยังถูกวิจารณ์ด้วยว่าละทิ้งความเป็นแกนกลางของอาเซียน
พอเราติดอยู่กับวิธีเดิมๆ แบบนี้ ทำให้รัฐไทยไม่เห็นทางออกหรือความเป็นไปได้อื่น เมื่อหาทางออกที่สร้างสรรค์ในการแก้ปัญหาพม่าไม่เจอ เราเลยทำให้เอกภาพของอาเซียนย่ำแย่ลงไปด้วย ความพยายามทั้งหมดที่รัฐบาลประยุทธ์ทำมาตั้งแต่พม่าเกิดรัฐประหาร ครึ่งหนึ่งโดนอาเซียนวิจารณ์ว่าเราไม่เคารพความเป็นแกนกลางและสิ่งที่เราตกลงร่วมกันอย่างฉันทมติ 5 ข้อ (Five-Point Consensus) หลายครั้งเกิดการตั้งคำถามว่าทำไมไทยยังโอนอ่อน ใช้วิธีพูดคุยกับพม่าโดยไม่กดดัน แม้มิน อ่อง หล่ายจะไม่ทำตามฉันทมติที่อาเซียนตกลงร่วมกันแล้ว
ดังนั้นปัญหาเกี่ยวกับเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะปัญหาพม่า ไทยติดหล่มมากพอสมควร และควรหาทางออกอย่างเร่งด่วน เป็นสัญญาณที่ดีที่เราเห็นรัฐบาลใหม่บอกว่าจะยึดหลักการอาเซียนมากขึ้นและจะคุยกับประเทศเพื่อนบ้านมากขึ้นเมื่อต้องรับมือกับประเด็นเกี่ยวกับพม่า อย่างไรก็ตาม ผมเคยฟังคุณปานปรีย์พูดถึงประเด็นเกี่ยวกับพม่าว่าถึงที่สุดแล้วการคุยระหว่างกลุ่มต่อต้านกันเองเป็นเรื่องภายในของพม่า แต่ในทางปฏิบัติเขาไม่คุยกัน แล้วคุณจะให้เขาคุยกันได้อย่างไร สิ่งนี้สะท้อนว่าเรายังมี non-interference mentality อยู่ ซึ่งเป็นหลักการที่ทำให้อาเซียนถดถอยพอสมควร
3-4 เดือนที่รัฐบาลเศรษฐา 1 เริ่มทำงาน เราพอจะเห็นความหวังในการออกจาก ‘ทศวรรษที่สูญหายของการต่างประเทศไทย’ บ้างไหม
ความหวังมันมี แต่จะเป็นไปได้หรือเปล่าก็อีกเรื่อง อย่างน้อยก็พอจะเห็นความหวังจากความกระตือรือร้นของผู้นำ คุณเศรษฐาบอกว่าจะให้ความสำคัญกับการต่างประเทศ เดินทางตลอด เข้าร่วมการประชุมใหญ่ๆ ตลอด เช่น UNGA, BRI และเยือนประเทศต่างๆ ถ้าให้ผมเทียบกับผู้นำไทยรักไทยอย่างคุณทักษิณ ซึ่งผมเคยมีประสบการณ์ทำงานที่สภาความมั่นคงแห่งชาติ สมัยรัฐบาลคุณทักษิณ จะเห็นว่าคุณเศรษฐาและคุณทักษิณมีคาแรกเตอร์คล้ายๆ กัน คือเป็นคนทำอะไรเร็ว กล้าพูด มีเป้าหมายคล้ายกันในการทำให้เศรษฐกิจไทยฟื้นตัว และมองว่าการทูตและการต่างประเทศเป็นอีกเครื่องมือหนึ่ง ดังนั้นเมื่อพิจารณาจากทัศนะผู้นำในปัจจุบัน ผมว่าประเทศไทยมีศักยภาพที่จะออกจากทศวรรษที่สูญหายได้ ทั้งนี้ คำถามว่า ‘ทำอย่างไร’ สำคัญไม่น้อยกว่าวิสัยทัศน์ ผมว่าคงต้องรออีกสักพักถึงจะประเมินได้ว่าทำสำเร็จหรือเปล่า
มีนโยบายไหนบ้างที่น่าจับตามองเป็นพิเศษ
ตอนนี้มีหลายนโยบายที่ค่อนข้างน่าสงสัย (หัวเราะ) ขอพูดถึงนโยบายที่อาจจะไม่ใช่นโยบายต่างประเทศโดยตรง แต่เป็นนโยบายที่เกี่ยวข้องกับตัวแสดงต่างประเทศอย่างนักลงทุนต่างชาติ คือโครงการแลนด์บริดจ์ (Landbridge) หรือโครงการพัฒนาสะพานเพื่อเชื่อมต่อทะเลอันดามันกับอ่าวไทย เราเห็นคุณเศรษฐาพยายามโปรโมตอย่างหนักหน่วง ไปวาดแผนที่โชว์ตอนประชุม BRI ตอนประชุม UNGA ก็พูดถึง แต่คำถามคือเราทำได้ขนาดไหนและคุ้มค่าที่จะทำไหม ตอนนี้มี Feasibility Study ออกมาสองฉบับ คือฉบับของศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยร่วมกับสภาพัฒน์ และฉบับของสำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร (สนข.) ซึ่งผลที่ศึกษามามันขัดกัน ของจุฬาฯ บอกว่าไม่คุ้ม แต่ สนข. บอกว่าคุ้มค่า ผมค่อนข้างเห็นด้วยกับผลศึกษาของจุฬาฯ ที่บอกว่าแลนด์บริดจ์อาจจะลดเวลาขนส่งได้ แต่จะมีปัญหาในแง่ของการถ่ายของระหว่างเรือและรถไฟ ซึ่งถ้าเป็นแบบนี้ก็น่าตั้งคำถามว่าโครงการจะคุ้มทุนขนาดไหน
โจทย์ใหญ่ต่อมาคือเมกาโปรเจ็กต์ขนาดนี้ย่อมต้องการเงินลงทุนก้อนใหญ่ แล้วเราจะเอาเงินจากไหน ผมวิเคราะห์ว่ารัฐบาลก็อยากพึ่งจีน แต่ตอนคุณเศรษฐาไปนำเสนอที่งาน BRI เราไม่เห็นความกระตือรือร้นของจีนมากนัก ข้อควรคำนึงถึงอีกประการคือเศรษฐกิจจีนอยู่ในขาลง จีนจะกล้าลงทุนโครงการใหญ่แบบนี้ไหม และโจทย์ต่อมาที่ไม่นึกถึงไม่ได้คือถ้าจีนตัดสินใจลงทุน ไทยเตรียมรับมือกับอิทธิพลจีนต่อการบริหารจัดการการเดินเรือหรือการขนส่งไว้มากแค่ไหน
ถ้าลองมองถึงฉากทัศน์ที่เลวร้ายที่สุด ซึ่งอาจจะเป็นการจินตนาการของผมและนักยุทธศาสตร์หลายคน ตอนนี้จีนมีบทบาทในการพัฒนาท่าเรือเรียมที่กัมพูชา และเราก็ทราบกันดีว่าความสัมพันธ์จีน-กัมพูชานั้นแสนจะแนบแน่น ซึ่งโครงการแลนด์บริดจ์ของไทยอยู่ห่างจากท่าเรือเรียมไม่กี่ร้อยกิโลเมตร วันดีคืนดีจีนขอใช้ท่าเรือเรียมเป็นฐานทัพ ไทยจะรับมืออย่างไร และไม่นับว่าทางรถไฟความเร็วสูงที่มาจากลาว พาดมาลงแหลมฉบังก็มีอิทธิพลจีนแฝงอยู่ผ่านความสัมพันธ์กับลาว ถ้าลองเชื่อมโยงดูแล้วโครงสร้างเหล่านี้ที่ต่อกันเป็นของจีนหมดเลย โครงการแลนด์บริดจ์โดยการลงทุนของจีนจะยิ่งเพิ่มอำนาจต่อรองของจีนในการเมืองภายในภูมิภาคหรือเปล่า ดังนั้นยิ่งโครงการใหญ่แบบนี้ยิ่งต้องคิดดีๆ และยิ่งอยู่ในบริบทที่มหาอำนาจแข่งขันกัน ต้องไม่มองแค่เรื่องเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียว แต่ต้องมองผลกระทบในด้านยุทธศาสตร์การเมืองระหว่างประเทศด้วย
อีกหนึ่งนโยบายที่นักรัฐศาสตร์และนักวิชาการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศออกมาถกเถียงกันเยอะ คือเรื่อง ‘ซอฟต์พาวเวอร์’ อาจารย์มองประเด็นนี้อย่างไรบ้าง
ผมมองว่าเรื่องนี้สะท้อนปัญหาระดับรองลงมา คือผู้นำไทยชอบใช้ buzzword เช่น ซอฟต์พาวเวอร์ หรือแม้แต่คำว่า middle power (มหาอำนาจระดับกลาง) ผมว่าผู้นำไทยควรจะอ่านหนังสือให้มากกว่านี้ คำเหล่านี้มันมีความหมายเฉพาะบางอย่างในการใช้ทางวิชาการ คุณบอกว่ามันใช้หลวมๆ ก็ได้ ตรงนี้ผมเข้าใจ แต่มันน่าจะมีคำอื่นที่ทำให้คนเข้าใจมากกว่านี้ และไม่ทำให้เกิดการถกเถียง เช่น ช็อกมินต์เป็นซอฟต์พาวเวอร์หรือเปล่า ข้าวเหนียวมะม่วงเป็นซอฟต์พาวเวอร์หรือเปล่า ซึ่งตามหลักแล้วมันไม่ใช่ซอฟต์พาวเวอร์
สิ่งที่ผมเห็นว่าใกล้เคียงซอฟต์พาวเวอร์ที่สุดคือการสนับสนุนและผลักดันประเด็น LGBTQ+ ของไทย ซึ่งดูจะทำอย่างต่อเนื่องและขับเคลื่อนในหลายมิติ ความพยายามนี้แสดงให้เห็นว่าสังคมเราเปิดกว้าง มีความหลากหลาย เรามีความโดดเด่นในการผลิตซีรีส์วาย ทำกำไรได้มากทีเดียว ซึ่งเป็นตัวอย่างว่าหากผลักดันให้เต็มที่ก็จะได้ทั้งเงิน ทั้งภาพลักษณ์ ที่ผ่านมาผมว่าภาคการเมืองเป็นอุปสรรคในการทำให้ซอฟต์พาวเวอร์นี้เด่นชัด กฎหมายสมรสเท่าเทียมก็โดนตีตก เพิ่งจะเห็นความหวังหน่อยในสมัยนี้ ถ้าเราเป็นประเทศแรกที่ผ่านกฎหมายสมรสเท่าเทียมได้ จะยิ่งทำให้ไทยมีความน่าดึงดูดในเวทีระหว่างประเทศ เมื่อเราผลักดันเรื่องความเท่าเทียม ความหลากหลาย และสิทธิเสรีภาพในเวทีระหว่างประเทศก็จะดูฟังขึ้น
เพื่อให้เห็นภาพชัด ถ้าเราไปดูหลายประเทศในยุโรป ซอฟต์พาวเวอร์ของเขาคือรัฐสวัสดิการ เวลาไปผลักดันวาระเหล่านี้ในเวทีระหว่างประเทศ ทำให้ข้อเสนอนั้นมีน้ำหนัก ดังนั้นเวลาจะดำเนินนโยบายต่างประเทศแบบนี้ เราต้องพิจารณาด้วยว่าสอดคล้องกับสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศไหม ขณะที่มวยไทย ข้าวเหนียวมะม่วง หรือหมูกระทะ เราต้องตั้งคำถามว่าสิ่งเหล่านี้ทำอะไรได้บ้าง แสดงออกถึงสังคมไทยแบบไหน และอะไรคือสิ่งที่เราต้องการผลักดันในเวทีโลก สำหรับผม สิ่งเหล่านี้เรียกว่า nation branding มากกว่า หรือจะบอกว่าเป็น public diplomacy หรือ cultural diplomacy ก็ยังได้ ทำไมเราไม่ใช้คำเหล่านี้ คุณจะบอกว่าซอฟต์พาวเวอร์มีความหมายลื่นไหล มันดูไม่ใช่ อันดับแรกเราควรจะทำความเข้าใจร่วมกันก่อนว่าสิ่งที่รัฐบาลต้องการทำคืออะไร ซึ่งสะท้อนว่ารัฐบาลมีปัญหาในการสื่อสารสาธารณะและควรแก้ไข
ผมอยากเสนอทางออกว่าควรมีพื้นที่ให้นักวิชาการและรัฐบาลมาแลกเปลี่ยนกันมากขึ้น คนก็มักจะบอกว่านักวิชาการนั่งอยู่บนหอคอยงาช้าง ไม่เข้าใจคนปฏิบัติ ซึ่งก็ถูกส่วนหนึ่ง แต่ถ้าเรามีการสนทนาร่วมกัน ก็จะได้รู้ว่าคนปฏิบัติเผชิญอุปสรรคอะไรอยู่ เราจะได้ช่วยเสนอแนะนโยบายที่ทำได้จริงสำหรับผู้ปฏิบัติ ไม่ใช่ต่างคนต่างทำ นักวิชาการก็วิจารณ์ไป คนปฏิบัติก็ทำไปแบบไม่มีหลักการ ท้ายสุดก็ทำให้นโยบายไม่สำเร็จตามเป้าหมาย
รัฐบาลที่แล้วถูกมองว่าเอนเข้าหาจีนมากเกินไปจนเสียสมดุล จนถึงรัฐบาลชุดนี้ก็ยังมีท่าทีแสดงความใกล้ชิดกับจีน ไทยควรจัดวางสมดุลระหว่างมหาอำนาจอย่างไร
ถ้าย้อนมองเกือบ 10 ปีที่ผ่านมาในรัฐบาลประยุทธ์ การต่างประเทศไทยติดหล่มอยู่กับปัญหารัฐบาลขาดความชอบธรรม เมื่อบวกกับการไม่มียุทธศาสตร์ เลยกลายเป็นว่าใครให้ความชอบธรรมเรา เราก็ญาติดีด้วย เช่นจีนให้ความชอบธรรมเรา เราก็ใกล้ชิดกับจีน ท่าทีนี้สะท้อนว่าเราไม่มีจุดยืนหรือหลักการที่ชัดเจนว่าผลประโยชน์แห่งชาติคืออะไร แต่ที่แน่ๆ ผลประโยชน์แห่งชาติไม่เท่ากับผลประโยชน์ของรัฐบาล มันคนละเรื่องกัน
ยกตัวอย่างประเทศที่จัดวางสมดุลได้ดีอย่างสิงคโปร์ เขามีหลักการแน่นอนว่าเอาผลประโยชน์แห่งชาติเป็นที่ตั้ง เช่น สิงคโปร์ใช้ไต้หวันเป็นที่ซ้อมรบเพราะเขาขาดพื้นที่ฝึกซ้อม ซึ่งไม่เห็นจีนจะขัดอะไร เพราะสิงคโปร์หนักแน่นว่านี่คือผลประโยชน์ของฉัน จะให้ไปฝึกประเทศคุณ คุณก็คงไม่ยอม ถ้าย้อนกลับมาดูไทย ปัญหาคือเราไม่สามารถปฏิเสธจีนได้ตรงๆ เรามักอ้างความสนิทชิดเชื้อระหว่างประเทศ ระหว่างผู้นำ และระหว่างประชาชน ความสนิทนี้ทำให้เราเกรงใจจนไม่กล้าปฏิเสธในสิ่งที่เราไม่ต้องการ มีเพียงไม่กี่ครั้งที่ผมเห็นเรากล้า หนึ่งในนั้นคือเรื่องรถไฟความเร็วสูง ที่อาจจะตัดสินใจจากปัจจัยร่วมอื่นๆ ด้วย
จริงๆ ไทยเคยอยู่ในจุดที่แสดงจุดยืนได้ในสมัยที่ความสัมพันธ์ของสองมหาอำนาจยังดี (ทศวรรษ 1990-ต้นทศวรรษ 2000) ตอนนั้นจีนรู้แพทเทิร์นไทย ไทยก็รู้แพทเทิร์นจีนว่าเรื่องไหนแตะได้ ยอมได้ หรือเจรจาได้ แต่ปัญหาคือไทยค่อนข้างยอมมาโดยตลอด จนถึงปัจจุบันนี้ที่ความสัมพันธ์ระหว่างมหาอำนาจถดถอย ทำให้เวลาที่เราต้องการแสดงจุดยืน กลับถูกมองว่าเลือกข้างใดข้างหนึ่ง เช่น เราไม่อยากทำโปรเจ็กต์นี้กับจีน จังหวะเดียวกันนั้นสหรัฐฯ เสนอโครงการหนึ่งมาให้ ที่เราพิจารณาแล้วว่าเหมาะสม เราอยากเลือกสหรัฐฯ แต่จีนก็จะมองว่าเราเข้าข้างสหรัฐฯ ความกระอักกระอ่วนนี้เห็นได้หลังการเลือกตั้งปี 2019 เราเห็นรัฐบาลประยุทธ์สมัยที่สอง พยายามจะหาความร่วมมือกับสหรัฐฯ มากขึ้น พยายามจะจัดสมดุลใหม่ระหว่างมหาอำนาจมากขึ้น แต่ความจริงทำได้ยาก เพราะยิ่งคุยกับสหรัฐมาก เราก็จะยิ่งเกรงใจจีนว่าจีนจะว่าอะไรหรือเปล่า
การไม่มีหลักการ ในทางหนึ่งก็ถูกเรียกว่าลู่ไปตามลม แล้วหลักการ ‘ไผ่ลู่ลม’ ซึ่งเป็นเอกลักษณ์การทูตไทยควรถึงเวลาที่ต้องทบทวนใหม่แล้วหรือยัง
อันดับแรกต้องถามก่อนว่าคุณนิยามไผ่ลู่ลมว่าอย่างไร นิยามที่คนส่วนมากเข้าใจดูจะเป็นหลักการที่ค่อนข้างเป็นไปในทางลบ ในความหมายที่ว่าใครลากไปไหนก็ไป ลู่ไปตามลมเหมือนไม่มีราก อันนั้นอาจจะอธิบายการต่างประเทศไทยช่วงคุณประยุทธ์ได้ ซึ่งเป็นความเข้าใจที่ผิด แต่นิยามตามที่ผมศึกษาและอ่านมา หลักการไผ่ลู่ลมมีองค์ประกอบอย่างน้อยสองประการ
ประการแรก รัฐต้องมีหลักการที่เข้มแข็งก่อนว่าต้องการอะไร ฉะนั้นการลู่ไปเรื่อยๆ โดยไม่รู้ว่าตัวเองต้องการอะไรไม่ถือว่าเป็นไผ่ลู่ลม
ประการที่สอง ไผ่ลู่ลมมักจะใช้ในความสัมพันธ์ของไทยกับมหาอำนาจเป็นหลัก เป็นนโยบายหรือยุทธศาสตร์ในการจัดความสัมพันธ์กับมหาอำนาจในช่วงที่มหาอำนาจมีความขัดแย้ง กรณีที่นำคำนี้มาใช้แบบกว้างๆ เช่น ใช้อธิบายความสัมพันธ์ไทยกับพม่า ผมว่าใช้ผิดความหมาย ตัวอย่างที่ถูกต้องของไผ่ลู่ลม เช่น ใช้อธิบายสยามในยุคที่อังกฤษและฝรั่งเศสแข่งขันกันขยายอาณานิคม สยามก็มีหลักการที่ชัดเจนว่าต้องการรักษาบูรณภาพและอธิปไตย ดังนั้นการยอมหรือโอนอ่อนในบางอย่างก็เหมือนการลู่ไปตามลม ถ้าพูดตามเส้นเรื่องการเสียดินแดนก็คือ “เสียดินแดนบางส่วนออกไป เพื่อรักษาแผ่นดินหลักของสยามไว้” เราเห็นการต่อรองและการใช้การทูตเพื่อให้แผ่นดินหลักของสยามยังอยู่รอด นั่นคือไผ่ลู่ลม แล้วตามหลักเราต้องเอนกลับได้ตลอด เช่น เรายังมีความสัมพันธ์กับฝรั่งเศส แม้จะมีกรณีเสียดินแดนฝั่งซ้ายแม่น้ำโขง แต่ก็ไม่ถึงขนาดว่าแตกหัก
กรณีที่จะอธิบายความสัมพันธ์ไทยกับประเทศเพื่อนบ้านจะเป็นอีกพฤติกรรมหนึ่ง เช่นการที่ไทยพยายามจะเป็นผู้นำในภูมิภาคอาจสอดคล้องกับนิยาม middle power มากกว่า คือพยายามจะส่งเสริมความสามารถในการวางระเบียบในภูมิภาค โดยเฉพาะในกลุ่มภาคพื้นทวีป เพราะมันเป็นผลประโยชน์ของไทย อันนี้ไม่ใช่ไผ่ลู่ลม แต่เราต้องการแสดงบทบาทนำ
ฉะนั้นไทยต้องมีหลักการที่ชัดเจนก่อน เพราะเวลาไผ่ลู่ไปแล้ว ต้องเด้งกลับมาได้ การมีหลักการจะช่วยตอบว่าเราจะเอนไปเพื่ออะไรและกลับมาเมื่อไหร่ แสดงให้เห็นถึงการมียุทธศาสตร์ที่ไตร่ตรองมาอย่างดี หรือกล่าวได้ว่า well-calculated ไม่ใช่ว่าเอนไปทุกครั้งที่ลมมา แต่ก็ควรถามตัวเองว่าลมมาแล้วเราได้ประโยชน์ไหม อย่างน้อยที่สุด หลักที่ควรยึดให้มั่นคือหลักประชาธิปไตย ตราบใดที่เราไม่เป็นประชาธิปไตย นโยบายต่างประเทศของเราสามารถลู่ไปตามมหาอำนาจได้โดยไร้หลักการ เช่น ในสมัยรัฐบาลประยุทธ์ มีผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแบบจีนที่จะมาให้ความชอบธรรม พอรัฐบาลอยากได้ความชอบธรรมก็เลยเอนตามเขาไปเสียหมด ปฏิเสธยาก แต่ถ้าเป็นรัฐบาลประชาธิปไตย เราสามารถอ้างกระบวนการประชาธิปไตยในการปฏิเสธหรือเข้าร่วมอะไรบางอย่างกับมหาอำนาจ
ยกตัวอย่างสมัยรัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ นาซ่าเข้ามาขอใช้ฐานทัพเรืออู่ตะเภาเพื่อสำรวจชั้นบรรยากาศ ในโครงการวิจัยเกี่ยวกับสภาพอากาศ รัฐบาลในขณะนั้นมีความกังวลเรื่องความมั่นคง และมีประเด็นความสัมพันธ์กับจีนเข้ามาอยู่ในสมการ แต่ก็ไม่อยากปฏิเสธสหรัฐฯ เลยยื่นเรื่องนี้เข้าไปในกระบวนการรัฐสภา พอกระบวนการทางรัฐสภาช้าก็เลยเป็นการปฏิเสธโดยพฤตินัย นาซาก็บอกว่ารอไม่ได้แล้ว ต้องถอนโปรเจ็กต์ออกไป กรณีนี้สะท้อนให้เห็นว่าถ้าประเทศมีประชาธิปไตย เราจะมีทางออกเยอะ
จากที่อาจารย์เล่ามา ดูเหมือนจะมีหลายหล่มที่เรายังข้ามไม่พ้น แล้วไทยควรจะลุกขึ้นอย่างไรให้กลับไปยืนในเวทีโลกได้อย่างภาคภูมิอีกครั้ง
อันดับแรก ไทยต้องมีหลักการ และต้องเป็นหลักการที่ชาวโลกเห็นด้วย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสิทธิ เสรีภาพ คุณค่าประชาธิปไตย ผลประโยชน์แห่งชาติ หรือกฎหมายระหว่างประเทศ ตราบใดที่เรายึดหลักการที่ชาวโลกเห็นชอบให้มั่น เราก็จะสามารถบอกกับชาวโลกในสิ่งที่เราต้องการเสนอได้ว่าเราอธิบายได้ ผมว่านี่เป็นสิ่งที่หลายรัฐบาลไม่กล้าพูดในเวทีระดับโลก เพราะเราไม่มีหลักการที่ชัดเจน
การขาดซึ่งหลักการสัมพันธ์อยู่กับประเด็นที่ว่าภาคการเมืองยังไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ฉะนั้นการที่รัฐบาลจะพูดถึงหลักการและคุณค่าอันเป็นสากลเหล่านี้ โดยบอกว่าฉันมาจากกระบวนการทางประชาธิปไตย แบบนี้รัฐบาลประยุทธ์ก็บอกได้เหมือนกัน เพราะก็มาจากกระบวนการทางประชาธิปไตย ฉะนั้น ถ้าเนื้อในยังไม่เป็นประชาธิปไตยจริงๆ ประชาคมโลกก็จะไม่คลายความสงสัยในความตั้งใจของไทย ผมมองว่าเมื่อใดที่เราทำให้หลักการประชาธิปไตยเข้มแข็งได้แล้ว เราจะสามารถเข้าไปยืนในเวทีระหว่างประเทศได้อย่างภาคภูมิและสามารถปฏิเสธกับบางประเทศได้หากการกระทำใดขัดต่อหลักการอันเป็นสากล
