เนื้อแพร เล็กเฟื่องฟู, ศุภนิจ ปิยะพรมดี, พรพจ ปรปักษ์ขาม, นฎา วะสี เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
สถานการณ์การระบาดของไวรัสโควิด-19 นับเป็นวิกฤตที่เกิดขึ้นอย่างกะทันหันโดยที่ไม่มีประเทศใดในโลกคาดการณ์และเตรียมระบบสุขภาพที่จะรับมือกับสถานการณ์เช่นนี้ เนื่องจากไวรัสตัวนี้ติดต่อจากคนสู่คนได้ง่าย จำนวนผู้ติดเชื้อจึงเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว หลายประเทศได้มีมาตรการต่างๆ เพื่อ ‘flatten the curve’ นั่นคือ ชะลอการระบาดเพื่อป้องกันไม่ให้ healthcare demand มากกว่า healthcare supply อย่างไรก็ดี มาตรการที่หลายประเทศใช้ร่วมกับมาตรการอื่นๆ ในปัจจุบัน คือ การล็อกดาวน์ (lockdown) หรือ ปิดเมือง ซึ่งเป็นการระงับกิจกรรมหลายประเภทที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการแพร่กระจายของเชื้อไวรัสทันที เพื่อจำกัดการเคลื่อนที่ของกลุ่มคนและลดการสัมผัสใกล้ชิด
การปิดเมืองกระทบกิจกรรมทางเศรษฐกิจหลายประเภทและเป็นผลกระทบที่ส่งต่อโดยตรงไปยังคนทำงานในกิจกรรมที่เกี่ยวข้องอย่างกะทันหัน (supply-side effect) และ/หรือ ส่งผลต่อเนื่องไปยังภาคธุรกิจอื่นๆ ที่มีความเชื่อมโยงกันที่ไม่ได้โดนล็อกดาวน์ด้วย
บทความนี้ จึงขอนำเสนอบทวิเคราะห์ถึงผลกระทบของการล็อกดาวน์ที่มีต่อตลาดแรงงานไทยจากฝั่ง supply-side เพื่อแสดง ผลกระทบของสถานการณ์การแพร่เชื้อของไวรัสโควิด-19 นี้ ที่ส่งผลให้เกิดมาตรการประกาศใช้ล็อกดาวน์และการกักตัว มีผลต่อการประกอบอาชีพ การหารายได้ และรูปแบบการทำงานของแรงงานไทยโดยตรง และในลักษณะที่เฉียบพลัน ผ่านใช้ข้อมูลการสำรวจภาวะการทำงานของประชากร (Labour Force Survey: LFS) ปี 2562 (ไตรมาสที่ 3)
ปิดเมือง ใครกระทบ
เราทำการแมพข้อมูลแรงงานเข้ากับข้อมูลของกิจกรรมต่างๆ ที่ถูกปิดด้วยมาตรการปิดเมือง เมื่อ 22 มีนาคม 2663 นอกจากนั้น มีการจำลองสถานการณ์การปิดเมือง ‘เต็มตัว’ แบบที่เกิดขึ้นที่ยุโรป เพื่อวิเคราะห์ผลกระทบต่อตลาดแรงงานเพิ่มเติม พบว่า ผลกระทบของมาตรการล็อกดาวน์ในประเทศไทย จะกระทบคนที่ทำงานในกิจกรรมที่โดนล็อกดาวน์โดยตรง รวมกว่า 5.7-7.1 ล้านคน โดยกลุ่มที่จะถูกกระทบเป็นสัดส่วนมากกว่ากลุ่มอื่น ได้แก่ กลุ่มงานในภาคบริการ (แสดงจำนวนตามสาขาอาชีพในรูปที่ 1) กลุ่มงานที่เป็นเชิงพาร์ทไทม์ และพบว่า กลุ่มแรงงานหญิงและแรงงานกลุ่มอายุช่วงวัย 26-35 จะเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงมากกว่ากลุ่มอื่น
ผลเสียจากภาวะล็อกดาวน์ยังแสดงให้เห็นถึงมิติของความเหลื่อมล้ำอย่างมีนัยยะ นั่นคือ กลุ่มแรงงานที่อยู่ในกลุ่มรายได้ระดับกลางค่อนไปด้านล่าง (ประมาณระดับรายได้ขั้นต่ำ) และแรงงานในระดับการศึกษาต่ำกว่าปริญญา เป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากกว่ากลุ่มอื่นๆ
รูปที่ 1 แสดงจำนวนของผู้ทำงานที่ได้รับผลประทบ ทั่วประเทศ แบ่งตามอาชีพ
หมายเหตุ: คำนวณจาก LFS ปี 2562 ไตรมาสที่ 3
ปิดเมือง ใครเสี่ยง
แต่ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่าแรงงานทั้งหมดนี้จะกลายเป็นผู้โชคร้ายและประสบกับภาวะไร้งาน-ภาวะไร้รายได้ทั้งหมด ความเสี่ยงต่อการผันจากสถานะของผู้ถูกล็อกดาวน์ ไปสู่ผู้ที่ตกอยู่ในภาวะไร้รายได้นั้น ยังถูกกำหนดด้วยปัจจัยที่ว่า งานดังกล่าว สามารถทำภายในที่พักอาศัยได้หรือไม่ และเป็นงานที่เสี่ยงต่อการแพร่เชื้อไวรัสด้วยหรือไม่ โดยสามารถใช้ดัชนีที่วัดลักษณะงาน 2 ด้าน เป็นหลักเกณฑ์ที่ช่วยในการพิจารณาได้ด้วย ซึ่งคือ
1. ดัชนีที่แสดงความง่ายในการปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงาน โดยไม่ต้องเดินทางออกไปที่อื่นๆ (ผลเชิงบวก) ที่โยงถึง ลักษณะงานที่มีการนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในงานได้ง่าย และงานที่ไม่จำเป็นต้องทำนอกบ้าน หรือที่สถานประกอบการเท่านั้น (เช่น งานที่ต้องใช้เครื่องจักร เครื่องมือ)
2. ดัชนีแสดงลักษณะงานที่ต้องทำใกล้ชิดกับคนอื่น หรือคนกลุ่มใหญ่ (ผลเชิงลบ) ค่ามากแสดงถึงความเสี่ยงต่อการแพร่กระจายของเชื้อไวรัสในขณะทำงาน
ซึ่งเมื่อแบ่งแรงงานทั้งหมด (ทั้งแรงงานในกลุ่มที่ถูกกำหนดให้ล็อกดาวน์ และแรงงานในกลุ่มที่ไม่ได้มีการระบุไว้แน่ชัด แต่อาจต้องกักตัวในสถานการณ์ที่เชื้อไวรัสอันตรายมีการแพร่กระจายสูง) ออกเป็น 4 กลุ่ม (ตัวอย่างของสาขาอาชีพของทั้งสี่กลุ่ม ได้แสดงไว้ในตารางที่ 1) จะเห็นได้ว่า
งานกลุ่ม 1 และ 2 ‘อยู่บ้าน มีงาน ไม่แพร่เชื้อ’ – ทำจากบ้านได้ ผลกระทบทางรายได้ไม่มากนัก และหากมีการสนับสนุนค่าใช้จ่ายการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อให้ทำงานจากบ้านสำหรับกลุ่มที่งานมีความเสี่ยงการแพร่ระบาดสูง การกำหนดให้ทำงานที่บ้านก็จะเป็นการลดการแพร่เชื้อไปพร้อมกัน
งานกลุ่ม 3 ‘อยู่บ้าน ไม่แพร่เชื้อ แต่เสี่ยงงานหาย’ – งานมีความเสี่ยงต่อการแพร่ระบาดต่ำ แต่จะขาดรายได้เพราะทำงานจากบ้านไม่ได้ คนเหล่านี้ อาจต้องมีการมาตรการผ่อนผันให้กลับเข้าสถานที่ทำงานได้ (ซึ่งคือ โรงงาน หรือ สวนไร่) เนื่องจากเป็นงานที่ไม่ค่อยต้องใกล้ชิดกับบุคคลอื่น จึงอาจจะยังสามารถควบคุมการแพร่กระจายเชื้อได้ เช่น การจัดการพื้นที่ทำงานให้มีความห่างในระยะที่เหมาะสม (ระยะห่าง 2 เมตร) และใส่หน้ากากป้องกัน หากภาวะการแพร่ระบาดไม่ดีขึ้น คนกลุ่มนี้ก็จะได้รับผลกระทบจากการเสียรายได้ในระยะยาว
งานกลุ่ม 4 ‘เสี่ยงสองต่อ’ – กลุ่มนี้ที่ทำงานจากบ้านไม่ได้และลักษณะงานมีความเสี่ยงต่อการแพร่ระบาดสูง คนทำงานประเภทนี้จึงเป็นกลุ่มที่ได้ถูกล็อกดาวน์เป็นกลุ่มแรกจากมาตรการ และคาดว่าจะเป็นกลุ่มสุดท้ายที่จะได้ฟื้นตัว ถูกปลดล็อกท้ายสุด ดังนั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐต้องมีนโยบายเพื่อชดเชยรายได้ที่สูญเสียจากการที่คนกลุ่มนี้ที่ต้องสละรายได้เพื่อการควบคุมการแพร่กระจายของไวรัส
ตารางที่ 1 แสดง ตัวอย่างสาขาอาชีพในแต่ละกลุ่ม
และเมื่อวัดแสดงค่าดัชนีตามคุณลักษณะของบุคคลในมิติต่างๆ และจำนวนแรงงานทั่วประเทศในคุณลักษณะนั้นๆ โดยรวมแรงงานในประเทศไทยยังไม่มีความพร้อมมากนักในการจะปรับเปลี่ยนไปทำงานที่บ้าน (ค่าดัชนีรวมติดลบเท่ากับ -0.615) น่าจะเพราะว่างานในประเทศไทยส่วนใหญ่ ค่อนข้างผูกติดกับเครื่องจักรและสถานที่ทำงานนอกบ้าน ทั้งยังเป็นงานที่ไม่ได้มีการปรับใช้เทคโนโลยีสารสนเทศมาก แต่ยังดีที่งานที่ทำกันในประเทศไทยโดยทั่วไปเป็นงานที่ไม่ต้องทำใกล้ชิดกับคนอื่นมากนัก (ค่าดัชนีรวมติดลบ แสดงว่าไม่มีปฏิสัมพันธ์กับบุคคลมากนัก)
มองลงลึกไปแล้ว โดยเฉลี่ยแรงงานชายมีความเป็นไปได้ในการปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงานยากกว่ากลุ่มแรงงานหญิง เนื่องมาจากแรงงานชายส่วนมากทำงานที่ผูกติดกับเครื่องจักร เครื่องมือ และเมื่อเปรียบเทียบข้ามกลุ่มอายุนั้น กลุ่มอายุเกิน 50 ปี จัดเป็นกลุ่มที่ไม่พร้อมทำงานที่บ้านสูงที่สุด เนื่องจากงานที่ทำไม่ค่อยเอื้อต่อการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ เมื่อเทียบกับกลุ่มช่วงอายุ 26-35 ปี เมื่อพิจารณางานตามลักษณะของชั่วโมงการทำงานต่อสัปดาห์ จะเห็นได้ว่า กลุ่มลูกจ้างที่ทำงานไม่เต็มเวลา (น้อยกว่า 35 ชั่วโมงต่อสัปดาห์) เป็นกลุ่มที่ปรับสถานที่ทำงานได้ยาก เช่น กลุ่มงานก่อสร้าง งานซ่อมรถ
สำหรับกลุ่มการศึกษาระดับปริญญาตรีขี้นไป มีความพร้อมในการปรับสถานที่ทำงานมากที่สุด เพราะมักจะไม่ได้ทำงานที่ผูกติดกับเครื่องจักร เครื่องมือ และทำงานที่เอื้อต่อการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ ดังนั้น แรงงานกลุ่มนี้อาจมีผลกระทบเชิงลบต่อการจ้างงานและรายได้ น้อยกว่า กลุ่มอื่นๆ
ปิดเมือง สูญเท่าไร
ตารางที่ 2 จำนวนแรงงานในกลุ่มลูกจ้างที่คาดว่าจะได้รับผลกระทบจากการใช้มาตรการล็อกดาวน์ แบ่งตามระดับรายได้ต่อเดือน (ในกรณีล็อกดาวน์เมื่อมีนาคม 2563 และกรณีหากล็อกดาวน์เต็มตัว)
ค่าสถิติที่พบเหล่านี้ ล้วนแล้วแต่ชี้ไปในมิติของความเหลื่อมล้ำของผลกระทบจากการใช้มาตรการล็อกดาวน์พอสมควร ผลกระทบยังมีความแตกต่างกันระหว่างบุคคลในแต่ละระดับรายได้ โดยเป็นการกระจุกตัวอยู่ที่แรงงานรายได้ระดับค่อนไปทางข้างล่าง หรือเรียกได้ว่า กลุ่มแรงงานที่มีรายได้อยู่ประมาณเกณฑ์ค่าจ้างขั้นต่ำ (กลุ่มระดับรายได้ 6,000-9,000 บาทต่อเดือน) ซึ่งจากฐานข้อมูลระดับครัวเรือน (household socio-economic survey) แรงงานกลุ่มนี้มักขาดสภาพคล่องในการบริหารรายจ่ายที่จำเป็น เช่น อาหาร ค่าเช่าบ้าน โดยรวมแรงงานในกลุ่มนี้มีจำนวนกว่าร้อยละ 20 ของคนในกลุ่มที่โดนกระทบโดยตรงจากมาตรการล็อกดาวน์ ณ ปัจจุบัน และมีขนาดที่โตขึ้นหากมีปรับเป็นการล็อกดาวน์แบบเต็มตัว (จาก 0.98 ล้าน เป็น 1.1 ล้านคน) (หมายเหตุ: ข้อมูลรายได้จากการสำรวจกำลังแรงงาน 2562 Q3 แสดงเฉพาะรายได้ของกลุ่มลูกจ้าง พนักงาน และไม่รวมรายได้อื่นๆ จากธุรกิจ)
เมื่อนำตัวเลขของจำนวนผู้ได้รับผลกระทบจากมาตรการล็อกดาวน์ ณ ปัจจุบันที่แบ่งตามขั้นรายได้ต่อเดือนมาคำนวณเป็นมูลค่าของรายได้ที่อาจจะสูญเสีย (โดยมีข้อสมมติหลัก คือ กำหนดไว้ว่า แรงงานทุกคนที่ได้รับผลกระทบไม่มีโอกาสที่จะประกอบอาชีพเดิมโดยสิ้นเชิง และไม่มีโอกาสในการเปลี่ยนไปทำอาชีพใหม่) สามารถได้มูลค่าของรายได้ที่อาจจะสูญเสีย อยู่ที่ระดับประมาณ ร้อยละ 0.4 ของมูลค่ารายได้ประชาชาติ หรือ เทียบได้เป็นร้อยละ 1 ของรายได้ประชาชาติที่มาจากรายได้รูปแบบค่าจ้างหรือเงินเดือน
อนึ่ง มูลค่าความเสียหายและผลกระทบที่ได้คำนวนจากข้อสมมติที่ว่า แรงงานที่ถูกล็อกดาวน์ถูกนับว่าจะเป็นการตัดโอกาสการทำงานโดยเด็ดขาด ซึ่งอาจเป็นข้อสมมติที่เหมาะสมกับงานบางประเภทในระยะสั้นเท่านั้น (ทำงานที่บ้านไม่ได้ และมีโอกาสเสี่ยงด้านการแพร่เชื้อสูง) ในทางกลับกัน งานอีกประเภทก็สามารถผันลักษณะการทำงานได้อย่างไม่ลำบากนัก ซึ่งค่าดัชนีของความง่ายต่อการปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงานมีค่าสูงในกลุ่มที่มีรายได้สูง แต่มีค่าต่ำสำหรับกลุ่มรายได้ระดับกลางล่าง (รายได้ 6,000-12,000 ต่อเดือน) ชี้ได้ว่า ผลกระทบและมูลค่าความเสียหายดูจะส่งผลแบบเต็มเม็ดเต็มหน่วยต่อกลุ่มรายได้ระดับกลางล่าง (จำนวนรวมที่ถูกล็อกดาวน์ ประมาณ 1.6 ล้าน) มากกว่า ส่วนกลุ่มรายได้ช่วงบนนั้น การล็อกดาวน์ไม่น่าจะกระทบไปถึงภาวะไร้งานของคนกลุ่มบน (จำนวนกว่า 9 แสนคน) เท่าใดนัก
ส่งท้าย
ท้ายที่สุด การวางนโยบายรัฐควรมองทั้งแง่ของการจัดการแก้ปัญหาวิกฤตสุขภาพนี้ให้รวดเร็วและมีประสิทธิภาพ นโยบายอาจต้องพยายาม minimize การสูญเสียรายได้ และ pain ที่มาจากความกังวลด้านรายได้ให้ได้มากที่สุด การออกมาตรการช่วยเหลือ ต้องพิจารณาด้วยว่า การขอให้ทุกคนทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมนั้น หากผลเสียที่เกิดส่วนบุคคลมีผลกระทบแบบไม่เป็นธรรม มีความเหลื่อมล้ำกันอยู่ ผลระยะยาวต่อความเหลื่อมล้ำทางโอกาส ทางรายได้ ก็จะโดนกระทบไปด้วยแน่นอน บทความวิจัยนี้ได้มุ่งเน้นนำเสนอ ‘นโยบายทางออก’ ในมุมมองของกำลังแรงงาน เพื่อให้ความพยายามแก้ปัญหาในหลากหลายมิติมีผลสัมฤทธิ์ที่ดีที่สุดในวิกฤตเช่นนี้
คณะผู้วิจัย
เนื้อแพร เล็กเฟื่องฟู – Universidad Carlos III de Madrid
ศุภนิจ ปิยะพรมดี – University College London
พรพจ ปรปักษ์ขาม – National Graduate Institute for Policy Studies, Tokyo
นฎา วะสี – สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
