ชลิดา หนูหล้า เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
1
ฟ้าสีแดงเหนือสะพานโกลเดนเกต และความรุนแรงของไฟป่าในรัฐแคลิฟอร์เนียตอกย้ำความน่าสะพรึงกลัวของภัยพิบัติท้องถิ่น ที่ไม่เพียงสร้างความเสียหายแก่ชีวิตและทรัพย์สินเท่านั้น แต่ก่อปัญหาฝุ่นควันที่ส่งผลกระทบต่อสุขภาพในระยะยาวด้วย
นอกจากตระหนักในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างเหมาะสมโดยสอดคล้องกับบริบทชุมชน ในหลายประเทศยังชวนให้ทบทวนการจัดการป่าไม้และความพยายามควบคุมไฟป่าในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนของไทย ซึ่งได้รับความสนใจจากสื่อมวลชนอย่างกว้างขวางในเดือนเมษายนที่ผ่านมา โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยืนยันว่าปัญหาไฟป่าในปัจจุบันเป็นฝีมือมนุษย์ และต้องบังคับใช้มาตรการปิดป่า 100 เปอร์เซ็นต์ ผู้จะเข้าไปในป่าต้องถูกบันทึกชื่อ ผู้ถูกพบในป่าจะถูกสันนิษฐานว่ามีเจตนาเผาป่า ควบคู่กับการ ‘เคาะประตูบ้านเพื่อให้ความรู้แก่ชาวบ้าน’ โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ[i]
อย่างไรก็ตาม มีเสียงคัดค้านจากประชาชน นักวิชาการ และองค์การสาธารณประโยชน์ที่สนับสนุนการจัดการป่าไม้อย่างยั่งยืนด้วยภูมิปัญญาชุมชน ทั้งการ ‘เผาชน’ หรือการจุดไฟเพื่อดับไฟป่าในพื้นที่ลาดชัน การ ‘ชิงเผา’ หรือการเผาเพื่อลดปริมาณเชื้อเพลิงในป่าก่อนเกิดไฟป่า และการทำไร่หมุนเวียน ซึ่งมักถูกกล่าวหาว่าเป็นการ ‘ทำไร่เลื่อนลอย’ ท่ามกลางกระแสเรียกร้องและความจำเป็นของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น
คำถามคือ อำนาจจัดการป่าไม้ถูกพรากจากผู้คนในชุมชนที่มีวิถีชีวิตผูกพันกับป่าเมื่อใด และอย่างไร
บทความนี้จะนำเสนอ ‘ราก’ ของความขัดแย้งข้างต้น โดยนำผู้อ่านกลับไปที่จุดเริ่มต้นของการจัดการป่าไม้โดยรัฐ ณ รุ่งอรุณแห่งรัฐรวมศูนย์ ซึ่งยังให้ ‘ดอกผล’ ในปัจจุบัน
2
การจัดการป่าไม้โดยรัฐเริ่มต้นใน ค.ศ.1896 หรือ พ.ศ.2439 หลังการก่อตั้งกรมป่าไม้ (Royal Forest Department) ในกรุงเทพมหานคร เพื่อระงับข้อพิพาทระหว่างพ่อค้าไม้อังกฤษและเจ้านายฝ่ายเหนือในพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ ลำพูน ลำปาง แพร่ และน่านในปัจจุบัน การแทรกแซงความขัดแย้งดังกล่าวโดยราชสำนักสยาม มีบริบททางประวัติศาสตร์ที่แวดล้อม ดังนี้
พื้นที่ภาคเหนือตอนบนของไทยก่อนการปักปันเขตแดนรัฐสมัยใหม่นั้นเป็นส่วนหนึ่งของอาณาจักรล้านนาซึ่งโอบอุ้มชาติพันธุ์ ภาษา และวัฒนธรรมที่แตกต่างจากของชุมชนลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา ล้านนาผ่านโมงยามแห่งความรุ่งโรจน์ เป็นปึกแผ่น กระทั่งร่วงโรย และแตกฉานซ่านเซ็น เช่นเดียวกับรัฐโบราณอื่นๆ ในอุษาคเนย์ซึ่งต่างเป็นส่วนหนึ่งของระบบรัฐบรรณาการ หรือระบบที่รัฐซึ่งอ่อนแอกว่าเป็นประเทศราช สวามิภักดิ์ต่ออีกรัฐหนึ่งแม้ยังปกครองตนเองโดยอิสระ ระบบดังกล่าวสิ้นสุดหลังการแผ่อิทธิพลของมหาอำนาจยุโรปในภูมิภาคซึ่งให้กำเนิดระบบรัฐสมัยใหม่
มหาอำนาจยุโรปที่มีบทบาทในล้านนาขณะนั้นคืออังกฤษ เพราะล้านนาเป็นแหล่งไม้สักซึ่งถูกใช้ในอุตสาหกรรมต่อเรืออันเฟื่องฟู ด้วยความทนทาน ปลอดแมลงรบกวน และมีความเป็นกรดต่ำจึงไม่กัดกร่อนโลหะ[ii] เมื่อปริมาณไม้สักในอินเดียและพม่าไม่เพียงพอต่อความต้องการ ล้านนาจึงเป็นเป้าหมายถัดไปของจักรวรรดิที่ตะวันไม่เคยลับฟ้า
ที่ทำการเดิมของบริษัทบอมเบย์ เบอร์มาห์ เทรดดิง (Bombay Burmah Trading Corporation) ซึ่งถูกรื้อถอนในต้นเดือนมิถุนายน 2563 เป็นส่วนหนึ่งของประวัติศาสตร์กิจการป่าไม้ในพื้นที่ภาคเหนือตอนบน
บ่อยครั้งที่ผลประโยชน์ทางธุรกิจของพ่อค้าไม้อังกฤษถูกผนวกกับผลประโยชน์ทางการเมืองของจักรวรรดิ โดยนักประวัติศาสตร์หลายคนเห็นพ้องกันว่า ความพยายามแผ่อิทธิพลของฝรั่งเศสในพม่านำมาซึ่งความตึงเครียดในความสัมพันธ์อังกฤษ-พม่า รวมถึงความขัดแย้งระหว่างพระเจ้าธีบอและพ่อค้าไม้อังกฤษที่กังวลว่าจะสูญเสียผลประโยชน์ทางธุรกิจ อย่างไรก็ตาม ราชสำนักพม่าปฏิเสธข้อเรียกร้องให้ปรับนโยบายด้านเศรษฐกิจและการเมืองเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อรัฐบาลและนักธุรกิจอังกฤษยิ่งขึ้น สงครามอังกฤษ-พม่าครั้งที่ 3 จึงปะทุ และสิ้นสุดด้วยการผนวกพม่าเป็นส่วนหนึ่งของจักรวรรดิอังกฤษ[iii]
อิทธิพลของอังกฤษในล้านนาซึ่งขณะนั้นเป็นประเทศราชของสยาม จึงเป็นภัยต่อชนชั้นนำสยามอย่างยิ่ง เพราะพ่อค้าไม้อังกฤษติดต่อธุรกิจกับเจ้าผู้ครองนครหรือเจ้านายฝ่ายเหนือผู้ครอบครองป่าไม้ได้โดยตรง รวมถึงซื้อขายสินค้าอื่นๆ ได้โดยอิสระ อันเป็นการเพิ่มอำนาจทางเศรษฐกิจแก่ท้องถิ่นและชนชั้นนำท้องถิ่น โดยในเวลาไล่เลี่ยกันมีกรณีการจำหน่ายปืนคาบศิลา (musket) แก่ชนชั้นนำท้องถิ่นในตรังกานู นำมาซึ่งความเคลื่อนไหวเพื่อท้าทายอิทธิพลของราชสำนักสยามในรัฐมลายูด้วย[iv]
การสูญเสียอิทธิพลในประเทศราชนั้นสำคัญ เพราะประเทศราชในระบบรัฐบรรณาการมีอำนาจปกครองตนเอง และสวามิภักดิ์ต่อรัฐที่เข้มแข็งกว่าได้มากกว่าหนึ่งรัฐ ไม่สอดคล้องกับแนวความคิดเกี่ยวกับรัฐของมหาอำนาจยุโรปขณะนั้น หรือรัฐสมัยใหม่ (modern state) ซึ่งมีเส้นเขตแดนชัดเจน มีรัฐบาลหรือผู้ปกครอง และศูนย์กลางอำนาจหรือเมืองหลวงเพียงหนึ่ง รวมถึงมีอำนาจอธิปไตยที่แน่นอน เป็นแบบแผนเดียวกันทั่วรัฐ จึงมีความเสี่ยงที่สยามจะสูญเสียประเทศราช และกระเทือนต่อบทบาทนำของสยามในภูมิภาค
ด้วยเหตุนี้ กระบวนการ ‘รวมศูนย์อำนาจ’ ลดอำนาจปกครองตนเองและการพึ่งพาตนเองของท้องถิ่นจึงเริ่มต้นในปลายคริศต์ศตวรรษที่ 19 หรือต้นพุทธศตวรรษที่ 25 เพื่อเปลี่ยนผ่านประเทศราชเป็น ‘ส่วนหนึ่ง’ ของสยามอย่างสมบูรณ์ด้วยหลากหลายกลวิธี เช่น การแต่งตั้งข้าหลวงเทศาภิบาลให้ปกครองหัวเมืองต่างๆ แทนที่เจ้าผู้ครองนคร การยกเลิกการใช้ภาษาและอักษรท้องถิ่นในหัวเมืองประเทศราชเดิม ฯลฯ โดยกรมป่าไม้ซึ่งถูกก่อตั้งใน ค.ศ.1896 เป็นฟันเฟืองของการรวมศูนย์อำนาจนั้นเช่นกัน
การรวบรวมและลำเลียงไม้สักในต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 บันทึกโดยเบอร์ตัน โฮล์มส์ (Burton Holmes) นักเดินทางชาวอเมริกัน
อาจกล่าวได้ว่าการก่อตั้งกรมป่าไม้เป็นการรับรองผลประโยชน์ทางธุรกิจของพ่อค้าไม้อังกฤษในล้านนาโดยราชสำนักสยาม โดยเริ่มต้นจากการร้องเรียนของคนในบังคับอังกฤษผ่านกงสุลอังกฤษในกรุงเทพมหานคร เกี่ยวกับการถูกทำร้ายและฉ้อโกงโดยเจ้านายฝ่ายเหนือและคนในพื้นที่ระหว่างดำเนินธุรกิจการป่าไม้ อันนำไปสู่การลงนามในสนธิสัญญาเชียงใหม่ 2 ฉบับ ใน ค.ศ.1874 และ 1883 ตามลำดับ ระหว่างราชสำนักสยามและรัฐบาลบริติชราช เพื่อขยายขอบเขตสิทธิสภาพนอกอาณาเขตซึ่งสยามให้แก่คนในบังคับอังกฤษตามสนธิสัญญาเบาว์ริงจากเมืองหลวงสู่หัวเมืองล้านนา ด้วยผลของสนธิสัญญาเชียงใหม่ฉบับแรก สยามจึงสามารถแต่งตั้งคณะกรรมการตัดสินในเชียงใหม่เพื่อจัดการข้อร้องเรียนของคนในบังคับอังกฤษ และด้วยผลของสนธิสัญญาเชียงใหม่ฉบับที่สอง จึงมีการแต่งตั้งรองกงสุลอังกฤษประจำการที่เชียงใหม่
เห็นได้ชัดว่า แม้ก่อนการก่อตั้งกรมป่าไม้ในกว่าหนึ่งทศวรรษให้หลัง อำนาจจัดการป่าไม้ของท้องถิ่นในพื้นที่ภาคเหนือตอนบนก็ได้ถูกลดทอนแล้วอย่างเป็นระบบ
ภายใต้สนธิสัญญาเชียงใหม่ เจ้านายฝ่ายเหนือยังมีอำนาจจัดการป่าไม้ ให้สัมปทาน และกำหนดจำนวนไม้ที่ตัดได้ กระทั่งในทศวรรษ 1890 เมื่อการแข่งขันขยายอิทธิพลระหว่างอังกฤษและฝรั่งเศสในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นำมาซึ่งการกระทบกระทั่งระหว่างสองมหาอำนาจยุโรป และเริ่มรบกวนผลประโยชน์ทางธุรกิจของพ่อค้าไม้อังกฤษในล้านนา
หลังวิกฤตการณ์ ร.ศ.112 หรือใน ค.ศ.1893 เมื่อฝรั่งเศสยึดครองส่วนหนึ่งของน่านซึ่งเป็นแหล่งไม้สักสำคัญเช่นกัน จึงมีความพยายามของกระทรวงการต่างประเทศอังกฤษผ่านมอริส เดอ บุนเซน (Maurice de Bunsen) อุปทูตอังกฤษในสยาม (charge d’affaires) เพื่อเกลี้ยกล่อมเจ้าผู้ครองนครน่านและข้าหลวงเทศาภิบาลสยามในน่านให้เสริมความมั่นคงของกิจการป่าไม้ของพ่อค้าไม้อังกฤษ โดยให้สัมปทานป่าไม้ในน่านแก่บริษัทบอมเบย์ เบอร์มาห์ เทรดดิง (Bombay Burmah Trading Corporation) หนึ่งในบริษัทอังกฤษที่ทรงอิทธิพลที่สุดในภูมิภาค
โดยมอริส เดอ บุนเซน อุปทูตคนดังกล่าว เขียนจดหมายถึงรอเบิร์ต เซซิล มาร์ควิสที่ 3 แห่งซอลส์บรี (Robert Gascoyne-Cecil, 3rd Marquess of Salisbury) นายกรัฐมนตรีอังกฤษใน ค.ศ.1895 ว่าตนได้ให้เหตุผลแก่เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยสยามซึ่งขณะนั้นคือสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ว่าการส่งเสริมการลงหลักปักฐานของกลุ่มทุนอังกฤษในน่านนั้นจำเป็นต่อการคงน่านไว้ในขอบขัณฑสีมาสยาม (preserved to the Siamese Crown) โดยให้บริษัทอังกฤษอันเรืองอำนาจ (powerful British company) ถ่วงดุลอำนาจฝรั่งเศส[v]
‘สถานการณ์ในเอเชียตะวันออก’ (The Situation in the Far East) ภาพพิมพ์ในทศวรรษ 1900 แสดงการประจันหน้าของสิงโต (อังกฤษ) และกบ (ฝรั่งเศส) บนหลังของกบมีวลี ‘Fashoda: Colonial Expansion’ หมายถึงเหตุการณ์ฟาโชดา (Fashoda Incident) หรือกรณีพิพาทรุนแรงระหว่างอังกฤษและฝรั่งเศสในแอฟริกาเหนือ
ไม่นานนัก กรมป่าไม้จึงถูกก่อตั้งเพื่อการจัดการป่าไม้ โดยเฉพาะป่าไม้สักในล้านนา ให้ถือว่าป่าเหล่านั้นเป็นทรัพย์สินของรัฐบาลสยาม และกรมป่าไม้จะเป็นผู้ให้สัมปทาน รวมถึงกำหนดจำนวนไม้ที่ตัดได้แก่ผู้รับสัมปทาน โดยในระยะแรก การดำเนินงานของกรมป่าไม้ยังเอื้อประโยชน์ต่อพ่อค้าไม้อังกฤษอย่างเห็นได้ชัด อันสังเกตได้จากตำแหน่งอธิบดีกรมป่าไม้ซึ่งเป็นชาวอังกฤษทั้งสิ้น รวมถึงอิทธิพลของกลุ่มทุนอังกฤษในการสรรหาและโยกย้ายผู้ดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมป่าไม้ กระทั่ง ค.ศ.1923 หรือ พ.ศ.2466
แม้อิทธิพลของพ่อค้าไม้อังกฤษในล้านนาจะถดถอยอย่างชัดเจนก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง และเหือดหายในที่สุด ทว่าการจัดการป่าไม้โดยกรมป่าไม้ยังดำเนินต่อไปในฐานะฟันเฟืองหนึ่งของรัฐรวมศูนย์ ซึ่งมีวิวัฒนาการควบคู่กับการบริหารราชการแผ่นดินสยาม-ไทยนับแต่นั้น
3
เป็นตลกร้ายที่ไม่ว่าขอบเขตอำนาจของกรมป่าไม้จะเปลี่ยนแปลงอย่างไรจากวันที่ก่อตั้ง จะถูกโยกย้ายเพื่อสังกัดกระทรวงทบวงใด หรือถูกแยกย่อยเป็นกรมกองใด ตลอดระยะเวลาเกือบ 150 ปีนี้ ผู้ไม่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจเกี่ยวกับการจัดการป่าไม้ในภูมิลำเนากลับเป็นคนในพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็น ‘คนเมือง’ หรือกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีวิถีชีวิตผูกพันกับป่า ไม่เคยมี นับแต่สนธิสัญญาเชียงใหม่ฉบับแรกในทศวรรษ 1870 และยังไม่มี แม้ระหว่างมาตรการปิดป่า 100 เปอร์เซ็นต์ในเดือนเมษายน
กรมป่าไม้และหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ ที่ถูกก่อตั้งในเวลาไล่เลี่ย จึงเป็นฟันเฟืองของการรวมศูนย์อำนาจและลดทอนพลังของท้องถิ่นโดยกำเนิด คงเป็นเช่นนั้นขณะเติบโต และจะเป็นเช่นเดิมตราบที่เสียงของท้องถิ่นไม่ถูกยอมรับ เคารพ กระทั่งแยแส
เมื่อผนวกกับระยะเวลานับศตวรรษที่โครงสร้างการปกครองเช่นนี้ไม่ถูกแก้ไขอย่างจริงจัง พลังของท้องถิ่นจึงริบหรี่จวนมอด เมื่อวัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ ภูมิปัญญา ตลอดจนปากเสียงและความปรารถนาถูกกำหนดให้มีสถานะรองหลายชั่วอายุ ส่วนกลางจึงขาดความเชื่อมั่นในท้องถิ่น เท่ากับที่ท้องถิ่นขาดความเชื่อมั่นในตนเอง ชุมชนทั้งหลายจึงขาดทั้งกำลังและอำนาจดูแลพื้นที่ที่ตนเติบโตและอาศัย ไม่ว่าอำนาจนั้นจะหมายถึงอำนาจที่พึงได้รับจากส่วนกลาง หรืออำนาจในตน
ผู้เขียนเชื่อว่าการเข้าใจ ‘ราก’ ของการพรากอำนาจจัดการป่าไม้จากชุมชนจะนำมาซึ่งความตระหนักในอำนาจและภูมิปัญญาท้องถิ่น และนำไปสู่การแก้ไขปัญหาอย่างรัดกุม นอกจากนี้ ผู้เขียนยังหวังว่าการเข้าใจกำเนิดและพัฒนาการของหน่วยงานภาครัฐในรัฐรวมศูนย์ จะเป็นอีกกรอบความคิดในการพิจารณาข้อพิพาทระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น เพื่อแก้ไขปัญหาที่มีในปัจจุบัน และป้องกันปัญหาที่อาจมีในอนาคต
อ้างอิง
[i] ที่มา: ไฟป่าเชียงใหม่ : ทำไมปีนี้ หนักกว่าทุกปี
[ii] Franklin H. Smith, Teak in Siam and Indo-China (Washington: Government Printing Office,
1915), 7.
[iii] Gregory A. Barton and Brett M. Bennett, “Forestry as Foreign Policy: Anglo-Siamese Relations and the Origins of Britain’s Informal Empire in the Teak Forests of Northern Siam, 1883-1925,” Itinerario 34, no. 2 (August 2010): 69, https://doi.org/10.1017/S0165115310000355.
[iv] Eric Tagliacozzo, “Ambiguous Commodities, Unstable Frontiers: The Case of Burma, Siam, and
Imperial Britain, 1800-1900,” Comparative Studies in Society and History 46, no. 2 (2004):
361, http://www.jstor.org/stable/3879534.
[v] Barton and Bennett, “Forestry as Foreign Policy: Anglo-Siamese Relations and the Origins of Britain’s Informal Empire in the Teak Forests of Northern Siam, 1883-1925, 70-73. นักประวัติศาสตร์ทั้งสองเสนอว่า พฤติการณ์ดังกล่าวพิสูจน์ว่าสยามเป็นส่วนหนึ่งของ ‘จักรวรรดิอังกฤษที่ไม่เป็นทางการ’ (Informal Empire) หรือ ‘กึ่งอาณานิคม’ ของจักรวรรดิอังกฤษ (semi-colony)
