ท่ามกลางวิกฤตมลพิษทางอากาศที่รุนแรงขึ้นทุกปี โดยเฉพาะฝุ่นพิษ PM 2.5 ที่คร่าชีวิตและบั่นทอนสุขภาพของคนไทยนับล้าน ความหวังของสังคมได้ถูกฝากไว้กับ ‘พ.ร.บ.อากาศสะอาด’ ที่กำลังเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวาระสองและสาม โดยหนึ่งใน ‘หัวใจสำคัญ’ ของร่างกฎหมายฉบับนี้คือกองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ ซึ่งถูกออกแบบมาให้เป็นหลักประกันว่าประเทศจะมีงบประมาณเพียงพอและทันต่อการจัดการปัญหามลพิษได้อย่างจริงจัง
แต่กระแสล่าสุดกลับสร้างแรงสั่นสะเทือนต่อสังคมอย่างมาก เมื่อมีรายงานว่าสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เสนอให้ ‘ตีตก’ หมวดที่ว่าด้วยการจัดตั้งกองทุนอากาศสะอาดออกจากร่างกฎหมาย ข้อเสนอนี้กลายเป็นประเด็นร้อนที่ทำให้เครือข่ายอากาศสะอาดและภาคประชาชนออกมาคัดค้านอย่างหนัก โดยยืนยันว่าหากกองทุนถูกตัดออกไป ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดก็จะกลายเป็นเพียงนโยบายที่ไร้พลัง ขาดเครื่องมือทางการเงินที่จะทำให้มาตรการต่างๆ เดินหน้าได้จริง
คำถามที่ตามมาคือ เหตุใด ‘กองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ’ จึงมีความสำคัญถึงขนาดถูกเรียกว่า ‘กลไกและหัวใจ’ ของร่างกฎหมาย และทำไมการตัดกองทุนนี้ออกจึงอาจทำให้ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดกลายเป็นกระดาษที่ไร้ความหมายที่ไม่สามารถแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศได้อย่างที่ตั้งใจไว้จริง
ก่อนจะมาเป็น ‘กองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ’
ก่อนที่จะทำเข้าใจเกี่ยวกับ ‘กองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ’ ว่ามีความสำคัญต่อการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศอย่างไร จำเป็นต้องเข้าใจถึงอีกกองทุนหนึ่งในประเทศไทยที่มีลักษณะในการดำเนินงานที่ใกล้เคียงกัน โดยในปัจจุบันประเทศไทยมีการจัดตั้ง ‘กองทุนสิ่งแวดล้อม’
‘กองทุนสิ่งแวดล้อม’ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ.2535 เพื่อเป็นมาตรการทางการเงินที่สนับสนุนการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม ผ่านการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าและเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ โดยมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนการจัดทำระบบบำบัดอากาศเสีย น้ำเสีย และการกำจัดของเสีย รวมถึงการช่วยเหลือกิจกรรมที่ส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม
ทว่า ในทางปฏิบัติกลับพบข้อจำกัดที่ทำให้กองทุนไม่สามารถขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยงานศึกษาของสุปรียา แก้วละเอียด และนัษฐิกา ศรีพงษ์กุล ที่ศึกษาเกี่ยวกับแนวทางการปฏิรูปกองทุนสิ่งแวดล้อมชี้ให้เห็นข้อจำกัดของกองทุนที่สำคัญ 3 ด้าน ประกอบด้วย
1. ข้อจำกัดทั้งในด้านโครงสร้างของกองทุนสิ่งแวดล้อม
ตามมาตรา 22 ของพระราชบัญญัติฯ กำหนดให้กองทุนสิ่งแวดล้อมไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล และมีฐานะเป็นส่วนราชการ จึงต้องดำเนินงานตามระบบราชการ ทำให้ขาดความคล่องตัว ทั้งด้านภารกิจ การเงิน การคลัง และทรัพยากรบุคคล อีกทั้งไม่สามารถนำทรัพย์สินไปสร้างผลประโยชน์และไม่สามารถเป็นผู้ฟ้องคดีได้
2. ข้อจำกัดด้านการจัดหารายได้ของกองทุนสิ่งแวดล้อม
กองทุนสิ่งแวดล้อมมีแหล่งรายได้ที่จำกัดซึ่งแต่ละช่องทางต่างต้องเผชิญกับข้อจำกัดด้วยและความท้าทายด้วยกันทั้งสิ้น ประกอบด้วย
– รายได้จากเงินกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง: ได้รับจัดสรรเพียงครั้งเดียว และขึ้นอยู่กับดุลพินิจฝ่ายบริหาร
– รายได้จากเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนาสภาพแวดล้อมและคุณภาพชีวิต: เคยได้รับเพียงครั้งเดียว ก่อนที่กองทุนนี้จะถูกยกเลิก
– รายได้จากค่าบริการและค่าปรับตามกฎหมายสิ่งแวดล้อม: จัดเก็บได้ยากและมีจำนวนน้อย
– รายได้จากเงินอุดหนุนรัฐบาล: ไม่ต่อเนื่อง และมีแนวโน้มลดลง
– รายได้จากเอกชนหรือองค์กรภายนอก: ไม่เคยได้รับ
– รายได้จากดอกเบี้ยเงินฝากหรือเงินกู้: ได้รับรายได้นี้น้อย เนื่องจากกำหนดดอกเบี้ยต่ำ
– รายได้จากแหล่งอื่น: เคยได้รับเพียงค่าเสียหายจากการทำลายทรัพยากรธรรมชาติในเขตป่าสงวนแห่งชาติในปี 2561
อ้างอิงจากรายงานประจำปีของกองทุนสิ่งแวดล้อมที่สะท้อนงบการเงินหมวดกระแสเงินสดพบว่า ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 (สิ้นสุด ณ วันที่ 30 กันยายน 2566) กองทุนมีรายรับเพียง 45.33 ล้านบาท ขณะที่มีรายจ่ายสูงถึง 306.99 ล้านบาท และหากย้อนดูรายงานประจำปีก่อนหน้าจะพบตัวเลขที่ใกล้เคียงกันโดยในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 กองทุนมีรายรับเพียง 37.76 ล้านบาท แต่มีรายจ่ายสูงถึง 584.19 ล้านบาท ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงสภาวะทางการเงินของกองทุนสิ่งแวดล้อมได้อย่างชัดเจน
3. ข้อจำกัดด้านการจัดสรรเงินของกองทุนสิ่งแวดล้อม
แม้กองทุนจะจัดสรรในรูปแบบเงินอุดหนุนและเงินกู้ แต่กลับเผชิญปัญหาความล่าช้าในกระบวนการอนุมัติและเบิกจ่าย อีกทั้งการปล่อยกู้แก่เอกชนยังติดปัญหาการตีความทำให้เงินส่วนใหญ่กระจุกตัวอยู่ในเงินอุดหนุนมากกว่าจนทำให้เกิดปัญหาในการหมุนเวียนเงินภายในกองทุน
นอกจากข้อจำกัดที่กล่าวข้างต้นแล้ว ด้วยรายได้ที่จำกัดและต้องพึ่งพางบประมาณรัฐเป็นหลักทำให้ต้องใช้งบประมาณอย่าง ‘จำกัดจำเขี่ย’ อีกทั้งกองทุนสิ่งแวดล้อมยังถูกใช้งานเพื่อแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมในทุกด้านที่มากกว่ามลพิษทางอากาศ ส่งผลให้ไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศที่ต้องมีการใช้งบประมาณมหาศาลเพื่อแก้ไขปัญหาที่มาจากต้นทาง
อีกทั้งไม่สามารถนำมาเยียวยาประชาชนหรือฟื้นฟูสภาพแวดล้อมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ที่สำคัญกองทุนยังไม่ได้ถูกออกแบบให้ใช้เงินเพื่อบรรเทาผลกระทบอย่างเร่งด่วนจากขั้นตอนการเบิกจ่ายมีความซับซ้อน จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่เมื่อมีการผลักดันร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดขึ้นจึงมีความพยายามเสาะหามาตรการทางการเงินที่ตอบโจทย์การแก้ไขปัญหาที่ตรงจุดและทันท่วงทีกว่ากองทุนสิ่งแวดล้อม ซึ่งหนึ่งในกลไกที่ถูกเสนอโดยเครือข่ายอากาศสะอาดคือ ‘กองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ’
แนวคิดของ ‘กองทุนอากาศสะอาด’
หากอ้างอิงความหมายของ ‘กองทุนอากาศสะอาด’ จากร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดที่กำลังอยู่ในขั้นการพิจารณานั้นพบว่า ‘กองทุนอากาศสะอาด’ เป็นกองทุนที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด
กองทุนดังกล่าวจึงไม่ได้มุ่งแก้ไขผลกระทบเพียงปลายเหตุ แต่เน้น ‘ป้องกันและแก้ที่ต้นตอ’ ผ่านการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของทั้งผู้ประกอบการและประชาชน เช่น การสนับสนุนการสื่อสารความรู้และการดำเนินการเพื่อป้องกันและลดมลพิษทางอากาศ พร้อมทั้งมีภารกิจในการบรรเทาความเดือดร้อน เยียวยาผลกระทบ และช่วยเหลือด้านการดำเนินคดีหากเกิดความเสียหายจากมลพิษทางอากาศ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ‘กองทุนอากาศสะอาด’ ถูกออกแบบให้เป็นเครื่องมือเชิงรุกที่ตอบโจทย์ปัญหาฝุ่นและมลพิษทางอากาศโดยตรง ซึ่งต่างจาก ‘กองทุนสิ่งแวดล้อม’ ที่มีภาระงานกว้างขวางและกระจายทรัพยากรไปในทุกด้านของสิ่งแวดล้อม
คำถามสำคัญต่อมาคือ ที่มาของแหล่งรายได้ในกองทุนอากาศมีความแตกต่างอย่างไรกับกองทุนสิ่งแวดล้อม ซึ่งภายในร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาดยังระบุถึงแหล่งที่มาของเงินในกองทุนอากาศสะอาด ประกอบด้วย
– เงินทุนประเดิมที่รัฐบาลจัดสรรให้
– เงินค่าธรรมเนียมเพื่ออากาศสะอาดที่จัดเก็บ
– เงินที่ได้รับหรือเรียกเก็บจากเครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์เพื่ออากาศสะอาดอื่นใด (นอกจากเงินค่าธรรมเนียมเพื่ออากาศสะอาดที่จัดเก็บ)
– เงินค่าปรับ เบี้ยปรับ หรือค่าปรับเป็นพินัยที่เรียกเก็บ
– เงินค่าสินไหมทดแทนหรือเงินค่าเสียหายที่ได้รับอันเนื่องมาจากการฟ้องร้องดำเนินคดีเกี่ยวกับมลพิษทางอากาศ
– เงินหรือทรัพย์สินที่ได้รับจากบุคคล หรือองค์กรอื่นทั้งในและนอกราชอาณาจักร รัฐบาลต่างประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศ
– ค่าธรรมเนียม ค่าบำรุง ค่าตอบแทน ค่าบริการ หรือรายได้จากการดำเนินการของกองทุน
– เงินจากดอกผลและประโยชน์ใดๆ ที่เกิดจากทรัพย์สินของกองทุน
– เงินอื่นใดที่ได้รับมาเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน
ทั้งนี้ เงินและทรัพย์สินของกองทุนถือเป็นเงินนอกงบประมาณแผ่นดิน และไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้ของแผ่นดิน
‘ใครก่อมลพิษต้องเป็นผู้จ่าย’ : หลักคิดสำคัญที่อยู่เบื้องหลังกองทุน
หนึ่งในความแตกต่างสำคัญระหว่าง ‘กองทุนสิ่งแวดล้อม’ และ ‘กองทุนอากาศสะอาด’ คือ แหล่งรายได้ของกองทุนอากาศสะอาดที่มาจากการจัดเก็บ ‘ค่าธรรมเนียมเพื่ออากาศสะอาด’ จากผู้ประกอบอุตสาหกรรมที่ก่อให้เกิดมลพิษ เช่น การใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล เครื่องจักรอุตสาหกรรมที่ใช้น้ำมัน ก๊าซ หรือถ่านหิน รวมถึงสินค้าและผลิตภัณฑ์ที่มีแนวโน้มสูงในการระบายสารมลพิษทางอากาศ อีกทั้งยังได้รับเงินจากเงินค่าสินไหมทดแทนหรือเงินค่าเสียหายที่ได้รับอันเนื่องมาจากการฟ้องร้องดำเนินคดีเกี่ยวกับมลพิษทางอากาศด้วย เงินที่จัดเก็บได้นี้จะถูกนำกลับมาใช้หมุนเวียนในกองทุนเพื่อนำไปสู่การป้องกันและจัดการมลพิษทางอากาศอย่างมีประสิทธิภาพ
หลักคิดดังกล่าวสะท้อนการใช้ มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ เข้ามาเป็นกลไกสำคัญในการแก้ไขปัญหามลพิษ เพื่อให้ผู้ปล่อยมลพิษตระหนักถึง ‘ต้นทุนในการปล่อยมลพิษ’ และนำไปสู่การลดการปล่อยมลพิษในที่สุด ทั้งยังสอดคล้องกับ ‘หลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย’ (Polluter Pays Principle : PPP)
หลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่ายมีที่มาจากพื้นฐานแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่ว่า หากปล่อยให้ผู้ประกอบการดำเนินธุรกิจได้อย่างเสรี ผู้ประกอบการมีแนวโน้มที่จะมุ่งหากำไรสูงสุดด้วยการลดต้นทุนการผลิตของตัวเองให้ต่ำที่สุด ผ่านการผลักภาระในการจัดการมลพิษไปสู่สังคม เช่น การเลือกปล่อยน้ำเสียลงสู่ธรรมชาติโดยตรง แทนที่จะติดตั้งระบบบำบัดน้ำเสียก่อน เป็นต้น ดังนั้นจึงเกิดเป็นแนวคิดว่าผู้ที่มีส่วนทำให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมต้องมีหน้าที่รับผิดชอบต่อค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นด้วย เช่น การเก็บภาษีมลพิษ
หากประเทศไทยไม่มีกองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ การแก้ปัญหามลพิษทางอากาศก็จะยังต้องพึ่งพางบประมาณภาครัฐที่จำกัดและไม่ต่อเนื่อง ทำให้มาตรการต่างๆ ขาดความต่อเนื่องและไม่สามารถรับมือกับวิกฤตฝุ่นควันได้ทันเวลา ประชาชนที่ได้รับผลกระทบก็จะไม่มีหลักประกันในการเยียวยาหรือฟื้นฟูสุขภาพ ขณะที่หน่วยงานรัฐและท้องถิ่นก็ขาดทรัพยากรทางการเงินเพียงพอที่จะลงทุนในระบบบำบัดหรือมาตรการเชิงป้องกัน ที่สำคัญคือ การขาดกลไกที่บังคับให้ผู้ก่อมลพิษต้องรับผิดชอบตามหลักการ ‘ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย’ (Polluter Pays Principle: PPP) ซึ่งจะมีส่วนสำคัญในการเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้ประกอบการ และเป็นการแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุ ตรงเป้าหมาย และมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
ในอนาคตหากประเทศไทยประกาศใช้ พ.ร.บ.อากาศสะอาด แต่ไม่มีกองทุนควบคู่ กฎหมายก็จะเป็นเพียง ‘กรอบนโยบายบนกระดาษ’ ที่ขาดพลังในการขับเคลื่อน เพราะการตัดกองทุนออกไป ก็ไม่ต่างกับการตัดขั้วหัวใจของกฎหมายฉบับนี้
อ้างอิง
กองทุนสิ่งแวดล้อมมีปัญหาอะไร ทำไมถึงต้องมี ‘กองทุนอากาศสะอาด’
คู่มือเกี่ยวกับกองทุนสิ่งแวดล้อม
ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด
‘กองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ’ เครื่องมือสู่การแก้ปัญหา PM2.5
กองบริหารกองทุนสิ่งแวดล้อม สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเทียบร่างกฎหมายอากาศสะอาด 7 ฉบับ
เรื่อง: ศุภวิชญ์ ศิริสวัสดิ์วัฒนา
