ประเด็นหนึ่งที่ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ (Donald Trump) ได้เเสดงออกมาอย่างชัดเจนตั้งแต่ช่วงหาเสียง คือการเเสดงออกความเป็นศัตรูต่อหน่วยงานราชการของรัฐบาลกลาง หรือที่ทรัมป์นิยามว่าเป็น ‘รัฐพันลึก’ (Deep State) ขณะที่คนใกล้ตัวผู้มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของของทรัมป์ก็ต่างแสดงจุดยืนต้องการลดบทบาทหน่วยงานของรัฐบาลกลางบางส่วนลง ซึ่งเห็นออกมาในรูปของเเบบเเผน Project 2025 และการตั้งหน่วยงานอย่างกระทรวงประสิทธิภาพรัฐบาล หรือ DOGE ขึ้นมา
หลังจากทรัมป์เข้ารับตำเเหน่งประธานาธิบดี เขาก็ได้ทำตามที่หาเสียงไว้ โดยมีการพักงานพนักงานหน่วยงานราชการของรัฐบาลกลางจำนวนหนึ่ง มีการยื่นข้อเสนอให้ลาออกพร้อมจ่ายเงินชดเชย เเละยังมีคำสั่งฝ่ายบริหารที่พยายามยุบหลายหน่วยงาน อย่างเช่นกระทรวงศึกษาของรัฐบาลกลาง
ความพยายามปฎิรูประบบราชการของทรัมป์อาจเรียกได้ว่าเป็นความพยายามครั้งใหญ่สุดนับตั้งเเต่ปี 1934 ในสมัยประธานาธิบดีแฟรงคลิน ดี. โรสเวลต์ (Franklin D. Roosevelt หรือ FDR) เเต่ความพยายามครั้งนี้ของทรัมป์ถูกโจมตีอย่างหนักว่าเป็นการใช้อำนาจของประธานาธิบดีเกินขอบเขตในระดับที่หลายคำสั่งฝ่ายบริหารมีโอกาสที่จะขัดกฎหมายเเละรัฐธรรมนูญ
บทความนี้พยายามอธิบายปรากฎการณ์การใช้อำนาจของทรัมป์ต่อกิจการภายในของสหรัฐฯ โดยมองจากสองมุม มุมแรกคือมุมว่าด้วยกระบวนการของระบบราชการกลางของรัฐบาลกลางสหรัฐในการบังคับกฎหมายในฐานะเครื่องมือใช้อำนาจของประธานาธิบดี รวมถึงความอ่อนเเอของสภาคองเกรส และมุมที่สองคือการมองหน่วยงานราชการรัฐบาลกลางในฐานะตัวเเสดงทางการเมืองตัวหนึ่ง
ระบบราชการในฐานะหน่วยงานบังคับใช้กฎหมาย และฐานอำนาจของประธานาธิบดี
หนึ่งในข้อได้เปรียบหลักของฝ่ายบริหารที่มีต่อสภาคองเกรสคือ เเม้ฝ่ายนิติบัญญัติจะมีอำนาจออกกฎหมาย เเต่ในทางปฏิบัติคนที่มีอำนาจหน้าที่ในการนำกฎหมายไปบังคับใช้คือฝ่ายบริหาร ซึ่งตัวกฎหมายส่วนใหญ่ที่อยู่ใต้กรอบบังคับโดยรัฐบาลกลางมักถูกเขียนไว้อย่างหลวมๆ เพื่อให้สามารถประสานเเละประนีประนอม กับผลประโยชน์ต่างๆ ที่ซับซ้อนของสมาชิกสภาเพื่อให้ร่างกฎหมายผ่านสภาไปได้ (Ginsberg, 2021) โดยในกระบวนการบังคับใช้จริงจะขึ้นอยู่กับการตีความนโยบาย คำสั่ง และกฎหมายของเเต่ละหน่วยงานราชการที่ในบางครั้งอาจจะไม่ได้ตรงกับเจตนารมณ์ของตัวกฎหมายและตัวคำสั่งอย่างสมบูรณ์
นอกจากนี้การที่กฎหมายจะบังคับใช้ได้ต้องผ่านความเห็นชอบของประธานาธิบดีในการเซ็นรองรับตัวกฎหมาย อีกความหมายหนึ่งคือ ยิ่งประธานาธิบดีเซ็นบังคับใช้กฎหมาย อำนาจของฝ่ายบริหารก็ยิ่งเพิ่มขึ้นผ่านหน่วยงานราชการที่บังคับใช้กฎหมาย หรืออาจมองในมุมหนึ่งได้ว่ายิ่งอำนาจของรัฐบาลกลางมากขึ้นเท่าไหร่ อำนาจของสภาคองเกรสในฐานะสถาบันที่คอยถ่วงดุลยิ่งอ่อนเเอลง
ต้องเข้าใจก่อนว่าในช่วงเเรกเริ่มของการก่อตั้งสหพันธรัฐเป็นชาติสหรัฐอเมริกา สภาคองเกรสค่อนข้างทรงอำนาจมากกว่าฝ่ายบริหาร เเละสภาคองเกรสมองว่าประธานาธิบดีสหรัฐฯ ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องจ้างพนักงานราชการประจำในทำเนียบขาว (White, 1958) โดยในสมัยประธานาธิบดีคนเเรกอย่าง จอร์จ วอชิงตัน (George Washington) ยังต้องอาศัยสมาชิกในครอบครัวเป็นเลขาอย่างไม่เป็นทางการ (Ginsberg, 2021) ก่อนที่อำนาจประธานาธิบดีจะพัฒนามาเรื่อยๆ ตามยุคสมัย เเละเพิ่มขึ้นอย่าวก้าวกระโดดในช่วง New Deal สมัยประธานาธิบดี แฟรงคลิน ดี. โรสเวลต์ หรือ FDR โดยเฉพาะในปี 1934 ผ่านการก่อตั้งหน่วยงานอย่างสำนักงานที่ปรึกษากฎหมายประธานาธิบดี (The Office of Legal Counsel หรือ OLC) ขึ้นมาสังกัดกระทรวงยุติธรรม
OLC เป็นที่ปรึกษาด้านกฎหมายของรัฐบาลกลาง ซึ่งเเม้ในทางทฤษฎี OLC ควรจะเป็นอิสระเเต่ในทางปฎิบัติความเห็นทางด้านกฎหมายของ OLC มักจะถูกใช้อ้างอิง เเละเป็นรากฐานความชอบธรรมทางกฎหมายในการขยายอำนาจของประธานาธิบดีเเละรัฐบาลกลางมาเรื่อยๆ และหนึ่งในเเนวคิดที่ OLC พัฒนาขึ้นมาอย่างเป็นรูปธรรมก็คือ ‘สิทธิพิเศษของฝ่ายบริหาร’ (executive privilege) (Ginsberg, 2021; Rudalevige, 2021)
นอกจากนี้คำสั่งฝ่ายบริหารของ FDR ยังนำมาสู่การก่อตั้งสำนักงานบริหารประธานาธิบดีสหรัฐฯ (Executive Office of the President หรือ EOP) เเละที่สำคัญที่สุดคือการย้ายสำนักงบประมาณ (Bureau of the Budget หรือ BoB ซึ่งต่อมาเปลี่ยนชื่อมาเป็น Office of Management and Budget หรือ OMB) มาจากกระทรวงการคลัง เพื่อมาขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี การควบคุมหน่วยงานด้านงบประมาณของประธานาธิบดีคือความพยายามในการเข้าไปมีบทบาทในการควบคุมกระบวนการกำหนดงบประมาณประจำปี รวมไปถึงเป็นการพยายามเพิ่มบทบาทของฝ่ายบริหารในกิจการภายในของประเทศและด้านเศรษฐกิจ ทั้งนี้ร่างกฎหมายและคำสั่งฝ่ายบริหารที่มาจากฝ่ายบริหารและส่วนราชการของรัฐบาลกลางจะต้องผ่านสำนักงบประมาณก่อนที่จะเข้าไปในสภาคองเกรสได้
มรดกของการขยายอำนาจของรัฐบาลกลางในช่วง New Deal ยังมีอยู่มาถึงปัจจุบัน เมื่อประธานาธิบดีหลายคนไม่สามารถหาข้อตกลงกับสภาคองเกรสได้ ก็ใช้คำสั่งฝ่ายบริหารในการผลักดันนโยบายเเละวาระของตน เเทนการผ่านร่างกฎหมายในสภา
อีกหนึ่งหน่วยงานที่สำคัญคือสำนักงานข้อมูลและควบคุมบังคับใช้กฎเกณฑ์ (The Office of Information and Regulatory Affairs หรือ OIRA) ที่มีหน้าที่การตีความนโยบายหรือตัวกฎหมายไปบังคับใช้จริง โดยในสมัยประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสัน (Richard Nixon) ได้มีการรวมศูนย์อำนาจในการตีความบังคับใช้กฎหมายของ OIRA ซึ่งโดยรวมเเล้วประธานาธิบดีจะใช้ OIRA ในการควบคุมทิศทางของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ควบคุมทางด้านเศรษฐกิจเเละสวัสดิการ
ต่อมาประธานาธิบดีจิมมี คาร์เตอร์ (Jimmy Carter) เพิ่มบทบาท OIRA ในการวิเคราะห์ผลดี-ผลเสียของการควบคุมต่างๆ ของรัฐบาลกลางที่มีต่อเศรษฐกิจ ตามมาด้วยในสมัยประธานาธิบดีโรนัลด์ เรแกน (Ronald Reagan) OIRA ก็มีอำนาจมากขึ้นผ่านกฎหมาย Paperwork Reduction Act ทำให้ OIRA สามารถยับยั้งเเละดัดเเปลง มาตรการควบคุมของหน่วยงานรัฐบาลกลางเพื่อกดดันส่วนราชการในการผลักดันวาระการลดภาษีและมาตรการควบคุมทางเศรษฐกิจที่ผลการวิเคราะห์มีผลเสียมากกว่าดี และต่อมาในสมัยประธานาธิบดี บิล คลินตัน (Bill Clinton) เขาก็ได้เพิ่มอำนาจของ OIRA ในการกำหนดเเละชี้เเนะให้หน่วยงานต่างๆ ร่างเเละ บังคับใช้กฎเกณฑ์ของมาตรการควบคุมที่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลคลินตัน อย่างความพยายามผลักดันการควบคุมด้านสิ่งแวดล้อม และมาตรฐานสวัสดิการแรงงาน (Ginsberg, 2021; Rudalevige, 2021)
ในสมัยของประธานาธิบดีทรัมป์นั้น การใช้คำสั่งฝ่ายบริหารของเขาเพื่อปิดหน่วยงานราชการนั้นถูกวิจารณ์ว่าขัดกับกฎหมาย อย่างไรก็ตามมีหลายครั้งที่ประธานาธิบดีใช้คำสั่งฝ่ายบริหารในการตั้งหน่วยงานในราชการของรัฐบาลกลางขึ้นมาโดยที่สภาคองเกรสจะมาให้การรับรองเป็นกฎหมายในภายหลัง อย่างสมัยประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลยู บุช (George W. Bush) ก็ตั้งกระทรวงมาตุภูมิด้วยคำสั่งฝ่ายบริหารก่อนที่จะมีกฎหมายรองรับในภายหลัง ขณะที่บางกระทรวง อย่างกระทรวงศึกษาธิการเเละกระทรวงเเรงงาน ต่างก็เคยเป็นหน่วยงานย่อยๆ ในส่วนราชการอื่นๆ ที่ก่อตั้งด้วยคำสั่งฝ่ายบริหารมาก่อน ก่อนที่จะยกฐานะเป็นกระทรวงผ่านสภาคองเกรสเมื่อบทบาทของหน่วยงานมีมากขึ้นตามวาระที่ประธานาธิบดีเเต่ละคนพยายามผลักดัน
ที่ผ่านมามีหลายครั้งที่คำสั่งฝ่ายบริหารเป็นข้อถกเถียงว่าอาจจะขัดต่อกฎหมายเเละรัฐธรรมนูญ เเละทรัมป์ก็ไม่ใช่ประธานาธิบดีคนเดียวที่เลือกใช้คำสั่งฝ่ายบริหารจำนวนมหาศาลในผลักดันวาระของตน เหมือนอย่างประธานาธิบดี FDR ก็ได้อาศัยการเพิ่มอำนาจให้หน่วยงานราชการที่สำคัญอย่างเช่น EOP, OMB, เเละ OIRA ในการรักษาเเละขยายอำนาจในการผลักดันโยบายของตัวเอง นอกจากนี้ยังมีหลายครั้งที่พรรคประธานาธิบดีสูญเสียสูญเสียเสียงข้างมากในสภาคองเกรสได้
ในทำเนียบประธานาธิบดีสมัยใหม่ตั้งเเต่คลินตันเป็นต้นมาต่างก็มีจุดร่วมคือ ประธานาธิบดีคนใหม่มักจะวิจารณ์การใช้คำสั่งฝ่ายบริหารที่มากเกินไปในสมัยประธานาธิบดีคนก่อนหน้า เเต่พอตนเองได้ขึ้นมาดำรงตำเเหน่งเองก็ใช้คำสั่งฝ่ายบริหารจำนวนมากไม่ต่างกัน โดยอาศัยความเป็นประมุขฝ่ายบริหารที่ควบคุมส่วนราชการที่บังคับใช้กฎหมายในการผลักดันวาระของตน การใช้คำสั่งฝ่ายบริหารมักเกิดขึ้นเยอะโดยเฉพาะในช่วงที่พรรคของประธานาธิบดีสูญเสียเสียงข้างมากในสภาคองเกรสและไม่สามารถผ่านกฎหมายได้เป็นชิ้นเป็นอัน รวมไปถึงในช่วงที่ประธานาธิบดีรับตำแหน่งใหม่ๆ ก็มักมีการใช้คำสั่งนี้เพื่อเปลี่ยนเเปลงทิศทางจากรัฐบาลก่อน และยกเลิกคำสั่งฝ่ายบริหารในสมัยประธานาธิบดีคนก่อน กล่าวโดยสรุปได้ว่าประธานาธิบดีสหรัฐฯ ในยุคหลังมักมีท่าทีแข็งกร้าว และพร้อมจะใช้คำสั่งฝ่ายบริหารในการผลักดันวาระของตนหากไม่สามารถเจรจากับสภาคองเกรสได้
ทรัมป์สมัยเเรกกับการเมืองระบบราชการ
อย่างไรก็ตามหากจะบอกว่าหน่วยงานราชการของรัฐบาลกลางคอยแต่ปฎิบัติตามคำสั่งของประธานาธิบดีตลอดก็ไม่ถูกต้องนัก เพราะมีหลายครั้งที่ตัวหน่วยงานราชการเป็นอุปสรรคขัดขวางวาระของประธานาธิบดีเสียเอง
ทรัมป์ในสมัยแรกที่เข้ามาสู่ทำเนียบขาวด้วยพื้นเพการเป็นนักธุรกิจโดยไม่มีประสบการณ์ทางการเมืองกับส่วนราชการของรัฐบาลกลางมาก่อน ได้พบว่าระบบราชการของรัฐบาลกลางอุปสรรคต่อการผลักดันนโยบายของเขาอย่างมาก โดยในช่วงเเรกเริ่มหน่วยงานราชการหลายหน่วยงานไม่ปฎิบัติตามวาระ America First (อเมริกาต้องมาก่อน) ของเขา เเละเลือกปฎิบัติตามเเนวทางเดิมสมัยประธานาธิบดีบารัค โอบามา (Barack Obama)
ตัวอย่างหนึ่งคือกรณีการออกคำสั่งฝ่ายบริหารเเบนนักท่องเที่ยวจากชาติมุสลิมด้วยเหตุผลเพื่อต่อต้านการก่อการร้ายก็เป็นการตัดสินใจของทรัมป์กับกลุ่มที่ปรึกษาไม่กี่คน โดยไม่ผ่านการปรึกษากับเจ้าหน้าที่ระดับสูงในหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง ทำให้เมื่อคำสั่งออกมาจึงเกิดความสับสนโดยที่ทางส่วนราชการไม่รู้ว่าควรจะบังคับคำสั่งฝ่ายบริหารอย่างไร นอกจากนี้เจ้าหน้าที่ภายในส่วนราชการยังกดดันรัฐบาลทรัมป์ผ่านการปล่อยเอกสารหลุดทั้งในเรื่องมาตรการปฏิบัติของทรัมป์ต่อผู้อพยพ ไปจนถึงบทสนทนาระหว่างทรัมป์กับประธานาธิบดียูเครนในตอนนั้น จนนำไปสู่ความพยายามถอดถอนทรัมป์ออกจากตำเเหน่งในครั้งเเรก (Baker et al., 2019; Flavelle & Bain, 2017)
การปล่อยเอกสารหลุดถือเป็นมาตรการทรงพลังอย่างหนึ่งที่เจ้าหน้าที่ส่วนราชการใช้ในการต่อต้าน กดดัน เเละเข้ามามีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายฝ่ายบริหาร นอกจากนี้เจ้าหน้าที่ปล่อยเอกสารหลุดยังได้รับการคุ้มครองภายใต้กฎหมาย Whistleblower Protection Act (1989) ดังนั้นการที่ประธานาธิบดีจะควบคุมไม่ให้มีเอกสารหลุดจึงเป็นเรื่องยาก และกรณีทรัมป์ก็ไม่ใช่ครั้งเเรกที่มีเอกสารหลุดในช่วงที่ประธานาธิบดีจากพรรครีพับลิกันดำรงตำเเหน่งอยู่ ประธานาธิบดีนิกสันกับเรแกนก็เคยเจอเช่นเดียวกัน และทั้งสองต่างมีจุดยืนคล้ายๆ กันที่มองว่าส่วนราชการเป็นปัญหาต่อการผลักดันนโยบายของตน
ทั้งนี้การขยายอำนาจของฝ่ายบริหารได้มาเคียงคู่กับการขยายตัวของส่วนราชการรัฐบาลกลาง โดยเฉพาะสมัยรัฐบาลพรรคเดโมแครตได้มีตั้งการหน่วยงานใหม่เเละเพิ่มรายจ่ายสาธารณะขึ้นมาเพื่อเป็นเครื่องมือในการผลักดันนโยบายของตน อย่าง FDR ในช่วง New Deal หรือ ลินดอน จอห์นสัน (Lyndon Johnson) ในช่วง Great Society ซึ่งหน่วยงานที่ตั้งขึ้นมามีจุดร่วมอย่างหนึ่งคือเป็นหน่วยงานที่ส่งเสริมบบทบาทของรัฐบาลกลางในการเเทรกเเซงต่อกิจการภายในที่ตามปกติจะเป็นหน้าที่ของรัฐบาลมลรัฐ อย่างกระทรวงสาธารณสุข กระทรวงเเรงงาน เเละกระทรวงศึกษาธิการ หน่วยงานเหล่านี้ไม่เพียงเเต่ก่อตั้งโดยพรรคเดโมแครตเเต่ยังกลายมาเป็นฐานเสียงสำคัญของพรรคเดโมแครตในหน่วยงานราชการด้วย ส่งผลให้เเม้ประธานาธิบดีจากพรรคเดโมแครตจะพ้นวาระไปเเล้ว เเต่ก็ยังคงมีอิทธิพลทำให้กลุ่มเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานเหล่านี้คอยเป็นอุปสรรคในการบังคับใช้นโยบายของรัฐบาลพรรครีพับลิกันมาตลอด (Ginsberg, 2021)
ตามปกติพรรคเดโมแครตมักสนับสนุนการตัดงบทางด้านความมั่นคงมาเพิ่มให้กับด้านสวัสดิการเเละเเรงงาน แต่พรรครีพับลิกันนั้นตรงกันข้าม ด้วยเหตุนี้พรรครีพับลิกันจึงส่งเสริมการตัดงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลกลางลง ในขณะที่เดโมแครตต้องการขยายอำนาจของรัฐบาลกลางเพื่อขยายฐานเสียงของตนผ่านการเพิ่มการพึ่งพาของประชาชนกับสวัสดิการของรัฐบาลกลาง จึงนำไปสู่กระบวนการทางการเมืองของเเต่ละพรรคเพื่อจะลดอิทธิพลของหน่วยงานราชการที่เป็นศัตรูกับตน
ทั้งนี้ฝ่ายรีพับลิกันเสียเปรียบอย่างสิ้นเชิงในการสู้กับแรงต้านจากหน่วยงานราชการ เหตุผลหนึ่งคือการจัดสวัสดิการของรัฐ อย่างเช่นสวัสดิการสังคมนั้น เป็นการจัดงบประมาณในรูปแบบสิทธิการเข้าถึงที่ประชาชนบางส่วนพึ่งได้และจะพึ่งพาอย่างต่อเนื่อง การตัดลดงบส่วนนี้จึงย่อมมีผลกระทบที่จับต้องได้ชัดเจน นั่นคือการเกิดแรงต่อต้านภายในประเทศ ซึ่งต่างกับงบประมาณของกองทัพที่ได้รับการพิจารณาเป็นรายปีโดยสภาคองเกรส การลดงบในส่วนนี้จึงง่ายกว่า นอกจากนี้ต้องคำนึงด้วยว่าหน่วยงานด้านการทหารมักปฏิบัติการในต่างเเดน ขณะที่หน่วยงานด้านสวัสดิการปฏิบัติงานภายในประเทศ แรงต้านของการตัดงบประมาณกองทัพจึงมีน้อยกว่า
ทรัมป์สมัยเเรกจึงเเสดงออกถึงจุดยืนอย่างชัดเจนว่าหน่วยงานของรัฐบาลกลางเป็นปัญหาในการจะจัดสรรงบประมาณเป็นไปตามมาตรฐานของพรรครีพับลิกัน อย่างไรก็ตามในการเลือกคนมาดำรงตำเเหน่งในหน่วยงานที่เต็มไปด้วยฐานเสียงของเดโมเเครต ทรัมป์เสนอชื่อเเต่เเคนดิเดตที่ต่อต้านบทบาทของตัวกระทรวง อย่างริก เพอร์รี (Rick Perry) ซึ่งเป็นรัฐมนตรีกระทรวงพลังงานเเต่สนับสนุนการยุบกระทรวง หรือเบตซี เดวอส (Betsy DeVos) ซึ่งเป็นรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการเเต่สนับสนุนการตัดงบโรงเรียนของรัฐ นอกจากนี้รัฐบาลทรัมป์ยังมีความคิดที่จะควบรวมกระทรวงศึกษาธิการเข้ากับกระทรวงเเรงงานอีกด้วย
สรุป วิเคราะห์ สถานการณ์ปัจจุบันภายใต้ทรัมป์สมัยที่สอง
อาจมองได้ว่าการเข้าสู่ทำเนียบขาวในสมัยที่สองของทรัมป์นั้นเตรียมพร้อมมากกว่าเดิม เเละมีความพยายามอย่างเเรงกล้าในการผลักดันวาระเเละนโยบายเพื่อการนั้น การกำจัดอุปสรรคอย่างหน่วยงานราชการในบางส่วนจึงเป็นตัวเลือกที่ถูกนำมาใช้ในการเพิ่มประสิทธิภาพของการผลักดันนโยบาย รวมไปถึงการกำจัดฐานเสียงของพรรคเดโมเเครตในระบบราชการหรือสิ่งที่ทรัมป์เรียกว่ารัฐพันลึกที่คอยต่อต้านทรัมป์มาตั้งแต่สมัยแรก
การกระทำของทรัมป์จึงถูกต่อต้านจากพรรคเดโมเเครตอย่างรุนเเรง โดยเดโมแครตพยายามปกป้องฐานเสียงของตนในหน่วยงานราชการ ยิ่งในสถานการณ์ตอนนี้ที่เดโมแครตสูญเสียการควบคุมทั้งสภาล่างและสภาสูง อย่างไรก็ตามสิ่งหนึ่งที่หลีกไม่พ้นคือ การพยายามปิดหน่วยงานเหล่านี้ไม่เพียงเเต่ทำให้ฐานเสียงของพรรคเดโมเเครตตกงานเท่านั้น แต่ฐานเสียงส่วนน้อยในหน่วยงานที่อาจโหวตเลือกทรัมป์ขึ้นมาสู่อำนาจด้วยตัวเองก็ตกงานเช่นกัน
โดยรวมเเล้วผู้เขียนมองว่าไม่มีประธานาธิบดีคนไหนอยากถูกมองว่าล้มเหลวในการผลักดันคำสัญญาในช่วงหาเสียงของตน ด้วยเหตุนี้พวกเขาจึงเลือกที่จะใช้คำสั่งฝ่ายบริหารที่รวดเร็วเเละซับซ้อนน้อยกว่า ทำให้อำนาจของทำเนียบขาวมีเเต่เพิ่มขึ้น ขณะที่อำนาจของสภาคองเกรสนั้นอ่อนเเอลงในฐานะสถาบันนิติบัญญัติ อำนาจประธานาธิบดีที่มากขึ้นนี้ทำให้ความจำเป็นที่ฝ่ายบริหารต้องเจรจาหรือพึ่งพาสภาคองเกรสในการผลักดันนโยบายยิ่งน้อยลง
เพื่อให้ความเป็นธรรมกับทั้งประธานาธิบดีโอบามาเเละทรัมป์ ในช่วงต้นของสมัยเเรกของพวกเขาต่างก็มีความพยายามเจรจากับสภาคองเกรสอยู่ แต่สมาชิกคองเกรสเเต่ละคนต่างมีจุดยืนเเละผลประโยชน์ที่เกี่ยวโยงเเละซับซ้อน จนบางครั้งผู้นำพรรคเเละประธานาธิบดียังไม่อาจควบคุมเสียงภายในพรรคตัวเองได้ และยิ่งจะไปหาเสียงสนับสนุนจากพรรคขั้วตรงข้าม ก็ยิ่งเป็นเรื่องยาก ดังนั้นหากประธานาธิบดีต้องคอยรอสภาอนุญาต ก็ย่อมไม่อาจผลักดันนโยบายที่หาเสียงได้อย่างที่ต้องการ และถึงเเม้สภาคองเกรสจะอ่อนเเอลง เเต่ส่วนราชการของรัฐบาลกลางก็ยังต้องพึ่งคองเกรสในการผ่านกฎหมายงบประมาณประจำปีอยู่
ในสภาพการเมืองที่เเบ่งแยกอย่างรุนแรง การออกกฎหมายของสภาคองเกรสนั้นไร้ประสิทธิภาพ เเละเป็นเรื่องยากที่จะผ่านกฎหมายที่ได้แนวร่วมจากพรรคฝ่ายตรงข้าม โดยนับตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีโอบามาเป็นต้นมามีหลายกรณีที่ประธานาธิบดีเลือกจะผลักดันกฎหมายและการแต่งตั้งตุลาการศาลสูงโดยไม่พึ่งเสียงของพรรคฝั่งตรงข้าม
ความแตกแยกยังมาถึงจุดที่ต่างฝ่ายพร้อมที่ปล่อยให้รัฐบาลต้องชัตดาวน์มากกว่าหากไม่ได้สิ่งที่ตัวเองต้องการ อย่างร่างกฎหมายงบประมาณที่พึ่งผ่านมาไม่นานมานี้ก็มีเสียงเรียกร้องอย่างรุนแรงของสมาชิกส่วนใหญ่จากเดโมแครตโดยเฉพาะปีกหัวก้าวหน้าของพรรค ที่กดดันให้คว่ำกฎหมายงบประมาณฝ่ายเดียวของรีพับลิกัน แม้กฎหมายจะผ่านความพยายามเตะถ่วง (Filibuster) ไปด้วยความช่วยเหลือของผู้นำเสียงข้างน้อยในวุฒิสภาอย่าง ชัก ชูเมอร์ (Chuck Schumer) กับวุฒิสมาชิกจากพรรคเดโมเเครตบางส่วนก็ตาม เเม้เเกนนำสมาชิกสภาล่างจะโจมตี ชูเมอร์อย่างหนัก เเต่ก็มองว่าเหตุผลของชูเมอร์ฟังขึ้นอยู่เช่นกัน เพราะหากปล่อยให้มีการชัตดาวน์ จริงๆ ตามที่ต้องการ อำนาจในการจัดสรรงบประมาณที่เหลืออยู่และการเลือกให้หน่วยงานไหนยังเปิดปฎิบัติราชการได้จะตกไปอยู่กับสำนักงบประมาณอย่าง OMB ซึ่งขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี ในอีกความหมายหนึ่งก็คือหากปล่อยให้รัฐบาลกลางต้องชัตดาวน์ ก็มีแนวโน้มสูงที่ทรัมป์กับมัสก์จะใช้โอกาสนี้ในการปิดกระทรวงที่เป็นฐานเสียงของเดโมแครตโดยที่ไม่อาจรู้ว่าจะได้เปิดกลับมาอีกเปล่า
ประเด็นหลักคือ แม้ในหลายครั้งทั้งสองพรรคจะมาตกลงกันได้จนผ่านกฎหมายงบประมาณร่วมกันสำเร็จในภายหลัง เเต่พอผ่านร่างกฎหมายงบประมาณไป อำนาจนำที่คองเกรสมีเหนือประธานาธิบดีก็หมดไป ต่อให้คองเกรสไม่ยอมผ่านร่างกฎหมาย รัฐบาลกลางก็พอประคองต่อไปได้ด้วยกลไกอำนาจฝ่ายบริหารอย่างที่ทรัมป์เคยใช้คำสั่งฝ่ายบริหาร หรือประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อใช้ในการโยกย้ายงบประมาณ นอกจากนี้ฝ่ายคองเกรสมักจะถูกมองว่าเป็นต้นเหตุของการชัตดาวน์ เเละได้ผลตอบรับเชิงลบจากสาธารณชนมากกว่าประธานาธิบดีจนสุดท้ายก็ต้องหาทางเจรจาผ่านกฎหมายงบประมาณในที่สุด
อาจกล่าวได้ว่าอำนาจในการบังคับใช้กับการตีความด้านกฎหมายของหน่วยงานราชการของรัฐบาลกลางจึงค่อนข้างเเข็งเเรง โดยไม่มีการถ่วงดุลที่เเข็งเเรงจากสภาคองเกรส แต่ก็กลับกลายเป็นว่าส่วนราชการของรัฐบาลกลางที่ควรเป็นเครื่องมือของประธานาธิบดีกลายเป็นอุปสรรคใหญ่ในการผลักดันวาระของประธานาธิบดีเอง เบนจามิน กินส์เบิร์ก (Benjamin Ginsberg) มองว่าสภาคองเกรสเริ่มกลายเป็นเหมือนหน่วยงานสืบสวนที่จ้องเล่นงานประธานาธิบดีที่เป็นฝ่ายตรงข้าม มากกว่าจะออกกฎหมายตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร (Ginsberg, 2021)
ผู้เขียนบทความคิดว่าขอบเขตอำนาจของทรัมป์ในตอนนี้อยู่ใน ‘Zone of Twilight’ ที่โรเบิร์ต เอช. แจ็คสัน (Robert H. Jackson) อดีตผู้พิพากษาศาลสูงสหรัฐฯ เคยให้นิยามกรอบอำนาจของประธานาธิบดีไว้ ซึ่งกล่าวโดยสรุปก็คืออำนาจประธานาธิบดีนั้นไม่ได้ไร้ที่สิ้นสุดเเต่ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ สภาคองเกรสเลือกที่จะเงียบเฉย ไม่ได้ยอมรับ เเต่ก็ไม่ได้ปฎิเสธการใช้อำนาจของประธานาธิบดี (Yoo, 2009 ; Fletcher, 2018; Ginsberg, 2021) และสิ่งหนึ่งที่เห็นได้อย่างชัดเจนจากโหวตกฎหมายงบประมาณที่ผ่านมาคือ พรรครีพับลิกันที่ในช่วงปีหลังๆ เเตกเเยกกันมาตลอด กลับมีสมาชิกส่วนใหญ่ที่พร้อมหนุนหลังทรัมป์อย่างเต็มที่ในวาระที่กำลังผลักดันไป ในขณะที่พรรคเดโมเเครตนั้นกลับเเตกเเยกในจุดยืนที่ใช้ในการต่อสู้กับทรัมป์
ในเเง่ของการขยายอำนาจของสถาบันประธานาธิบดี ทรัมป์ก็ไม่ต่างๆ จากประธานาธิบดีคนอื่นที่พยายามหาเหตุผลสร้างควาชอบธรรมในการใช้คำสั่งฝ่ายบริหาร เพื่อขยายอำนาจของประธานาธิบดีในการผลักดันนโยบายของตน แต่สิ่งที่ทรัมป์ต่างจากคนอื่นคือวิธีการที่เปลี่ยนจากการขยายอำนาจผ่านการควบคุมงบประมาณเเละขยายหน่วยงานราชการ มาเป็นการโจมตีส่วนราชการที่เป็นศัตรูโดยตรงผ่านการใช้ DOGE ที่เป็นหน่วยงานนอกระบบราชการที่ขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี เเม้การทำเช่นนี้ของทรัมป์จะเจอความเสี่ยงในข้อกฎหมาย แต่นโยบายระดับการปฏิรูปส่วนใหญ่ในอดีตก็ล้วนเผชิญข้อกังวลทางด้านกฎหมายมาตลอด ซึ่งในประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาหลายครั้ง ฝ่ายบริหารเลือกที่จะสู้ไปจนถึงศาลสูงสหรัฐฯ เเละอาศัยคำตัดสินของศาลสูงที่ตัดสินเข้าข้างตนเพื่อสร้างความชอบธรรมในการปฏิรูป ก่อนที่สภาคองเกรสจะผ่านกฎหมายมารองรับคำสั่งฝ่ายบริหารในภายหลัง อย่างศาลสูงในยุคที่ผู้พิพากษา เอิร์ล วาร์เรน (Earl Warren) เป็นหัวหน้าคณะผู้พิพากษาก็มักมีคำตัดสินขยายกรอบอำนาจตีความรัฐธรรมนูญให้กว้างขึ้นมากกว่าเจตนารมณ์ดังเดิมของตัวบท
ทั้งนี้หนึ่งในกลยุทธ์หลักของพรรคเดโมแครตและผู้สนับสนุนพรรคใช้ในการต่อต้านเเนวทางเเละทิศทางการบริหารของประธานาธิบดีทรัมป์ คือการใช้กลไกทางกฎหมายด้วยการยื่นเรื่องให้ตุลาการตัดสิน โดยมีข้อสังเกตว่าการยื่นเรื่องส่วนใหญ่มักอยู่ในเขตศาลรัฐบาลกลางประจำเขตมลรัฐที่เป็นฐานเสียงของเดโมแครต ซึ่งทำให้มีโอกาสสูงที่ปรัชญาในการตัดสินคดีของผู้พิพากษาจะสอดคล้องกับผลลัพธ์ทางการเมืองที่เดโมแครตคาดหวัง ก่อนที่คำตัดสินจะกลายมาเป็นกลไกยับยั้งนโยบายของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง
อย่างไรก็ตามทรัมป์เเสดงจุดยืนอย่างชัดเจนว่าพร้อมสู้ข้อพิพาทไปจนถึงศาลสูงสุด ซึ่งมีผู้พิพากษาที่ทรัมป์แต่งตั้งไว้ในสมัยแรกของเขาอยู่ถึงสามคน หากว่าศาลสูงนี้ตัดสินในทางที่เป็นประโยชน์ต่อฝ่ายบริหาร ก็อาจเป็นการให้ความชอบธรรมการใช้อำนาจบางอย่างที่อาจดูขัดต่อกฎหมาย แต่หากว่าศาลสูงตัดสินในทางตรงกันข้าม ก็ไม่อาจคาดเดาได้ว่าประธานาธิบดีทรัมป์จะยอมรับในคำตัดสินที่ออกมาได้หรือไม่
References
Baker, P., Jakes, L., Barness, J. E., LaFraniere, S., & Wong, E. (2019, October 23). Trump’s War on the ‘Deep State’ Turns Against Him. The New York Times. https://www.nytimes.com/2019/10/23/us/politics/trump-deep-state-impeachment.html
Flavelle, C., & Bain, B. (2017, December 18). Washington Bureaucrats Are Quietly Working to Undermine Trump’s Agenda Across the government, career staffers are finding ways to continue old policies, sometimes just by renaming a project. Bloomberg. Retrieved 03 23, 2025, from https://www.congress.gov/117/meeting/house/112706/documents/HMKP-117-GO00-20210525-SD004.pdf
Fletcher, K. L. (2018). The Collision of Political and Legal Time: Foreign Affairs and the Supreme Court’s Transformation of Executive Authority. Temple University Press.
Ginsberg, B. (2021). The Imperial Presidency and American Politics: Governance by Edicts and Coups. Taylor & Francis.
Rudalevige, A. (2021). By Executive Order: Bureaucratic Management and the Limits of Presidential Power. Princeton University Press.
White, L. D. (1958). The Republican Era, 1869-1901: A Study in Administrative History. Macmillan.
Yoo, J. (2009). Crisis and Command: A History of Executive Power from George Washington to George W. Bush. Kaplan Pub.
