เจรจาการค้าอย่างไรในโลกผันผวน?

เศรษฐกิจโลกยังคงชะลอตัวจากหลายปัจจัย ไม่ว่าจะด้วยปัญหาภูมิรัฐศาสตร์การเมืองระหว่างประเทศ (geo-politics) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สงครามระหว่างรัสเซียและยูเครน มาตรการดูแลเงินเฟ้อของธนาคารกลางสหรัฐอเมริกา (Fed) ที่ทำให้ดอกเบี้ยขึ้นสูงอย่างรวดเร็ว และปัญหาจากสถาบันการเงินในกลุ่มเทคโนโลยี (เช่น Silicon Valley Bank[1]) ซึ่งมีความเสี่ยงจะเป็นวิกฤตการเงินรูปแบบใหม่

แม้วันนี้อัตราเงินเฟ้อเริ่มชะลอตัวลง แต่ธนาคารกลางของประเทศต่างๆ ยังคงรักษาดอกเบี้ยให้สูงไปอีกสักระยะ ดังนั้นโลกยังอยู่ในช่วงดอกเบี้ยขาขึ้น เศรษฐกิจชะลอตัว และกำลังซื้อที่จำกัด

สิ่งที่เกิดขึ้นควบคู่กับการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก คือประเทศต่างๆ หันมาใช้มาตรการกีดกันทางการค้าเพิ่มขึ้น แม้เราจะเริ่มเห็นการใช้มาตรการกีดกันทางการค้ามาตั้งแต่ปี 2009 (หลังวิกฤตซับไพรม์) แต่แนวโน้มนี้เร่งขึ้นอย่างมากตั้งแต่ปี 2019 เป็นต้นมา[2] โดยลักษณะสำคัญของมาตรการกีดกันระลอกล่าสุดคือการที่ประเทศต่างๆ หันมาใช้มาตรการให้เงินอุดหนุนการผลิต โดยคิดเป็นสัดส่วนมากกว่าครึ่งหนึ่งของมาตรการที่ออกมาทั้งหมด รองลงมา ได้แก่ การใช้มาตรการส่งเสริมการส่งออก[3] (ภาพที่ 1)

มาตรการของสหรัฐอย่าง Chip and Science Act หรือ Inflation Reduction Act (IRA) เป็นตัวอย่างรูปธรรมที่สะท้อนทิศทางของมาตรการกีดกันทางการค้าที่กำลังเกิดขึ้น ความพยายามลดบทบาทและศักยภาพการผลิตเซมิคอนดักเตอร์ของจีนผ่านการห้ามไม่ให้ขายเครื่องจักร ชิ้นส่วน อุปกรณ์ และสารเคมีให้กับจีน ซึ่งสินค้าเหล่านี้มีผู้ผลิตเพียงไม่กี่รายในโลก และส่วนใหญ่เป็นพันธมิตรกับสหรัฐฯ ในขณะที่ทั้ง Chip and Science Act และ Inflation Reduction Act ดูเผินๆ อาจคล้ายเป็นมาตรการบรรเทาปัญหาค่าครองชีพ ส่งเสริมการย้ายฐานการผลิตกลับประเทศของตนผ่านมาตรการการบังคับใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศ (local content requirement: LCR) โดยรัฐบาลสหรัฐฯ อัดฉีดเงินอุดหนุนเข้าระบบปีละกว่า 60,000 ล้านเหรียญสหรัฐฯ หรือ 1 ล้านล้านบาทต่อปีระหว่าง ค.ศ. 2020-2029 โดยเพิ่มขึ้นกว่า 3 เท่าตัวในช่วงเวลาดังกล่าวนี้ ผลของมาตรการนี้ทำให้ผู้ประกอบการทั่วโลกสนใจที่จะย้ายฐานการผลิตไปตั้งโรงงานในสหรัฐฯ และเข้าถึงเงินอุดหนุนดังกล่าว (The Economist, 2023)

สำหรับไทย ความท้าทายทางเศรษฐกิจอันดับต้นๆ คือ การฟื้นฟูเศรษฐกิจ และการสร้างงาน ในด้านหนึ่งไทยเผชิญหน้ากับการชะลอตัวทางเศรษฐกิจอยู่แล้วตั้งแต่ปี 2006 ในอีกด้านหนึ่ง เศรษฐกิจไทยได้รับผลกระทบจากวิกฤตโควิด-19 รุนแรงกว่าประเทศอื่นๆ โดยเปรียบเทียบ เพราะเศรษฐกิจไทยมีภาคท่องเที่ยวและภาคเศรษฐกิจกึ่งทางการขนาดใหญ่ ซึ่งทั้งสองภาคเศรษฐกิจนี้ได้รับผลอย่างรุนแรงจากมาตรการเว้นระยะห่าง (social distancing) แม้รัฐบาลจะใช้เงินจำนวนมาก[4] เพื่อต่อสู้กับวิกฤตโควิด-19 แต่เศรษฐกิจไทยก็ฟื้นตัวช้ากว่าประเทศอื่นๆ ดังสะท้อนในภาพที่ 2) อัตราการขยายทางเศรษฐกิจไทย (เส้นสีเขียว) ที่ต่ำกว่าประเทศอื่นๆ (จุดสีต่างๆ ในภาพ) และคาดว่าจะต่ำที่สุดในปี 2024 การคาดการณ์พบว่า ไทยต้องใช้เวลา 4 ปีเพื่อให้เศรษฐกิจกลับมาอยู่ในระดับใกล้เคียงกับช่วงก่อนเกิดวิกฤตโควิด-19 ในขณะที่ประเทศอื่นๆ ในอาเซียนใช้เวลาเพียง 1-2 ปี (ภาพที่ 3) [5]  

การฟื้นตัวช้าของเศรษฐกิจไทยเป็นผลมาจากการที่ตลาดภายในประเทศบอบซ้ำเกินที่จะใช้มาตรการกระตุ้นให้คนไทยมาใช้จ่าย ในขณะที่การใช้จ่ายภาครัฐเพื่อกระตุ้นก็ทำได้จำกัดจากภาระหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นในช่วงวิกฤตโควิด-19 การส่งออกจึงเป็นเพียงเครื่องยนต์ทางเศรษฐกิจตัวเดียวที่เหลืออยู่ ดังนั้นการอำนวยความสะดวกให้การส่งออกทำงานเต็มศักยภาพจึงเป็นเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการ ซึ่งจำเป็นต้องอาศัยการการเจรจาการค้าระหว่างประเทศอย่างมียุทธศาสตร์  

อย่างไรก็ตาม การเจรจาการค้าระหว่างประเทศปัจจุบันไม่สามารถทำได้โดยง่าย โดยกล่าวได้ว่าตอนนี้ เราอยู่ในยุค ‘การเจรจา 4.0’ ที่มีความสลับซับซ้อนสูงมาก การเจรจาการค้าทุกวันนี้ไม่ใช่แค่การนึกถึงตัวเองเหมือนในยุค 1.0 ที่มองเฉพาะแต่เพียงว่า อุตสาหกรรมไหนบ้างที่ไทยจะยังคงภาษีศุลกากรหรือมาตรการคุ้มครองอื่นๆ และอุตสาหกรรมไหนบ้างที่ไทยพร้อมจะเปิดเสรี ซึ่งเป็นความรู้พื้นฐานที่ใช้เรียนใช้สอนในวิชาเศรษฐศาสตร์ ด้วยเชื่อว่าเป็นแนวทางที่สามารถหลีกเลี่ยงปัญหาความขัดแย้งทางการค้าจากการพิจารณาความเหมาะสมของประเทศตนเองเป็นหลัก

ตลอดหลายปีที่ผ่านมา ประเด็นเจรจาทางการค้าค่อยๆ มีการปรับเปลี่ยนและมีความหลากหลายมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเปิดเสรีภาคบริการ ทรัพย์สินทางปัญญา มาตรการการค้าที่มีผลต่อการลงทุน (การเจรจา 2.0) และนับตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา ไทยจำเป็นต้องมี ‘ยุทธศาสตร์การค้าเสรี’ (การเจรจา 3.0) ซึ่งต้องทำแผนว่าจะทำข้อตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement: FTAs) กับใคร ซึ่งแต่ละข้อตกลงก็อาจมียุทธศาสตร์ที่แตกต่างกัน ในยุคนี้แต่ละประเทศต่างมองข้ามหลักการทางด้านเศรษฐศาสตร์ที่พิจารณาประโยชน์ต่อการจัดสรรทรัพยากรว่าเราควรทำอะไร ไม่ทำอะไร แต่พยายามให้ประเทศได้มูลค่าการส่งออกสุทธิมากที่สุด (ภาพที่ 4)

ในยุคเจรจา 4.0 การเจรจามีความสลับซับซ้อนขึ้นไปอีก เพราะขอบเขตของการเจรจาการค้าไม่ได้อยู่เพียงแค่มิติเชิงเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังรวมถึงมิติอื่นๆ ที่อาจส่งผลกระทบต่อสังคมด้วย เช่น เรื่องธรรมาภิบาล สิทธิมนุษยชน และสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ภายใต้กฎกติกาเช่นนี้ การประเมินผลประโยชน์สุทธิของท่าทีการเจรจาจะทำได้ยากขึ้น โดยเฉพาะการทำ FTA กับประเทศพัฒนาแล้วที่มีมิติทางสังคมเข้ามาเกี่ยวข้อง และการแลกผลประโยชน์มักต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในระยะยาว กับผลกระทบ/ความเสียหายที่ชัดเจนในระยะสั้น ดังนั้นการหาฉันทามติในการทำเอฟทีเอในลักษณะที่มีแต่คนได้ ไม่มีคนเสีย จึงทำได้ยาก

ภายใต้บริบทโลกใหม่ การกำหนดยุทธศาสตร์การค้าระหว่างประเทศของไทยจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงประเด็น ดังต่อไปนี้

ประการแรก ยุทธศาสตร์การเจรจาการค้าของไทยไม่สามารถแยกออกจากนโยบายต่างประเทศของไทยในภาพใหญ่ กล่าวคือจุดยืนของประเทศไทยในเวทีโลกมีผลสำคัญอย่างยิ่งต่อทิศทางนโยบายการค้า เนื่องจากความขัดแย้งในภูมิรัฐศาสตร์เป็นความขัดแย้งระหว่างมหาอำนาจทางเศรษฐกิจที่มีการค้าและการลงทุนระหว่างกันสูงมาก เป็นที่ประจักษ์ชัดว่า ความเสียหายของการแบ่งแยกห่วงโซ่การผลิต (decoupling) ระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน จะส่งผลกระทบรุนแรง คำถามใหญ่ในเรื่องนี้คือ ไทยจะดำเนินนโยบายต่างประเทศอย่างไรเพื่อลดความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้น

ประการที่สอง โจทย์การเจรจา FTA ระหว่างประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนาจะมีความแตกต่างกันมากขึ้น ในขณะที่ประเทศพัฒนาแล้วมักจะเป็นผู้นำและกำหนดกรอบเจรจาหลายๆ ประเด็น ไม่ว่าจะเป็นประเด็นสิ่งแวดล้อม (เช่น Carbon Footprint และภาวะโลกร้อน)​ มาตรฐานสินค้าและสุขอนามัย กฎระเบียบทางด้านการลงทุน และการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ​ ประเด็นเหล่านี้จะกลายมาเป็นหัวข้อเจรจาสำคัญ โดยสิ่งที่ไทยต้องเตรียมรับมือคือการประเมินว่าสิ่งที่คู่เจรจาต้องการคืออะไร แล้วมีนัยต่อการพัฒนาของประเทศในระยะยาวมากน้อยแค่ไหน อะไรคือสิ่งที่เราอยากจะได้จากประเทศเหล่านี้จริงๆ ประโยชน์จากเอฟทีเอจึงไม่ใช่แค่การเปิดตลาดสินค้า (ซึ่งคาดว่าจะมีจำกัดแค่ในบางผลิตภัณฑ์เท่านั้น)

ประการที่สาม การยอมรับกรอบ FTA หนึ่งหมายความว่าเราอาจต้องยอมรับกรอบอื่นๆ ที่มีลักษณะคล้ายกันด้วย ซึ่งเป็นไปตามหลัก ‘ไม่เลือกปฏิบัติ’ (non-discriminatory) ดังนั้นในการเจรจาการค้ากับกรอบ FTA ใดก็ตาม เราต้องคิดให้ครบและเตรียมพร้อมในประเด็นเจรจาให้สอดคล้องกับพัฒนาการของไทยในปัจจุบัน อีกทั้งต้องคำนึงถึงผลกระทบในอนาคต ซึ่งในการจะทำเรื่องเหล่านี้ได้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องมียุทธศาสตร์ที่เหมาะสม

ประการที่สี่ มาตรการลงทุนที่มีผลต่อการค้า หรือ TRIMs (Trade-related Investment Measures) เป็นอีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญในการเจรจา โดยเฉพาะการบังคับใช้ชิ้นส่วนในประเทศหรือการบังคับให้ต้องส่งออกทั้งหมด ซึ่งเป็นมาตรการที่หลายประเทศ (รวมถึงไทย) ใช้อยู่ คำถามสำคัญคือเราควรจะมียุทธศาสตร์ในเรื่องนี้อย่างไรให้การค้าและการลงทุนเปิดประโยชน์สูงสุดต่อไทย ประสบการณ์ในอดีตอย่างกรณีการพัฒนาอุตสาหกรรมชิ้นส่วนชี้ให้เห็นว่ามาตรการเหล่านี้ไม่สามารถทำให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืนในวงกว้าง มิเช่นนั้นเราน่าจะเห็นซัปพลายเออร์ไทยมีบทบาทเป็นซัปพลายชั้นนำในโครงข่ายการผลิตรถยนต์ทั่วโลกมากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

ไทยควรมียุทธศาสตร์การเจรจากลางของประเทศที่ยึด ‘เศรษฐกิจไทยเป็นศูนย์กลาง’ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ แทนที่จะหาจุดยืนการเจรจาไปที่ละกรอบความตกลงการค้า เราควรต้องทำให้การเจรจาการค้าเป็นไปเพื่อการพัฒนาประเทศ 

เราต้องเริ่มจากการเข้าใจจุดแข็ง จุดอ่อน และข้อพึงระวังของเศรษฐกิจไทยที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานข้อมูลและความเป็นจริงจับต้องได้ ต้องคิดให้แตกว่าเราจะใช้ประโยชน์จากความได้เปรียบที่มีอย่างไร กลยุทธ์ระยะสั้นที่ทำทันที อะไรคือสิ่งที่ควรเดินหน้าเพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน ไม่เฉพาะแค่ข้อตกลงการค้าเสรีใหม่ที่กำลังจะลงนามเท่านั้น แต่ไทยควรต้องวิเคราะห์ช่องว่างของข้อตกลงการค้าเสรีที่ลงนามไปแล้วด้วยว่าใช้ประโยชน์ได้เต็มที่หรือยัง หากยัง ต้องดำเนินการอย่างไรเพื่อให้ใช้ประโยชน์จากข้อตกลงลงอย่างเต็มศักยภาพ เป็นต้น  

ที่สำคัญ กลยุทธ์การเจรจาไม่ใช่มีเพียงการประเมินความคุ้มค่าของการลงนาม FTAs แต่ต้องมีระบบติดตาม FTA ที่ลงนามถึงปัญหาต่างๆ (เช่น Decree 112 ของเวียดนาม) เราอาจมียุทธศาสตร์การใช้ FTA หรือ การใช้เพียงกรอบความร่วมมือที่อ่อนกว่าคล้ายกับการทำ Early Harvest กับประเทศกำลังพัฒนา เช่น การเปิดตลาดซาอุดิอาระเบีย 28 ส.ค. – 3 ก.ย. 2565

สุดท้าย ไทยควรทบทวนยุทธศาสตร์เกี่ยวกับองค์การการค้าโลก (WTO) ที่อิงบนฐานกฎระเบียบ (rule-based) และน่าจะเป็นเกราะป้องกันการเอารัดเอาเปรียบจากประเทศที่ใหญ่กว่า สิ่งเหล่านี้สามารถเดินคู่ขนานกับยุทธศาสตร์ FTA ที่เรากำลังดำเนินการอยู่ได้

หมายเหตุ: มีการแก้ไขเนื้อหาบางส่วนในวันที่ 22 กรกฎาคม 2023

[1] https://edition.cnn.com/2023/04/06/business/non-banks-shadow-banks-risks-explainer/index.html

https://www.cnbc.com/2023/03/10/silicon-valley-bank-collapse-how-it-happened.html

[2] การปรับลดลงในช่วงปี 2023 น่าจะเกิดขึ้นเพราะ 2023 ใช้ข้อมูลเพียง 3 เดือนแรกของปี

[3] มาตรการกีดกันทางการค้าที่มีระหว่างปี 2009-2023 (28 เมษายน 2566) มีทั้งสิ้น 41,908 มาตรการ การอุดหนุนการผลิตคิดเป็นร้อยละ 55.2 ในขณะที่มาตรการส่งเสริมการส่งออกคิดเป็นร้อยละ 17.7 ข้อมูลจาก Global Trade Alert ของธนาคารโลก https://www.globaltradealert.org/global_dynamics

[4] รัฐบาลไทยใช้เงินกว่าร้อยละ  14 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ GDP เพื่อช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤต COVID-19 มากเป็นอันดับสองในอาเซียน (สิงคโปร์อันดับหนึ่ง) (Kohpaiboon et al. forthcoming)

[5] ภาพที่ 3 นำเสนอดัชนี GDP โดยใช้ GDP 2019 ให้เทียบเท่ากับ 100 เพื่อเป็นฐาน (สถานการณ์ก่อนเกิดวิกฤต COVID-19) และทำให้ทุกประเทศเปรียบเทียบ GDP บนฐานเดียวกัน ดังนั้นค่าดัชนี GDP ของทุกประเทศในปี 2019 เท่ากับ 100  หาก GDP ของประเทศฟื้นตัวค่าดัชนี GDP จะมีค่าเท่ากับ หรือมากกว่า 100

บทความเป็นการส่วนหนึ่งของกิจกรรมการเผยแพร่องค์ความรู้ของโครงการเมธีวิจัยอาวุโสประจำปี 2565

การเจรจาการค้า การค้าระหว่างประเทศ การเจรจาการค้าระหว่างประเทศ อาชนัน เกาะไพบูลย์

Print

เรื่อง: อาชนัน เกาะไพบูลย์

รองศาสตราจารย์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ภาพประกอบ: ณัฐพล อุปฮาด

มีความฝันอยากวาดภาพประกอบให้เข้าถึงคนมากๆ หลงใหลในกาเฟอีนและเสียงเพลง บางวันก็คิดว่าวันนี้ควรฟังเพลง Flipper อีกกี่รอบถึงจะพอ