สังคมไทยให้คุณค่ากับการศึกษาในระดับสูง เพราะเชื่อว่าการศึกษาเป็นตัวกำหนดทั้งเส้นทางชีวิตระดับบุคคลและการพัฒนาระดับประเทศ หากถามเรื่องนโยบายอุตสาหกรรมหรือเทคโนโลยี คนส่วนใหญ่อาจไม่มีความเห็นอะไรเป็นพิเศษ แต่พอถามเรื่องการศึกษาเมื่อไหร่ แทบทุกคนพร้อมเล่าความคับข้องใจให้ฟังเป็นฉากๆ
คนไทยจำนวนไม่น้อยเชื่อว่าการศึกษาของเราไม่สามารถพัฒนาได้เต็มศักยภาพก็เพราะเรามีงบประมาณน้อย หากจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้น การศึกษาไทยก็น่าจะดีขึ้นเอง
นี่เป็นมายาคติข้อแรกที่ขัดกับความเป็นจริง เพราะในบรรดากระทรวงหรือเทียบเท่าจำนวนทั้งสิ้น 20 กระทรวงของระบบราชการไทยนั้น กระทรวงศึกษาธิการเป็นกระทรวงที่ได้รับงบประมาณสูงสุดมายาวนาน
เช่นในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566 รัฐบาลกำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดไว้ 3,185,000 ล้านบาท ในจำนวนทั้งหมดนี้ กระทรวงศึกษาธิการได้รับจัดสรรงบประมาณ 325,900 ล้านบาท คิดเป็น 10.2% ของวงเงินงบประมาณทั้งประเทศ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงที่สุดในบรรดากระทรวงทั้งหมด
แม้แต่กระทรวงเนื้อหอมอย่างคมนาคมที่พรรคการเมืองรุมแย่งเก้าอี้กันตลอด ก็ยังได้รับงบประมาณเพียง 180,502 ล้านบาท หรือราวครึ่งหนึ่งของกระทรวงศึกษาธิการเท่านั้นเอง
คำถามที่ตามมาก็คือ เหตุใดงบประมาณมหาศาลขนาดนี้จึงไม่สามารถเปลี่ยนแปลงการศึกษาไทยให้พัฒนาได้ดังที่สังคมคาดหวัง
1. งบบุคลากรและเงินอุดหนุนรวมกัน 88%
ถึงแม้จะเป็นกระทรวงที่ได้รับงบประมาณสูงสุด แต่เมื่อดูเนื้อในของการใช้เงิน ก็จะพบว่ากระทรวงศึกษาธิการต้องจ่ายเงินไปกับบุคลากรและเงินอุดหนุนสูงมาก จนแทบไม่เหลือพื้นที่ว่างให้กับการดำเนินนโยบายเชิงรุกอื่นๆ
เช่นในปี 2566 พลันที่ได้รับจัดสรรงบประมาณ 325,900 ล้านบาทนั้น กระทรวงศึกษาธิการเองก็ต้องจ่ายไปกับงบบุคลากรทันที 201,744 ล้านบาท หรือประมาณ 62% ของงบทั้งหมด เพราะเพียงแค่ข้าราชการครูสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ก็มีจำนวนเกือบ 400,000 คนแล้ว ยังไม่รวมบุคลากรอื่นๆ เช่น ผู้บริหารการศึกษา พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ ลูกจ้างชั่วคราว ศึกษานิเทศก์ ฯลฯ
ที่เหลือจากนั้น งบประมาณก็จะถูกใช้เป็นเงินอุดหนุน (เพื่อสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน) จำนวน 85,361 ล้านบาท (26%) จนทำให้เหลืองบประมาณส่วนอื่นๆ ค่อนข้างจำกัด โดยงบลงทุนมีสัดส่วนประมาณ 5% และงบดำเนินงานมีสัดส่วน 3%
ทั้งนี้ ต้องย้ำด้วยว่า ค่าใช้จ่ายบุคลากรที่เกิดขึ้นจริงๆ นั้น ก็ไม่ได้ถูกรวมอยู่ในกลุ่ม ‘งบบุคลากร’ ทั้งหมด แต่ยังไปแทรกอยู่ในงบประมาณประเภทอื่นๆ ด้วย เช่น งบดำเนินงาน (ลูกจ้างตามสัญญาจ้าง) งบเงินอุดหนุน (เช่น บุคลากรองค์การมหาชน) ตลอดจนงบกลาง (ที่เป็นรายจ่ายตามสิทธิ์หรือข้อกำหนดทางกฎหมาย)
ผลสืบเนื่องจากการมีงบประมาณด้านบุคลากรและเงินอุดหนุนสูงมากคืองบประมาณด้านการลงทุนต่ำ โดยเมื่อจำแนกตามลักษณะของรายจ่ายพบว่า สัดส่วนรายจ่ายด้านการลงทุนของกระทรวงศึกษาธิการอยู่ในระดับต่ำและลดลงต่อเนื่อง โดยใน 4 ปีที่ผ่านมามีสัดส่วนเพียง 6.11% (ปี 2563) 5.89% (ปี 2564) 4.90% (ปี 2565) และ 4.98% (ปี 2566) เมื่อเทียบกับรายจ่ายทั้งหมดของกระทรวง
นอกจากนี้ ในเวลาที่งบประมาณโดยรวมลดลง (อันเนื่องมาจากปัญหาเศรษฐกิจ จนทำให้รายรับของรัฐบาลทั้งหมดลดลงในบางปี) สำหรับกระทรวงศึกษาธิการเอง งบลงทุนจะโดนปรับลดลงในสัดส่วนมากกว่างบประเภทอื่นๆ ที่ค่อนข้างตายตัวจนขยับไม่ได้
ในขณะเดียวกัน นิยามของ ‘งบลงทุน’ เองก็ยังมีข้อถกเถียงถึงความเหมาะสมและนัยที่ตามมาด้วย เพราะงบลงทุนของไทยถูกนิยามแบบกว้างไว้ว่าหมายถึง “รายจ่ายที่กำหนดให้จ่ายเพื่อการลงทุน ได้แก่ รายจ่ายที่จ่ายในลักษณะค่าครุภัณฑ์ ค่าที่ดิน และสิ่งก่อสร้าง” ดังนั้น การใช้เงินในส่วนของงบลงทุนสูงก็อาจไม่ได้สะท้อนนัยของการใช้งบประมาณเพื่อการพัฒนาการศึกษาเชิงรุกอยู่ดี ไม่ใช่ ‘การลงทุนด้านการศึกษา’ ในความหมายสากล
ยิ่งไปกว่านั้น ภายใต้ความจำกัดจำเขี่ยของงบประมาณเพื่อการลงทุนที่มีน้อยอยู่แล้ว งบประมาณส่วนนี้ก็ยังถูกนำไปใช้เพื่อการก่อสร้างเป็นจำนวนมาก ซึ่งอาจจะไม่เกี่ยวข้องกับการลงทุนเชิงรุกเพื่อพัฒนาคุณภาพนักเรียนหรือลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาโดยตรง เช่น ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2560–2562 สพฐ. ใช้งบประมาณสำหรับ ‘การก่อสร้างรายการใหม่’ ไปถึง 11,375 ล้านบาท (ปี 2560), 11,185 ล้านบาท (ปี 2561) และ 11,433 ล้านบาท (ปี 2562)
2. ถึงชนะเลือกตั้ง ก็แพ้งบประจำอยู่ดี
หากมองจากฝั่งการเมืองที่จะเข้ามาทำหน้าที่บริหาร ก็พบว่าฝ่ายการเมืองต้องเผชิญข้อจำกัดจาก ‘ปฏิทินงบประมาณ’ อีกด้านหนึ่งด้วย เพราะในการเมืองไทยนั้น พรรคการเมืองที่ชนะเลือกตั้งมักจะเข้ามารับตำแหน่งบริหารในช่วงเวลาที่กระบวนการงบประมาณของปีนั้นเดินหน้าไปแล้ว เช่น การเลือกตั้งในปี 2566 นี้ รัฐบาลที่ตั้งใหม่ก็จะต้องใช้งบประมาณที่จัดทำโดยสภาชุดก่อนหน้า
เมื่อรวมลักษณะของการเมืองไทยดังกล่าวเข้ากับโครงสร้างงบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการที่ค่อนข้างตายตัว จึงกลายเป็นข้อจำกัดที่ทำให้รัฐบาลใหม่ (จากการเลือกตั้ง) เหลืองบประมาณสำหรับการทำนโยบายเชิงรุกจำกัดมากในปีแรก ไม่ว่าจะหาเสียงจนได้รับฉันทามติจากสังคมสูงเพียงใดก็ตาม
ตัวอย่างที่ชัดเจนคือรัฐบาลของยิ่งลักษณ์ ชินวัตร (พ.ศ. 2554–2557) ซึ่งเริ่มต้นอย่างเป็นทางการในเดือนสิงหาคม 2554 แต่การทำร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555 ได้เสร็จลงในช่วงปลายของรัฐบาลอภิสิทธิ์ (พ.ศ. 2551–2554) แต่ยังไม่ได้เข้าสู่กระบวนการทางรัฐสภา ช่วงปลายเดือนสิงหาคม นายกรัฐมนตรีจึงสั่งการให้รัฐมนตรีแต่ละกระทรวงปรับงบประมาณใหม่ พร้อมกับมอบหมายให้สำนักงบประมาณจัดทำรายละเอียดหลักเกณฑ์ต่างๆ ในส่วนที่ไม่สามารถเบิกจ่ายได้ทันในช่วง 5 เดือนถัดจากนี้ที่จะเข้าสู่ ‘การใช้งบประมาณไปพลางก่อน’ เนื่องจาก พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2555 ยังไม่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา
การเริ่มรัฐบาลในเวลาคาบเกี่ยวส่งผลต่อการทำงบประมาณปีแรกอย่างชัดเจน เพราะต้องเผชิญข้อจำกัดในการเบิกจ่ายงบประมาณได้เพียงในส่วนค่าใช้จ่ายประจำและงบประมาณผูกพันเท่านั้น ทำให้การเบิกจ่ายงบประมาณด้านการลงทุนที่เป็นปัจจัยสำคัญในการเดินหน้าโครงการของรัฐบาลต้องล่าช้าจนประชาชนและสื่อมวลชนตั้งคำถามถึงประสิทธิภาพของรัฐบาล โดยลืมข้อจำกัดที่สำคัญด้านงบประมาณไป
3. ทำงบแบบมียุทธศาสตร์ คือทำงบแบบปีที่แล้ว
นอกจากปัญหาในด้านพื้นที่ว่างสำหรับนโยบายและปฏิทินงบประมาณแล้ว หากมองจากมุมของส่วนราชการที่ของบประมาณเอง ก็จะพบปัญหาทั้งในแง่ของกรอบเวลาและกรอบการของบประมาณ
ส่วนราชการต้องเผชิญช่วงเวลาคอขวดที่สำคัญคือระยะเวลา 3 เดือนตั้งแต่ตุลาคมถึงธันวาคมของทุกปี ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ส่วนราชการต้องพิจารณาปรับปรุงโครงการ ผลสัมฤทธิ์ และตัวชี้วัด โดยในรายละเอียดของกระบวนการจัดทำงบประมาณ ส่วนราชการต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบจำนวนมาก เช่น พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ที่เป็นตัวกำหนดแนวทางการตั้ง ‘ราคากลาง’
อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดที่สำคัญที่สุดคือความสับสนของกรอบการทำงบประมาณ เพราะเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการถูกสั่งให้ทำการเชื่อมโยง ยุทธศาสตร์ชาติ–โครงสร้าง–แผนงาน–นโยบาย–แผนปฏิบัติการ อันมากมายมหาศาลเข้าด้วยกันเพื่อ ‘บูรณาการ’ ให้สอดคล้องกับกรอบทั้งหมดที่รัฐบาลและผู้บริหารสำนักงานวางแนวทางไว้ ยกตัวอย่างเช่น บุคลากรของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการให้ข้อมูลว่าการทำงบประมาณของหน่วยงานตนเองนั้นจะต้อง
“นำกรอบยุทธศาสตร์ชาติระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560–2579) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนการศึกษาแห่งชาติ (พ.ศ. 2560–2579) นโยบายความมั่นคงแห่งชาติ นโยบายรัฐบาล จุดเน้นของยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ ยุทธศาสตร์การพัฒนาภาค นโยบายของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ แผนปฏิบัติราชการประจำปีของกระทรวงศึกษาธิการ แผนปฏิบัติราชการประจำปีของสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ และนโยบายและจุดเน้นการดำเนินงานประจำปีงบประมาณ มาเป็นกรอบในการจัดทำแผนปฏิบัติการประจำปีงบประมาณ”
นอกจากจะต้องบูรณาการกรอบทั้งหมดข้างต้นแล้ว ยังต้องสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของหน่วยงานต้นสังกัดเองด้วย เช่น หน่วยงานหนึ่งกำหนดเป้าหมายไว้ว่า “คนไทยได้รับโอกาสการศึกษาและการเรียนรู้ตลอดชีวิตอย่างมีคุณภาพ สามารถดำรงชีวิตที่เหมาะสมกับช่วงวัย สอดคล้องกับหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง และมีทักษะที่จำเป็นในโลกศตวรรษที่ 21”
เมื่อผนวกความซับซ้อนและซ้ำซ้อนของกรอบแนวทางดังกล่าว เข้ากับภาระงานประจำที่ต้องรับผิดชอบอยู่แล้ว การจัดทำงบประมาณจึงกลายเป็นภาระเพิ่มเติมทั้งในด้านเวลาและเอกสาร
ด้วยเหตุนี้ ถึงแม้การจัดทำคำของบประมาณควรต้องเป็นหน้าที่ของเจ้าหน้าที่วิเคราะห์นโยบายและแผนของหน่วยงานนั้นๆ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว กลับพบว่าหลายหน่วยงานมักให้เจ้าหน้าที่ธุรการเป็นผู้จัดทำคำของบประมาณแทน โดยเจ้าหน้าที่ธุรการก็มีแนวโน้มจะเลือกทำตามแบบเดิมของปีก่อนหน้า หลีกเลี่ยงการเริ่มทำโครงการใหม่ๆ เพื่อไม่ให้เสียเวลาจัดทำเอกสารใหม่ รวมถึงการกรอกข้อมูลลงในระบบ e-budgeting ที่มีรายละเอียดยิบย่อยจนอาจเกิดความผิดพลาด
กลายเป็นว่า แนวทางใหญ่ๆ อย่าง ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ หรือ ‘แผนบูรณาการ’ ที่ผู้บริหารโยนใส่กันไปมาในห้องประชุมกลับเป็นแรงจูงใจสำคัญให้เจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการทำอะไรแบบเดิมๆ ที่เคยเป็นมานั่นเอง
4. จุดสมดุลความเป็นไทย–ความเป็นสากลที่ไม่เคยลงตัว
เมื่อดูวิวัฒนาการการจัดทำงบประมาณของกระทรวงศึกษาธิการในระยะยาวแล้ว ก็จะพบข้อสังเกตอีกประการคือ ความพยายามจัดวางความสัมพันธ์ของการศึกษาไทยกับบรรทัดฐานสากลที่ไม่เคยลงตัว เห็นได้จากการปรับเปลี่ยน ‘ตัวชี้วัด’ เพื่อประเมินความสำเร็จด้านการศึกษาของประเทศไทย โดยเฉพาะมิติด้านโอกาสทางการศึกษาและคุณภาพการศึกษา
กระทรวงศึกษาธิการเคยใช้ ‘อันดับขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศด้านการศึกษา’ ที่จัดทำโดย IMD World Competitiveness Ranking ซึ่งจัดให้การศึกษาไทยอยู่ระดับค่อนข้างต่ำมาตลอดสองทศวรรษ จนกลายเป็นฐานอ้างอิงสำหรับการปฏิรูปการศึกษาจนนำมาสู่การออกพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542
ดัชนี IMD กลายเป็นตัวชี้วัดหลักของกระทรวงศึกษาธิการในการรับงบประมาณแต่ละปี แต่เมื่อเวลาผ่านไป อันดับการศึกษาไทยใน IMD ก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงในทางบวกอย่างมีนัยสำคัญ จนทำให้การใช้ IMD เป็นเกณฑ์ของกระทรวงศึกษาธิการนั้นเต็มไปด้วยความไม่คงเส้นคงวา เช่น บางปีกำหนดว่า “จะไม่ต่ำกว่าอันดับที่ xx” แต่เมื่อทำไม่สำเร็จ ปีถัดมาก็จะเปลี่ยนตัวชี้วัดเป็น “ดีขึ้นกว่าปีที่ผ่านมาหรือไม่น้อยกว่าอันดับที่ yy”
หลังจากดัชนี IMD ถูกใช้อย่างไม่คงเส้นคงวา (และไม่ประสบความสำเร็จ) ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 กระทรวงศึกษาธิการตัดสินใจยกเลิกตัวชี้วัดนี้ และหันไปใช้คะแนนจาก PISA แทน แต่การกำหนดเป้าหมายก็ยังคงมีความคลุมเครือเช่นเดิม โดยกำหนดว่า “อัตราความแตกต่างของคะแนน PISA ในแต่ละกลุ่มโรงเรียนลดลงร้อยละ 20”
การเปลี่ยนแปลงตัวชี้วัดหลักจาก IMD มาเป็น PISA มีนัยสำคัญไม่น้อย เพราะนอกจากจะเป็นการปรับดัชนีอ้างอิงที่เป็นมาตรฐานนานาชาติแล้ว ยังเป็นการเปลี่ยนเป้าหมายของกระทรวงศึกษาธิการจากคุณภาพตามบรรทัดฐานสากล มาเป็นการลดความแตกต่างระหว่างโรงเรียนภายในประเทศ โดยละทิ้งมิติการเปรียบเทียบระหว่างประเทศไปเลย ซึ่งอาจเป็นเพราะตัวชี้วัดดังกล่าวน่าจะทำให้บรรลุเป้าหมายได้ง่ายกว่า เนื่องจากความแตกต่างระหว่างกลุ่มโรงเรียนไทยไม่ได้สูงมากนัก
อย่างไรก็ตาม การบรรลุเป้าหมายที่กำหนดเช่นนี้ (“ลดความแตกต่างระหว่างกลุ่มโรงเรียน”) ในที่สุดก็อาจไม่ได้ส่งผลต่อการพัฒนาคุณภาพการศึกษาเลย เนื่องจากนักเรียนไทยโดยรวมมีคะแนนเฉลี่ยทั้งสามด้าน (การอ่าน คณิตศาสตร์ และวิทยาศาสตร์) ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศสมาชิก OECD ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะด้านการอ่าน
ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นว่า โจทย์การจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างการศึกษาไทยกับบรรทัดฐานสากลนั้นยังไม่ลงตัว ใจหนึ่งก็อยากไปเทียบกับเกณฑ์สากล แต่อีกใจหนึ่งก็รู้ว่าทำไม่ค่อยได้ จนต้องหันไปเอาเกณฑ์สากลมาใช้แบบอ้อมๆ เพื่อวัดความเหลื่อมล้ำภายในประเทศแทน
แต่ถ้าต้องใช้งบประมาณมหาศาลโดยไม่อ้างอิงกับคุณภาพระดับสากลและพัฒนาการของประเทศอื่นๆ แล้วจะเป็นการใช้งบประมาณที่คุ้มค่าหรือไม่
บทสรุป: งบประมาณที่ขัดขวางการเปลี่ยนแปลง
เมื่อมองปัญหาจากหลายด้านประกอบกัน จึงไม่น่าแปลกใจว่า เหตุใดงบประมาณ 300,000 ล้านบาทที่ใช้ไปในแต่ละปี จึงไม่สามารถสร้างผลสัมฤทธิ์ได้ดังความคาดหวังที่สังคมไทยมีต่อการศึกษา
นอกจากงบประมาณที่ดูมากมายมหาศาลนั้นจะเหลือเพียงแค่ 12% เมื่อหักค่าใช้จ่ายบุคลากรและเงินอุดหนุนที่ตายตัวไปแล้ว ปฏิทินงบประมาณก็ยังไม่เอื้อให้พรรคการเมืองที่ชนะเลือกตั้งดำเนินนโยบายเชิงรุกที่หาเสียงไว้ได้ ส่วนข้าราชการระดับปฏิบัติการก็ต้องเผชิญกฏระเบียบยุบยิบและกรอบร้อยแปดที่ขีดข้อจำกัดไว้
ทั้งหมดนี้ทำให้กระบวนการงบประมาณของไทยมีลักษณะลำเอียง ส่งเสริมโครงสร้างที่เป็นอยู่แล้วให้ดำรงอยู่ต่อไป (status quo bias) มากกว่าจะส่งเสริมให้เกิดการเปลี่ยนแปลง
ดังนั้น ต่อให้ไม่มีเรื่องคอร์รัปชัน นักการเมืองและข้าราชการที่อยากพัฒนาการศึกษาไทยให้ก้าวหน้า ก็ต้องถูกระบบงบประมาณแบบที่เป็นอยู่ ‘ดูดวิญญาณ’ ไป จนแทบขยับเขยื้อนทำอะไรใหม่ๆ ไม่ได้เลย
หากต้องการเปลี่ยนแปลง คงต้องทำทั้งภาพใหญ่และภาพย่อยไปพร้อมกัน
ภาพย่อยก็เช่นการปรับนิยามของ ‘งบลงทุน’ ใหม่ แทนที่จะต้องเป็นนิยามและกรอบการใช้งบประมาณแบบเหมารวมที่ทุกกระทรวงต้องใช้ร่วมกัน เราควรมีแนวทางการใช้ ‘งบลงทุนด้านการศึกษา’ ที่สอดคล้องกับลักษณะการลงทุนด้านการศึกษาแบบสากล แต่ใช้วิธีคำนวณต้นทุนของโครงการเพื่อกำหนดราคามาตรฐานและเป้าหมายที่สอดคล้องกับปัญหาเฉพาะตัวของการศึกษาไทย
ในแง่ของตัวชี้วัด ประเด็นที่พึงพิจารณาคือ ความพยายามจัดวางความสัมพันธ์ของการศึกษาไทยกับบรรทัดฐานสากลควรมีโจทย์อย่างไร หากมองว่าโจทย์หลักอยู่ที่การรักษา ‘สมดุล’ ระหว่างปัญหาเฉพาะตัวของไทยกับความเป็นสากล ในที่สุดอาจทำให้การศึกษาไทยประสบปัญหาสองทางไปพร้อมกัน คือทั้งไม่สามารถยกระดับตามมาตรฐานสากล และไม่สามารถแก้ปัญหาเฉพาะตัวของสังคมไทยได้
โจทย์ของการกำหนดตัวชี้วัดโดยเฉพาะการอ้างอิงกับบรรทัดฐานสากลจึงอาจไม่ได้อยู่ที่การรักษาสมดุลระหว่างไทย-สากล ดังที่เป็นประเด็นถกเถียงในเวทีปฏิรูปการศึกษา แต่อาจจะเป็นการลงลึกในรายละเอียดของข้อมูลที่สะท้อนปัญหาเฉพาะของการศึกษาไทยในกรอบสากล ร่วมกับการใช้ฐานคิดใหม่ที่อาศัยข้อมูลของไทยไปพร้อมกัน
ทั้งนี้ เราสามารถใช้บรรทัดฐานและผลการประเมินระดับสากลให้เกิดประโยชน์กับการออกแบบนโยบายได้มากกว่าที่เป็นอยู่ โดยให้ความสนใจกับรายละเอียดของการศึกษาเบื้องลึก เพราะผลการศึกษาของ PISA มีข้อมูลและประเด็นที่เป็นประโยชน์กว้างไกลกว่าคะแนนเฉลี่ยมาก มีการศึกษาปัจจัยเบื้องหลังที่ส่งผลต่อความสามารถด้านต่างๆ ของนักเรียนไทยเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ที่เข้าร่วมทดสอบ โดยในด้านการอ่าน รายงานของศูนย์ดำเนินงาน PISA แห่งชาติ (2564) พบว่า ปัจจัยที่ส่งผลเชิงบวกต่อคะแนนการอ่านของนักเรียนไทยมากที่สุด คือ (1) การมีกรอบความคิดแบบเติบโต (2) การมีแรงจูงใจใฝ่สัมฤทธิ์ในการทำงาน (3) การรู้สึกเป็นส่วนหนึ่งของโรงเรียน ในขณะที่ปัจจัยเชิงลบที่ส่งผลต่อนักเรียนไทยที่สำคัญคือการถูกกลั่นแกล้งในโรงเรียน โดยนักเรียนไทยมีความรู้สึกเป็นส่วนหนึ่งของโรงเรียนเกือบน้อยที่สุดในโลก
ข้อมูลหนึ่งที่น่าตกใจคือ นักเรียนไทยมี ‘กรอบความคิดแบบเติบโต’ (growth mindset) เพียง 43% ในขณะที่ค่าเฉลี่ยของประเทศสมาชิก OECD อยู่ที่ 63% แสดงให้เห็นว่า นักเรียนไทยจำนวนมากยังมีความเชื่อว่า สติปัญญาเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไม่ได้ ซึ่งเป็นข้อจำกัดของการเรียนรู้ต่อไปในอนาคต นี่เป็นเพียงตัวอย่างหนึ่งขององค์ความรู้ที่อยู่บนบรรทัดฐานสากล แต่สามารถนำมาปรับปรุงแนวทางการปฏิรูปการศึกษาไทยได้อย่างดี
ส่วนในระดับภาพใหญ่นั้น คงต้อง ‘ปฏิวัติ’ การทำงบประมาณใหม่ทั้งระบบ
ในแง่หลักการนั้น ระบบงบประมาณไทยมีการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2546 ที่หันมาใช้ระบบงบประมาณแบบ ‘มุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์’ (Strategic Performance-based Budgeting) หรือที่เรียกกันว่างบประมาณแบบ SPBB
แต่ในความเป็นจริงแล้ว ทั้งรัฐบาล สภาผู้แทนราษฎร หน่วยงานราชการ ตลอดจนสำนักงบประมาณเอง กลับยังทำงานกันภายใต้ระบบงบประมาณแบบ ‘แสดงรายการ’ (Line-Item Budgeting) ที่เริ่มใช้ในยุคที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นนายกรัฐมนตรี (พ.ศ. 2502–2506)
งบประมาณแบบแสดงรายการก็คือ การแจกแจงให้เห็นเป็นชิ้นๆ ว่าจะซื้ออะไรบ้าง จำนวนเท่าไหร่ ราคาต่อหน่วยและราคารวมเป็นเท่าใด อนุมัติกันตามหมวดรายจ่าย ค่าใช้สอย ค่าใช้สอย ค่าวัสดุ
แม้จะมีคำว่า “ยุทธศาสตร์” ในกฎระเบียบว่าด้วยงบประมาณและในนโยบายของรัฐบาลเอง แต่รัฐบาลแทบทุกรัฐบาลก็ไม่ได้จัดลำดับความสำคัญของยุทธศาสตร์ (prioritization) ในแต่ละปีให้ชัดเจน มีความคลุมเครือว่าต้องให้ความสำคัญกับอะไรก่อนอะไรหลัง ไม่ค่อยระบุ ‘เจ้าภาพ’ ว่ารัฐมนตรีคนใดหรือหน่วยงานใดเป็นผู้รับผิดชอบ แต่มักใช้คำว่า ‘บูรณาการ’ เพื่อลดความขัดแย้งระหว่างพรรคร่วมรัฐบาล โยนความคลุมเครือให้เป็นภาระของเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการ
เมื่อรวมวัฒนธรรมการทำงบประมาณแบบแสดงรายการกับข้อจำกัดด้านกฎหมายแล้ว การพิจารณางบประมาณของรัฐสภาในแต่ละปีจึงกลายเป็นการถกเถียงกันในรายละเอียดว่า ของที่จะซื้อหรือสิ่งก่อสร้างที่จะทำนั้น มีราคาถูกหรือแพงเกินไป ไม่ได้ให้ความสำคัญกับเป้าหมาย (ว่าควรทำหรือไม่และควรปรับอย่างไร) และงบประมาณที่สนับสนุนเป้าหมาย (ว่าคุ้มค่าและสมเหตุสมผลหรือไม่)
อันที่จริง ตัวแสดงที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายล้วนประสบปัญหาภายใต้กระบวนการทำงบประมาณไทยทั้งสิ้น หน่วยราชการวิจารณ์ปฏิทินงบประมาณอันเร่งรัด สำนักงบประมาณวิจารณ์คำของบประมาณที่ไม่รอบคอบของหน่วยราชการ สภาผู้แทนราษฎรก็ต้องพิจารณาโครงการจำนวนมหาศาลตามกรอบ 105 วัน แม้แต่พรรคแกนนำรัฐบาลใหม่ที่มีเสียงข้างมากก็ยังประสบปัญหาการนำงบประมาณไปขับเคลื่อนนโยบาย
แต่ไม่ว่าจะบ่นออดแอดอย่างไร ทุกฝ่ายที่ว่ามาก็ ‘เคยชิน’ และเติบโตไปกับระบบนี้อย่างคุ้นเคย
ในแง่นี้ ‘การปฏิวัติระบบงบประมาณ’ ที่ว่ามานั้น จริงๆ แล้วจึงเป็นเพียงการเรียกร้องให้ทุกฝ่ายเข้าสู่การทำงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (SPBB) ตามที่ได้ปรับเปลี่ยนกันมาแล้วตั้งแต่ปี 2546 เท่านั้นเอง เพื่อให้ประเทศไม่ต้องสูญเสียโอกาสในการใช้เงิน 300,000 ล้านบาทต่อปีเพื่อพัฒนาการศึกษาไทยให้ดีขึ้นสมกับความคาดหวังของสังคม
หมายเหตุ
- บทความนี้เป็นการสรุปเนื้อหาเพียงส่วนหนึ่งจาก ‘โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน’ ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างทีมวิจัยจากศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.)
- อุปสรรคที่ขัดขวางการปฏิรูปการศึกษาของไทยไม่ได้มีเพียงด้านงบประมาณเท่านั้น แต่ยังมีด้านตลาดการเมือง กลไกการปฏิรูป ผลประโยชน์ที่หลากหลายของผู้เกี่ยวข้อง ตลอดจนแนวคิดที่ชี้นำการปฏิรูปการศึกษาในแต่ละยุคสมัย ดูบทสรุปภาพรวมผลการศึกษาได้ในบทความ ‘รู้แต่ทำไม่ได้! ทำไมนโยบายการศึกษาไทยจึงไม่สัมฤทธิ์ผล: มุมมองจากกระบวนการทางนโยบาย’ https://www.the101.world/research-on-thai-education-policy/
- ฟัง Podcast เล่าผลการศึกษาจากโครงการฯ ได้ทาง https://youtu.be/SzUMrkqL4dk และ https://www.the101.world/101-in-focus-ep-165/
- ผู้ที่สนใจการนำเสนอผลการศึกษาจากโครงการฯ สามารถรับชมการสัมมนาสาธารณะ ‘สองทศวรรษการปฏิรูปการศึกษาไทย ผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน’ ได้ในวันพฤหัสบดีที่ 23 กุมภาพันธ์ 2566 เวลา 13.30-15.30 น. ถ่ายทอดสดทางออนไลน์ที่ Facebook และ YouTube ของ Center for Research on Inequality and Social Policy – CRISP https://www.facebook.com/CRISP.Thammasat
เรื่อง: วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร
