เป็นไปได้ไหม – ที่ปัญหาใหญ่ๆ ของประเทศนี้ จะเกิดขึ้นเพราะ ‘ความไม่ไว้วางใจ’ ระหว่างคนสองกลุ่ม
ไม่ใช่ฝ่ายรัฐบาลกับฝ่ายค้านนะครับ อันนั้นคงต้องไม่ไว้วางใจกันโดยธรรมชาติอยู่แล้ว แต่ผมกำลังหมายถึง ‘ข้าราชการ’ กับ ‘นักการเมือง’ ต่างหากเล่า!
เรื่องนี้ดูเป็นเรื่องพื้นฐานขี้ปะติ๋ว แต่เอาเข้าจริงแล้วไม่ขี้ปะติ๋วขนาดนั้น และน่าจะเป็นปัจจัยที่สำคัญเอามากๆ
Financial Times เคยมีบทความสั้นๆ เรื่อง Tensions Rise Between Civil Service and Minsters Globally, Study Shows บทความนี้บอกว่าความตึงเครียดระหว่าง ‘ข้าราชการประจำ’ และ ‘นักการเมือง’ ในฐานะ ‘รัฐมนตรี’ เพิ่มสูงขึ้นในหลายประเทศทั่วโลก ซึ่งที่จริงไม่น่าจะเป็นเรื่องแปลก เพราะพวกนักการเมืองทั้งหลายมี ‘อายุขัย’ ในการทำงานสั้น นานสุดก็เพียงสี่ปีตามวาระ ดังนั้น งานที่พวกเขาต้องการ ‘รีดเค้น’ ออกมาจากบรรดาคนทำงาน จึงมักเป็นงานระยะสั้นที่เห็นผลลัพธ์อย่างรวดเร็ว (quick win)
เราจึงเห็นวิธีการ ‘เฆี่ยนตี’ ข้าราชการให้ต้องทำงานนั้นโน้นนี้ออกมาให้เร็วที่สุดตามที่นักการเมือง ‘หาเสียง’ เอาไว้ ด้านหนึ่งก็เพื่อตอบสนองกับสิ่งที่เคยพูดไว้แล้วไม่อยากตระบัดสัตย์ อีกด้านหนึ่งก็เพื่อใช้เป็น ‘ฐาน’ ในการหาเสียงครั้งต่อไป งานหลายอย่างจึงมีกำหนดเวลาว่าจะต้องเสร็จให้ได้ภายในปีสุดท้ายของวาระ
แต่ข้าราชการไม่ได้เป็นอย่างนั้น เพราะข้าราชการคือคนทำงานประจำที่สามารถใช้เวลาทำโปรเจกต์ต่างๆ ได้นานกว่า อาจจะมีปีงบประมาณค้ำคออยู่ แต่หลายกรณีสามารถทำงบประมาณผูกพันข้ามปี (หรือบางทีก็ข้ามชาติ) ได้
ที่สำคัญก็คือ งานประเภท ‘งานเร่ง’ มักจะมีกรณีไม่ชอบมาพากลแฝงอยู่ด้วย อาจไม่ชอบมาพากลโดยความจงใจ (เช่นเจตนาทุจริต) ของนักการเมือง หรือหลายกรณีเกิดขึ้นเพราะนักการเมืองเองไม่เข้าใจ ‘ระบบราชการ’ อย่างถ่องแท้ พอมีอำนาจได้นั่งกระทรวง ก็ ‘สั่ง’ อย่างเดียว ต้องการแต่ ‘ผลลัพธ์’ อย่างเดียว แต่ The Devil is in the Details. เสมอ หลายเรื่องมีกระบวนการใน ‘ระบบราชการ’ ที่ซับซ้อน เต็มไปด้วยขั้นตอนกฎระเบียบที่ยุ่งยาก (red tape) จนไม่ทันใจนักการเมือง แถมมีมาแล้วหลายกรณีที่ข้าราชการประจำกลายเป็นผู้รับเคราะห์ต้องติดคุกติดตะรางเพราะทำตามคำสั่งนักการเมืองโดยไม่รอบคอบ ก่อให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า ‘ประมวลจริยธรรมข้าราชการ’ ออกมา มีข้อหนึ่งบอกด้วยซ้ำว่าข้าราชการที่ดีต้องไม่ปฏิบัติตามคำสั่งที่ ‘ไม่ชอบ’ (ซึ่งเฮนรี เดวิด ธอโร คงยิ้มให้ เพราะมันคือหลักการ ‘อารยะขัดขืน’ หรือ civil disobedience นั่นแหละ เพียงแต่จะถูกนำมาใช้อย่างถูกฝาถูกตัวหรือไม่ – เป็นอีกเรื่องหนึ่ง)
มีผู้วิเคราะห์ว่าความขัดแย้งระหว่างข้าราชการกับนักการเมืองนั้น แท้จริงคือปัญหาโลกแตกเดิมๆ ในระบบการทำงานเชิงธุรกิจ นั่นคือ ‘ปัญหาผู้ว่าจ้าง-ตัวแทน’ (principal-agent problem) principal ก็คือผู้ว่าจ้างหรือมอบหมายงาน ส่วน agent คือผู้ทำงานแทน
ถ้านำมาเปรียบเทียบกับทางการเมืองแล้ว เราจะพบว่านักการเมืองที่นั่งกระทรวงเป็นรัฐมนตรีนั้น เปรียบเสมือน ‘นายจ้าง’ ที่คอย ‘สั่ง’ ให้ข้าราชการทำงานตามนโยบาย ปัญหาจะไม่เกิดขึ้นเลย ถ้าทั้ง principal และ agent มีเป้าหมายร่วมเดียวกัน รับรู้วิธีการทำงานเดียวกัน และมี ‘ความเสี่ยง’ แบบเดียวกัน แต่ในความเป็นจริง เราจะพบปัญหาใหญ่ที่สุดก็คือ นักการเมืองผู้วางนโยบายหรือตัดสินใจทางการเมืองนั้น มักจะมีเป้าหมายเป็นการ ‘สร้างความนิยมทางการเมือง’ ในขณะที่ข้าราชการทั้งหลายทั้งปวงไม่ได้ต้องการอะไรอื่น นอกจากต้องการ ‘ความมั่นคง’ ในอาชีพ และการทำให้ ‘ระบบ’ เดินไปได้ตามปกติ
เมื่อคนสองกลุ่มนี้มีเป้าหมายที่ไม่สอดคล้องกัน อาจมีข้อมูลหรือเข้าถึงข้อมูลได้ไม่เท่ากัน (เช่น ข้าราชการมีข้อมูลเชิงลึกมากกว่านักการเมือง ส่วนนักการเมืองก็มีข้อมูลเรื่องการเล่นการเมืองหรือการสับเปลี่ยนตำแหน่งต่างๆ มากกว่าข้าราชการ) แถมยังมีแรงจูงใจใน ‘การมีชีวิตอยู่’ ที่ไม่เหมือนกันอีก – แปลว่าต้องมี ‘คนรับกรรม’
และคนรับกรรมที่ว่า – ก็หนีไม่พ้นประชาชน!
เราจะเห็นได้เลยว่า หลายกรณีในประวัติศาสตร์ นักการเมืองจะโทษข้าราชการหรือคนทำงานว่าไม่ทำตามนโยบาย เข้าเกียร์ว่าง หรือ ‘ถ่วงเวลา’ หรือกลัวถูกฟ้องร้องมากเกินไป ส่วนข้าราชการหรือคนทำงานก็โทษพวกนักการเมืองว่าทำให้ระบบที่วางเอาไว้เป็นสิบๆ ปีเสียไป แถมถ้าทำตามคำสั่งนักการเมือง อาจติดคุกก็ได้ ดังนั้น เราจึงเห็นสภาพการทำงานแบบ ‘ดึงเช็ง’ หรือ ‘เช้าชามเย็นชาม’ ได้บ่อยครั้งมาก
สำหรับผม ทั้งหมดนี้ไม่ใช่อะไรอื่นเลย นอกเสียจากความ ‘ไม่ไว้วางใจ’ (mistrust) ซึ่งกันและกัน!
คำว่า ‘ความไว้วางใจ’ หรือ trust นั้นสำคัญมากนะครับ (โดยเฉพาะในภาษาอังกฤษ) คำนี้ไม่ใช่ศัพท์ทั่วไป แต่มีรากทางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมที่ลึกซึ้ง และเกี่ยวพันกับวิวัฒนาการของสังคมมนุษย์อย่างมาก
คำว่า trust มาจากภาษาอังกฤษยุคกลาง (Middle English) เป็นคำยืมมาจากภาษานอร์สเก่า (Old Norse) ว่า Traust แปลว่าความมั่นใจ หรือการพึ่งพาได้ แถมยังมีรากเดียวกับคำว่า true ซึ่งหมายถึง ‘ความจริง’ อีกด้วย แสดงให้เห็นว่า ‘ความจริง’ กับ ‘ความไว้วางใจ’ คือสิ่งที่คู่กัน
เพราะถ้าไม่มีความจริง – ก็ไม่อาจมีความไว้วางใจ!
ในยุคดึกดำบรรพ์ ความไว้วางใจจำกัดอยู่ในกลุ่มเล็กๆ เช่น เผ่า ครอบครัว เพราะทุกคนรู้จักกันโดยตรง พอผ่านมาถึงยุคเกษตรกรรม เริ่มมีความไว้วางใจในรูปแบบของ ‘คำสัญญา’ และ ‘การแลกเปลี่ยน’ (trade) เพราะมนุษย์เราเริ่มค้าขายและอยู่ร่วมกับคนแปลกหน้า ไม่ใช่แค่แปลกหน้าในเผ่าเดียวกันเท่านั้นนะครับ แต่เส้นทางการค้าที่ขยายออกไปไกลขึ้น ทำให้เรารู้จักแลกเปลี่ยนกับคนต่างเผ่าด้วย
พอมาถึงยุคอาณาจักรหรือนครรัฐ ก็เกิดความไว้วางใจที่เชื่อมโยงเข้ากับ ‘สถาบัน’ ขึ้นมา เช่น การมอบความภักดี (ซึ่งคืออีกนามหนึ่งของความไว้วางใจ) ให้กับสถาบันกษัตริย์ การมอบความศรัทธา (ซึ่งคืออีกนามหนึ่งของความไว้วางใจ) ให้กับสถาบันศาสนา หรือการมอบความเชื่อมั่น (แน่นอน – เป็นอีกนามหนึ่งของความไว้วางใจ) ให้กับระบบกฎหมายหรือระบบยุติธรรม – ซึ่งหมายถึงการเป็นนิติรัฐ แล้วพอมายุคใหม่ ความไว้วางใจก็ขยายไปถึงระดับ ‘ระบบ’ เช่น ระบบธนาคาร ระบบบริษัท ฯลฯ ที่คนจำนวนมากสามารถฝากความเชื่อมั่นไว้กับอะไรบางอย่าง (ที่อาจไม่มีตัวตนด้วยซ้ำ) โดยไม่ต้องรู้จักเป็นการส่วนตัว
ดังนั้น ‘วิวัฒนาการ’ ของความไว้วางใจจึงก้าวมาไกลมาก และเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้มนุษย์สร้างชุมชน สร้างชาติ สร้างตลาดทุน ฯลฯ ขึ้นมาได้
มีคนที่ศึกษาเรื่องความไว้วางใจเอาไว้หลายคนนะครับ อย่างเช่น นิคลาส ลูห์มานน์ (Niklas Luhmann) ที่บอกว่าความไว้วางใจช่วยลดความซับซ้อนของการทำงานเชิงสังคมลงได้ เพราะถ้าเราไม่ไว้ใจใครเลย แปลว่าเราต้องตรวจสอบทุกสิ่งทุกอย่างเอง ซึ่งพอสังคมใหญ่มากๆ ก็เป็นไปไม่ได้
หรือฟรานซิส ฟุกุยามะ (Francis Fukuyama) ก็เคยบอกว่าประเทศที่มีความไว้วางใจในสังคมสูง มักจะพัฒนาในทางเศรษฐกิจได้ดีกว่า นั่นก็เพราะต้นทุนการทำธุรกรรมจะต่ำ คือไม่ต้องซับซ้อนมาก ไม่ต้องตรวจสอบมาก ไม่ต้องทำสัญญาหรือมีข้อบังคับระเบียบต่างๆ ที่ซับซ้อน
ถ้ามองแบบนี้ ความไว้วางใจก็น่าจะถือเป็น ‘ต้นทุนทางสังคม’ (social capital) ได้แบบหนึ่ง แถมเป็นต้นทุนที่สำคัญมากด้วยนะครับ เพราะมันทำให้เราก้าวหน้าได้เร็วขึ้น ในขณะที่สังคมที่ป่าเถื่อน อนารยะ ด่ากันฉ่ำทุกวี่วันนั้น สุดท้ายแล้วก็จะกลายเป็นสังคมที่ไม่ได้อะไรเลยนอกจากการด่ากันไปวันๆ อย่างโง่เขลา แต่ไม่ได้สร้างสรรค์อะไรใหม่ เพราะไม่เหลือพื้นที่ทางปัญญาในสมองเอาไว้สำหรับการคิดเพื่อก้าวไปข้างหน้าร่วมกัน ได้แต่กลัวว่าเพื่อนจะเอามีดปักกลางหลังไหม ใครจะตระบัดสัตย์หรือเปล่า ฯลฯ
ดังนั้น เมื่อมองในทางการเมือง คำว่าความไว้วางใจจึงถูกพูดถึงมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะมันเป็น ‘ต้นทุน’ อีกแบบหนึ่ง แต่เป็น ‘ต้นทุนทางอำนาจ’ ซึ่งมองออกไม่ยากนะครับ รัฐบาลไหนที่ได้รับความไว้วางใจจากประชาชน จะมีนโยบายอะไร ประชาชนก็พร้อมให้ความร่วมมือ แต่ถ้าความไว้วางใจหายไป ต่อให้นโยบายดีแค่ไหนก็อาจล้มเหลวได้ เพราะคนไม่เชื่อ ไม่อยากทำตาม อาจส่งสัญญาณ ‘ยี้ใส่’ ให้ด้วย ซึ่งไม่ได้เป็นไปตามหลักเหตุผลใดๆ แต่เป็นไปตาม ‘อารมณ์’ ที่เกิดจากความไม่ไว้วางใจเป็นฐาน
ดังนั้น ความไว้วางใจจึงไม่ได้เป็นแค่ ‘ความรู้สึกดีๆ’ แบบผิวเผินเท่านั้น แต่คือ ‘พลังทางโครงสร้าง’ ของสังคมหนึ่งๆ ที่ไม่ได้แค่ทำให้สังคมดำรงอยู่ได้ แต่เป็นดัชนีบอกได้เลยว่า สังคมจะ ‘ก้าวหน้า’ หรือ ‘ล้าหลัง’ ได้แค่ไหน
ยิ่งถ้า ‘ความไม่ไว้วางใจ’ นั้นๆ เกิดขึ้นในระดับ ‘ลึก’ ระหว่างนักการเมืองกับข้าราชการ ซึ่งคือคนสองกลุ่มที่ต้องทำงานเพื่อประชาชนแล้วละก็ ผลลัพธ์จะเป็นอย่างไรแทบไม่ต้องพูดถึงเลย
ถ้านักการเมืองและข้าราชการไม่ไว้วางใจกัน ต้นทุนในการทำงานของประเทศจะสูงมาก เช่น ประเดี๋ยวก็ต้องตั้งคณะกรรมการซ้อนคณะกรรมการ แถมยังมีคณะอนุกรรมการ คณะประเมิน คณะตรวจสอบซ้ำซ้อน หรือไม่ก็มีการดึงเช็ง ใส่เกียร์ว่าง ไม่ส่งข้อมูลจริง หรือเดินเกมอำนาจ ฯลฯ
ซึ่งสำหรับผม – ทั้งหมดนี้ล้วนแต่เป็นเรื่องไร้สาระของสิ่งมีชีวิตที่ยังไม่พัฒนา!
จริงๆ แล้ว มีแนวทางการสร้างความไว้วางใจร่วมกันระหว่างนักการเมืองกับข้าราชการหลายแนวทางนะครับ เช่นการวาง master plan ทางนโยบาย ที่ไม่ว่านักการเมืองหน้าไหนเข้ามาก็ต้องปฏิบัติตาม ข้าราชการจะได้ทำงานได้ต่อเนื่องยาวนานและมั่นคง ไม่ต้องมาเปลี่ยนโน่นนั่นนี่ในแบบที่อาจไม่ถูกต้อง เพียงเพราะจะได้มีผลงาน quick win ให้นักการเมืองเอาไป ‘เอาหน้า’ กับประชาชน
ถ้าทำอย่างนี้ได้ ภาพของนักการเมืองคิด แล้ว ‘สั่ง’ ให้ข้าราชการทำ หรือภาพข้าราชการคิด แล้ว ‘ลากนโยบาย’ ไปเองโดยไม่แคร์ฝ่ายการเมือง – ก็จะไม่เกิดขึ้น เพราะทั้งสองฝ่ายต่างมี sense of ownership หรือมีความรู้สึกว่านโยบายใหญ่ๆ ทั้งปวงคือสิ่งที่เป็น ‘นโยบายของเรา’ ทั้งนั้น
อย่างไรก็ตาม ต้องบอกว่าความไม่ไว้วางใจไม่ได้สร้างขึ้นได้ชั่วข้ามคืนหรอกนะครับ แต่มันมีรากฐานยาวนาน ค่อยๆ สั่งสมจนเกิดระบบการปกครองที่แทบไม่มีใครไว้ใจใครเลย (นอกจากไว้ใจ ‘พวกของกูเอง’ เสียจนเอาแต่แบกพวกของตัวเองตะพึดตะพือ)
นักการเมืองมักมีวาระการทำงานที่สั้น (กว่าข้าราชการ) นั่นอาจเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ข้าราชการรู้สึกว่าไว้วางใจไปก็เท่านั้น ดังนั้น สิ่งสำคัญอีกอย่างที่อาจต้องสร้างขึ้นให้เป็น ‘วัฒนธรรมการเมือง’ ที่สำคัญ ก็คือนักการเมืองต้อง ‘เลิก’ คิดว่านโยบายเก่าเป็นของนักการเมืองคนเก่าพรรคเก่า ถ้าจะให้ ‘ได้หน้า’ มากที่สุด ต้องคิดใหม่ทำใหม่ตลอดเวลาโดยไม่สนใจของเก่าเลย ทั้งๆ ที่ถ้าของเก่ามันดีอยู่แล้ว ก็สามารถดำเนินงานต่อได้ไม่ต้องขวย ไม่ต้องเหนียมอาย ซึ่งจะเห็นได้เลยว่าทั้งหมดนี้มี ‘ความไม่ไว้วางใจ’ คอยหล่อลื่นอยู่ในทุกข้อต่อ
ประเด็นนี้ทำให้เกิด ‘วงจรไม่ไว้วางใจ’ ขึ้นได้ในแวดวงการเมืองและข้าราชการที่มีการ ‘เปลี่ยนขั้ว’ บ่อยๆ (จนน่าอิดหนาระอาใจกับความ ‘ล้าหลัง’ ในพัฒนาการทางการเมืองของประเทศ)
วงจรนี้เริ่มจากนักการเมืองคนใหม่ไม่ไว้ใจนโยบายของนักการเมืองคนเก่า โดยเฉพาะถ้าเป็นคนละพรรคหรือคนละขั้ว ก็เลยรีบนำเสนอภาพว่านโยบายเดิมล้มเหลว หรืออาจจะกินความไปถึงการที่ข้าราชการชุดเดิมไร้ประสิทธิภาพด้วย เพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับนโยบายตัวเอง ก็เลยเกิดอาการโต้ตอบ (backlash) จากข้าราชการว่าไม่เคารพงานระยะยาว หลายคนมองว่าทำไปก็เสียแรงฟรี อีกไม่นานก็โดนรื้ออีก เพราะ ‘วัฒนธรรมนักการเมือง’ คือการมารื้อของเก่าสร้างของใหม่เพื่อเอาหน้า
ผลสุดท้ายก็คือ ประชาชนเริ่มไม่เชื่อมั่นทั้งนักการเมืองทั้งข้าราชการ อาจมองว่าการเปลี่ยนนักการเมืองเป็นแค่การเปลี่ยนคนมาทะเลาะกัน ในขณะที่ข้าราชการไม่ใช่อะไรอื่น นอกจากทำงานเช้าชามเย็นชามเกียร์ว่างไปวันๆ สุดท้ายนักการเมืองก็พยายามใช้ประชานิยมให้แรงขึ้น หรืออาจจะ ‘รื้อ’ นโยบายเก่าแรงขึ้นไปอีก เพื่อแย่งความนิยม
เมื่อเป็นเช่นนี้ ความไม่ไว้วางใจจึงไม่ใช่แค่ ‘ญัตติ’ ในสภาชั่วครั้งชั่วคราว แต่คือ ‘ปัจจัยทางวัฒนธรรม’ ที่ ‘ฝัง’ อยู่ในทุกข้อต่อของการบริหารประเทศนี้
ที่จริงแล้ว โดยธรรมชาติของมนุษย์ เรามีแนวโน้มที่จะมอบความไว้วางใจให้กันและกันอยู่แล้ว แต่การณ์กลับกลายเป็นว่า คนที่ต้องมีหน้าที่สร้างความไว้วางใจให้เกิดขึ้นในประเทศ กลับมีส่วนปลูกฝังความ ‘ไม่ไว้วางใจ’ ระหว่างกันเสียเอง
แล้วเราจะอยู่กันต่อไปได้อย่างไร?
เรื่อง: โตมร ศุขปรีชา
