หลายปีก่อน ผมค้นลังหนังสือเก่าเจอด้วยความบังเอิญ นั่นคือหนังสือ ‘เชียงใหม่ในกระแสความเปลี่ยนแปลง’ เป็นหนังสือรวมบทความเพื่อร่วมฉลอง 700 ปีของเมืองเชียงใหม่ เมื่อผมเปิดดูสารบัญไปเจอบทความชิ้นหนึ่งที่เขียนโดยนิธิ เอียวศรีวงศ์ สะดุดใจตั้งแต่เห็นชื่อคนเขียนและชื่อบทความที่ดูร่วมสมัย ‘คืนถนนแก่คนเดินเท้า’[1]
ไม่น่าเชื่อว่าเคยมีคนเขียนเรื่องปัญหาทางเท้ามาตั้งแต่ 30 ปีก่อน (นับถึงตอนนี้) ถ้าใช้ภาษาสมัยนี้ก็ต้องเรียกว่า ‘ผู้มาก่อนกาล’
เนื้อในพูดถึงทางเท้าในเมืองต่างๆ ซึ่งถูกใช้ผิดวัตถุประสงค์ ลิดรอนสิทธิประชาชนในการใช้ทางเดิน ทั้งๆ ที่สามารถเป็นทางเลือกในการแก้ไขปัญหาจราจรได้ ซึ่งกรุงเทพฯ ก็ให้บทเรียนราคาแพงแก่เมืองใหญ่อื่น ไม่ว่าเชียงใหม่ หาดใหญ่ ขอนแก่น โคราช ซึ่งให้อภิสิทธิ์แก่อสุรกายรถยนต์ ขณะที่คนเดินถนนเป็นเพียงข้าทาส
คราวนี้ในเมื่อค้นทั้งที ผมจึงรวดหาบทความที่อาจารย์เคยเจาะจงเขียนถึงปัญหาเฉพาะของเมืองเชียงใหม่ทั้งหมด 4 ชิ้น ซึ่งก็ล้วนเป็นประเด็นปัญหาใหญ่ที่ชาวเชียงใหม่ต้องเผชิญในเวลานั้น เนื้อหาโดยย่อ เรียงตามลำดับก่อน-หลัง ดังนี้
(1) รอบกองขยะ (มติชน, 11 ก.ย. 2541): ปัญหาขยะล้นเมืองเชียงใหม่นั้น มองมิติเดียวว่าเกิดจากความขัดแย้งทางการเมืองไม่ได้ หากแต่สัมพันธ์กับความอ่อนแอของกฎหมายที่ดิน และองค์กรท้องถิ่นที่ไม่มีอำนาจบริหารจัดการที่ดินในเขตของตนเอง ประสบการณ์อันเลวร้ายของประชาชนรอบนอกซึ่งตกเป็นพื้นที่เป้าหมายของการขจัดขยะเทศบาลก่อให้เกิดการประท้วงในพื้นที่ทิ้งขยะในอนาคต
คนในเขตเมืองทำเพียงพอหรือยังที่จะลดปริมาณขยะซึ่งถูกผลิตขึ้นจำนวนมากในแต่ละวัน การแก้ไขปัญหาขยะของเมือง คือ ต้องจัดการกับทั้งกระบวนการอันยืดยาว จำเป็นที่รัฐทั้งส่วนท้องถิ่นและส่วนกลางต้องมีมาตรการออกมาแทรกแซงวิถีชีวิตที่คุ้นชินของผู้คน เช่น กระตุ้นให้มีการขจัดขยะในครัวเรือนมากขึ้น ใช้มาตรการภาษีบีบให้ต้องมีการเวียนใช้วัสดุที่ขจัดยาก เช่น โฟม พลาสติก หรือหาวัสดุทดแทนจากธรรมชาติ เช่น ใบตอง
(2) เมืองเชียงใหม่ใต้บาดาล (มติชน, 21 ส.ค. 2549): น้ำหลากในอดีตนั้นถือว่าเป็นประโยชน์ต่อเมือง แต่ด้วยการใช้ที่ดินซึ่งเปลี่ยนแปลงไปตามสภาพเศรษฐกิจ บ้านเรือนริมแม่น้ำปิงกลายเป็นร้านค้า ส่งผลให้เมื่อเกิดน้ำท่วมทุกวันนี้จึงนำความเสียหายใหญ่หลวงแก่เมือง
การทำลายป่าและการบุกรุกหนองบึง/ลำน้ำส่งผลอย่างยิ่ง ซึ่งไม่ได้เกิดจากการทำไร่เลื่อนลอยของชาวเขาเท่ากับการบุกรุกของนายทุนเพื่อทำเกษตรเชิงพาณิชย์อย่างเข้มข้นและเพื่อธุรกิจท่องเที่ยว ทั้งที่มีกรมป่าไม้ดูแล เช่นเดียวกับการบุกรุกลำน้ำในความรับผิดชอบของกรมเจ้าท่า หนองน้ำสาธารณะในเมืองกลายเป็นสมบัติส่วนตัว และถูกถม ข้าราชการไทยไม่ได้คิดทั้งระบบ แต่คิดเฉพาะสิ่งที่จะก่อสร้างตามหน้าที่ของหน่วยงานของตน เช่นการสร้างพนังคอนกรีตเพื่อป้องกันน้ำท่วม ซึ่งเป็นวิธีมักง่ายที่สิ้นเปลืองงบประมาณและไม่มีประสิทธิผล
(3) เชียงใหม่ภายใต้อนารยธรรม (มติชนสุดสัปดาห์, 26 ธ.ค. 2551): แนวคิดการขยายถนน 65 สายในเมืองเชียงใหม่ของกรมโยธาธิการและผังเมืองจำนวนมากอยู่ในเขตเมืองเก่า เป็นโครงการนรกที่มีลักษณะปิดๆ บังๆ โดยอ้าง ‘ความเจริญ’ ไม่ใช่วิธีการที่เหมาะกับเมืองเก่าที่มีเสน่ห์ทางกายภาพ และมีอายุถึง 700 ปีอย่างเมืองเชียงใหม่ เสน่ห์ทางจิตใจของละแวกจะหายไป และเหลือแต่ ‘ซาก’ ของเมืองที่ไร้ชีวิต
ขนาดที่เล็กนั่นแหละ คือ ขนาดของมนุษย์ (human scale) สะท้อนอันตรายของการศึกษาผังเมืองแบบที่ลอกตะวันตกมาทั้งดุ้น
(4) รวมศูนย์ฝุ่นพิษ (มติชน, 29 เม.ย. 2562): ในช่วงที่เชียงใหม่มีค่าฝุ่นละอองขนาดเล็กเกินค่ามาตรฐานความปลอดภัยไปสูงลิบลิ่ว ภาคประชาชนเรียกร้องให้ทางราชการประกาศเขตภัยพิบัติในเชียงใหม่ มีข้อมูลเชิงลึกว่ากระทรวงสาธารณสุขกับกระทรวงมหาดไทยเห็นไม่ตรงกัน กระทรวงแรกเห็นแก่สุขภาพ ของประชาชน แต่กระทรวงหลังเกรงว่าจะกระทบต่อธุรกิจท่องเที่ยวของจังหวัด กฎหมายที่มีอยู่ (พ.ร.บ. ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550) มีจุดอ่อน นั่นคือกรณีสาธารณภัยฝุ่นละอองในอากาศไม่อยู่ในจินตนาการของผู้ร่างกฎหมายเลย (พวกเขานึกถึงน้ำท่วม ไฟไหม้ แผ่นดินไหวทำนองนั้นมากกว่า) หน้าที่บทบาทในการแก้ไขปัญหาฝากไว้กับราชการรวมศูนย์ของรัฐมาก (ตั้งแต่นายอำเภอ ผู้ว่าฯ ขึ้นไปถึงคณะกรรมการระดับชาติ) ทั้งที่จำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือจาก อปท. และราษฎรในพื้นที่
อีกทั้งกฎหมายคิดถึงการเยียวยาฟื้นฟูหลังสาธารณภัยยิ่งกว่าการระงับที่ต้นเหตุ สุดท้ายไม่มีใครทำอะไรได้นอกจากรอฝน อย่างเก่งที่สุดทำได้เพียงห้องปลอดฝุ่นและแจกหน้ากากอนามัย คนเชียงใหม่ต้องหาทางป้องกันตนเองไปตามสภาพ สาเหตุมาจากการที่อำนาจกระจุกอยู่กับราชการส่วนกลางที่ไม่มีประสิทธิภาพ คนในท้องถิ่นต้องมีอำนาจจัดการการเผา (ทั้งไฟป่าและการกำจัดวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร) ได้เองอย่างเต็มที่มากกว่านี้ รัฐส่วนกลางควรทำเพียงสนับสนุนด้านงบประมาณและวิชาการ ตราบใดที่ป่าถูกส่วนกลางยึดเอาไปดูแลเองโดยชาวบ้านในชุมชนใกล้ป่าไม่มีส่วนร่วมเลย ต่อให้ทำแค่ไหนก็ไม่สำเร็จ
ระบบโรงไฟฟ้าขนาดเล็กผลิตโดยชุมชนอาจช่วยเกษตรกร (ทั้งในไทยและรัฐฉาน) ไม่ให้ต้องเผาไร่เผานาได้เหมือนกัน เรื่อยไปจนถึงการจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมจากนายทุน การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่แท้จริงจึงไม่ใช่เพียงการกระจายงบประมาณและการจัดการบริการพื้นฐานเพียงไม่กี่อย่าง แต่ต้องเป็นอำนาจจัดการทรัพยากรในท้องถิ่นนั้น
หลายบทความของนิธินั้น บ่งชี้ว่าคุณภาพชีวิตของคนไทยในเมืองโดยรวมไปไม่ถึงไหน เมืองใหญ่อย่างเชียงใหม่ยังคงเผชิญปัญหาเดิมๆ เหมือนที่เคยมีในอดีต ทั้งเรื่องขยะ น้ำท่วม ผังเมือง และหมอกควัน ข้อคิดในบทความเกือบทุกชิ้นยังคงทันสมัย สามารถหยิบยืมมาใช้ทำความเข้าใจสถานการณ์ปัจจุบันได้อย่างดี
ถ้าเราลองประกอบชิ้นส่วนเล็กๆ เหล่านี้เข้าด้วยกันจะเห็นว่าอาจารย์นิธิพูดถึงย้ำถึงประเด็นปัญหาคลาสสิกของการปกครองท้องถิ่นของไทย นั่นคือ
1. ปัญหาการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางแบบแยกส่วน นำมาซึ่งความไร้ประสิทธิภาพ ต้นทุนการบริหารสูง ไม่คุ้มค่า (อย่างน้อยในแง่การใช้จ่ายงบประมาณ) สนองตอบปัญหาล่าช้า และก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาระหว่างพื้นที่ (ความเจริญกระจุกตัวอยู่กับเฉพาะบางจังหวัดที่เข้าถึงอำนาจศูนย์กลาง) แม้แต่ส่วนภูมิภาคอย่าง จังหวัดหรืออำเภอ ก็ไม่ได้มีอำนาจในการบริหารจัดการเหนือพื้นที่ ยังมิพักเอ่ยถึงความอ่อนแอของส่วนท้องถิ่น
2. โครงสร้างการบริหารงานแบบคู่ขนานคือ มีทั้งผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง ได้แก่ นายก อบจ. นายกเทศมนตรี นายก อบต. และผู้บริหารที่มาจากการแต่งตั้ง ได้แก่ ผู้ว่าฯ นายอำเภอ รวมถึงกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งแม้จะมีที่มาจากการเลือกตั้งของราษฎร แต่ไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง สามารถอยู่ในตำแหน่งไปได้จนถึงอายุ 60 ปี ก่อให้เกิดความซ้ำซ้อน ยุ่งยากในการประสานงานระหว่างกัน ทำให้เกิดความไม่ชัดเจนในส่วนของหน้าที่รับผิดชอบ และเป็นอุปสรรคต่อการบริการสาธารณะระดับท้องถิ่น
3. ท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระ อปท. ยังคงถูกควบคุมอย่างเข้มงวดจากกระทรวงมหาดไทย โดยเฉพาะจากผู้ที่มีหน้าที่กำกับดูแลโดยตรง คือ ผู้ว่าฯ นายอำเภอ ส่งผลให้นโยบายของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่สั่งการลงมาขาดการคิดคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายของแต่ละพื้นที่ ส่วนท้องถิ่นมีอำนาจจำกัดในการบริหารจัดการทรัพยากรที่มีอยู่ในเขตพื้นที่รับผิดชอบ อีกทั้งยังคงต้องพึ่งพารัฐบาลกลางสูง
เหล่านี้เป็นประเด็นปัญหาที่ผมเขียนถึงอยู่บ่อยๆ ในคอลัมน์นี้ ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่อะไรเลย อย่างน้อยมีอาจารย์นิธิอีกคนหนึ่งที่เคยพูดถึงมานาน 20-30 ปี แต่ก็ยังไม่ได้ถูกแก้ไขจนบัดนี้
แน่นอนที่สุด อาจารย์นิธิมีความหวังเสมอว่าสักวันหนึ่งจะได้เห็นท้องถิ่นมีอิสรภาพในการปกครองและจัดการตนเองสมบูรณ์ สามารถดูแลใช้ประโยชน์ทรัพยากรท้องถิ่นได้เอง ไม่ว่าจะเป็นการจัดระเบียบสังคม การศึกษา สาธารณสุข โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรธรรมชาติ ขณะเดียวกันหากขบวนการประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ เคลื่อนไหวและมีพลังมากขึ้น การเมืองท้องถิ่นก็จะเปลี่ยนโฉมหน้าไปได้อีกมาก
ไม่รู้ว่าอาจารย์นิธิมีส่วนแค่ไหนในข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศที่มี อานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน ซึ่งเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค การรับตำแหน่งครั้งนั้นทำให้อาจารย์นิธิถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก เพราะแต่งตั้งขึ้นหลังเหตุการณ์สังหารหมู่กลางเมืองโดยรัฐบาลที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้ความรุนแรงต่อประชาชน แต่คณะกรรมการชุดนี้ก็ได้ทิ้งข้อเสนอที่ช่วยดันเพดานการเรียกร้องในประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจออกไปได้ไกล
แน่ละ ร่องรอยของข้อเสนอนี้ปรากฏให้เห็นมาบ้างแล้วในบทความเก่าๆ ของอาจารย์ ภายหลังผมค่อนข้างมั่นใจว่าอาจารย์น่าจะมีส่วนไม่น้อย เมื่อเห็นอาจารย์นิธิมีชื่อเป็นผู้เชิญชวนให้ประชาชนเข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. …. หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือเรียกให้เข้าใจง่ายขึ้นว่า ‘ร่างรัฐธรรมนูญปลดล็อกท้องถิ่น’ ของคณะก้าวหน้า อันถือเป็นจุดเริ่มต้นไปสู่การยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค
แม้จะยังไม่สำเร็จในวันนี้ แต่ก็ถือเป็นการแผ้วถางทางให้คนรุ่นลูกรุ่นหลานได้พยายามเดินต่อไปให้ถึง
อ่านตอนแรกได้ที่ ย้อนอ่าน ‘นิธิ’ มุมมองเรื่องการปกครองท้องถิ่นและปัญหาของเมืองเชียงใหม่ (1)
[1] นิธิ เอียวศรีวงศ์, “คืนถนนแก่คนเดินเท้า,” ใน ดวงจันทร์ อาภาวัชรุตม์ (บรรณาธิการ), เชียงใหม่ในกระแสความเปลี่ยนแปลง (พิมพ์ครั้งที่ 2), (เชียงใหม่: ศูนย์ศึกษาปัญหาเมืองเชียงใหม่, 2537), 38-43.
สุชาดา จักรพิสุทธิ์, “ในความเป็นนิธิ (จบ),” มติชนสุดสัปดาห์ (6 พฤศจิกายน 2566), จาก https://www.matichonweekly.com/column/article_722797
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
