จะแก้ไขรัฐธรรมนูญกันอีกแล้ว
สมแล้วที่มีนักรัฐศาสตร์อธิบายสังคมไทยไว้ว่า เป็นไข้เพ้อคลั่งรัฐธรรมนูญ (hyper-constitutionalism) กับความเชื่อว่า รัฐธรรมนูญที่ดีเป็นรากฐานของการเมืองที่ดีและทุกสิ่ง ดังนั้น สังคมไทยจึงหมกมุ่นอยู่กับการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้ดี ไข้ชนิดนี้เป็นเหมือนกันแทบจะหมดทุกพรรค ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายอนุรักษนิยมหรือฝ่ายก้าวหน้าก็หมกมุ่นเรื่องการแก้ไข หรือจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อยู่ไม่วาย แน่นอนว่า รัฐธรรมนูญที่ดีเป็นรากฐานของการเมืองที่ดีได้จริง การเมืองดีนำไปสู่คุณภาพชีวิตที่ดี แต่รัฐธรรมนูญก็มีข้อจำกัดของมัน
กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญหรือแม้แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นกระบวนการกฎหมายและกระบวนการทางการเมือง แม้รัฐธรรมนูญจะเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ แต่รัฐธรรมนูญเป็นผลผลิตของการเมืองและกฎหมายอยู่ด้วยกัน
ความข้อนี้มักสูญหายไปในกระบวนการคิดจัดทำรัฐธรรมนูญ โดยทำให้กระบวนการทั้งหมดลดรูปลง เหลือแค่กระบวนการทางกฎหมาย อันเป็นเทคนิคเท่านั้น ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดองค์กรผู้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญ กระบวนการตราซึ่งคล้ายคลึงกับกระบวนการนิติบัญญัติทั่วไป มาตรการคุ้มครองพิทักษ์ความเป็นกฎหมายสูงสุด เช่น การกำหนดให้มีศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาดูเนื้อหาว่าสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงอะไรได้ไม่ได้ กระบวนการตรารัฐธรรมนูญในส่วนนี้มีนักกฎหมายเป็นผู้กำกับดูแล ตลอดจนตีความกฎเกณฑ์ต่างๆ ให้ถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมาย
ในรายละเอียดการร่างรัฐธรรมนูญเอง นักกฎหมายก็เป็นผู้คอยแปลงให้นโยบายความปรารถนาใดๆ กลายเป็นภาษากฎหมายทางการให้ได้ โดยระมัดระวังให้ถ้อยคำที่ใช้นั้น สอดคล้องกับภาษากฎหมาย ชัดเจน ขจัดความกำกวมอันอาจนำไปสู่การตีความผิดเพี้ยนหรือเกิดทางตันทางการเมืองได้ หลายครั้งนักกฎหมายเป็นผู้เสนอความรู้เปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญของประเทศอื่นๆ เพื่อให้นำมาปรับปรุงเข้าใช้กับสังคมไทย
นักกฎหมายมีบทบาทเด่นในการร่างรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ตั้งแต่ปี 2540 เป็นต้นมา จะเห็นว่าผู้นำกระบวนการร่าง หรือ ‘มือคลอด’ รัฐธรรมนูญนั้น เป็นนักกฎหมายมีชื่อทั้งสิ้น ส่วนมีชื่อแล้วมีความเชี่ยวชาญหรือไม่ อันนี้แล้วแต่คนจะมอง
สิ่งที่นักการเมืองหรือแม้แต่นักกฎหมายหลายคนมองข้ามไปคือ ความเป็นการเมืองของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ แม้ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญจะมีคำอธิบายว่าด้วยอำนาจปฐมสถาปนาที่ใช้สถาปนากฎเกณฑ์พื้นฐานขึ้นมา ซึ่งกฎเกณฑ์พื้นฐานนี้เป็นกรอบกติกาสูงสุดในการจัดทำและแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่อาจล่วงละเมิดได้ แต่อำนาจปฐมสถาปนาถูกสถาปนาขึ้นมาได้อย่างไรมักไม่ถูกพูดคุยกันให้ชัดเจน
อำนาจปฐมสถาปนานั้นเป็นการอธิบายภายหลังข้อเท็จจริง กล่าวคือเมื่อเกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองขึ้นก่อน ทำให้อำนาจการเมืองเดิมสิ้นสุดลง และมีผู้รวบรวมอำนาจการเมืองขึ้นมาใหม่ได้ ซึ่งเป็นได้ทั้งการเปลี่ยนแปลงแบบสันติหรือแบบรุนแรง เมื่อนั้น นักกฎหมายจึงจะชี้ว่าเกิดอำนาจปฐมสถาปนาขึ้นมาใหม่แล้ว แต่การรวบรวมอำนาจขึ้นมานั้น ไม่มีแบบแผนแน่นอนตายตัว แล้วแต่สถานการณ์การเมืองกำหนดบังคับไป
ดังนั้น สิ่งที่ไม่ปรากฏในกฎหมายลายลักษณ์อักษรว่าด้วยการจัดทำหรือแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญก็คือกระบวนการทางการเมืองตรงนี้ ซึ่งเกิดขึ้นจนส่งผลกระทบให้กฎหมายต้องขยับตาม
หากการเมืองไม่ขยับ การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญก็เป็นแค่กระบวนการทางกฎหมาย ต่อให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือแม้แต่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ แม้จะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่มา ก็เท่ากับว่ากฎหมายนั้นจัดทำภายใต้กติกาเดิม แม้รายละเอียดเล็กน้อยจะแตกต่างออกไปบ้างก็ไม่ใช่เรื่องสำคัญ
การแก้ไขรัฐธรรมนูญในลักษณะนี้ก็มีความสำคัญอยู่ เนื่องจากเป็นการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกฎหมายให้ทันสมัย ให้สามารถใช้งานได้ต่อไป แต่มีข้อจำกัดอย่างมาก
การจะเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญให้เกิดผลเปลี่ยนแปลงในสังคมได้จริงนั้น จำเป็นต้องได้รับชัยชนะทางการเมืองเสียก่อน อย่างที่รัฐธรรมนูญ 2540 เปลี่ยนแปลงการเมืองไทยได้นั้น ความจริงคือการเมืองเปลี่ยนแปลงแล้วตั้งแต่ช่วง 2535-2540 ตั้งแต่เหตุการณ์พฤษภาทมิฬไปจนถึงวิกฤตต้มยำกุ้ง รัฐธรรมนูญจึงสามารถ ‘ปฏิรูปการเมือง’ ได้จริงๆ ในขณะที่การปฏิรูปการเมืองในปี 2550 และ 2560 นั้น แม้จะเลียนแบบวิธีการแต่ผลกลับต่างกันลิบลับ เพราะปี 2549 นั้น กรอบกติกาสูงสุดทางการเมืองเปลี่ยนแปลงไปอีกรอบ ซึ่งเปลี่ยนไปในทางเผด็จการอำนาจนิยม รัฐธรรมนูญจึงไม่ประสบความสำเร็จในการสร้างประชาธิปไตย
พูดอีกอย่างคือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น นอกจากจะแก้ไขอย่างไรแล้ว ที่ควรพูดคุยกันก่อนในรายละเอียดจนตกผลึกคือ จะแก้ไขไปทำไม แก้เพื่ออะไร ซึ่งคำถามนี้กำหนดทิศทางการแก้ไข แต่เป็นคำถามที่กฎหมายไม่มีคำตอบ
การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญที่ประเทศไทยต้องการในขณะนี้ไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงกฎหมายในทางเทคนิคเท่านั้น แต่ต้องเปลี่ยนแปลงปฏิรูปโครงสร้างการเมืองในภาพกว้างที่สุดด้วย นั่นคือไม่ใช่แค่กระบวนการเลือกตั้งและรัฐสภา แต่หมายถึงองค์กรที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง นับแต่ศาล องค์กรอิสระ ไปจนถึงกองทัพและภาคธุรกิจ นอกจากนี้ ยังต้องเปลี่ยนแปลงการเมืองที่ไม่ใช่สถาบันอีกด้วย ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ วัฒนธรรมการเมืองเดิมซึ่งไม่เป็นประชาธิปไตย ปัญหาเหล่านี้ไม่อาจแก้ไขได้เพียงเขียนลายลักษณ์อักษรใหม่เฉยๆ
การเลือกตั้ง 14 พ.ค. 2566 นั้นเป็นอีกครั้งที่ประเทศไทยมีโอกาสเปลี่ยนแปลงกติกาสูงสุดในการกำหนดทิศทางของรัฐธรรมนูญและการเมืองไทย แต่เจตจำนงประชาชนไม่อาจต้านทานวัฒนธรรมการเมืองแบบเก่าที่ฝังลึกอยู่ในพรรคการเมืองต่างๆ ได้ มาวันนี้พรรคการเมืองสยบยอมให้กับอำนาจเก่าที่ครองอำนาจและจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 แต่กลับมาพูดเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเน้นที่กระบวนการทางกฎหมาย เช่น การมีส่วนร่วมของประชาชน หรือการจัดทำ สสร. โดยไม่ระบุเนื้อหาให้แน่ชัดว่าจะแก้ไขตรงไหนอย่างไร
ถ้าตกลงเล่นการเมืองแบบเดิมแล้วสัญญาจะแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ชีวิตพี่น้องประชาชนดีขึ้น ก็ขอขอบคุณนะค่ะที่แจ้งให้ทราบ แม้จะไม่ได้อยากทราบเลยแม้แต่นิดเดียว
เรื่อง: เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง
