กฎหมายออกกี่โมง?: ชำแหละความล่าช้าในการออกกฎหมาย และข้อเสนออัปสปีดสภาไทย

ภายหลังการเปิดประชุมรัฐสภาในวันที่ 3 กรกฎาคม 2023 ที่ผ่านมา สภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่ของไทยก็เริ่มเดินหน้าใช้อำนาจอธิปไตยในฐานะตัวแทนของประชาชน โดยเฉพาะในการพิจารณาร่างกฎหมาย ท่ามกลางความสนใจและความคาดหวังของประชาชนจำนวนมากที่อยากเห็นความเปลี่ยนแปลงและการแก้วิกฤตประเทศโดยเร็ว

อย่างไรก็ตาม ความคาดหวังของประชาชนเหล่านั้นกลับต้องเผชิญกับความเป็นจริงในการดำเนินงานของสภาที่เต็มไปด้วยอุปสรรค ด้วยการพิจารณาแก้ไขกฎหมายที่มีกระบวนการในสภาผู้แทนราษฎรที่ซับซ้อนและเชื่องช้า ไม่ว่าจะเป็นขั้นตอนเอกสารหรือขั้นตอนพิจารณา ซึ่งที่ผ่านมาก็มีกฎหมายหลายฉบับต้องใช้เวลาอยู่ในสภานานหลายปี

ในบทความนี้ 101 PUB ชวนสำรวจกระบวนการในการออกกฎหมายของไทยว่ามีกี่ขั้นตอน แต่ละขั้นตอนใช้เวลาเฉลี่ยประมาณเท่าใด ที่ว่า ‘ช้า’ นี้ ไปช้าที่ขั้นตอนไหน และเราจะสามารถปรับปรุงแก้ไขให้กระบวนการในสภาผู้แทนราษฎรรวดเร็วขึ้นได้อย่างไร โดยเฉพาะการตัดกระบวนการที่ ‘ซ้ำซาก-ไม่จำเป็น’ และการปรับปรุงให้การประชุมมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

กระบวนการออกกฎหมายที่ดีต้องเร็ว แต่ ‘รอบคอบ-โปร่งใส-มีส่วนร่วม’

ปฏิเสธไม่ได้ว่ากระบวนการออกกฎหมายที่ดีนั้นจะต้องมีประสิทธิภาพและความรวดเร็ว เนื่องจากการออกกฎหมายจะต้องตอบสนองต่อสถานการณ์โลกที่เปลี่ยนแปลงไป และแก้ไขปัญหาของประเทศได้อย่างรวดเร็วเพียงพอ เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชน

ในโลกแห่งความเป็นจริง ปัญหาที่เกิดขึ้นหลายอย่างนั้นเป็นเรื่องปัจจุบันที่ควรได้รับการจัดการทันที แต่หลายครั้งที่รัฐบาลกลับต้องรอสภาพิจารณากฎหมายแล้วเสร็จจึงจะสามารถแก้ไขปัญหาได้ การที่กฎหมายออกอย่างล่าช้าสร้างผลกระทบที่เป็นรูปธรรม เช่น กรณีร่าง พ.ร.บ. กัญชา กัญชง ที่ได้มีการปลดล็อกกัญชาออกจากบัญชียาเสพติดมาแล้ว แต่ร่างกฎหมายเองยังติดอยู่ในกระบวนการพิจารณาของสภาที่ดำเนินการไปอย่างล่าช้า ส่งผลให้เกิดภาวะสุญญากาศทางกฎหมายที่สร้างความไม่แน่นอนให้กับทุกคน ภาคธุรกิจก็ยังไม่ทราบว่าอะไรจะทำได้หรือไม่ได้ แต่ประชาชนก็ต้องเผชิญกับสภาพ ‘กัญชาเสรี’ สามารถที่จะสูบ-เสพได้อย่างที่ตำรวจไม่มีกลไกใดจะมาห้ามปรามได้

ดังนั้น กระบวนการออกกฎหมายที่รวดเร็วและมีประสิทธิภาพจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งกับการบริหารประเทศของรัฐบาลและการแก้ไขปัญหาของประชาชน

อย่างไรก็ดี ลำพังเพียงแต่ความรวดเร็วนั้นไม่ใช่เป้าหมายเดียวของกระบวนการออกกฎหมายที่ดี แต่กระบวนการออกกฎหมายที่ดีนั้นยังต้องตอบโจทย์ด้านอื่นๆ ด้วย^[1] โดยเฉพาะด้านความรอบคอบ ซึ่งกระบวนการจะต้องมีการคำนึงถึงผู้มีส่วนได้เสียและผลประโยชน์ของทุกภาคส่วนอย่างรอบด้าน ด้านความโปร่งใส ที่กระบวนการจะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนตรวจสอบได้ และด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ที่ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยในการแสดงความคิดเห็น

แน่นอนว่าโจทย์และคุณค่าทั้งหลายที่กล่าวมานั้น หลายครั้งสอดคล้องกัน แต่หลายครั้งก็มีความขัดแย้งกัน เช่น กระบวนการออกกฎหมายต้องมีความรวดเร็วทันต่อสถานการณ์ แต่ในขณะเดียวกันก็จะต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นอย่างเพียงพอ จะรวดเร็วไปจนถึงขนาดที่ทำให้ประชาชนไม่ได้รับรู้ถึงเนื้อหาของร่างกฎหมายเลยก็จะทำลายคุณค่าพื้นฐานของประชาธิปไตยไป ดังนั้น การออกแบบกระบวนการออกกฎหมายที่ดีนั้นจะต้องคำนึงถึงสมดุลในคุณค่าต่างๆ เพื่อให้ตอบโจทย์สภาพการเมืองที่เกิดขึ้นในสังคมเวลานั้นๆ เป็นสำคัญ

ทว่า กระบวนการออกกฎหมายของไทยนั้นยังซับซ้อนมากแต่ให้คนมีส่วนร่วมต่ำ การออกกฎหมายจึงเต็มไปด้วยความล่าช้า ขณะเดียวกันก็ยังไม่มีพื้นที่เพียงพอจะรับฟังความคิดเห็นของประชาชน-ผู้มีส่วนได้เสียอย่างรอบด้านและมีความหมาย การรับฟังความเห็นหลายครั้งเป็นงานพิธีกรรม ขณะที่ช่วงเวลาของการถกเถียงข้อกฎหมายจริงในชั้นกรรมาธิการเกิดขึ้นในพื้นที่ปิดซึ่งร่วมสังเกตการณ์ได้ยาก หลายเรื่องยังเป็นความล่าช้าในขั้นตอนงานเอกสารหรือบริหารจัดการที่ไม่ได้ทำให้คุณภาพของกฎหมายดีขึ้น ดังนั้น กระบวนการออกกฎหมายของไทยยังสามารถพัฒนาให้เร็วขึ้นได้อีกมากโดยไม่ต้องเสียหลักการ

สภาใช้เวลาออกกฎหมายนาน 414 วันต่อฉบับ

ในสภาชุดที่ผ่านมา การออกกฎหมายเป็นพระราชบัญญัติในแต่ละครั้งนั้นใช้เวลาเฉลี่ย 414 วันต่อฉบับ^[2] โดยในการออกกฎหมายแต่ละฉบับ จะต้องผ่านกระบวนการ 3 ส่วน คือ 1) กระบวนการก่อนการเข้าสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นกระบวนการเกี่ยวกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติ 2) กระบวนการภายในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเกี่ยวกับการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรทั้งสิ้น 3 วาระ (แบ่งเป็นวาระรับหลักการ วาระพิจารณารายมาตรา และวาระลงมติทั้งฉบับ) และ 3) กระบวนการหลังสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นกระบวนการที่วุฒิสภาจะพิจารณาและประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

กระบวนการก่อนการเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร: 45 วัน

ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) จะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรได้นั้น ต้องได้รับการเสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรก่อน^[3] ภายหลังการตรวจสอบจากสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรว่ามีรูปแบบถูกต้องแล้ว หากร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าวมีลักษณะเป็นร่างพระราชบัญญัติการเงินก็จะส่งให้นายกรัฐมนตรีพิจารณารับรอง^[4]

หากได้รับการรับรอง ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะมีอำนาจพิจารณาสั่งบรรจุระเบียบวาระการประชุมของสภาผู้แทนฯ^[5] ระยะเวลาในการบรรจุระเบียบวาระนี้อาจแตกต่างกันในแต่ละร่าง ตามแต่ความเร่งด่วนและความเห็นตรงกันของพรรคการเมืองต่างๆ ในฝ่ายรัฐบาล ระยะเวลารวมของส่วนแรกนี้ใช้ระยะเวลาเฉลี่ยแล้ว 45 วัน

กระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร: 209 วัน

กระบวนการในสภาผู้แทนราษฎรนี้ใช้เวลาเฉลี่ยรวมทั้งสิ้น 209 วัน โดยมีการพิจารณาทั้งหมด 3 วาระ ได้แก่ วาระรับหลักการเป็นวาระที่ 1 วาระพิจารณารายมาตราเป็นวาระที่ 2 และวาระลงมติทั้งฉบับ (วาระที่ 3) แล้วจึงส่งต่อไปยังวุฒิสภา

ขั้นตอนนี้จะเริ่มเมื่อประธานสภาผู้แทนราษฎรสั่งบรรจุร่างพระราชบัญญัตินั้นๆ เข้าสู่ระเบียบวาระ โดยร่างพระราชบัญญัตินั้นก็จะเริ่ม ‘ต่อคิว’ รอรับการพิจารณาของสภาผู้แทนฯ ซึ่งจะได้พิจารณาเร็วหรือช้าขึ้นอยู่กับว่าถูกบรรจุเป็นวาระแบบใด และมีร่างพระราชบัญญัติค้างการพิจารณาอยู่ก่อนหน้าหรือไม่

ในสภาผู้แทนฯ นั้นมีวาระการพิจารณาอยู่หลากหลายประเภท หากเป็นร่างพระราชบัญญัติของ สส. หรือร่างที่ประชาชนเข้าชื่อกันก็จะได้รับการบรรจุเป็น ‘เรื่องที่เสนอใหม่’ ซึ่งจะต้องต่อคิวท้ายร่างพระราชบัญญัติอื่นๆ ที่ค้างการพิจารณาอยู่ แต่ในกรณีที่เป็นร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรีเสนอ ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจะได้รับการบรรจุเป็นวาระ ‘เรื่องด่วน'^[6] และแซงคิวไปพิจารณาก่อนวาระที่ค้างการพิจารณาและวาระที่เสนอใหม่

เมื่อถึงวาระการประชุมในร่างพระราชบัญญัตินั้นๆ ที่ประชุมสภาก็จะพิจารณาร่างดังกล่าวในวาระรับหลักการ ซึ่งที่ประชุมใหญ่สภาพิจารณาว่าสมควรจะรับร่างดังกล่าวไว้พิจารณาต่อหรือจะปัดตกไป ในขั้นตอนนี้ ที่ประชุมใหญ่สภาใช้เวลาเฉลี่ย 55 วัน^[7]

ในขั้นตอนต่อมา เมื่อที่ประชุมสภาเห็นชอบในวาระรับหลักการแล้ว ก็จะเข้าสู่วาระพิจารณารายมาตรา ซึ่งที่ประชุมใหญ่สภาจะแต่งตั้งกรรมาธิการ (เรียกว่า คณะกรรมาธิการวิสามัญ) ขึ้นมาชุดหนึ่ง โดยให้กรรมาธิการชุดนี้พิจารณาร่างดังกล่าวในรายมาตรา โดยให้สมาชิกสภาคนอื่นๆ ได้เสนอประเด็นที่อยากให้แก้ไข (เรียกว่า ‘คำแปรญัตติ’) เข้าไป ขั้นตอนที่กรรมาธิการพิจารณานี้ใช้เวลาเฉลี่ยที่ 102 วัน

เมื่อกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว ก็จะส่งกลับมายังที่ประชุมใหญ่สภาผู้แทนฯ อีกครั้งเพื่อให้ลงมติรายมาตราจนครบทุกมาตรา จึงเป็นอันเสร็จสิ้นกระบวนการในวาระพิจารณารายมาตรา และที่ประชุมใหญ่สภาผู้แทนฯ ก็จะพิจารณาร่างดังกล่าวในวาระลงมติทั้งฉบับอีกทีหนึ่ง ซึ่งมักจะลงมติในวันเดียวกับที่พิจารณาร่างในวาระพิจารณารายมาตราเสร็จ สำหรับวาระพิจารณารายมาตราและวาระลงมตินี้ใช้เวลารวมกันเฉลี่ยอยู่ที่ 52 วัน

กระบวนการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรนี้ไม่มีการกำหนดตายตัวว่าแต่ละขั้นตอนต้องใช้ระยะเวลาเท่าไร ทำให้กรอบระยะเวลาที่ใช้ไม่ชัดเจน อาจมากหรือน้อยตามแต่พลังทางการเมืองในแต่ละช่วง จึงทำให้โดยเฉลี่ยแล้วต้องใช้เวลาในสภาผู้แทน 209 วัน แต่ในร่างพระราชบัญญัติที่เร่งการพิจารณาเป็นพิเศษ เช่น ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขประมวลกฎหมายอาญาฯ (ร่าง พ.ร.บ. ทำแท้ง) ก็สามารถเร่งการพิจารณาโดยใช้เวลาเพียง 28 วัน เท่านั้น^[8]

กระบวนการการพิจารณาหลังสภาผู้แทนราษฎร: 131 วัน

ภายหลังการพิจารณาจากสภาผู้แทนฯ ร่างพระราชบัญญัติก็จะเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญได้ กำหนดระยะเวลาไม่เกิน 60 วัน (เป็นกำหนดวันในสมัยประชุม) ซึ่งในความเป็นจริงมีการใช้เวลาเฉลี่ยในวุฒิสภา 61 วัน (รวมกำหนดวันนอกสมัยประชุมด้วย)

หากวุฒิสภามีมติเห็นชอบตามสภาผู้แทนฯ ก็จะเป็นร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา และดำเนินการทูลเกล้าฯ เพื่อประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

อย่างไรก็ตาม หากวุฒิสภามีมติ ‘ขวาง’ คือมีมติไม่เห็นชอบกับสภาผู้แทนฯ หรือมีมติแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติ ร่างดังกล่าวก็จะถูกส่งกลับไปยังสภาผู้แทนฯ เพื่อให้ปรับร่างหรือยืนยันร่างอีกครั้งหนึ่ง ในกรณีนี้จะใช้ระยะเวลาเพิ่มขึ้นอีก 102 วัน โดยเฉลี่ย จากนั้นร่างพระราชบัญญัติก็จะเข้าสู่กระบวนการทูลเกล้าฯ เช่นกัน

สำหรับกระบวนการที่นายกรัฐมนตรีทูลเกล้าฯ นั้น ใช้ระยะเวลาเฉลี่ยอยู่ที่ 70 วัน ซึ่งระยะเวลาเฉลี่ยนี้รวมระยะเวลาที่ดำเนินการทางธุรการเพื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วย

ภายหลังจากที่เราได้เห็นถึงระยะเวลาในแต่ละขั้นตอนกันแล้ว ในส่วนถัดไป 101 PUB จะชวนวิเคราะห์ประเด็นปัญหา ที่ทำให้เกิดความล่าช้าในการออกกฎหมายของไทย รวมทั้งเปรียบเทียบกับตัวอย่างจากต่างประเทศ พร้อมทั้งวางข้อเสนอแนะในการอัปสปีดสภาไทยในแต่ละส่วน

ร่างกฎหมายรอคิว-ใช้เวลาในที่ประชุมใหญ่ 152 วัน เพราะคุยเรื่องซ้ำซาก-ไม่จำเป็น

สาเหตุสำคัญส่วนหนึ่งของการที่กฎหมายออกได้ช้านั้น มาจากการที่ร่าง พ.ร.บ. ต้องไปพิจารณาในที่ประชุมใหญ่สภาถึง 3 ครั้ง ซึ่งจะต้องรอประธานสั่งบรรจุระเบียบวาระ และต่อคิวเข้าสู่วาระในทุกๆ ครั้ง ทำให้การพิจารณา พ.ร.บ. เป็นไปด้วยความเชื่องช้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่มีระเบียบวาระเยอะอยู่แล้ว

วาระพิจารณารายมาตราของที่ประชุมใหญ่สภาผู้แทนฯ ก็ยังซ้ำซ้อนกับการพิจารณาของกรรมาธิการที่สภาเป็นคนตั้งขึ้น เพราะตามกระบวนการนั้นกรรมาธิการต้องพิจารณารายมาตราและพิจารณาคำแปรญัตติของสมาชิกสภาอยู่แล้ว การให้ที่ประชุมใหญ่สภาต้องมาลงมติรายมาตราอีกครั้งจึงเป็นการพิจารณาที่ไม่จำเป็นและเพิ่มระยะเวลาโดยไม่ค่อยเกิดประโยชน์ ด้วยเหตุนี้เอง จำนวนของกรรมาธิการนั้นควรจะสะท้อนถึงสัดส่วนที่นั่ง สส. ของแต่ละพรรคการเมืองในสภาด้วย เพื่อให้สามารถสะท้อนถึงมติของสภาได้อย่างแท้จริง

นอกจากนี้ ในบางครั้ง ที่ประชุมใหญ่สภาได้มีการใช้เวลากับระเบียบวาระบางประเภทที่ไม่จำเป็น และใช้เวลาในที่ประชุมใหญ่สภาค่อนข้างมาก เช่น ระเบียบวาระที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐบางประเภท เช่น สำนักงานขององค์กรอิสระ กองทุน ศาลต่างๆ ต้องรายงานผลการดำเนินงานประจำปีต่อสภาผู้แทน ซึ่งอาจกินเวลาหลายชั่วโมง และบางครั้งในวันพฤหัสบดีก็ใช้เวลาทั้งวันไปกับวาระประเภทนี้

ตัวอย่างวาระอีกประเภทหนึ่งที่ไม่จำเป็นและใช้เวลาค่อนข้างมาก ได้แก่ กลไกที่ให้สมาชิกสภาปรึกษาหารือปัญหาของประชาชนได้ก่อนเข้าประชุม^[9] (ปัจจุบันประมาณ 1 ชั่วโมง 30 นาที^[10]) ซึ่งหลายปัญหาเป็นปัญหาที่ไม่มีความเกี่ยวข้องกับนโยบายระดับชาติมากนัก เช่น ปัญหาสะพานชำรุด ปัญหาน้ำไม่ไหล ไฟไม่สว่าง หรือปัญหาชุมชนต่างๆ อีกทั้งกลไกนี้เป็นกลไกที่กระทำในช่วงก่อนเวลาเข้าวาระ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อรอสมาชิกมาลงชื่อให้ครบองค์ประชุมเท่านั้น

จะเห็นว่า ลักษณะของกระบวนการออกกฎหมายในสภาดังกล่าว ทำให้การออกกฎหมายของไทยยังติดขัดอยู่ในที่ประชุมใหญ่สภาผู้แทนฯ เป็นส่วนมาก เพราะโดยระบบออกแบบมาให้ผ่านที่ประชุมใหญ่หลายครั้ง แต่ที่ประชุมใหญ่กลับใช้เวลาอย่างไม่ค่อยมีประสิทธิภาพเสียเอง

101 PUB จึงขอเสนอมาตรการที่จะช่วยแก้ปัญหา ลดความ ‘ซ้ำซาก-ไม่จำเป็น’ ได้ ดังนี้

• ยกเลิกวาระพิจารณารายมาตราในที่ประชุมใหญ่ของสภาผู้แทนฯ ออก เพราะเป็นวาระที่ซ้ำซ้อนกับการพิจารณาของกรรมาธิการ เนื่องจากพระราชบัญญัติจะต้องได้รับการผ่านการพิจารณารายมาตราอย่างละเอียดในที่ประชุมของคณะกรรมาธิการ รวมทั้งพิจารณาคำแปรญัตติของสมาชิกสภาอยู่แล้ว
• โอนวาระที่ไม่จำเป็นต่างๆ ให้กรรมาธิการทำหน้าที่แทน หรือใช้กลไกอื่นของสภาที่เหมาะสมมากกว่าในการพิจารณาเรื่องดังกล่าว เช่น
  • โอนวาระรับทราบรายงานของหน่วยงานรัฐต่างๆ ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่ กองทุน (เช่น กองทุน สสส.) และสำนักงานขององค์กรอิสระต่างๆ ไปให้กรรมาธิการที่เกี่ยวข้องรับผิดชอบแทน เนื่องจากวาระดังกล่าวเป็นวาระเฉพาะเรื่องที่สามารถจัดให้กรรมาธิการซึ่งมีความเชี่ยวชาญในเรื่องนั้นพิจารณาให้ความเห็นแทนได้
  • เปลี่ยนรูปแบบกระบวนการหารือก่อนเข้าระเบียบวาระการประชุมที่กระทำอยู่ในปัจจุบัน โดยใช้กลไกอื่น เช่น กลไกกระทู้ถาม หรือกลไกการเปิดอภิปราย (ในกรณีที่เป็นปัญหาใหญ่) มาเป็นกลไกในการเสนอแนะปัญหาต่าง ๆ ต่อฝ่ายบริหารแทน เพื่อใช้เวลาในที่ประชุมใหญ่สภาผู้แทนฯ ให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

ร่างกฎหมายที่เสนอโดย สส. อยู่ในที่ประชุมใหญ่มากถึง 524 วัน

ร่างพระราชบัญญัติของ สส. นั้นจะต้องใช้ระยะเวลานานกว่าร่างพระราชบัญญัติของ ครม. อย่างมาก มีสาเหตุหลักจากการต้องรอบรรจุระเบียบวาระและรอเข้าสู่วาระนาน เนื่องมาจากแนวทางในการบรรจุระเบียบวาระที่จะบรรจุร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรีเป็นวาระ ‘เรื่องด่วน’ เสมอ

การบรรจุเป็น ‘เรื่องที่เสนอใหม่’ หรือการบรรจุเป็น ‘เรื่องด่วน’ มีผลมากในแง่ความเร็วของการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเหลือเวลาไม่ถึงครึ่งวาระของสภาผู้แทนราษฎร เนื่องจากจะเป็นช่วงที่มีวาระที่ค้างการพิจารณาอยู่จำนวนมาก บางครั้งอาจเกินกว่า 20 วาระ ทำให้หากได้รับการบรรจุเป็นเรื่องที่เสนอใหม่ก็มีโอกาสที่จะไม่ได้รับการพิจารณาเลย หรือหากได้รับการพิจารณาก็จะต้องใช้เวลาในการรอนานมาก

ในด้านหนึ่ง การบรรจุร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรีเป็น ‘เรื่องด่วน’ นั้น มีเหตุผลในการบริหารราชการแผ่นดินในการรองรับอยู่ เนื่องจากกฎหมายเป็นเครื่องมือหนึ่งในการบริหารประเทศ ซึ่งเป็นตัวช่วยหนึ่งให้รัฐบาลสามารถบริหารประเทศไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เมื่อร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรีได้รับการบรรจุเป็นเรื่องด่วนเสมอ ก็จะส่งผลให้ร่างพระราชบัญญัติของ สส. ต้องรอไปเรื่อยๆ ในการประชุมหลายครั้ง สภาผู้แทนฯ ก็ไม่มีโอกาสพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของ สส. กันเองแม้แต่ร่างเดียว และเมื่อมาถึงในครั้งต่อไป ก็มีร่างพระราชบัญญัติของคณะรัฐมนตรีเข้ามาแทรกคิวเป็นเรื่องด่วน ทำให้ร่าง พ.ร.บ. ของ สส. หลายฉบับไม่ได้แม้แต่จะพิจารณาจนกระทั่งหมดอายุสภา

เหตุผลข้างต้นนี้เองทำให้ร่าง พ.ร.บ. ของคณะรัฐมนตรี ใช้เวลารอเข้าสู่ระเบียบวาระในสภาผู้แทนราษฎรน้อยกว่าร่างของผู้อื่นอย่างมีนัยสำคัญ โดยร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรีนั้นใช้เวลาในการรอเข้าสู่วาระเฉลี่ย 55 วัน แต่ร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดย สส. นั้นใช้เวลาในการรอเข้าสู่วาระเฉลี่ยถึง 241 วัน หรือกว่า 4 เท่า โดยหนึ่งในกฎหมายที่ใช้เวลารอนานคือ พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน (ฉบับที่ 8) พ.ศ. 2566 [2023] สภาผู้แทนราษฎรใช้เวลาในการเข้าสู่ระเบียบวาระเพื่อพิจารณากฎหมายดังกล่าวถึง 456 วัน^[11]

จากปัญหาการ ‘รอไม่รู้จบ’ ดังกล่าว 101 PUB จึงขอเสนอมาตรการลดระยะเวลาในการรอเข้าสู่ระเบียบวาระดังกล่าว โดยเสนอให้มีการกำหนดจำนวนขั้นต่ำในการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ของ สส. เช่น สัปดาห์ละ 2 วาระ หรืออย่างน้อยสัปดาห์ละ 4 ชั่วโมง แต่ในขณะเดียวกันก็ยังรักษาการให้ลำดับความสำคัญกับร่างของ ครม. ไว้

กรรมาธิการใช้เวลาดูกฎหมายนาน เพราะขาดความเชี่ยวชาญ-การสนับสนุน

นอกจากกระบวนการในที่ประชุมสภาแล้ว อีกกระบวนการหนึ่งที่ใช้เวลาไม่น้อยไปกว่ากัน คือ การพิจารณารายมาตราในกรรมาธิการ ซึ่งปัจจุบันการพิจารณาในคณะกรรมาธิการใช้เวลาเฉลี่ยถึง 102 วัน มากกว่าขั้นตอนอื่นๆ ในสภาผู้แทนราษฎร

สำหรับสาเหตุที่ทำให้กรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายใช้เวลานานมีหลายสาเหตุ เช่น การขาดการสะสมข้อมูลและประสบการณ์ของคณะกรรมาธิการที่พิจารณาร่างกฎหมาย ส่วนหนึ่งเป็นเพราะสภาใช้การแต่งตั้งกรรมาธิการใหม่ขึ้น (เรียกว่า คณะกรรมาธิการวิสามัญ) ในเกือบทุกฉบับ ทำให้ต้องอาศัยการเริ่มรวบรวมข้อมูลใหม่โดยที่ไม่มีการสั่งสมความรู้หรือความเชี่ยวชาญแบบกลุ่ม รวมทั้งไม่มีการแบ่งประเด็นที่ศึกษามาก่อน

สาเหตุอีกประการหนึ่ง คือ การขาดการสนับสนุนข้อมูลเชิงวิชาการจากฝ่ายเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และยังคงเป็นหน้าที่ของกรรมาธิการเป็นหลักในการรวบรวมข้อมูลจากผู้เชี่ยวชาญและจากพื้นที่ ทั้งที่หากเปรียบเทียบจากการดำเนินงานของสภาในหลายประเทศแล้ว จะมีฝ่ายที่สนับสนุนข้อมูลให้กับสมาชิกสภาโดยเฉพาะ เช่น ในสหรัฐอเมริกา มีหน่วยงานที่ชื่อว่า Congressional Research Service (CRS) ซึ่งเป็นหน่วยงานที่สนับสนุนข้อมูลเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะให้กับสมาชิกสภาเพื่อประโยชน์ในงานด้านการออกกฎหมาย^[12] ซึ่งในประเทศไทย ฝ่ายเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรยังปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะนี้น้อย

นอกจากนี้ การที่กรรมาธิการมีสมาชิกจำนวนมากก็ส่งผลต่อระยะเวลาการประชุมด้วย เนื่องจากมีความเห็นที่หลากหลายและทำให้การประชุมยากที่จะข้อสรุป แม้จะมีข้อดีในการถกเถียงให้รอบด้าน แต่หลายครั้งก็มีจำนวนมากจนเกินไปซึ่งอาจไม่ได้ทำให้เกิดความรอบด้านเพิ่มขึ้น เช่น คณะกรรมาธิการร่างพระราชบัญญัติกองทุนเกษตรกรฯ มีกรรมาธิการถึง 50 คน^[13] มีที่มาที่หลากหลาย ย่อมทำให้มีความคิดเห็นต่อประเด็นในหลายมุมมองและทำให้ต้องใช้เวลาประชุมนานกว่าจะได้ข้อสรุปเกี่ยวกับการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติ

แนวทางในการพิจารณาการแก้ไขปัญหาการใช้เวลาในกรรมาธิการที่ยาวนานดังกล่าวจึงอาจแก้ไขได้ด้วยการทำให้คณะกรรมาธิการมีทรัพยากรมากยิ่งขึ้น โดยอาจ

• ใช้กลไกคณะกรรมาธิการสามัญที่มีอยู่เดิมมาพิจารณากฎหมาย ในการพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความรับผิดชอบของคณะกรรมาธิการด้านนั้นๆ เนื่องจากคณะกรรมาธิการสามัญในปัจจุบันมีหน้าที่รับเรื่องร้องเรียนและสอบสวนเพื่อให้สามารถจัดทำข้อเสนอแนะไปสู่หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องได้อยู่แล้ว อีกทั้งกรรมาธิการสามัญยังมีการสั่งสมข้อมูลความรู้ที่เกี่ยวข้องเฉพาะด้าน ดังนั้น คณะกรรมาธิการสามัญย่อมมีข้อมูลในการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง และย่อมรู้ถึงความเดือดร้อนของประชาชนเป็นพื้นฐาน ซึ่งจะลดเวลาในการพิจารณาลงไปได้ โดยยังคงความรอบด้านและมีส่วนร่วมไว้ได้
• กำหนดให้ฝ่ายวิชาการ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จัดเตรียมข้อมูลด้านกฎหมายหรือข้อมูลด้านนโยบายให้กับกรรมาธิการ และ สส. เพื่อลดภาระหน้าที่ของคณะกรรมาธิการในการรวบรวมข้อมูลและพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ ในลักษณะเดียวกับที่ฝ่ายสนับสนุนสภาของต่างประเทศมีการจัดเตรียมข้อมูลให้กับ สส.
• กำหนดจำนวนสมาชิกสูงสุดในแต่ละกรรมาธิการ โดยเฉพาะในกรณีคณะกรรมาธิการวิสามัญให้มีจำนวนที่เหมาะสม การประชุมสามารถขับเคลื่อนไปได้โดยมีข้อสรุปในแต่ละครั้ง แต่ยังคงครอบคลุมผู้มีส่วนได้เสียในเรื่องต่างๆ

ร่างกฎหมายติดหล่ม เพราะสภาล่มบ่อย

ถึงที่สุด แม้ว่าจะสามารถแก้ไขให้การพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมาธิการมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่หากการประชุมนั้นไม่เกิดขึ้นเนื่องจากปรากฏการณ์ ‘สภาล่ม’ การปรับปรุงดังกล่าวก็จะไม่ช่วยให้ร่างกฎหมายได้รับการพิจารณาเร็วขึ้นแต่อย่างใด

ปัญหา ‘สภาล่ม’ เป็นปรากฏการณ์ที่ สส. มาประชุมไม่ครบจำนวนขั้นต่ำตามที่ข้อบังคับการประชุมสภากำหนด ทำให้การประชุมนั้นเกิดขึ้นไม่ได้ และทำให้วาระที่ได้รับการบรรจุที่จะพิจารณาในการประชุมคราวนั้น จำเป็นต้องเลื่อนไปบรรจุในการประชุมครั้งต่อไปทั้งหมด

จากสถิติที่รวบรวมโดย 101 PUB นั้น สภาชุดที่แล้วล่มไปทั้งสิ้นรวม 36 ครั้ง และเมื่อพิจารณาเป็นอัตราการล่มในแต่ละปีก็พบว่า ปี 2019 สภาล่มไป 7% ปี 2020 ล่มไป 2% ปี 2021 ล่มไป 11% ปี 2022 ล่มไป 19% และปี 2023 ล่มไปทั้งหมด 60% ด้วยกัน^[14] ถือเป็นอัตราที่สูงและเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เมื่อหมดวาระของ สส.

ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้สภาล่มบ่อยครั้ง คือ องค์ประชุมที่กำหนดไว้สูงสำหรับการดำเนินงานหลายเรื่องโดยไม่จำเป็น องค์ประชุมขั้นต่ำในสภาผู้แทนราษฎรของไทยนั้นถูกกำหนดเงื่อนไขไว้ในรัฐธรรมนูญว่าจะต้องมีจำนวนกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่เพื่อเปิดประชุม^[15] (โดยทั่วไปคือ 250 คน) ยกเว้นแต่เป็นวาระกระทู้ที่มีการกำหนดองค์ประชุมไว้น้อยกว่าปกติ คือหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่^[16] (โดยทั่วไปคือ 100 คน) โดยประเทศไทยมีการกำหนดองค์ประชุมในการ ‘อภิปราย’ หรือในวาระที่ไม่มีการลงมติด้วย

อย่างไรก็ตาม ในหลายประเทศ เช่น สภาผู้แทนราษฎรระดับสหพันธ์ของเยอรมนี (Bundestag) หรือสภาผู้แทนราษฎรของสหราชอาณาจักร (House of Commons) นั้นจะไม่มีการกำหนดองค์ประชุมที่ใช้ในการอภิปราย มีเพียงแต่องค์ประชุมที่ใช้ในการลงมติเท่านั้น^[17] ทั้งนี้ ก็เพราะการอภิปรายนั้นเป็นการกระทำรายบุคคลที่จะอภิปรายหรือไม่อภิปรายก็ได้ แตกต่างไปจากการลงมติที่เป็นการตัดสินใจในฐานะองค์กรสภาผู้แทนราษฎร จึงต้องมีความเป็นตัวแทนของสภาอยู่ด้วย

ในกรณีของประเทศเยอรมนีนั้น องค์ประชุมของสภาผู้แทนราษฎรจะมีการกำหนดเฉพาะเมื่อมีการลงมติ และจะสามารถขอนับองค์ประชุมได้ก่อนการลงมติเท่านั้น^[18] ส่วนในสหราชอาณาจักรนั้น มีวัฒนธรรมในการกำหนดองค์ประชุมไว้ต่ำ คือ กำหนดจำนวนสมาชิกสภาที่ต้องเป็นองค์ประชุมในการลงมติไว้เพียง 40 คน^[19] ซึ่งหลายประเทศที่รับวัฒนธรรมกฎหมายของสหราชอาณาจักรก็มีการกำหนดในทำนองเดียวกัน เช่น แคนาดา^[20]

การกำหนดองค์ประชุมของไทยที่ถือว่า ‘สูง’ และกำหนดในวาระที่ไม่สำคัญนี้ ทำให้เกิดความเสี่ยงที่สมาชิกจะเข้ามาประชุมไม่ถึงกึ่งหนึ่ง และทำให้สภาจะไม่สามารถพิจารณาในวาระใดๆ ได้เลย ไม่ว่าจะเป็นวาระรับทราบ หรือวาระที่ต้องลงมติก็ตาม 101 PUB จึงเห็นว่า การกำหนดองค์ประชุมในลักษณะนี้เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินกิจการงานของสภาและจึงเสนอให้มีการปรับปรุงกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องดังต่อไปนี้

• ยกเลิกการกำหนดองค์ประชุมที่ใช้ในการ ‘อภิปราย’ เพื่อให้งานในสภาสามารถที่จะเดินต่อไปได้ ไม่ติดขัด ถึงแม้ว่าจำนวนสมาชิกที่อยู่ในที่ประชุมจะไม่ถึงกึ่งหนึ่งก็ตาม ลดความเสี่ยงที่จะเกิดวาระค้างท่อในสภาจนเบียดบังเวลาวาระที่สำคัญ
• คงการกำหนดองค์ประชุมในขั้นตอนการลงมติไว้ เพื่อเป็นหลักประกันว่ามติของสภานั้นสามารถสะท้อนเสียงส่วนใหญ่ในสภา และเป็นตัวแทนประชาชนในหลายภาคส่วนได้อย่างแท้จริง เพราะการลงมตินั้นเป็นการตัดสินใจในฐานะองค์กร จึงยังคงต้องมีการกำหนดจำนวนขั้นต่ำไว้ที่กึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภา

จริงอยู่ว่าทางออกทางหนึ่งอาจเป็นการหาทางในการบังคับให้สมาชิกมาประชุมให้ได้ครบองค์ประชุม แต่ปัญหาที่เกิดจากการต้อง ‘เลื่อน’ วาระการประชุมทั้งหมดออกไปเพียงเพราะสมาชิกบางคนไม่มาประชุมนั้นมีมาก และทำให้ประชาชนชาวไทยทั้งประเทศให้ต้องได้รับผลกระทบแทน การปรับปรุงองค์ประชุมให้เหลือเพียงแต่องค์ประชุมในการลงมติจึงมีความเหมาะสมในการทำให้สภาสามารถที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญต่อไปได้ แต่ในขณะเดียวกันก็ยังรักษากลไกเพื่อรับประกันว่าสภายังสามารถคงเป็นมติในฐานะองค์กรได้

สำหรับผู้ที่ขาดประชุมนั้นย่อมได้รับบทลงโทษทางการเมือง คือประชาชนย่อมเห็นว่าสมาชิก ‘โดดประชุม’ อยู่แล้ว โดยเฉพาะระยะหลังที่ภาคประชาชนคอยจับตาการทำงานของสภาอย่างใกล้ชิด อย่างไรก็ตาม หากต้องการกำหนดบทลงโทษเพิ่ม ยังสามารถที่จะกำหนดบทลงโทษในทางค่าตอบแทนเพิ่มเติมได้อีกด้วย เช่น หากขาดประชุมเกิน 3 ครั้งในสมัยประชุม จะต้องโดนหักค่าตอบแทนเป็นสัดส่วน แต่อย่างไรก็ตาม บทลงโทษเหล่านั้นต้องไม่เป็นการ ‘ลงโทษ’ ประชาชนไปทั้งประเทศ

กระบวนการออกกฎหมายที่ดี จะตอบความคาดหวังสังคมได้มากยิ่งขึ้น

การออกกฎหมายนับเป็นหน้าที่ที่สำคัญที่สุดของสภาไทย เนื่องจากกฎหมายเป็นเครื่องมือที่สำคัญเครื่องมือหนึ่งในการบริหารประเทศ การออกกฎหมายที่รวดเร็ว นอกจากจะเป็นการตอบสนองความคาดหวังของประชาชนแล้ว ยังเป็นการสร้างความเชื่อมั่นและศรัทธาให้กับประชาชนในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอีกด้วย กระบวนการในสภาที่ดีจึงสมควรได้รับการปรับปรุงให้สามารถตอบสนองต่อความคาดหวังของสังคมได้มากยิ่งขึ้นไป

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันกระบวนการออกกฎหมายในสภาของไทยยังมีจุดบกพร่องอีกมากที่ต้องได้รับการปรับปรุง ทำให้ยังเต็มไปด้วยความล่าช้า ด้วยกระบวนการที่มีความซ้ำซากและไม่จำเป็น 101 PUB จึงขอเสนอให้มีการปรับปรุงกระบวนการออกกฎหมายเพื่อให้มีความรวดเร็วด้วยขึ้น โดยการลดความซ้ำซากไม่จำเป็นในการพิจารณา ปรับปรุงการพิจารณาในกรรมาธิการให้มีประสิทธิภาพ และลดเกณฑ์ในด้านองค์ประชุมเพื่อให้การดำเนินงานสภาสามารถทำได้โดยไม่ติดขัด

แม้ว่าความเร็วในการออกกฎหมายจะมีปัจจัยที่หลากหลาย บางปัจจัยอยู่นอกเหนือการควบคุมของกระบวนการ แต่ 101 PUB เชื่อว่า หากปรับปรุงตามแนวทางข้างต้น ก็จะทำให้งานนิติบัญญัติของไทยสามารถเดินทางต่อไปได้ และสร้างศรัทธาให้ประชาชนมีความเชื่อมั่นในกลไกรัฐสภาของไทยมากขึ้นต่อไป

101 PUB Policy Insights นิติบัญญัติ ธันยธรณ์ โรจน์มหามงคล สภาผู้แทนราษฎร 101 PUB การเมืองไทย รัฐสภา 101 Public Policy

Print

เรื่อง: ธันยธรณ์ โรจน์มหามงคล

อดีตผู้ช่วยวิจัยนโยบายสาธารณะ 101 Public Policy Think Tank (101 PUB) นักศึกษาสาขาวิชานิติศาสตร์ University of Cambridge

ภาพประกอบ: พิรุฬพร นามมูลน้อย

อดีตนักศึกษาศิลปะ นักลองผิดลองถูกและทาสรักความกระหายในประสบการณ์ใหม่ๆ