fbpx

การพัฒนาเศรษฐกิจด้วยยุทธศาสตร์เสือกระโดด: จะกระโดดได้ไกล พื้นฐานต้องแข็งแกร่ง

แบ๊งค์ งามอรุณโชติ เรื่อง

วนา ภูษิตาศัย ภาพประกอบ

รศ.ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร และ ศ.Keun Lee แห่ง Seoul National University ได้วิเคราะห์ความสำเร็จของ ‘เสือเศรษฐกิจแห่งเอเชีย’ (East Asian Tigers) และเรียกยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศเหล่านี้ว่า ‘ยุทธศาสตร์เสือกระโดด’ ซึ่งเป็นยุทธศาสตร์ที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะช่วยย่นระยะเวลาการไล่กวดทางเทคโนโลยีในอุตสาหกรรมเป้าหมายลงไปได้มาก และทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างรวดเร็ว

บทความนี้ขอต่อยอดจากบทความอาจารย์วีระยุทธ โดยแบ่งเนื้อหาออกเป็นสองส่วน ส่วนแรก เป็นการสรุปรูปแบบของยุทธศาสตร์เสือกระโดด พร้อมยกกรณีตัวอย่างให้เข้าใจชัดเจน และส่วนที่สอง คือการอธิบาย ‘เงื่อนไขและองค์ประกอบพื้นฐาน’ ที่จำเป็นต่อการก้าวกระโดด โดยเน้นย้ำว่า หากไม่สามารถบรรลุเงื่อนไขและองค์ประกอบเหล่านี้เสียแล้ว ก็เสี่ยงที่จะกระโดดพลาดเป้าหรือถึงขั้นตกลงมาบาดเจ็บได้ครับ

ยุทธศาสตร์เสือกระโดด

การก้าวกระโดดของเสือเศรษฐกิจแห่งเอเชียมีลักษณะร่วมกันอยู่ 2 รูปแบบได้แก่

รูปแบบแรก การกระโดดข้ามขั้น (Stage-skipping) หมายถึง การกระโดดจากการผลิตสินค้าที่มีความซับซ้อนและมูลค่าต่ำ ข้ามไปผลิตสินค้าที่ซับซ้อนสูงและมูลค่าสูงอย่างรวดเร็ว โดยจำเป็นต้องอาศัยขีดความสามารถในการเรียนรู้ (Learning Capability) หรือการรับการถ่ายทอดเทคโนโลยีจากผู้นำในตลาดอย่างว่องไว

ตัวอย่างเช่น ในช่วงต้นทศวรรษที่ 1980 Samsung ต้องการผลิตแผงวงจรไฟฟ้าขนาดเล็กหรือ ชิป (Chip) ซึ่งใช้เก็บหน่วยความจำชั่วคราวของคอมพิวเตอร์ที่เรียกว่า DRAM (Dynamic Radom-Access Memory) โดยที่ Samsung ไม่เคยมีประสบการณ์ผลิต DRAM มาก่อนเลย

แทนที่จะเริ่มต้นอย่างค่อยเป็นค่อยไป Samsung ตั้งมั่นอย่างยิ่งที่จะ ‘กระโดดข้ามขั้น’ จากการผลิตชิป DRAM ขนาดหน่วยความจำ 1 kbit ไปผลิตชิป 64 kbit ทันที

การก้าวกระโดดข้ามขั้นนี้ ข้ามขนาดไหน?

ต้องทำความเข้าใจว่าเทคโนโลยีการผลิตหน่วยความจำ DRAM 1,000 bit หรือ 1 kbit นี้มีตั้งแต่ปี 1969 จากนั้นได้ถูกพัฒนาเป็น 4 kbit ในราวปี 1973 และ 16 kbit ในช่วงปี 1976 ก่อนจะกลายเป็น 64 kbit ในช่วงต้นทศวรรษที่ 1980s โดยมีผู้นำทางเทคโนโลยีคือญี่ปุ่นและอเมริกา

การกระโดดข้ามขั้นของเกาหลีใต้จึงเป็นการกระโดดที่ ‘ข้ามทศวรรษ’ ในแง่พัฒนาการทางเทคโนโลยี

ในปี 1984 Samsung ก็ประสบความสำเร็จในการผลิตและส่งออก DRAM ความจำสูงไปแข่งขันในตลาดโลก พร้อมกับเริ่มโครงการวิจัย 256 kbit DRAM เป็นของตนเอง

การตั้งเป้าก้าวกระโดด (และทำได้จริง) เช่นนี้ จึงทำให้ผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจ เช่น ระดับเทคโนโลยี การส่งออก และการเติบโตทางเศรษฐกิจ ขยายตัวตามไปด้วย

รูปแบบที่สอง การกระโดดหาเส้นทางใหม่ (Path-creating) หมายถึงการสร้างสินค้าบนเทคโนโลยีแบบใหม่ที่ยังไม่เคยมีใครทำมาก่อนและกลายเป็นผู้นำทางเทคโนโลยีดังกล่าวด้วยตนเอง ซึ่งต้องการขีดความสามารถในการวิจัย พัฒนา และสร้างนวัตกรรมใหม่ (Innovative Capacity) เป็นตัวขับเคลื่อนสำคัญ

ตัวอย่างคือ การพัฒนาอุตสาหกรรมทีวีในเกาหลีใต้ช่วงปลายทศวรรษที่ 1980s เพื่อแข่งขันกับญี่ปุ่นซึ่งเป็นผู้นำการผลิต Analog TV ในขณะนั้น

เกาหลีใต้เริ่มโครงการผลิตทีวีในปี 1989 โดยก่อนหน้านั้นในระหว่างปี 1990-94 หน่วยงานรัฐบาลซึ่งครอบคลุม 17 สถาบันวิจัยใน 3 กระทรวงสำคัญ ร่วมมือกับเอกชนลงทุนพัฒนา Digital TV ซึ่งยังใหม่มากในเวลานั้น โดยลงทุนไปราว 1 แสนล้านวอน ตลอด 5 ปีของโครงการ

จากนั้น เมื่อถึงกลางทศวรรษที่ 1990s เกาหลีใต้ก็คิดค้น Digital TV สำเร็จและส่งขายทั่วโลก ทดแทน Analog TV

การ ‘กระโดดหาเส้นทางใหม่’ นี้แม้จะมีความเสี่ยง ใช้งบประมาณ และใช้ขีดความสามารถทางเทคโนโลยีที่สูงกว่ากลยุทธ์แบบ ‘กระโดดข้ามขั้น’ แต่หากสำเร็จ ก็จะให้ผลตอบแทนที่สูงขึ้นมากเช่นกัน

2 เงื่อนไข 4 องค์ประกอบพื้นฐานของการก้าวกระโดด

เราจะเห็นได้ว่า ยุทธศาสตร์เสือกระโดดมี 2 รูปแบบ รูปแบบที่หนึ่งเป็นการเน้นเพิ่มขีดความสามารถทางการเรียนรู้ของเอกชน ซึ่งเหมาะกับอุตสาหกรรมที่ ‘กำลังไล่กวดเทคโนโลยีประเทศอื่น’ ในขณะที่รูปแบบสองเหมาะกับอุตสาหกรรมที่ต้องการ ‘สร้างนวัตกรรมหรือสินค้าชนิดใหม่’

สิ่งที่ผมอยากอภิปรายต่อก็คือ การที่รัฐจะช่วยสนับสนุนให้เกิดการก้าวกระโดดทั้งสองรูปแบบ “ไม่ใช่เรื่องง่าย” (หากง่าย ทุกประเทศก็คงก้าวกระโดดกันเป็นว่าเล่น) โดยรัฐต้องการอย่างน้อยที่สุด ‘2 เงื่อนไข 4 องค์ประกอบ’ จึงจะมีโอกาสประสบความสำเร็จ[1]

สำหรับ ‘2 เงื่อนไข’ ผมได้กล่าวถึงไปแล้วในบทความก่อนหน้านี้ของผมทั้ง 2 บทความ[2] โดย 2 เงื่อนไขนั้นประกอบด้วย (1) การที่รัฐต้องมีขีดความสามารถสูง และ (2) ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนต้องอยู่ในรูปแบบที่เหมาะสม

เงื่อนไข 2 ประการนี้ช่วยให้รัฐมีความพร้อมกับการดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถกำกับดูแลตลาดหรือกลุ่มทุนได้อย่างยุติธรรม

ส่วนองค์ประกอบพื้นฐานอีก 4 ประการ ถือเป็น Checklist ความพร้อมสำหรับการริเริ่มทำนโยบายอุตสาหกรรม ได้แก่ เป้าหมายที่ชัดเจน ข้อมูลที่เพียงพอ ผู้เล่นที่มีความพร้อม และเครื่องมือทางนโยบายที่จะควบคุมพัฒนาการของอุตสาหกรรม ซึ่งผมจะลงรายละเอียดของแต่ละข้อในบทความนี้

เป้าหมายที่ชัดเจน

เป้าหมายที่ชัดเจนมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากเป้าหมายคลุมเครือ การกระโดดก็จะไร้ทิศทาง ส่งผลให้กระบวนการยกระดับอุตสาหกรรมล่าช้าโดยคุณลักษณะของเป้าหมายที่ชัดเจน ได้แก่  

ประการแรก ต้องระบุได้ถึงระดับสินค้าเป้าหมาย ไม่ใช่แค่พูดถึงอุตสาหกรรมภาพรวมๆ อย่างในกรณีเกาหลีใต้ที่ผมได้ยกตัวอย่างมาข้างต้น ซึ่งรัฐและเอกชนมุ่งเป้าชัดเจนว่าจะผลิต DRAM และ TV (ไม่ใช่บอกว่าจะพัฒนาอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์แบบกว้างๆ)

ประการที่สอง ต้องระบุได้ว่าจะผลิตส่วนใดในห่วงโซ่การผลิตของสินค้านั้นๆ เช่น การผลิตชิปตัวหนึ่งมีขั้นตอนคือ ออกแบบ –> ผลิตส่วนต่าง ๆ –> ประกอบและทดสอบ –> ทำการตลาด –> กระจายสินค้า (ภาพที่ 1) บางประเทศอาจเลือกสนับสนุนเฉพาะส่วนใดส่วนหนึ่งในห่วงโซ่การผลิต แต่บางประเทศก็อาจเลือกทำทั้งหมด การสร้างความชัดเจนเรื่องนี้จะมีผลอย่างยิ่งทั้งต่อการออกแบบนโยบายอุตสาหกรรม และการเลือกผู้ผลิตเพื่อส่งเสริม

ภาพที่ 1: ห่วงโซ่การผลิตอย่างง่ายของอุตสาหกรรมการผลิตชิปและสารกึ่งตัวนำ
ที่มา: The Economist (2018) accessed May 7, 2021

ประการที่สาม ต้องระบุได้ว่า ‘บริษัทใด’ คือเจ้าตลาดที่เราต้องการจะแข่งขันด้วย เพราะการระบุคู่แข่งได้ชัดเจน จะทำให้เรามีตัวแบบซึ่งช่วยให้เราเรียนรู้ได้ไว และขณะเดียวกัน การมีตัวเปรียบเทียบชัดเจนก็สะท้อนถึงความสามารถทางการแข่งขันของบริษัท อย่างเช่น DRAM ที่ถูกเปรียบกับบริษัทในอเมริกา ส่วน TV ที่ถูกเปรียบเทียบกับญี่ปุ่น เป็นต้น

ข้อมูลที่เพียงพอ

เพื่อขยายความในประเด็น ‘ข้อมูลที่เพียงพอ’ ผมขอยกตัวอย่างกรณีล่าสุด คือการแข่งขันระหว่าง Intel (อเมริกา) Samsung (เกาหลีใต้) และ TMSC (ไต้หวัน) ในอุตสาหกรรมชิปและสารกึ่งตัวนำ (Chip and Semiconductor) เฉพาะส่วนโรงงานผลิต (Manufacturing part) โดยขอสรุปเนื้อหาจากรายงานของ Shuhei Yamada ผู้เป็น Asia Tech Chief Editor ของสำนักข่าว Nikkei มาดังนี้ครับ

รายงานของ IC Insights บริษัทวิจัยการตลาดในอุตสาหกรรมสารกึ่งตัวนำของอเมริกา ชี้ว่า หากบริษัท Intel ต้องการที่จะทำงานโรงงานผลิตชิพให้ได้ในต้นทุน คุณภาพ และความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีเทียบเท่า TMSC และ Samsung จะต้องใช้งบประมาณขั้นต่ำ 30,000 ล้านดอลลาร์ต่อปี โดยลงทุนต่อเนื่องกัน 5 ปี บนสมมติฐานที่ว่าทั้ง 2 เจ้าตลาดเดิมไม่มีการลงทุนเพิ่มมากไปกว่าระดับที่ทำอยู่ในปัจจุบัน

ในแง่การลงทุนในปัจจุบัน 2 ผู้ผลิตชิพรายใหญ่ที่สุดในโลกคือ Samsung และ TSMC มีงบลงทุนรวมกันคิดเป็น 43% หรือเกือบครึ่งหนึ่งของเงินลงทุนในอุตสาหกรรมผลิตชิพทั่วโลกรวมกัน เงินลงทุนของทั้ง 2 บริษัทนับว่ามีมูลค่าสูง แม้จะเทียบกับประเทศจีนซึ่งมีการทำนโยบายเชิงรุกก็ตาม ยกตัวอย่างเช่น ระหว่างปี 2017-2020 Samsung ลงทุนในอุตสาหกรรมผลิต ชิพคิดเป็นมูลค่าเกือบ 2 เท่าของประเทศจีน […]

รายงานสั้น ๆ เพียงสองย่อหน้านี้บอกอะไรกับเรา? มีอย่างน้อยสองประเด็นสำคัญครับ

ประเด็นแรก ข้อมูลที่ดีควรประมาณการได้ว่า บนสมมติฐานชุดหนึ่ง เราต้องใช้ ‘งบประมาณ’ และ ‘ระยะเวลา’ มากเพียงใด จึงจะไล่กวดคู่แข่งสำเร็จ (ในแง่ของการผลิตสินค้าที่คุณภาพ ปริมาณ และต้นทุนที่สามารถแข่งขันกันได้)

ข้อมูลนี้มีส่วนสำคัญอย่างมากในการกำหนดรายละเอียดของนโยบายอุตสาหกรรม รวมถึงแนวทางการสนับสนุนของรัฐ เช่น ทำให้รัฐสามารถกำหนดงบประมาณสนับสนุนได้พอดี หรือสามารถกำหนดระยะเวลาของมาตรการที่ไม่สั้นไปจนไร้เหตุผลหรือยาวนานเกินไปจนก่อให้เกิด ‘ลาภมิควรได้’ (Windfall Gains) แก่กลุ่มทุน เป็นต้น

ประเด็นที่สอง ข้อมูลเหล่านี้ช่วยชี้ถึงหน้าต่างแห่งโอกาส (Window of Opportunity) ความเสี่ยง พร้อมบอกใบ้ถึงกลยุทธ์ที่เป็นไปได้

ถ้าลองดูตัวอย่างจากกรณีที่ผมยกขึ้นมา สถานการณ์บ่งชี้ว่า อุตสาหกรรมผลิตชิปในขณะนั้นยังไม่ได้เป็นช่วงที่จะเกิดการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีหลักของอุตสาหกรรม เงินลงทุนตั้งต้นเพื่อเปิดโรงงานและเรียนรู้ยังสูงมาก ผู้ถือครองเทคโนโลยีเดิมมีส่วนแบ่งตลาดสูงและยังคงลงทุนอย่างต่อเนื่อง ทั้งหมดนี้สะท้อนว่า หน้าต่างแห่งโอกาสในการเข้าไปร่วม ‘แข่งขันโดยตรง’ ยังคงปิดอยู่ และมีความเสี่ยงสูง

อย่างไรก็ตาม หน้าต่างบานนี้ไม่ได้ปิดตลอดไป หากมีการเตรียมความพร้อมไว้ก่อน เช่น มีการสะสมกำลังคนไว้ในภาคการศึกษาเพื่อวิจัยเสริมสร้างขีดความสามารถทางเทคโนโลยีไปเป็นลำดับ และรอ Spin-off ในภายหลัง พร้อมกันนั้นก็กุมจังหวะสู่ตลาดอย่างแม่นยำ โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่มีการเปลี่ยนแปลงทางเทคโลยี ก็มีโอกาสที่บริษัทในประเทศหน้าใหม่จะเข้าไปแข่งได้ในอนาคต[3]

นัยนี้ การรอจึงไม่จำเป็นว่าต้องหยุดนิ่งเสมอไป แต่เราสามารถ ‘รออย่างมียุทธศาสตร์’ ได้โดยการตั้งใจรอขณะที่เตรียมความพร้อมไปด้วย เหมือนเสือซุ่มพุ่มไม้รอกระโดดจู่โจม วิธีนี้จะช่วยลดความเสี่ยงและเพิ่มโอกาสความสำเร็จได้ครับ

เพราะฉะนั้น เราเห็นได้ว่า ข้อมูลที่ดีจะช่วยให้เรามองเห็นทั้งทรัพยากร เวลา โอกาส และความเสี่ยงอย่างครอบคลุม ซึ่งจะช่วยให้เราวางกลยุทธ์การเข้าไปมีส่วนร่วมในอุตสาหกรรมได้อย่างแม่นยำ

ผู้เล่นที่มีความพร้อม

องค์ประกอบพื้นฐานข้อถัดมาคือ การมองเห็น ‘ใบหน้า’ ของผู้เล่นที่ชัดเจน ว่ากลุ่มทุนที่จะเป็นผู้ขับเคลื่อนตัวจริงในอุตสาหกรรมหรือสินค้าเป้าหมายนั้นมีหน้าตาอย่างไร

ตัวอย่างเช่น ในเกาหลีใต้ เมื่อกลุ่มทุนที่ริเริ่มอุตสาหกรรมผลิตชิปมีขนาดใหญ่มากและมีเงินลงทุนสูง กลุ่มทุนเกาหลีใต้จึงสามารถผลิตด้วยตนเองได้ตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทาน

ทว่า ในกรณีไต้หวัน ภาคเอกชนทั่วไปเป็นทุนขนาดกลางและขนาดเล็กซึ่งมีเงินลงทุนจำกัด จึงต้องพัฒนาอุตสาหกรรมชิปจากแค่บางส่วนของห่วงโซ่การผลิตก่อน แล้วค่อยๆ สะสมทุน ขยับขยายไปผลิตสินค้ามูลค่าและบริการมูลค่าสูงมากขึ้นเรื่อยๆ

จากตัวอย่าง เราจะพบว่า ลักษณะของกลุ่มทุนที่แตกต่างกัน นำมาสู่กลยุทธ์ที่แตกต่างกันไป ดังนั้น หากประเทศไทยสนใจที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในอุตสาหกรรม X รัฐต้องทราบว่าเรามีบริษัทสัญชาติไทยที่มีขีดความสามารถเพียงพอจะเข้ามามีส่วนร่วมผลิตในอุตสาหกรรม X หรือไม่? มีจำนวนเท่าใด? ขนาดเล็กหรือใหญ่? ทำการผลิตสิ่งใดอยู่?

ในกรณีที่ไม่มีผู้เล่นท้องถิ่นอยู่เลย[4] ก็ต้องคิดว่าจะดึงดูดบริษัทข้ามชาติเข้ามาลงทุนได้อย่างไร? และจะวางเงื่อนไขอย่างไรบ้าง เช่น การถ่ายทอดเทคโนโลยี การกำหนดสัดส่วนร่วมทุน หรือการกำหนดใช้ชิ้นส่วนที่ผลิตในประเทศ (Local Content Requirement) ที่เหมาะสม เพื่อสร้างผู้ผลิตท้องถิ่นในระยะยาว เป็นต้น แต่หากไม่มีทั้งผู้เล่นในประเทศ และไม่มีจุดแข็งที่จะดึงดูดเงินลงทุนจากต่างชาติ ก็เป็นอันต้องยอมถอยจากอุตสาหกรรมเป้าหมายดังกล่าว

เครื่องมือทางนโยบาย
ที่จะควบคุมพัฒนาการของอุตสาหกรรม

องค์ประกอบพื้นฐานข้อสุดท้ายได้แก่ การมีเครื่องมือทางนโยบายที่จะใช้ควบคุมพัฒนาการของอุตสาหกรรม ในบรรดาเครื่องมือที่หลากหลายนั้น บทความนี้ขอยกตัวอย่างเพียงเครื่องมือเดียว คือ ‘การแทรกแซงสนับสนุนภาคเอกชนแบบมีการแข่งขัน’ (Contest-based Interventions) ซึ่งผมขอเรียกโดยย่อว่า ‘การสนับสนุนแบบแข่งขัน’ เพื่อความกระชับ

การสนับสนุนแบบแข่งขันนี้ถูกใช้อย่างแพร่หลายในเกาหลีใต้ และประเทศเอเชียตะวันออกอื่นๆ ในช่วงเร่งรัดอุตสาหกรรม และได้รับการยอมรับจากธนาคารโลกในรายงานอันลือลั่นชื่อ The East Asian Miracle ปี 1993 ว่ามีส่วนอย่างสำคัญต่อความสำเร็จในประเทศเหล่านี้ ทว่า หน้าตาที่แท้จริงของการสนับสนุนแบบแข่งขันนั้นเป็นอย่างไร? ผมสรุปได้เป็นสัก 3 ข้อครับ

ข้อแรก ต้องมีเครื่องมือวัดความสำเร็จของการเรียนรู้ที่แน่นอน

ก่อนอื่นต้องเน้นย้ำว่า การที่รัฐเข้ามาสนับสนุนภาคเอกชนให้เรียนรู้เทคโนโลยีใหม่นั้นเป็นเรื่องดี เพราะจะช่วยเพิ่มขีดความสามารถทางการผลิตและสร้างความแตกต่างให้แก่สินค้า คำถามสำคัญคือ รัฐจะทราบได้อย่างไรว่า เอกชนที่รัฐเข้าไปสนับสนุน “กำลังเรียนรู้”

คำตอบคือ รัฐต้องมีเกณฑ์การวัดที่แน่นอนเพื่อประเมินผลของการเรียนรู้ภาคเอกชน เกณฑ์ที่ว่ามีมากมายทีเดียวครับ แต่ในกรณีของเกาหลีใต้ยุคเร่งรัดพัฒนา และประเทศที่กำลังไล่กวดเทคโนโลยีของประเทศอื่น ซึ่งเน้นการ ‘ก้าวกระโดดข้ามขั้น’ (Stage-Skipping) ประเทศเหล่านี้มักจะวัดจาก ‘ระดับการส่งออกสินค้าเป้าหมาย’

สาเหตุที่เลือกการส่งออกเป็นเกณฑ์สำคัญเป็นเพราะประเทศเหล่านี้ทำนโยบายมุ่งเน้นการส่งออก (Export-oriented Policy) นอกจากนี้ การส่งออกยังถือเป็นตัวแปรที่สะท้อนความสำเร็จหลายอย่าง ได้แก่ การมีต้นทุนในระดับที่แข่งขันได้ การมีคุณภาพสินค้าที่ดีเพียงพอ และการตลาดที่ประสบผลสำเร็จเมื่อเทียบกับคู่แข่งในตลาดโลก เป็นต้น

ในกรณีการทำยุทธศาสตร์กระโดดแบบ ‘กระโดดหาเส้นทางใหม่’ (Path-creating) รัฐต้องการกระตุ้นให้เกิดการวิจัยเทคโนโลยีใหม่ซึ่งไม่เคยมีการทำออกขายมาก่อน ตัวแปรที่ใช้วัดจึงอาจจะเป็นเรื่องอื่น อาทิ สิทธิบัตร (Patent) ตัววัดเหล่านี้อาจจะมีมากกว่าหนึ่งเกณฑ์วัด แต่นั่นก็จะทำให้กระบวนการประเมินความสำเร็จภาคเอกชนซับซ้อนมากยิ่งขึ้นไปอีก และรัฐเองก็ต้องมีขีดความสามารถสูงพอจะทำการประเมินได้อย่างแม่นยำด้วย

ข้อสอง ควรเลือกสนับสนุนผู้เล่นในจำนวนที่มากเพียงพอ มาแข่งขันกันเพื่อรับการสนับสนุน

หัวใจของ Contest-based Interventions คือ ‘การแข่งขัน’ แปลว่า มาตรการสนับสนุนดังกล่าว ต้องห้ามสนับสนุนแก่บริษัทเอกชนเพียงรายเดียว แต่ควรจะเลือกเฟ้นบริษัทที่มีศักยภาพในแต่ละอุตสาหกรรมและสินค้าเป้าหมาย มาแข่งขันกันเรียนรู้และพัฒนาความสามารถทางการผลิตให้สูงขึ้น

การแข่งขันระหว่างผู้รับประโยชน์นี้จะส่งผลดีต่อการทำนโยบายอุตสาหกรรมหลายอย่าง เช่น (1) การเรียนรู้เกิดอย่างเต็มที่ เพราะมีคู่แข่ง (2) การป้องกันมิให้เกิดการผูกขาดอันเนื่องมาจากมาตรการสนับสนุน (3) การลดโอกาสเกิดคอร์รัปชัน เพราะเมื่อมีการแข่งขันมากพอ คู่แข่งจะเป็นคนช่วยตรวจสอบพฤติกรรมคอร์รัปชันและการสนับสนุนที่ไม่เป็นธรรมแก่ผู้แข่งรายอื่น และ (4) ทำให้อำนาจต่อรองของรัฐสูงเพียงพอจะควบคุมเอกชนได้ เป็นต้น[5]

ขณะเดียวกัน ทั้งเกาหลีใต้และไต้หวันต่างก็พยายามระมัดระวังไม่ให้เกิดสภาวะการแข่งขันที่มากจนเกิดไป (Excessive Competition) ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลร้ายได้ ยกตัวอย่างเช่น โดยปกติแล้ว เมื่อเอกชนต้องการแข่งขันลดต้นทุน หนทางหนึ่งที่ทำได้คือการขยายกำลังการผลิตให้ได้ความประหยัดต่อขนาด แต่หากต่างฝ่ายต่างพยายามทำเช่นเดียวกัน โดยที่จำนวนผู้เล่นมีมากเกินไป ก็จะทำให้เกิดการผลิตที่ล้นเกิน ทำให้แม้ต้นทุนต่อหน่วยถูกลง แต่สินค้าขายไม่หมด ส่งผลให้เกิดภาวะขาดทุนโดยรวม ดังนั้น การกำหนดสภาพแข่งขันที่เหมาะสมจึงเป็นสิ่งสำคัญ

ข้อสาม แบ่งช่วงเวลาการประเมิน และ การเลือกผู้เหลือรอด

กลไกสำคัญของการเร่งรัดกระบวนการเรียนรู้ก็คือ ‘การกำหนดระยะเวลาที่แน่นอนในการยกเลิกมาตรการสนับสนุน’

เมื่อบริษัทเอกชนทราบชัดเจนว่ารัฐจะช่วยตนเองเพียงระยะเวลาหนึ่งเท่านั้น บริษัทเหล่านี้ก็ต้องพยายามยืนด้วยความสามารถของตนเองให้ไวที่สุดก่อนที่ระยะเวลารับการสนับสนุนจากรัฐจะหมดลง

อย่างไรก็ตาม เพื่อจูงใจให้เกิดการเรียนรู้ที่ว่องไวขึ้นและลดภาระงบประมาณ รัฐอาจเลือกที่จะแบ่งช่วงเวลาของการแข่งขันเป็นระยะ (Phasing) และคัดผู้ที่มีขีดความสามารถในการเรียนรู้ต่ำสุดออกเมื่อสิ้นสุดระยะประเมิน (Discarding the Losers) โดยตั้งเป้าว่า เมื่อจบกระบวนการทั้งหมด จะเหลือผู้ผลิตเก่งที่สุดในจำนวนที่เพียงพอจะสร้างตลาดแข่งขันแบบน้อยราย (Oligopolistic Market) ขึ้น

การออกแบบกติกาเช่นนี้จะทำให้เกิดผลดีอย่างน้อย 3 ประการคือ (1) บริษัททุกแห่งจะเร่งรัดพัฒนาขีดความสามารถทางการผลิตของตนเองตั้งแต่ปีแรก ไม่ใช่รอช้าแล้วค่อยไปเร่งเอาปีท้ายๆ (2) ลดงบประมาณที่ใช้ในการส่งเสริมอุตสาหกรรมภาพรวมลง[6] และ (3) บริษัทที่เหลือรอดจนสิ้นสุดมาตรการมีความแข็งแกร่งเพียงพอจะแข่งขันในตลาดโลกได้ และมีขนาดการผลิตที่เหมาะสมแก่การสร้างนวัตกรรม

แน่นอนว่า ยังมีเครื่องมือในการกำกับดูแลนโยบายอุตสาหกรรมแบบอื่นๆ อีก เราอาจไม่จำเป็นต้องใช้กลไกแบบ Contest-based Interventions ก็ได้ครับ ไม่ว่าจะใช้วิธีไหนก็แล้วแต่ ประเด็นสำคัญคือรัฐต้องชัดเจนว่ามีเครื่องมือกำกับดูแลตลาดที่เหมาะสม และช่วยให้การเรียนรู้ของภาคการผลิตเกิดขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพ

Getting the Basics Right

ทุกท่านอ่านมาถึงตรงนี้อาจจะรู้สึกว่าสิ่งที่ผมเล่ามานี้เป็นเรื่องพื้นฐาน ไม่น่าตื่นเต้นนัก แต่เรื่องพื้นฐานเหล่านี้เองที่มักจะถูกมองข้าม

บ่อยครั้งที่การประกาศนโยบายอุตสาหกรรม (1) บอกแต่อุตสาหกรรมกว้างๆ โดยไม่เลือก ‘สินค้าเป้าหมาย’ และไม่ระบุ ‘ห่วงโซ่การผลิตเป้าหมาย’ (2) ไม่ทราบต้นทุนและระยะเวลาในการไล่กวดความรู้และการผลิต (3) ไม่ทราบว่าเรามีผู้ผลิตที่มีความพร้อมจำนวนแค่ไหนและมีลักษณะเช่นไร และ (4) ไม่มีเครื่องมือที่จะกำกับดูแล

หากขาดรายละเอียดเหล่านี้ไป สิ่งที่ได้ออกมาก็จะเป็นเพียง Wish List ของผู้ทำนโยบายมากกว่าจะเป็นนโยบายอุตสาหกรรมที่คมชัด และยังทำให้เอกชนมีแนวโน้มที่จะเป็น ‘เสือนอนกิน’ มากว่าเสือกระโดด

ผมอยากปิดท้ายบทความนี้ด้วยคำกล่าวของ ศ.Chang Ha-Joon ซึ่งกล่าวไว้ว่า

“พวกเรา ทั้งฝั่งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วยกับการทำนโยบายอุตสาหกรรม ล้วนมุ่งเถียงกันในเรื่องที่ดู ‘ยิ่งใหญ่’ อาทิ แนวคิดเรื่อง Big Push ขณะที่ในชีวิตจริง [และส่วนสำคัญ] ของการทำนโยบายอุตสาหกรรมนั้นเป็นเรื่อง ‘น่าเบื่อ’ เสียด้วยซ้ำ เช่น การทำให้ขนาดของการผลิตอยุ่ในระดับที่เหมาะสม หรือทำการตลาดให้แก่ภาคส่งออก เป็นต้น” (Chang, 2011: 104; วงเล็บโดยผู้เขียน)

หากผู้ทำนโยบายต้องการจะนำพาเศรษฐกิจไทยไปไกลดั่งเสือกระโดด ต้องเริ่มด้วยการวางมือจากคำที่ดูยิ่งใหญ่ และคำตามสมัยนิยมทั้งหลาย (Cliché) แล้วหันมาพิจารณาจัดการกับเรื่องพื้นฐานให้ถ่องแท้

คิดจะกระโดดให้ไกล พื้นฐานต้องแน่นครับ ไม่เช่นนั้นประเทศไทยอาจจะลื่นล้มเอาง่ายๆ


อ้างอิง

Chang, Ha-Joon. 2011. “Industrial Policy: Can We Go Beyond an Unproductive Confrontation?” Annual World Bank Conference on Development Economics 2010. The World Bank. 83-109.

World Bank. 1993. The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy. A World Bank Policy Research Report, Washington, D.C. : The World Bank.

Yamada, Shuhei. 2021. South Korea and Taiwan elbow out China in chip investment. April 4. Accessed May 7, 2021. https://asia.nikkei.com/Spotlight/Comment/South-Korea-and-Taiwan-elbow-out-China-in-chip-investment.

แบ๊งค์, งามอรุณโชติ. 2021. เมื่อปีศาจจับคู่ร่ายรำ: ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ-ทุน ในเกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ สู่บทเรียนต่อไทย. May 10. Accessed May 11, 2021. https://www.the101.world/leviathan-mammon-dancing/.

แบ๊งค์, งามอรุณโชติ. 2021. และแล้วเสือตัวที่ห้าก็ปรากฏ…บทเรียนจาก The Celtic Tiger ต่อประเทศไทย. March 20. Accessed May 9, 2021. https://www.the101.world/the-celtic-tiger/.

วีระยุทธ, กาญจน์ชูฉัตร. 2019. สามยุทธศาสตร์ Catch-Up : ตลาดเสรี ฝูงห่านบิน และเสือกระโดด. October 21. Accessed May 9, 2021. https://www.the101.world/3-catch-up-strategies/.


[1] ต้องเน้นย้ำว่า องค์ประกอบเหล่านี้ยังไม่ถึงขั้นนโยบายนะครับ นโยบายสนับสนุนที่จำเป็นสำหรับการก้าวกระโดด มีรายละเอียดอีกมากทีเดียวที่ต้องลงลึกกันในบทความถัดๆ ไป

[2] (1) และแล้วเสือตัวที่ห้าก็ปรากฏ…บทเรียนจาก The Celtic Tiger ต่อประเทศไทย และ (2) เมื่อปีศาจจับคู่ร่ายรำ: ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ-ทุน ในเกาหลี ไต้หวัน สิงคโปร์ และบทเรียนต่อประเทศไทย

[3] อีกหนทางหนึ่งที่เป็นไปได้คือการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของห่วงโซ่การผลิตเจ้าตลาดเหล่านั้น โดยไม่แข่งขันหรือเป็นศัตรูทางการค้าต่อกัน เช่นในกรณีของญี่ปุ่น แทนที่จะเปิดโรงงาน Chip Foundry แข่งกับเกาหลีและไต้หวัน ญี่ปุ่นเลือกที่จะร่วมมือกับ TSMC เปิดศูนย์วิจัย ณ เมือง Tsukuba จังหวัด Ibaraki ทางตะวันออกเฉียงเหนือของกรุง Tokyo แทน เป็นต้น

[4] ในกรณีอุตสาหกรรมเกิดใหม่ (Emerging Industries / New S-Curve Industries) อาจจะไม่มีบริษัทท้องถิ่นใดเลยที่ผลิตสินค้าเป้าหมายในอุตสาหกรรมดังกล่าว กรณีเช่นนี้ สิ่งที่ต้องเฟ้นหาคือบริษัทซึ่งมีขีดความสามารถทางเทคโนโลยีสูง และผลิตสินค้าใกล้เคียงมากพอจะเปลี่ยนมาผลิตสินค้าเป้าหมาย

[5] กลับกัน หากรัฐสนับสนุนเอกชนเพียงรายเดียวหรือสองราย เอกชนจะมีอำนาจต่อรองสูง และมักจะบีบให้รัฐต้องอุดหนุนตนเองต่อไปเรื่อยๆ โดยอ้างต้นทุนจม (Sunk Cost) ซึ่งก็คือต้นทุนที่รัฐสนับสนุนเอกชนนั้นมาแล้วเป็นระยะเวลาหนึ่ง ทำให้รัฐซึ่งกลัวจะต้องรับผิดชอบต่อความล้มเหลวต้องใส่งบประมาณเข้าไปเพิ่มเติมอย่างไม่รู้จบ

[6] ยกตัวอย่างเช่น สมมติว่าสินค้าเป้าหมายในอุตสาหกรรม X ต้องใช้เวลาราว 9 ปีและงบอุดหนุนราวรายละ 10,000 ล้านบาทต่อปี โดยมีผู้เล่นที่มีศักยภาพจะทำการผลิตสินค้าทั้งสิ้น 6 ราย รัฐต้องใช้งบถึงราว 540,000 ล้านบาทเพื่อพัฒนาสินค้าอุตสาหกรรมดังกล่าว ในกรณีนี้ รัฐอาจเลือกแบ่งการแข่งขันออกเป็น 3 ระยะโดยประเมินเพื่อคัดบริษัทที่มีศักยภาพด้านการส่งออกที่แย่ที่สุดออก โดยจะคัดออก 1 รายเมื่อสิ้นสุดปีที่สาม และคัดออกอีก 1 รายเมื่อสิ้นปีที่หก และคัดออกอีก 1 รายเมื่อสิ้นปีที่เก้า หากทำเช่นนี้จะลดงบประมาณภาพรวมลงเหลือราว 390,000 ล้านบาท หรือลดลงเกือบ 30% ของงบแบบที่ไม่มีการแบ่งระยะ

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save