เมื่อปีศาจจับคู่ร่ายรำ: ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ-ทุน ในเกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ สู่บทเรียนต่อไทย

บทความที่แล้ว ผู้เขียนพาสำรวจรัฐซึ่งมีขีดความสามารถสูงในหลายประเทศ หรือที่เรียกว่า ‘รัฐพัฒนา’ (Developmental State) อย่าง เกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ และไอร์แลนด์

รัฐพัฒนาเหล่านี้มิได้สร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจด้วยตนเอง แต่ใช้นโยบายอุตสาหกรรมเข้าไปช่วยสนับสนุนภาคธุรกิจ เพื่อให้สามารถเรียนรู้เทคโนโลยีและเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตได้อย่างว่องไว

ดังนั้น การจะเข้าใจความสำเร็จของรัฐพัฒนาจะมองผ่านลักษณะของภาครัฐแต่เพียงอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอ แต่จะต้องเข้าใจลักษณะของกลุ่มทุนที่เข้ามาร่วมมือกับรัฐด้วย

ในโลกทางวิชาการมักเปรียบเปรย ‘รัฐ’ ว่าเป็นปีศาจชื่อ ‘เลวิอาธาน’ (Leviathan) ซึ่งเป็นผู้ผูกขาดความรุนแรง สามารถควบคุมสังคมให้อยู่ในระเบียบได้ด้วยอำนาจ และเปรียบภาคธุรกิจหรือ ‘นายทุน’ เสมือนปีศาจที่ชื่อ ‘มัมมอน’ (Mammon) ซึ่งเป็นตัวแทนของความโลภและการสะสมทุน

ปีศาจสองตนนี้สามารถก่อให้เกิดได้ทั้ง ‘ปัญหา’ และ ‘การพัฒนา’ ขึ้นอยู่กับว่าปีศาจทั้งสองจะร่วมมือกันใช้พลังของตนเองไปในทิศทางใด เพราะฉะนั้น การศึกษารูปแบบความร่วมมือระหว่างรัฐและทุน (The State-Business Relations) จึงมีความสำคัญมาก

บทความนี้ชวนพิจารณาเหรียญอีกด้านของรัฐพัฒนา อันได้แก่ การจับมือระหว่างภาครัฐและกลุ่มทุนที่หลากหลาย พร้อมเชื่อมโยงให้เห็นว่า เมื่อรัฐจับมือกับกลุ่มทุนแตกต่างกันก็จะนำมาสู่ผลลัพธ์ของการพัฒนาที่แตกต่างกันไป โดยถอดบทเรียนจากเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์มาประยุกต์ใช้กับการปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนไทย ให้อยู่ในรูปแบบที่เหมาะสม เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาที่ก้าวหน้าและเป็นธรรมในอนาคต

เกาหลีใต้ = รัฐพัฒนา + ทุนขนาดใหญ่
= การพัฒนาที่ไม่สมดุล

นักวิชาการที่เชี่ยวชาญในเรื่องพัฒนาการเศรษฐกิจเกาหลีใต้ เช่น Stephen Haggard และ Charles R. Frank ต่างชี้ตรงกันว่า เกาหลีใต้มิได้เป็นรัฐพัฒนามาตั้งแต่ต้น โดยในระหว่างทศวรรษที่ 1948 ถึง 1960 เกาหลีใต้ภายใต้รัฐบาลของประธานาธิบดี Rhee Syngman มีความอ่อนแออย่างน้อยสามด้าน ได้แก่

(1) ระบบเศรษฐกิจของเกาหลีใต้ถูกครอบงำโดยญี่ปุ่นมาเป็นเวลานาน[1]

(2) การขาดแคลนทุนท้องถิ่นทำให้เกาหลีใต้ต้องพึ่งพิงเงินช่วยเหลือระหว่างประเทศ[2] พร้อมกันนั้น เพื่อเร่งรัดให้เกิดการผลิตและการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เงินช่วยเหลือเหล่านี้ได้ถูกนำไปใช้สนับสนุนให้เกิดทุนท้องถิ่นรายใหม่ จนเกิดเป็นธุรกิจครอบครัวรายใหญ่ ซึ่งต่อมาถูกเรียกว่า ‘Chaebol’

(3) ระบบราชการของเกาหลีใต้เต็มไปด้วยระบบอุปถัมภ์ การสอบและการเลื่อนขั้นตามความสามารถยังไม่ถูกใช้อย่างเป็นระบบ นอกจากนี้ การดำรงตำแหน่งของข้าราชการแต่ละคนยังมีระยะเวลาสั้นมาก ทำให้ขาดความเชี่ยวชาญ และขาดการขับเคลื่อนงานที่ต่อเนื่อง ปัจจัยเหล่านี้นำไปสู่การคอร์รัปชันที่สูงและการดำเนินนโยบายที่ไม่มีประสิทธิภาพ

ในช่วงปี 1959-60 เกาหลีใต้เกิดความวุ่นวายทางการเมือง จนกระทั่งปี 1961 นายพล Park Chung-Hee ทำการรัฐประหาร ตามมาด้วยการปฏิรูปภาครัฐหลายประการ อาทิ (1) การเชื่อมประธานาธิบดีเข้ากับหน่วยงานสำคัญด้านเศรษฐกิจผ่าน Planning and Control Office (PCO) (2) การจัดตั้งและให้อำนาจเด็ดขาดแก่หน่วยงานด้านเศรษฐกิจที่สำคัญ เช่น Economic Planning Board (EPB) และธนาคารกลาง เป็นต้น

พร้อมๆ ไปกับการปฏิรูประบบราชการให้มีระบบและขีดความสามารถพอที่จะขับเคลื่อนนโยบายได้ รัฐบาล Park ต้องตัดสินใจด้วยว่า จะพัฒนาระบบเศรษฐกิจของเกาหลีใต้ต่อไปอย่างไรดี?

ในขณะนั้น เศรษฐกิจเกาหลีใต้อ่อนแอมาก และยังไม่มีพันธมิตรอื่นใดที่แข็งแกร่งเพียงพอจะเป็นทางเลือกให้แก่ Park ได้นอกจากกลุ่มธุรกิจครอบครัวขนาดใหญ่ รัฐบาล Park จึงเลือกที่จะเข้าไปสร้างพันธมิตรกับ Chaebol และสนับสนุนให้กลุ่มทุนเหล่านั้นขยายตัวในระยะเวลาต่อมา ทำให้บริษัทเกาหลีใต้อย่างเช่น Samsung, LG, Hyundai และ Ssangyong เติบโตขึ้นมามีอิทธิพลทางเศรษฐกิจจนถึงปัจจุบัน

รัฐบาลสนับสนุนกลุ่ม Chaebol ด้วยมาตรการพิเศษจำนวนมาก เช่น การให้เงินกู้ด้วยอัตราดอกเบี้ยต่ำพิเศษแก่บริษัทที่เป็นเป้าหมายของการพัฒนา (Policy Loans) การอุดหนุนค่าสาธารณูปโภค การลดภาษี และการใช้มาตรการกีดกันทางการค้าเพื่อส่งเสริมการผลิตภายในประเทศ เป็นต้น

ข้อดีของการจับคู่เช่นนี้ทำให้รัฐสามารถระดมทรัพยากรไปสนับสนุนกลุ่มทุนได้อย่างเจาะจง ช่วยให้เกิดการปรับตัวทางเทคโนโลยีได้ไว และยังก่อให้เกิดความประหยัดต่อขนาด สินค้าจึงมีต้นทุนถูกและสามารถแข่งขันในระดับโลกได้ดี อย่างไรก็ตาม ปัญหาใหญ่ของการจับคู่ระหว่างรัฐกับ Chaebol คือความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของเกาหลีใต้ที่สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว

จากภาพที่ 1 (ด้านซ้าย) จะพบว่า เมื่อเทียบกับไต้หวันและสิงคโปร์ เกาหลีใต้เป็นเพียงประเทศเดียวเท่านั้นที่ความเหลื่อมล้ำสูงขึ้นมาก (เท่าเทียมน้อยลง) หลังปี 1970[3] เนื่องจากการสนับสนุนของรัฐมีความกระจุกตัว นอกจากนี้ อัตราเงินเฟ้อซึ่งสะท้อนถึงค่าครองชีพของประชาชนก็สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว

Jei Guk Jeon จึงเรียกเส้นทางการพัฒนาแบบเกาหลีว่า ‘การพัฒนาอย่างไม่สมดุล’ (Unbalanced Development Model)

ไต้หวัน = รัฐพัฒนา + ทุนขนาดกลางและเล็ก
= การพัฒนาแบบแบ่งสรรปันส่วน

เส้นทางการพัฒนาสมัยใหม่ของไต้หวันเริ่มต้นภายหลังจากพรรคก๊กมินตั๋ง (Kuomintang) และอดีตประธานาธิบดี Chiang Kai-Shek พ่ายแพ้สงครามกลางเมืองในจีนแผ่นดินใหญ่ และล่าถอยเข้าไปในไต้หวันในปี 1949 พรรคได้จัดตั้งรัฐบาล รวมถึงประกาศกฎอัยการศึก (Martial Law: 1949-87) เพื่อควบคุมเกาะไต้หวันทั้งหมดให้อยู่ในความสงบเรียบร้อย ช่วงเวลานี้เองที่การตัดสินใจสำคัญต่างๆ ของรัฐบาลมีส่วนกำหนดเส้นทางการพัฒนาระยะยาวของไต้หวันในอนาคต

ศาสตราจารย์ Robert Wade ชี้ว่า ภายหลังจากความพ่ายแพ้ พรรคก๊กมินตั๋งเร่งรัดถอดบทเรียนจนพบจุดอ่อนที่สำคัญหลายประการ (1) พรรคให้ความสำคัญกับชาวนาน้อยเกินไปและถูกมองว่าเป็นผู้สนับสนุนเจ้าที่ดิน (2) การไม่ให้ความสำคัญกับขบวนการแรงงาน (3) การละเลยปัญหาเงินเฟ้อ ทำให้ค่าครองชีพของประชาชนสูงขึ้น และ (4) การคอร์รัปชัน รวมถึงความขาดประสิทธิภาพของทั้งรัฐบาลและพรรคการเมือง

บทเรียนเหล่านี้นำมาสู่การปฏิรูปการจัดการรัฐบาลใหม่ของไต้หวันหลายด้าน เช่น (1) การกระชับการบริหารด้วยการปรับโครงสร้างพรรค และแต่งตั้งนักวิชาการขุนนาง (Technocrats) รุ่นใหม่ที่ตนเองเชื่อใจเข้าไปทำงานแทนคนรุ่นเก่า (2) การจัดตั้งหน่วยงานส่งเสริมและควบคุมเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เช่น The Council for International Economic Cooperation and Development, The Industrial Development Commission และธนาคารกลาง โดยให้อิสระและอำนาจในการทำนโยบายอย่างเต็มที่

เช่นเดียวกับเกาหลีใต้ เมื่อไต้หวันปฏิรูปขีดความสามารถภาครัฐให้ดีขึ้นแล้ว รัฐบาลต้องตัดสินใจเลือกสร้างพันธมิตรการพัฒนา แต่จุดแตกต่างอย่างสำคัญคือ รัฐของไต้หวันมิได้เลือกจับคู่กับกลุ่มทุนขนาดใหญ่แบบกลุ่ม Chaebol ในเกาหลีใต้ แต่ไปเน้นสร้างพันธมิตรกับกลุ่มทุนขนาดกลางและเล็กในภาคอุตสาหกรรม พร้อมทั้งพยายามสร้างสมดุลกับภาคเกษตรด้วยในเวลาเดียวกัน

ทางเลือกของไต้หวันเกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขทางการเมืองในขณะนั้น กล่าวคือ ในช่วงที่พรรคก๊กมินตั๋งล่าถอยเข้าไปในไต้หวันนั้น มีทุนขนาดใหญ่ลงหลักปักฐานอยู่ก่อนแล้ว กลุ่มทุนเหล่านี้มีพลังทางการเงินเพียงพอที่จะท้าทายพรรคก๊กมินตั๋งได้ ทำให้พรรคก๊กมินตั๋งไม่ไว้ใจกลุ่มทุนขนาดใหญ่

ในท้ายสุด พรรคตัดสินใจดำเนินนโยบายสองประการ ด้านหนึ่งคือการดึงกลุ่มธุรกิจของตระกูลหลัก (เช่น Ku, Lin, Yen, และ Ch’en) ที่พร้อมจะเข้าร่วมเป็นสมาชิกพรรค เข้ามาอยู่กับพรรค และแปลงธุรกิจของตระกูลเหล่านี้ให้กลายเป็นธุรกิจของพรรค (Party-owned Enterprises: POEs)[4]

ด้านที่สองคือการปราบปรามนายทุนรายใหญ่ส่วนที่เหลือ พร้อมกับหันไปสร้างเครือข่ายสนับสนุนทุนขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) แทน นักมานุษยวิทยาแห่งมหาวิทยาลัย Yale ชื่อ Ian A. Skoggard ได้ศึกษาอุตสาหกรรมรองเท้าในเขต Canton ของไต้หวันพบว่ามีโรงงานรองเท้าเพียง 28% เท่านั้นที่สามารถผลิตสินค้าด้วยตนเองทั้งหมด แต่อีกกว่า 72% ใช้วิธีจ้างเหมาให้บริษัท SMEs ช่วยผลิตต่อ โดยเขาเรียกระบบที่ถักทอทุนขนาดใหญ่และ SMEs เข้าด้วยกันนี้ว่า ‘Weibo System’

เมื่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุน (รวมทั้งทุนด้วยกันเอง) มีลักษณะเช่นนี้ ก็ทำให้รัฐใช้นโยบายที่สมดุลมากกว่ากรณีเกาหลีใต้ ผลของการพัฒนาแบบไต้หวัน จึงมีลักษณะดังภาพที่ 1 (ตรงกลาง) กล่าวคือ มีการเติบโตทางเศรษฐกิจที่กระจายตัวไปในบริษัทขนาดกลางและขนาดย่อม อีกทั้งความเหลื่อมล้ำก็ลดลง เพราะทุนขนาดใหญ่ถูกจำกัดบทบาท ในขณะที่ทุนขนาดเล็กได้ส่วนแบ่งมากขึ้น

นอกจากนี้ บทเรียนจากความพ่ายแพ้ในจีนแผ่นดินใหญ่ (อาทิ ปัญหาเสถียรภาพราคา และการละเลยเกษตรกร-แรงงาน) ยังทำให้รัฐเน้นคุมเงินเฟ้อ และดูแลภาคเกษตรไปพร้อมๆ กับการขยายตัวของภาคอุตสาหกรรม ทำให้อัตราเงินเฟ้อของไต้หวันต่ำกว่าเกาหลีใต้ และมีความเหลื่อมล้ำที่น้อยลงไปอีก

Jei Guk Jeon เรียกรูปแบบการพัฒนาของไต้หวันว่า ‘การพัฒนาแบบแบ่งสรรปันส่วน’ (Shared-growth Model)

สิงคโปร์ = รัฐพัฒนา + ทุนข้ามชาติ
= เศรษฐกิจบริการและแรงงานทักษะสูง

สิงคโปร์ตกอยู่ภายใต้การปกครองของจักรวรรดิอังกฤษราว 140 ปีระหว่างปี 1819 ถึง 1959 หลังจากได้รับเอกราช สิงคโปร์ก็พบกับแรงตึงเครียดทางเศรษฐกิจและการเมืองหลายประการ อาทิ การปะทะกันของแนวคิดเศรษฐกิจระหว่างค่ายเสรีนิยมและสังคมนิยม การว่างงานและขาดแคลนที่อยู่อาศัย การถกเถียงเรื่องการรวมตัวหรือแยกตัวจากมาเลเซีย และการถอนฐานทัพอังกฤษจากสิงคโปร์

หลังแยกตัวเป็นอิสระจากมาเลเซียในปี 1965 สถานการณ์ของสิงคโปร์เลวร้ายลงอีกเพราะ ‘กำแพงสามชั้น’ คือ (1) สิงคโปร์มีสถานะเป็นเมืองท่า (Entrepôt) มาแต่เดิม แต่ไม่ได้มีภาคการผลิตท้องถิ่นที่เข็มแข็ง (2) สิงคโปร์ไม่มีทรัพยากรธรรมชาติให้นำมาสร้างรายได้ และ (3) ตลาดภายในประเทศมีขนาดเล็ก จึงไม่เหมาะที่จะทำนโยบายอุตสาหกรรม

ดังนั้น การแยกออกจากมาเลเซียจึงยิ่งทำให้สิงคโปร์ถูกแยกขาดจากภาคการผลิตจริง จากทรัพยากร (อาทิ ปิโตรเลียม) และจากการแบ่งปันตลาดภายในของมาเลเซีย

ภายใต้เงื่อนไขทางเศรษฐกิจการเมืองหลังเอกราชเหล่านี้ พรรค People’s Action Party (PAP) และประธานาธิบดี Lee Kuan Yew จึงจำเป็นต้องดำเนินการกระชับอำนาจทางการเมือง พร้อมกับเร่งรัดปฏิรูปขีดความสามารถภาครัฐ กลไกสำคัญที่มักได้รับการอ้างอิงถึงคือ การตั้งหน่วยงานรัฐที่มีอิสระ มีความรับผิดชอบ และมีอำนาจตามกฎหมายในประเด็นเฉพาะด้าน (The Statutory Boards) กลไกนี้ช่วยเพิ่มความคล่องตัวและประสิทธิภาพในการทำนโยบายให้กับรัฐบาลสิงคโปร์อย่างมาก[5]

เมื่อ PAP มีความมั่นคงทางการเมือง และภาครัฐมีกลไกที่จะบริหารอย่างมีประสิทธิภาพระดับหนึ่งแล้ว สิ่งที่รัฐของสิงคโปร์ต้องคิดต่อเช่นเดียวกับเกาหลีใต้และไต้หวัน คือจะสร้างพันธมิตรการพัฒนาอย่างไร?

สิงคโปร์มีทางเลือกที่จำกัดเพราะ ‘กำแพงสามชั้น’ ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น ทำให้การส่งเสริมกลุ่มทุนท้องถิ่นให้สร้างอุตสาหกรรมใหม่ขึ้นมาตั้งแต่ต้นทำได้ยาก รัฐจึงเลือกที่จะจับมือกับบรรษัทข้ามชาติ (MNCs) และผลักดันมาตรการต่าง ๆ เพื่อเปิดรับเงินลงทุนทางตรงระหว่างประเทศ (FDIs) ให้เข้ามาลงทุนในสิงคโปร์ให้มากที่สุด มาตรการในระยะแรกจึงเป็นเรื่องของการลดต้นทุนและเพิ่มความคล่องตัวการทำธุรกรรม การให้สิทธิพิเศษทางภาษี และการกำหนดค่าจ้างแรงงานทักษะสูงที่สมเหตุสมผล เป็นต้น เมื่อมีรากฐานทางเศรษฐกิจที่มั่นคงแล้ว สิงคโปร์จึงเชื่อมต่อทุนท้องถิ่นเข้ากับทุนข้ามชาติเหล่านี้

โจทย์ใหญ่ของรัฐบาลสิงคโปร์คือ การที่รัฐสร้างพันธมิตรกับทุนข้ามชาติ ส่งผลให้ในระยะบุกเบิกอุตสาหกรรม สิงคโปร์ไม่มีทุนท้องถิ่นเป็นของตนเองมากเท่ากับเกาหลีใต้หรือไต้หวัน สิงคโปร์จึงขาดช่องทางที่จะโอนถ่ายดอกผลทางเศรษฐกิจมาสู่ ประชาชน… ซึ่งหากไม่มีการจัดการที่เหมาะสม ก็จะสร้างแรงตึงเครียดทางการเมืองภายใน ทำให้เสถียรภาพของรัฐสั่นคลอนในระยะยาว

รัฐแก้ปัญหานี้ด้วยการ (1) เปิดรับทุนข้ามชาติที่ใช้แรงงานทักษะสูงชาวสิงคโปร์อย่างเข้มข้น โดยมีภาคเศรษฐกิจที่สอดคล้องกับเงื่อนไขนี้ (รวมถึง เงื่อนไขทางภูมิศาสตร์) เช่น ภาคบริการ และการขนส่ง (2) ให้ความสำคัญกับคุณภาพระบบการศึกษา ทำให้แรงงานมีทักษะสูงสอดคล้องกับความต้องการของทุนข้ามชาติ และ (3) กดดันให้ทุนข้ามชาติจ่ายเงินเดือนและสวัสดิการตามทักษะความสามารถของชาวสิงคโปร์อย่างเต็มที่

มาตรการเหล่านี้ส่งผลให้ชาวสิงคโปร์ได้รับดอกผลจากการพัฒนาที่มีบริษัทข้ามชาติเป็นหัวจักรสำคัญ โดยมีช่องทางส่งผ่านดอกผลเหล่านั้นผ่านแรงงานฝีมือ การจับคู่รัฐ-ทุน บนเงื่อนไขเช่นนี้ ยังนำมาสู่มาตรการสำคัญอีกประการหนึ่งคือ การให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับการคุมเงินเฟ้อและการจัดการที่อยู่อาศัยให้ทั่วถึงและราคาถูก เพื่อรักษาค่าครองชีพของประชาชนไม่ให้สูงเกินไป

ผลลัพธ์การพัฒนาจึงออกมาในรูปแบบของการเติบโตทางเศรษฐกิจสูง รวมทั้งการถ่ายโอนความมั่งคั่งมาถึงชาวสิงคโปร์ได้เป็นสัดส่วนที่เหมาะสม แม้จะใช้ทุนข้ามชาติเป็นผู้บุกเบิกเศรษฐกิจก็ตาม (ภาพที่ 1 ด้านขวา)

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนแปรเปลี่ยนได้

จากที่กล่าวมาทั้งหมด จะพบว่า การจับคู่ระหว่างรัฐและกลุ่มทุนในห้วงเวลาสำคัญ (Critical Juncture) ซึ่งในกรณีของเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์คือทศวรรษที่ 1960s ได้กำหนดเส้นทางการพัฒนาในระยะยาวของทั้งสามประเทศ (Path-dependence) ในอีกสามทศวรรษถัดมา คำถามสำคัญที่ต้องถามตามมาก็คือ “ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนแปรเปลี่ยนได้หรือไม่?”

คำตอบคือ “แปรเปลี่ยนได้ครับ” และการแปรเปลี่ยนที่เกิดขึ้นมิได้เกิดจากความโชคดี หรือเกิดจากแรงกระทำภายนอกที่ไม่อาจคาดเดาได้ แต่เกิดพลังของตัวแสดงทางสังคม โดยเฉพาะการเคลื่อนไหวของประชาชนเอง

ด้วยพื้นที่อันจำกัดของบทความ ผู้เขียนจะขอยกตัวอย่างที่น่าสนใจเพียงกรณีเดียว ได้แก่ การปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนในเกาหลีใต้เป็นตัวอย่าง เพราะเป็นกรณีที่ช่วยปรับการพัฒนาที่ไม่สมดุลให้มีความสมดุลมากยิ่งขึ้น

ศาสตราจารย์ Lee Yeon-Ho แห่ง Yonsei University ชี้ว่า จุดเริ่มต้นการปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนของเกาหลีใต้เกิดขึ้นในช่วงทศวรรษที่ 1980s หลังประชาชนรวมตัวกันต่อต้านรัฐบาลทหารที่นำโดยนายพล Chun Doo-Hwan (ภาพที่ 2) ความเคลื่อนไหวภาคประชาสังคมกดดันให้รัฐต้องค่อยๆ ยอมรับกติกาประชาธิปไตย จนนำไปสู่การปรับดุลอำนาจและเกิดเป็นข้อตกลงทางสังคมใหม่ที่ให้น้ำหนักกับความต้องการของประชาชนมากยิ่งขึ้น (New Political Settlement)

ขณะเดียวกัน การเคลื่อนไหวเรียกร้องประชาธิปไตยเหล่านี้ก็มีแรงงานเข้าร่วมจำนวนมาก ทำให้ประเด็นทางเศรษฐกิจเป็นส่วนหนึ่งของข้อเรียกร้องด้วย โดยเฉพาะการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม และการลดการผูกขาดของ Chaebol ภายในประเทศลง (ภาพที่ 3) แรงกดดันดังกล่าวนำมาสู่ปริศนาสำคัญที่รัฐต้องแก้ นั่นคือ จะจัดการ Chaebol อย่างไร ให้ลดการผูกขาด แต่ยังรักษาระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศเอาไว้ในระดับสูงต่อไป?

มาตรการเด่น ๆ ในยุคประธานาธิบดี Chun Doo-Hwan ต่อเนื่องถึง Roh Tae-Woo และ Kim-Yong-Sam ได้แก่

ประการแรก การเปิดเสรีมากยิ่งขึ้นเพื่อเพิ่มการแข่งขัน

ประการที่สอง การกดดันให้ Chaebol ลดความหลากหลายของกิจการลง และหันมามุ่งผลิตสินค้าที่เก่งจริงๆ เท่านั้น โดย Chang Ha-Joon ยกตัวอย่างรูปแบบการปรับโครงสร้างเช่น ในอุตสาหกรรมยานยนต์ช่วง 1980s บริษัท KIA ซึ่งเคยผลิตรถหลายประเภทถูกกดดันให้เลิกผลิตรถยนต์ส่วนบุคคล หันไปมุ่งผลิตรถบัสและรถบรรทุก[6]

ประการที่สาม การสนับสนุนให้เกิดเทคโนโลยีที่คิดค้นโดยบริษัทสัญชาติเกาหลีเอง

ประการที่สี่ การผลักดัน Chaebol ให้ใช้ขีดความสามารถที่สูงขึ้นไปขยายตลาดภายนอก ตัวอย่างเช่น ระหว่างปี 1980-1990 Samsung ได้ขยายสาขาและโรงงานผลิตไปยังหลายประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา โปรตุเกส ไทย อังกฤษ และเม็กซิโก การขยายไปต่างประเทศนี้ไม่ใช่เพื่อหนีต้นทุนแรงงานที่สูงขึ้น แต่เป็นการขยายเชิงกลยุทธ์ เพื่อให้ธุรกิจสามารถเข้าใกล้ชิดความรู้ทางเทคโนโลยี และเข้าใกล้ตลาดกำลังซื้อสูง เช่น สหรัฐอเมริกา และอังกฤษ

เมื่อถึงปลายทศวรรษ 1990s เกาหลีใต้ประสบวิกฤติเศรษฐกิจ หนึ่งในคำอธิบายที่มาของวิกฤติดังกล่าวคือ การทับซ้อนกันของผลประโยชน์ และระบบทุนนิยมพวกพ้อง (Crony Capitalism) ที่ฝั่งรากลึกในเกาหลีใต้ รัฐบาลของประธานาธิบดี Kim Dae-Jung ใช้ข้อโจมตีดังกล่าวเป็นจุดคานงัดในการเข้าไปจัดความสัมพันธ์ใหม่กับกลุ่ม Chaebol อย่างแข็งกร้าวมากขึ้นอีก

Jonathan Tepperman ยกตัวอย่างที่น่าสนใจจำนวนมากในหนังสือขายดีของเขาชื่อ The Fix เขาชี้ว่า ประธานาธิบดี Kim ปล่อยให้ Chaebol ที่อ่อนแอต้องปิดกิจการโดยไม่ให้ความช่วยเหลือทางการเงิน และสนับสนุนให้ Chaebol ส่วนที่ยังแข็งแกร่งต้องเลือกเป็นผู้นำระดับโลกในรายชนิดสินค้า อย่างเช่น Samsung มุ่งพัฒนา Plasma TV และมือถือ 3G ขณะที่ LG มุ่งผลิตมอนิเตอร์ LCD Flat screen เป็นต้น

ผลของการปรับโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนอย่างต่อเนื่องสี่รัฐบาลระหว่าง 1980-2000s ทำให้เส้นทางการพัฒนาของเกาหลีใต้ เบี่ยงองศามาสู่เส้นทางที่เหลื่อมล้ำน้อยลง (ภาพที่ 4) ขณะเดียวกัน การเติบโตจากฐานทางเทคโนโลยี (มากกว่าการขูดรีดแรงงานและการใช้อำนาจเหนือตลาดภายในประเทศ) ของกลุ่ม Chaebol ได้ทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจขยายตัวสูงขึ้นไปอีกระดับหนึ่ง

โดยสรุป เราเห็นได้ว่า การเคลื่อนไหวภาคประชาชนของเกาหลีใต้ในช่วงนั้นได้ผันตัวเองจากการเป็นผู้ชมในยุคเผด็จการทหาร มาสู่การเป็นวาทยกรกำกับบทบาทระหว่างรัฐและทุนในระบอบประชาธิปไตย (แน่นอนว่าความเหลื่อมล้ำทางอำนาจและการเงินยังคงมีอยู่ แต่สภาพการณ์เหล่านี้ดีขึ้นจากช่วงการไล่กวดทางเศรษฐกิจในทศวรรษที่ 1970s อย่างมาก)

ผลคือ รัฐของเกาหลีใต้สามารถปรับตัว ไม่ใช่ด้วยวิธีการเลือกที่จะผละหนีจากกลุ่มทุนเก่า แล้วไปจับมือกับกลุ่มทุนใหม่ แต่ด้วยการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ โดยผลักทุนขนาดใหญ่ที่กล้าแข็งอยู่แล้ว ให้ยืนด้วยขาตนเองมากขึ้น และออกไปสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจจาก ‘ภายนอก’ พร้อมกันนั้นก็หันไปสนับสนุนให้ทุนขนาดกลางและขนาดย่อมมีพื้นที่เติบโตภายในประเทศเป็นลำดับ ซึ่งนำมาสู่การพัฒนาที่สมดุลมากขึ้น

ผสมผสานบทเรียน เพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนไทยมีลักษณะแตกต่างจากกรณีศึกษาที่ได้กล่าวมาทั้งหมด โดยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐไทยเน้นสร้างพันธมิตรการพัฒนากับทุนธุรกิจครอบครัวในประเทศและทุนข้ามชาติ จึงเหมือนกับการผสมผสานแนวทางแบบเกาหลีใต้และสิงคโปร์เข้าด้วยกัน แต่ทว่า เนื้อในความสัมพันธ์แล้วแตกต่างกันมาก เพราะรัฐไทยนั้นอ่อนแอ ขาดประชาธิปไตยที่ตั้งมั่น รวมทั้งไม่สามารถต่อรองหรือกำกับทิศทางทุนธุรกิจครอบครัวและทุนข้ามชาติได้อย่างเต็มที่

สภาวะก้ำกึ่งเช่นนี้ทำให้ไทยมีความเหลื่อมล้ำสูง และขาดโอกาสที่จะรับเทคโนโลยีหรือผลักดันการใช้แรงงานทักษะโดยทุนข้ามชาติ ดังนั้น เพื่อพาประเทศไทยหลุดไปจากข้อเสียทั้งสองด้านนี้ รัฐจำเป็นที่จะต้องปรับความสัมพันธ์กับกลุ่มทุนเสียใหม่

ผู้เขียนเสนอว่าประเทศไทยควรผสมผสานบทเรียนอย่างสร้างสรรค์ เพื่อสร้างสูตรความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนในแบบของเราเอง ไม่ว่าจะเป็น การส่งเสริมทุนขนาดใหญ่ของไทยให้ขยายตัวไปภายนอก/ระดับโลก (แบบเกาหลีใต้) การเปิดตลาดภายในให้ทุนขนาดกลางและย่อมได้เติบโตและถักทอเครือข่ายการผลิต (แบบไต้หวัน) และการโอบรับทุนข้ามชาติเข้ามาอย่างมีกลยุทธ์ (แบบสิงคโปร์) โดยมีขบวนการภาคประชาชนเป็นผู้ขับเคลื่อนกำกับกระบวนการปรับตัวดังกล่าว

—

บทความนี้พยายามชี้สี่ประเด็นสำคัญได้แก่ ประเด็นแรก ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนเป็นเรื่องสำคัญ และเป็นปัจจัยกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ ประเด็นที่สอง ความสัมพันธ์ดังกล่าวเปลี่ยนแปลงได้ ประเด็นที่สาม รัฐไทยต้องพยายามปรับความสัมพันธ์ที่มีกับกลุ่มทุน โดยผสมผสานบทเรียนด้านดีของเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ เข้าด้วยกัน และประเด็นสุดท้าย กระบวนการเหล่านี้จะไม่มีทางสำเร็จเลยหากเราปล่อยให้รัฐและทุน (เลวิอาธาน และมัมมอน) เต้นรำตามจังหวะของตนเอง โดยเป็นหน้าที่ของประชาชนที่จะต้องเข้ามามีส่วนเรียกร้องและกำกับจังหวะให้แก่เสียงดนตรีที่มีชื่อว่า ‘การพัฒนา’

และการที่ภาคประชาชนจะเข้ามาเป็นวาทายกรที่กำกับ ‘รัฐ’ และ ‘ทุน’ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จะเกิดได้ก็ในกรณีที่เรามีประชาธิปไตยแบบตั้งมั่น (Consolidated Democracy) เป็นโครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองที่สำคัญ

บรรณานุกรม/อ่านเพิ่มเติม

Bhanoji Rao. 1999. “East Asian Economies: Trends in Poverty and Income Inequality.” Economic and Political Weekly 34 (18): 1029-1039.

Charles R. Frank, Kwang-suk Kim, และ Larry E. Westphal. 1975. Foreign Trade Regimes and Economic Development: South Korea. NBER.

Dianqing Xu. 1997. “The KMT Party’s Enterprises in Taiwan.” Modern Asian Studies 31 (2): 399-413.

Ha-Joon Chang. 2006. Industrial Policy in East Asia: Lessons for Europe. EIB Papers, Luxembourg: European Investment Bank.

Ian A. Skoggard. 1996. The Indigenous Dynamic in Taiwan’s Postwar Development: The Religious and Historical Roots of Entrepreneurship. An East Gate Book.

Jei Guk Jeon. 1995. “Exploring The Three Varieties of East Asia’s State-Guided Development Model: Korea, Singapore, and Taiwan.” Studies in Comparative International Development 30: 70-88.

Jonathan Tepperman. 2016. The Fix: How Nations Survive and Thrive in a World in Decline. New York: Tim Duggan Books/Crown.

Junhan Lee. 2000. “Political Protest and Democratization in South Korea.” Democratization 7 (3): 181-202.

Kanchoochat Veerayooth. 2019. “Tigers at Critical Junctures: How South Korea, Taiwan and Singapore Survived Growth-Led Conflicts.” ใน Developmental State Building: The Politics of Emerging Economies, โดย Yusuke Takagi, Kanchoochat Veerayooth และ Tetsushi Sonobe, 47-68. Singapore: Springer Open.

Robert Wade. 1990. Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton University Press.

Stephan Haggard, Byung-Kook Kim, และ Chung-in Moon. 1990. The Transition to Export-Led Growth in South Korea, 1954-66. Working Paper, The World Bank. 19 December 2018 ที่เข้าถึง. http://documents.worldbank.org/curated/en/444391468752369060/pdf/multi0page.pdf.

Thomas B. Gold. 1988. “Colonial Origins of Taiwanese Capitalism.” ใน Contending Approaches to the Political Economy of Taiwan , โดย Edwin A. Winckler และ Susan Greenhalgh, 101-120. An East Gate Book.

Yeonho Lee. 2005. “Participatory Democracy and Chaebol Regulation in Korea: State-Market Relations under the MDP Governments, 1997–2003.” Asian Survey 45 (2): 279-301.

[1] ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่สองจะยุติ บริษัทญี่ปุ่นครอบครอง 94% ของทุนจดทะเบียนบริษัททั้งหมดในประเทศ และ 80% ของช่างเทคนิคทั้งหมดในภาคอุตสาหกรรม ก่อสร้าง และสาธารณูปโภค แต่เมื่อญี่ปุ่นพ่ายแพ้สงครามและถอนตัวออกไปอย่างกะทันหัน เศรษฐกิจเกาหลีใต้จึงชะลอตัวอย่างรุนแรง

[2] คิดเป็นราว 70% ของมูลค่าการนำเข้า และ 75% ของเงินลงทุนในระหว่างปี 1953-1961

[3] โดยทั่วไปแล้วค่าสัมประสิทธิ์จีนี ใช้วัดความเหลื่อมล้ำของตัวแปรที่เราสนใจ (เช่น รายได้ หรือทรัพย์สิน) โดยค่าสัมประสิทธิ์ที่คำนวณได้จะแปรผันตรงกับ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ และแปรผกผันกับ ‘ความเท่าเทียมกัน’ เช่น หากสัมประสิทธิ์จีนีมีค่าน้อยหมายถึง ประชาชนมีความเหลื่อมล้ำต่ำ และมีความเท่าเทียมกันสูง เป็นต้น

[4] ตัวอย่างงานที่รวบรวม Party-Owned Enterprises ในไต้หวันไว้อย่างดี ได้แก่ Xu (1997) และรายละเอียดตระกูลเก่าแก่ที่เข้าร่วมกับก๊กมินตั๋งดูได้จาก Gold (1988)

[5] ตัวอย่างเช่น The Housing and Development Board (HDB) ถูกตั้งขั้นในปี 1960 เพื่อแก้ปัญหาขาดแคลนที่อยู่อาศัย เมื่อสภาออกกฎหมายเพิ่มเติมอีกฉบับหนึ่งคือ The Lands Acquisition Act ในปี 1966 พร้อมเพิ่มความมีอิสระ และอำนาจตามกฎหมายให้กับ HDB จนเข้าข่ายเป็น Statutory Board ตามนิยามข้างต้นแล้ว ก็ทำให้ปัญหาการขาดแคลนที่อยู่อาศัยได้รับการแก้ไขอย่างรวดเร็ว นอกจากนี้ อีกตัวอย่างหนึ่งซึ่งมักถูกอ้างถึงคือ Central Provident Fund Board ซึ่งดูแลเงินออมภาพรวมของประชาชนในประเทศ

[6] ในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ Samsung, LG, OPC และ Daewoo ล้วนถูกขอให้มุ่งเน้นผลิตสินค้าที่เชี่ยวชาญแตกต่างกัน อีกตัวอย่างหนึ่งคือ ตลาดเครื่องยนต์ดีเซลสำหรับเรือ Daewoo ถูกกดดันให้ออกจากตลาดไป โดยสองรายใหญ่ที่เหลืออยู่ได้แก่ Hyundai และ Ssangyong แยกกันผลิตเครื่องยนต์แรงงานม้าสูงและต่ำ แตกต่างกัน (Chang, 2006: 116)

ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุน dancing with leviathan เกาหลีใต้ นโยบายอุตสาหกรรม สิงคโปร์ รัฐพัฒนา ไต้หวัน แบ๊งค์ งามอรุณโชติ

Print

เรื่อง: แบ๊งค์ งามอรุณโชติ

อาจารย์ประจำ Science Technology and Innovation Policy Institute (STIPI), มหาวิทยาลัย เทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี (KMUTT)​

ภาพประกอบ: ภาพิมล หล่อตระกูล

กราฟิกดีไซเนอร์ประจำเว็บไซต์ 101 ผู้รักการเล่าเรื่องผ่านภาษาภาพ