fbpx
เมื่อปีศาจจับคู่ร่ายรำ: ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ-ทุน ในเกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ สู่บทเรียนต่อไทย

เมื่อปีศาจจับคู่ร่ายรำ: ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ-ทุน ในเกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ สู่บทเรียนต่อไทย

บทความที่แล้ว ผู้เขียนพาสำรวจรัฐซึ่งมีขีดความสามารถสูงในหลายประเทศ หรือที่เรียกว่า ‘รัฐพัฒนา’ (Developmental State) อย่าง เกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ และไอร์แลนด์

รัฐพัฒนาเหล่านี้มิได้สร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจด้วยตนเอง แต่ใช้นโยบายอุตสาหกรรมเข้าไปช่วยสนับสนุนภาคธุรกิจ เพื่อให้สามารถเรียนรู้เทคโนโลยีและเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตได้อย่างว่องไว

ดังนั้น การจะเข้าใจความสำเร็จของรัฐพัฒนาจะมองผ่านลักษณะของภาครัฐแต่เพียงอย่างเดียวนั้นไม่เพียงพอ แต่จะต้องเข้าใจลักษณะของกลุ่มทุนที่เข้ามาร่วมมือกับรัฐด้วย

ในโลกทางวิชาการมักเปรียบเปรย ‘รัฐ’ ว่าเป็นปีศาจชื่อ ‘เลวิอาธาน’ (Leviathan) ซึ่งเป็นผู้ผูกขาดความรุนแรง สามารถควบคุมสังคมให้อยู่ในระเบียบได้ด้วยอำนาจ และเปรียบภาคธุรกิจหรือ ‘นายทุน’ เสมือนปีศาจที่ชื่อ ‘มัมมอน’ (Mammon) ซึ่งเป็นตัวแทนของความโลภและการสะสมทุน

ปีศาจสองตนนี้สามารถก่อให้เกิดได้ทั้ง ‘ปัญหา’ และ ‘การพัฒนา’ ขึ้นอยู่กับว่าปีศาจทั้งสองจะร่วมมือกันใช้พลังของตนเองไปในทิศทางใด เพราะฉะนั้น การศึกษารูปแบบความร่วมมือระหว่างรัฐและทุน (The State-Business Relations) จึงมีความสำคัญมาก

บทความนี้ชวนพิจารณาเหรียญอีกด้านของรัฐพัฒนา อันได้แก่ การจับมือระหว่างภาครัฐและกลุ่มทุนที่หลากหลาย พร้อมเชื่อมโยงให้เห็นว่า เมื่อรัฐจับมือกับกลุ่มทุนแตกต่างกันก็จะนำมาสู่ผลลัพธ์ของการพัฒนาที่แตกต่างกันไป โดยถอดบทเรียนจากเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์มาประยุกต์ใช้กับการปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนไทย ให้อยู่ในรูปแบบที่เหมาะสม เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาที่ก้าวหน้าและเป็นธรรมในอนาคต


เกาหลีใต้ = รัฐพัฒนา + ทุนขนาดใหญ่
= การพัฒนาที่ไม่สมดุล


นักวิชาการที่เชี่ยวชาญในเรื่องพัฒนาการเศรษฐกิจเกาหลีใต้ เช่น Stephen Haggard และ Charles R. Frank ต่างชี้ตรงกันว่า เกาหลีใต้มิได้เป็นรัฐพัฒนามาตั้งแต่ต้น โดยในระหว่างทศวรรษที่ 1948 ถึง 1960 เกาหลีใต้ภายใต้รัฐบาลของประธานาธิบดี Rhee Syngman มีความอ่อนแออย่างน้อยสามด้าน ได้แก่

(1) ระบบเศรษฐกิจของเกาหลีใต้ถูกครอบงำโดยญี่ปุ่นมาเป็นเวลานาน[1]

(2) การขาดแคลนทุนท้องถิ่นทำให้เกาหลีใต้ต้องพึ่งพิงเงินช่วยเหลือระหว่างประเทศ[2] พร้อมกันนั้น เพื่อเร่งรัดให้เกิดการผลิตและการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เงินช่วยเหลือเหล่านี้ได้ถูกนำไปใช้สนับสนุนให้เกิดทุนท้องถิ่นรายใหม่ จนเกิดเป็นธุรกิจครอบครัวรายใหญ่ ซึ่งต่อมาถูกเรียกว่า ‘Chaebol’

(3) ระบบราชการของเกาหลีใต้เต็มไปด้วยระบบอุปถัมภ์ การสอบและการเลื่อนขั้นตามความสามารถยังไม่ถูกใช้อย่างเป็นระบบ นอกจากนี้ การดำรงตำแหน่งของข้าราชการแต่ละคนยังมีระยะเวลาสั้นมาก ทำให้ขาดความเชี่ยวชาญ และขาดการขับเคลื่อนงานที่ต่อเนื่อง ปัจจัยเหล่านี้นำไปสู่การคอร์รัปชันที่สูงและการดำเนินนโยบายที่ไม่มีประสิทธิภาพ

ในช่วงปี 1959-60 เกาหลีใต้เกิดความวุ่นวายทางการเมือง จนกระทั่งปี 1961 นายพล Park Chung-Hee ทำการรัฐประหาร ตามมาด้วยการปฏิรูปภาครัฐหลายประการ อาทิ (1) การเชื่อมประธานาธิบดีเข้ากับหน่วยงานสำคัญด้านเศรษฐกิจผ่าน Planning and Control Office (PCO) (2) การจัดตั้งและให้อำนาจเด็ดขาดแก่หน่วยงานด้านเศรษฐกิจที่สำคัญ เช่น Economic Planning Board (EPB) และธนาคารกลาง เป็นต้น

พร้อมๆ ไปกับการปฏิรูประบบราชการให้มีระบบและขีดความสามารถพอที่จะขับเคลื่อนนโยบายได้ รัฐบาล Park ต้องตัดสินใจด้วยว่า จะพัฒนาระบบเศรษฐกิจของเกาหลีใต้ต่อไปอย่างไรดี?

ในขณะนั้น เศรษฐกิจเกาหลีใต้อ่อนแอมาก และยังไม่มีพันธมิตรอื่นใดที่แข็งแกร่งเพียงพอจะเป็นทางเลือกให้แก่ Park ได้นอกจากกลุ่มธุรกิจครอบครัวขนาดใหญ่ รัฐบาล Park จึงเลือกที่จะเข้าไปสร้างพันธมิตรกับ Chaebol และสนับสนุนให้กลุ่มทุนเหล่านั้นขยายตัวในระยะเวลาต่อมา ทำให้บริษัทเกาหลีใต้อย่างเช่น Samsung, LG, Hyundai และ Ssangyong เติบโตขึ้นมามีอิทธิพลทางเศรษฐกิจจนถึงปัจจุบัน

รัฐบาลสนับสนุนกลุ่ม Chaebol ด้วยมาตรการพิเศษจำนวนมาก เช่น การให้เงินกู้ด้วยอัตราดอกเบี้ยต่ำพิเศษแก่บริษัทที่เป็นเป้าหมายของการพัฒนา (Policy Loans) การอุดหนุนค่าสาธารณูปโภค การลดภาษี และการใช้มาตรการกีดกันทางการค้าเพื่อส่งเสริมการผลิตภายในประเทศ เป็นต้น

ข้อดีของการจับคู่เช่นนี้ทำให้รัฐสามารถระดมทรัพยากรไปสนับสนุนกลุ่มทุนได้อย่างเจาะจง ช่วยให้เกิดการปรับตัวทางเทคโนโลยีได้ไว และยังก่อให้เกิดความประหยัดต่อขนาด สินค้าจึงมีต้นทุนถูกและสามารถแข่งขันในระดับโลกได้ดี อย่างไรก็ตาม ปัญหาใหญ่ของการจับคู่ระหว่างรัฐกับ Chaebol คือความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของเกาหลีใต้ที่สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว

ดัชนีวัดการเติบโตทางเศรษฐกิจ (GNP Growth), เงินเฟ้อ/ค่าครองชีพ (CPI) และความเท่าเทียมกันทางรายได้ของเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ ระหว่างทศวรรษที่ 1960s ถึงปี 1979
ที่มา: Jei Guk Jeon (1995: 73)
ภาพที่ 1: ดัชนีวัดการเติบโตทางเศรษฐกิจ (GNP Growth), เงินเฟ้อ/ค่าครองชีพ (CPI) และความเท่าเทียมกันทางรายได้ของเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ ระหว่างทศวรรษที่ 1960s ถึงปี 1979
ที่มา: Jei Guk Jeon (1995: 73)


จากภาพที่ 1 (ด้านซ้าย) จะพบว่า เมื่อเทียบกับไต้หวันและสิงคโปร์ เกาหลีใต้เป็นเพียงประเทศเดียวเท่านั้นที่ความเหลื่อมล้ำสูงขึ้นมาก (เท่าเทียมน้อยลง) หลังปี 1970[3] เนื่องจากการสนับสนุนของรัฐมีความกระจุกตัว นอกจากนี้ อัตราเงินเฟ้อซึ่งสะท้อนถึงค่าครองชีพของประชาชนก็สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว

Jei Guk Jeon จึงเรียกเส้นทางการพัฒนาแบบเกาหลีว่า ‘การพัฒนาอย่างไม่สมดุล’ (Unbalanced Development Model)


ไต้หวัน = รัฐพัฒนา + ทุนขนาดกลางและเล็ก
= การพัฒนาแบบแบ่งสรรปันส่วน


เส้นทางการพัฒนาสมัยใหม่ของไต้หวันเริ่มต้นภายหลังจากพรรคก๊กมินตั๋ง (Kuomintang) และอดีตประธานาธิบดี Chiang Kai-Shek พ่ายแพ้สงครามกลางเมืองในจีนแผ่นดินใหญ่ และล่าถอยเข้าไปในไต้หวันในปี 1949 พรรคได้จัดตั้งรัฐบาล รวมถึงประกาศกฎอัยการศึก (Martial Law: 1949-87) เพื่อควบคุมเกาะไต้หวันทั้งหมดให้อยู่ในความสงบเรียบร้อย ช่วงเวลานี้เองที่การตัดสินใจสำคัญต่างๆ ของรัฐบาลมีส่วนกำหนดเส้นทางการพัฒนาระยะยาวของไต้หวันในอนาคต

ศาสตราจารย์ Robert Wade ชี้ว่า ภายหลังจากความพ่ายแพ้ พรรคก๊กมินตั๋งเร่งรัดถอดบทเรียนจนพบจุดอ่อนที่สำคัญหลายประการ (1) พรรคให้ความสำคัญกับชาวนาน้อยเกินไปและถูกมองว่าเป็นผู้สนับสนุนเจ้าที่ดิน (2) การไม่ให้ความสำคัญกับขบวนการแรงงาน (3) การละเลยปัญหาเงินเฟ้อ ทำให้ค่าครองชีพของประชาชนสูงขึ้น และ (4) การคอร์รัปชัน รวมถึงความขาดประสิทธิภาพของทั้งรัฐบาลและพรรคการเมือง

บทเรียนเหล่านี้นำมาสู่การปฏิรูปการจัดการรัฐบาลใหม่ของไต้หวันหลายด้าน เช่น (1) การกระชับการบริหารด้วยการปรับโครงสร้างพรรค และแต่งตั้งนักวิชาการขุนนาง (Technocrats) รุ่นใหม่ที่ตนเองเชื่อใจเข้าไปทำงานแทนคนรุ่นเก่า (2) การจัดตั้งหน่วยงานส่งเสริมและควบคุมเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เช่น The Council for International Economic Cooperation and Development, The Industrial Development Commission และธนาคารกลาง โดยให้อิสระและอำนาจในการทำนโยบายอย่างเต็มที่

เช่นเดียวกับเกาหลีใต้ เมื่อไต้หวันปฏิรูปขีดความสามารถภาครัฐให้ดีขึ้นแล้ว รัฐบาลต้องตัดสินใจเลือกสร้างพันธมิตรการพัฒนา แต่จุดแตกต่างอย่างสำคัญคือ รัฐของไต้หวันมิได้เลือกจับคู่กับกลุ่มทุนขนาดใหญ่แบบกลุ่ม Chaebol ในเกาหลีใต้ แต่ไปเน้นสร้างพันธมิตรกับกลุ่มทุนขนาดกลางและเล็กในภาคอุตสาหกรรม พร้อมทั้งพยายามสร้างสมดุลกับภาคเกษตรด้วยในเวลาเดียวกัน

ทางเลือกของไต้หวันเกิดขึ้นภายใต้เงื่อนไขทางการเมืองในขณะนั้น กล่าวคือ ในช่วงที่พรรคก๊กมินตั๋งล่าถอยเข้าไปในไต้หวันนั้น มีทุนขนาดใหญ่ลงหลักปักฐานอยู่ก่อนแล้ว กลุ่มทุนเหล่านี้มีพลังทางการเงินเพียงพอที่จะท้าทายพรรคก๊กมินตั๋งได้ ทำให้พรรคก๊กมินตั๋งไม่ไว้ใจกลุ่มทุนขนาดใหญ่

ในท้ายสุด พรรคตัดสินใจดำเนินนโยบายสองประการ ด้านหนึ่งคือการดึงกลุ่มธุรกิจของตระกูลหลัก (เช่น Ku, Lin, Yen, และ Ch’en) ที่พร้อมจะเข้าร่วมเป็นสมาชิกพรรค เข้ามาอยู่กับพรรค และแปลงธุรกิจของตระกูลเหล่านี้ให้กลายเป็นธุรกิจของพรรค (Party-owned Enterprises: POEs)[4]

ด้านที่สองคือการปราบปรามนายทุนรายใหญ่ส่วนที่เหลือ พร้อมกับหันไปสร้างเครือข่ายสนับสนุนทุนขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) แทน นักมานุษยวิทยาแห่งมหาวิทยาลัย Yale ชื่อ Ian A. Skoggard ได้ศึกษาอุตสาหกรรมรองเท้าในเขต Canton ของไต้หวันพบว่ามีโรงงานรองเท้าเพียง 28% เท่านั้นที่สามารถผลิตสินค้าด้วยตนเองทั้งหมด แต่อีกกว่า 72% ใช้วิธีจ้างเหมาให้บริษัท SMEs ช่วยผลิตต่อ โดยเขาเรียกระบบที่ถักทอทุนขนาดใหญ่และ SMEs เข้าด้วยกันนี้ว่า ‘Weibo System’

เมื่อความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุน (รวมทั้งทุนด้วยกันเอง) มีลักษณะเช่นนี้ ก็ทำให้รัฐใช้นโยบายที่สมดุลมากกว่ากรณีเกาหลีใต้ ผลของการพัฒนาแบบไต้หวัน จึงมีลักษณะดังภาพที่ 1 (ตรงกลาง) กล่าวคือ มีการเติบโตทางเศรษฐกิจที่กระจายตัวไปในบริษัทขนาดกลางและขนาดย่อม อีกทั้งความเหลื่อมล้ำก็ลดลง เพราะทุนขนาดใหญ่ถูกจำกัดบทบาท ในขณะที่ทุนขนาดเล็กได้ส่วนแบ่งมากขึ้น

นอกจากนี้ บทเรียนจากความพ่ายแพ้ในจีนแผ่นดินใหญ่ (อาทิ ปัญหาเสถียรภาพราคา และการละเลยเกษตรกร-แรงงาน) ยังทำให้รัฐเน้นคุมเงินเฟ้อ และดูแลภาคเกษตรไปพร้อมๆ กับการขยายตัวของภาคอุตสาหกรรม ทำให้อัตราเงินเฟ้อของไต้หวันต่ำกว่าเกาหลีใต้ และมีความเหลื่อมล้ำที่น้อยลงไปอีก

Jei Guk Jeon เรียกรูปแบบการพัฒนาของไต้หวันว่า ‘การพัฒนาแบบแบ่งสรรปันส่วน’ (Shared-growth Model)


สิงคโปร์ = รัฐพัฒนา + ทุนข้ามชาติ
= เศรษฐกิจบริการและแรงงานทักษะสูง


สิงคโปร์ตกอยู่ภายใต้การปกครองของจักรวรรดิอังกฤษราว 140 ปีระหว่างปี 1819 ถึง 1959 หลังจากได้รับเอกราช สิงคโปร์ก็พบกับแรงตึงเครียดทางเศรษฐกิจและการเมืองหลายประการ อาทิ การปะทะกันของแนวคิดเศรษฐกิจระหว่างค่ายเสรีนิยมและสังคมนิยม การว่างงานและขาดแคลนที่อยู่อาศัย การถกเถียงเรื่องการรวมตัวหรือแยกตัวจากมาเลเซีย และการถอนฐานทัพอังกฤษจากสิงคโปร์

หลังแยกตัวเป็นอิสระจากมาเลเซียในปี 1965 สถานการณ์ของสิงคโปร์เลวร้ายลงอีกเพราะ ‘กำแพงสามชั้น’ คือ (1) สิงคโปร์มีสถานะเป็นเมืองท่า (Entrepôt) มาแต่เดิม แต่ไม่ได้มีภาคการผลิตท้องถิ่นที่เข็มแข็ง (2) สิงคโปร์ไม่มีทรัพยากรธรรมชาติให้นำมาสร้างรายได้ และ (3) ตลาดภายในประเทศมีขนาดเล็ก จึงไม่เหมาะที่จะทำนโยบายอุตสาหกรรม

ดังนั้น การแยกออกจากมาเลเซียจึงยิ่งทำให้สิงคโปร์ถูกแยกขาดจากภาคการผลิตจริง จากทรัพยากร (อาทิ ปิโตรเลียม) และจากการแบ่งปันตลาดภายในของมาเลเซีย

ภายใต้เงื่อนไขทางเศรษฐกิจการเมืองหลังเอกราชเหล่านี้ พรรค People’s Action Party (PAP) และประธานาธิบดี Lee Kuan Yew จึงจำเป็นต้องดำเนินการกระชับอำนาจทางการเมือง พร้อมกับเร่งรัดปฏิรูปขีดความสามารถภาครัฐ กลไกสำคัญที่มักได้รับการอ้างอิงถึงคือ การตั้งหน่วยงานรัฐที่มีอิสระ มีความรับผิดชอบ และมีอำนาจตามกฎหมายในประเด็นเฉพาะด้าน (The Statutory Boards) กลไกนี้ช่วยเพิ่มความคล่องตัวและประสิทธิภาพในการทำนโยบายให้กับรัฐบาลสิงคโปร์อย่างมาก[5]

เมื่อ PAP มีความมั่นคงทางการเมือง และภาครัฐมีกลไกที่จะบริหารอย่างมีประสิทธิภาพระดับหนึ่งแล้ว สิ่งที่รัฐของสิงคโปร์ต้องคิดต่อเช่นเดียวกับเกาหลีใต้และไต้หวัน คือจะสร้างพันธมิตรการพัฒนาอย่างไร?

สิงคโปร์มีทางเลือกที่จำกัดเพราะ ‘กำแพงสามชั้น’ ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้น ทำให้การส่งเสริมกลุ่มทุนท้องถิ่นให้สร้างอุตสาหกรรมใหม่ขึ้นมาตั้งแต่ต้นทำได้ยาก รัฐจึงเลือกที่จะจับมือกับบรรษัทข้ามชาติ (MNCs) และผลักดันมาตรการต่าง ๆ เพื่อเปิดรับเงินลงทุนทางตรงระหว่างประเทศ (FDIs) ให้เข้ามาลงทุนในสิงคโปร์ให้มากที่สุด มาตรการในระยะแรกจึงเป็นเรื่องของการลดต้นทุนและเพิ่มความคล่องตัวการทำธุรกรรม การให้สิทธิพิเศษทางภาษี และการกำหนดค่าจ้างแรงงานทักษะสูงที่สมเหตุสมผล เป็นต้น เมื่อมีรากฐานทางเศรษฐกิจที่มั่นคงแล้ว สิงคโปร์จึงเชื่อมต่อทุนท้องถิ่นเข้ากับทุนข้ามชาติเหล่านี้

โจทย์ใหญ่ของรัฐบาลสิงคโปร์คือ การที่รัฐสร้างพันธมิตรกับทุนข้ามชาติ ส่งผลให้ในระยะบุกเบิกอุตสาหกรรม สิงคโปร์ไม่มีทุนท้องถิ่นเป็นของตนเองมากเท่ากับเกาหลีใต้หรือไต้หวัน สิงคโปร์จึงขาดช่องทางที่จะโอนถ่ายดอกผลทางเศรษฐกิจมาสู่ ประชาชน… ซึ่งหากไม่มีการจัดการที่เหมาะสม ก็จะสร้างแรงตึงเครียดทางการเมืองภายใน ทำให้เสถียรภาพของรัฐสั่นคลอนในระยะยาว

รัฐแก้ปัญหานี้ด้วยการ (1) เปิดรับทุนข้ามชาติที่ใช้แรงงานทักษะสูงชาวสิงคโปร์อย่างเข้มข้น โดยมีภาคเศรษฐกิจที่สอดคล้องกับเงื่อนไขนี้ (รวมถึง เงื่อนไขทางภูมิศาสตร์) เช่น ภาคบริการ และการขนส่ง (2) ให้ความสำคัญกับคุณภาพระบบการศึกษา ทำให้แรงงานมีทักษะสูงสอดคล้องกับความต้องการของทุนข้ามชาติ และ (3) กดดันให้ทุนข้ามชาติจ่ายเงินเดือนและสวัสดิการตามทักษะความสามารถของชาวสิงคโปร์อย่างเต็มที่

มาตรการเหล่านี้ส่งผลให้ชาวสิงคโปร์ได้รับดอกผลจากการพัฒนาที่มีบริษัทข้ามชาติเป็นหัวจักรสำคัญ โดยมีช่องทางส่งผ่านดอกผลเหล่านั้นผ่านแรงงานฝีมือ การจับคู่รัฐ-ทุน บนเงื่อนไขเช่นนี้ ยังนำมาสู่มาตรการสำคัญอีกประการหนึ่งคือ การให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับการคุมเงินเฟ้อและการจัดการที่อยู่อาศัยให้ทั่วถึงและราคาถูก เพื่อรักษาค่าครองชีพของประชาชนไม่ให้สูงเกินไป

ผลลัพธ์การพัฒนาจึงออกมาในรูปแบบของการเติบโตทางเศรษฐกิจสูง รวมทั้งการถ่ายโอนความมั่งคั่งมาถึงชาวสิงคโปร์ได้เป็นสัดส่วนที่เหมาะสม แม้จะใช้ทุนข้ามชาติเป็นผู้บุกเบิกเศรษฐกิจก็ตาม (ภาพที่ 1 ด้านขวา)


ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนแปรเปลี่ยนได้


จากที่กล่าวมาทั้งหมด จะพบว่า การจับคู่ระหว่างรัฐและกลุ่มทุนในห้วงเวลาสำคัญ (Critical Juncture) ซึ่งในกรณีของเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์คือทศวรรษที่ 1960s ได้กำหนดเส้นทางการพัฒนาในระยะยาวของทั้งสามประเทศ (Path-dependence) ในอีกสามทศวรรษถัดมา คำถามสำคัญที่ต้องถามตามมาก็คือ “ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนแปรเปลี่ยนได้หรือไม่?”

คำตอบคือ “แปรเปลี่ยนได้ครับ” และการแปรเปลี่ยนที่เกิดขึ้นมิได้เกิดจากความโชคดี หรือเกิดจากแรงกระทำภายนอกที่ไม่อาจคาดเดาได้ แต่เกิดพลังของตัวแสดงทางสังคม โดยเฉพาะการเคลื่อนไหวของประชาชนเอง

ด้วยพื้นที่อันจำกัดของบทความ ผู้เขียนจะขอยกตัวอย่างที่น่าสนใจเพียงกรณีเดียว ได้แก่ การปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนในเกาหลีใต้เป็นตัวอย่าง เพราะเป็นกรณีที่ช่วยปรับการพัฒนาที่ไม่สมดุลให้มีความสมดุลมากยิ่งขึ้น

ศาสตราจารย์ Lee Yeon-Ho แห่ง Yonsei University ชี้ว่า จุดเริ่มต้นการปรับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนของเกาหลีใต้เกิดขึ้นในช่วงทศวรรษที่ 1980s หลังประชาชนรวมตัวกันต่อต้านรัฐบาลทหารที่นำโดยนายพล Chun Doo-Hwan (ภาพที่ 2) ความเคลื่อนไหวภาคประชาสังคมกดดันให้รัฐต้องค่อยๆ ยอมรับกติกาประชาธิปไตย จนนำไปสู่การปรับดุลอำนาจและเกิดเป็นข้อตกลงทางสังคมใหม่ที่ให้น้ำหนักกับความต้องการของประชาชนมากยิ่งขึ้น (New Political Settlement)

จำนวนครั้งการประท้วงทางการเมือง (Numbers of Political Protest) ระหวางปี 1972-1987
ภาพที่ 2: จำนวนครั้งการประท้วงทางการเมือง (Numbers of Political Protest) ระหวางปี 1972-1987
ที่มา: Lee (2000: 194)

ขณะเดียวกัน การเคลื่อนไหวเรียกร้องประชาธิปไตยเหล่านี้ก็มีแรงงานเข้าร่วมจำนวนมาก ทำให้ประเด็นทางเศรษฐกิจเป็นส่วนหนึ่งของข้อเรียกร้องด้วย โดยเฉพาะการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรม และการลดการผูกขาดของ Chaebol ภายในประเทศลง (ภาพที่ 3) แรงกดดันดังกล่าวนำมาสู่ปริศนาสำคัญที่รัฐต้องแก้ นั่นคือ จะจัดการ Chaebol อย่างไร ให้ลดการผูกขาด แต่ยังรักษาระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศเอาไว้ในระดับสูงต่อไป?

ภาพที่ 3: ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ-ทุน-สังคม ในช่วงหลังทศวรรษที่ 1980s ของเกาหลีใต้


มาตรการเด่น ๆ ในยุคประธานาธิบดี Chun Doo-Hwan ต่อเนื่องถึง Roh Tae-Woo และ Kim-Yong-Sam ได้แก่

ประการแรก การเปิดเสรีมากยิ่งขึ้นเพื่อเพิ่มการแข่งขัน

ประการที่สอง การกดดันให้ Chaebol ลดความหลากหลายของกิจการลง และหันมามุ่งผลิตสินค้าที่เก่งจริงๆ เท่านั้น โดย Chang Ha-Joon ยกตัวอย่างรูปแบบการปรับโครงสร้างเช่น ในอุตสาหกรรมยานยนต์ช่วง 1980s บริษัท KIA ซึ่งเคยผลิตรถหลายประเภทถูกกดดันให้เลิกผลิตรถยนต์ส่วนบุคคล หันไปมุ่งผลิตรถบัสและรถบรรทุก[6]

ประการที่สาม การสนับสนุนให้เกิดเทคโนโลยีที่คิดค้นโดยบริษัทสัญชาติเกาหลีเอง

ประการที่สี่ การผลักดัน Chaebol ให้ใช้ขีดความสามารถที่สูงขึ้นไปขยายตลาดภายนอก ตัวอย่างเช่น ระหว่างปี 1980-1990 Samsung ได้ขยายสาขาและโรงงานผลิตไปยังหลายประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกา โปรตุเกส ไทย อังกฤษ และเม็กซิโก การขยายไปต่างประเทศนี้ไม่ใช่เพื่อหนีต้นทุนแรงงานที่สูงขึ้น แต่เป็นการขยายเชิงกลยุทธ์ เพื่อให้ธุรกิจสามารถเข้าใกล้ชิดความรู้ทางเทคโนโลยี และเข้าใกล้ตลาดกำลังซื้อสูง เช่น สหรัฐอเมริกา และอังกฤษ

เมื่อถึงปลายทศวรรษ 1990s เกาหลีใต้ประสบวิกฤติเศรษฐกิจ หนึ่งในคำอธิบายที่มาของวิกฤติดังกล่าวคือ การทับซ้อนกันของผลประโยชน์ และระบบทุนนิยมพวกพ้อง (Crony Capitalism) ที่ฝั่งรากลึกในเกาหลีใต้ รัฐบาลของประธานาธิบดี Kim Dae-Jung ใช้ข้อโจมตีดังกล่าวเป็นจุดคานงัดในการเข้าไปจัดความสัมพันธ์ใหม่กับกลุ่ม Chaebol อย่างแข็งกร้าวมากขึ้นอีก

Jonathan Tepperman ยกตัวอย่างที่น่าสนใจจำนวนมากในหนังสือขายดีของเขาชื่อ The Fix เขาชี้ว่า ประธานาธิบดี Kim ปล่อยให้ Chaebol ที่อ่อนแอต้องปิดกิจการโดยไม่ให้ความช่วยเหลือทางการเงิน และสนับสนุนให้ Chaebol ส่วนที่ยังแข็งแกร่งต้องเลือกเป็นผู้นำระดับโลกในรายชนิดสินค้า อย่างเช่น Samsung มุ่งพัฒนา Plasma TV และมือถือ 3G ขณะที่ LG มุ่งผลิตมอนิเตอร์ LCD Flat screen เป็นต้น

ผลของการปรับโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนอย่างต่อเนื่องสี่รัฐบาลระหว่าง 1980-2000s ทำให้เส้นทางการพัฒนาของเกาหลีใต้ เบี่ยงองศามาสู่เส้นทางที่เหลื่อมล้ำน้อยลง (ภาพที่ 4) ขณะเดียวกัน การเติบโตจากฐานทางเทคโนโลยี (มากกว่าการขูดรีดแรงงานและการใช้อำนาจเหนือตลาดภายในประเทศ) ของกลุ่ม Chaebol ได้ทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจขยายตัวสูงขึ้นไปอีกระดับหนึ่ง

ทิศทางความเหลื่อมล้ำวัดจากค่า GINI index (0-1; ค่าสูง = เหลื่อมล้ำ) ระหว่างปี 1980-2014
ภาพที่ 4: ทิศทางความเหลื่อมล้ำวัดจากค่า GINI index (0-1; ค่าสูง = เหลื่อมล้ำ) ระหว่างปี 1980-2014
ที่มา: GINI index 1 จาก Rao (1999) และ ข้อมูลหลังปี 2006 จาก World Bank


โดยสรุป เราเห็นได้ว่า การเคลื่อนไหวภาคประชาชนของเกาหลีใต้ในช่วงนั้นได้ผันตัวเองจากการเป็นผู้ชมในยุคเผด็จการทหาร มาสู่การเป็นวาทยกรกำกับบทบาทระหว่างรัฐและทุนในระบอบประชาธิปไตย (แน่นอนว่าความเหลื่อมล้ำทางอำนาจและการเงินยังคงมีอยู่ แต่สภาพการณ์เหล่านี้ดีขึ้นจากช่วงการไล่กวดทางเศรษฐกิจในทศวรรษที่ 1970s อย่างมาก)

ผลคือ รัฐของเกาหลีใต้สามารถปรับตัว ไม่ใช่ด้วยวิธีการเลือกที่จะผละหนีจากกลุ่มทุนเก่า แล้วไปจับมือกับกลุ่มทุนใหม่ แต่ด้วยการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ โดยผลักทุนขนาดใหญ่ที่กล้าแข็งอยู่แล้ว ให้ยืนด้วยขาตนเองมากขึ้น และออกไปสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจจาก ‘ภายนอก’ พร้อมกันนั้นก็หันไปสนับสนุนให้ทุนขนาดกลางและขนาดย่อมมีพื้นที่เติบโตภายในประเทศเป็นลำดับ ซึ่งนำมาสู่การพัฒนาที่สมดุลมากขึ้น


ผสมผสานบทเรียน เพื่อการพัฒนาประเทศไทย


ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนไทยมีลักษณะแตกต่างจากกรณีศึกษาที่ได้กล่าวมาทั้งหมด โดยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐไทยเน้นสร้างพันธมิตรการพัฒนากับทุนธุรกิจครอบครัวในประเทศและทุนข้ามชาติ จึงเหมือนกับการผสมผสานแนวทางแบบเกาหลีใต้และสิงคโปร์เข้าด้วยกัน แต่ทว่า เนื้อในความสัมพันธ์แล้วแตกต่างกันมาก เพราะรัฐไทยนั้นอ่อนแอ ขาดประชาธิปไตยที่ตั้งมั่น รวมทั้งไม่สามารถต่อรองหรือกำกับทิศทางทุนธุรกิจครอบครัวและทุนข้ามชาติได้อย่างเต็มที่

สภาวะก้ำกึ่งเช่นนี้ทำให้ไทยมีความเหลื่อมล้ำสูง และขาดโอกาสที่จะรับเทคโนโลยีหรือผลักดันการใช้แรงงานทักษะโดยทุนข้ามชาติ ดังนั้น เพื่อพาประเทศไทยหลุดไปจากข้อเสียทั้งสองด้านนี้ รัฐจำเป็นที่จะต้องปรับความสัมพันธ์กับกลุ่มทุนเสียใหม่

ผู้เขียนเสนอว่าประเทศไทยควรผสมผสานบทเรียนอย่างสร้างสรรค์ เพื่อสร้างสูตรความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนในแบบของเราเอง ไม่ว่าจะเป็น การส่งเสริมทุนขนาดใหญ่ของไทยให้ขยายตัวไปภายนอก/ระดับโลก (แบบเกาหลีใต้) การเปิดตลาดภายในให้ทุนขนาดกลางและย่อมได้เติบโตและถักทอเครือข่ายการผลิต (แบบไต้หวัน) และการโอบรับทุนข้ามชาติเข้ามาอย่างมีกลยุทธ์ (แบบสิงคโปร์) โดยมีขบวนการภาคประชาชนเป็นผู้ขับเคลื่อนกำกับกระบวนการปรับตัวดังกล่าว

บทความนี้พยายามชี้สี่ประเด็นสำคัญได้แก่ ประเด็นแรก ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐและทุนเป็นเรื่องสำคัญ และเป็นปัจจัยกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ ประเด็นที่สอง ความสัมพันธ์ดังกล่าวเปลี่ยนแปลงได้ ประเด็นที่สาม รัฐไทยต้องพยายามปรับความสัมพันธ์ที่มีกับกลุ่มทุน โดยผสมผสานบทเรียนด้านดีของเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ เข้าด้วยกัน และประเด็นสุดท้าย กระบวนการเหล่านี้จะไม่มีทางสำเร็จเลยหากเราปล่อยให้รัฐและทุน (เลวิอาธาน และมัมมอน) เต้นรำตามจังหวะของตนเอง โดยเป็นหน้าที่ของประชาชนที่จะต้องเข้ามามีส่วนเรียกร้องและกำกับจังหวะให้แก่เสียงดนตรีที่มีชื่อว่า ‘การพัฒนา’

และการที่ภาคประชาชนจะเข้ามาเป็นวาทายกรที่กำกับ ‘รัฐ’ และ ‘ทุน’ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จะเกิดได้ก็ในกรณีที่เรามีประชาธิปไตยแบบตั้งมั่น (Consolidated Democracy) เป็นโครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองที่สำคัญ


บรรณานุกรม/อ่านเพิ่มเติม

Bhanoji Rao. 1999. “East Asian Economies: Trends in Poverty and Income Inequality.” Economic and Political Weekly 34 (18): 1029-1039.

Charles R. Frank, Kwang-suk Kim, และ Larry E. Westphal. 1975. Foreign Trade Regimes and Economic Development: South Korea. NBER.

Dianqing Xu. 1997. “The KMT Party’s Enterprises in Taiwan.” Modern Asian Studies 31 (2): 399-413.

Ha-Joon Chang. 2006. Industrial Policy in East Asia: Lessons for Europe. EIB Papers, Luxembourg: European Investment Bank.

Ian A. Skoggard. 1996. The Indigenous Dynamic in Taiwan’s Postwar Development: The Religious and Historical Roots of Entrepreneurship. An East Gate Book.

Jei Guk Jeon. 1995. “Exploring The Three Varieties of East Asia’s State-Guided Development Model: Korea, Singapore, and Taiwan.” Studies in Comparative International Development 30: 70-88.

Jonathan Tepperman. 2016. The Fix: How Nations Survive and Thrive in a World in Decline. New York: Tim Duggan Books/Crown.

Junhan Lee. 2000. “Political Protest and Democratization in South Korea.” Democratization 7 (3): 181-202.

Kanchoochat Veerayooth. 2019. “Tigers at Critical Junctures: How South Korea, Taiwan and Singapore Survived Growth-Led Conflicts.” ใน Developmental State Building: The Politics of Emerging Economies, โดย Yusuke Takagi, Kanchoochat Veerayooth และ Tetsushi Sonobe, 47-68. Singapore: Springer Open.

Robert Wade. 1990. Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton University Press.

Stephan Haggard, Byung-Kook Kim, และ Chung-in Moon. 1990. The Transition to Export-Led Growth in South Korea, 1954-66. Working Paper, The World Bank. 19 December 2018 ที่เข้าถึง. http://documents.worldbank.org/curated/en/444391468752369060/pdf/multi0page.pdf.

Thomas B. Gold. 1988. “Colonial Origins of Taiwanese Capitalism.” ใน Contending Approaches to the Political Economy of Taiwan , โดย Edwin A. Winckler และ Susan Greenhalgh, 101-120. An East Gate Book.

Yeonho Lee. 2005. “Participatory Democracy and Chaebol Regulation in Korea: State-Market Relations under the MDP Governments, 1997–2003.” Asian Survey 45 (2): 279-301.


[1] ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่สองจะยุติ บริษัทญี่ปุ่นครอบครอง 94% ของทุนจดทะเบียนบริษัททั้งหมดในประเทศ และ 80% ของช่างเทคนิคทั้งหมดในภาคอุตสาหกรรม ก่อสร้าง และสาธารณูปโภค แต่เมื่อญี่ปุ่นพ่ายแพ้สงครามและถอนตัวออกไปอย่างกะทันหัน เศรษฐกิจเกาหลีใต้จึงชะลอตัวอย่างรุนแรง

[2] คิดเป็นราว 70% ของมูลค่าการนำเข้า และ 75% ของเงินลงทุนในระหว่างปี 1953-1961

[3] โดยทั่วไปแล้วค่าสัมประสิทธิ์จีนี ใช้วัดความเหลื่อมล้ำของตัวแปรที่เราสนใจ (เช่น รายได้ หรือทรัพย์สิน) โดยค่าสัมประสิทธิ์ที่คำนวณได้จะแปรผันตรงกับ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ และแปรผกผันกับ ‘ความเท่าเทียมกัน’ เช่น หากสัมประสิทธิ์จีนีมีค่าน้อยหมายถึง ประชาชนมีความเหลื่อมล้ำต่ำ และมีความเท่าเทียมกันสูง เป็นต้น

[4] ตัวอย่างงานที่รวบรวม Party-Owned Enterprises ในไต้หวันไว้อย่างดี ได้แก่ Xu (1997) และรายละเอียดตระกูลเก่าแก่ที่เข้าร่วมกับก๊กมินตั๋งดูได้จาก Gold (1988)

[5] ตัวอย่างเช่น The Housing and Development Board (HDB) ถูกตั้งขั้นในปี 1960 เพื่อแก้ปัญหาขาดแคลนที่อยู่อาศัย เมื่อสภาออกกฎหมายเพิ่มเติมอีกฉบับหนึ่งคือ The Lands Acquisition Act ในปี 1966 พร้อมเพิ่มความมีอิสระ และอำนาจตามกฎหมายให้กับ HDB จนเข้าข่ายเป็น Statutory Board ตามนิยามข้างต้นแล้ว ก็ทำให้ปัญหาการขาดแคลนที่อยู่อาศัยได้รับการแก้ไขอย่างรวดเร็ว นอกจากนี้ อีกตัวอย่างหนึ่งซึ่งมักถูกอ้างถึงคือ Central Provident Fund Board ซึ่งดูแลเงินออมภาพรวมของประชาชนในประเทศ

[6] ในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ Samsung, LG, OPC และ Daewoo ล้วนถูกขอให้มุ่งเน้นผลิตสินค้าที่เชี่ยวชาญแตกต่างกัน อีกตัวอย่างหนึ่งคือ ตลาดเครื่องยนต์ดีเซลสำหรับเรือ Daewoo ถูกกดดันให้ออกจากตลาดไป โดยสองรายใหญ่ที่เหลืออยู่ได้แก่ Hyundai และ Ssangyong แยกกันผลิตเครื่องยนต์แรงงานม้าสูงและต่ำ แตกต่างกัน (Chang, 2006: 116)

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save