fbpx
และแล้วเสือตัวที่ห้าก็ปรากฏ…บทเรียนจาก The Celtic Tiger ต่อประเทศไทย

และแล้วเสือตัวที่ห้าก็ปรากฏ…บทเรียนจาก The Celtic Tiger ต่อประเทศไทย

บทความที่แล้ว ผู้เขียนได้วิเคราะห์ถึง “ปัญหาการติดกับดักเทคโนโลยีปานกลาง” ของประเทศไทย[1] คำถามสำคัญที่ตามมาคือ เราจะเร่งรัดการพัฒนาขีดความสามารถทางเทคโนโลยีของเศรษฐกิจไทยได้อย่างไร?

ในภาพกว้าง ศาสตราจารย์ Suehiro Akira เสนอว่า “การที่สังคมหนึ่งๆ จะพัฒนาเทคโนโลยีได้ไวนั้นต้องมีความสามารถทางสังคมในการดูดซับเทคโนโลยีสมัยใหม่ (Social Capability to Absorb Modern Technology) อันประกอบไปด้วย ‘ภาครัฐที่เข้มแข็ง’ ‘บริษัทที่เก่งกาจ’ และ ‘แรงงานทักษะสูง’” โดยทั้งสามส่วนนี้เป็น ‘คำใหญ่’ ที่มีรายละเอียดลึกและเป็นระบบอยู่ภายใน

บทความนี้จะพาไปสำรวจองค์ประกอบแรก ซึ่งก็คือการมีภาครัฐที่เข้มแข็ง เพื่อดูว่าภาครัฐที่พึงประสงค์ต่อการพัฒนาเศรษฐกิจมีหน้าตาอย่างไร โดยมองประเทศไอร์แลนด์ ซึ่งถูกขนานนามเป็นเสือเศรษฐกิจ (the Celtic Tiger) เป็นต้นแบบ


กำเนิด ‘รัฐพัฒนา’


บรรดาประเทศเอเชียตะวันออกซึ่งเติบโตอย่างก้าวกระโดดหลังปี 1980 มีปัจจัยร่วมสำคัญประการหนึ่งคือ รัฐมีความแข็งแกร่งและมีขีดความสามารถสูง ซึ่งหมายถึง

(1) ระบบราชการที่จัดการได้อย่างมีเอกภาพและมีประสิทธิภาพ

(2) ภาครัฐสามารถทำงานสอดประสานกับกลุ่มทุนได้เป็นอย่างดี แต่ขณะเดียวกันก็มีอิสระไม่ถูกครอบงำโดยกลุ่มทุน (Embedded Autonomy)

(3) ภาครัฐมีความสามารถเพียงพอที่จะผลักดันนโยบายได้จนเป็นผลสำเร็จ

(4) หากมีข้อผิดพลาดทางนโยบาย ภาครัฐมีความมั่นคงเข้มแข็งเพียงพอจะปรับเปลี่ยนนโยบายเหล่านั้นได้อย่างว่องไว โดยไม่กระทบกับเสถียรภาพทางการเมือง

เนื่องจากรัฐที่เข้มแข็งเหล่านี้มีบทบาทเชิงรุกในการทำนโยบายอุตสาหกรรม (Industrial Policy) และเร่งรัดการพัฒนาเศรษฐกิจ รัฐลักษณะนี้ถูกเรียกว่า ‘รัฐพัฒนา’ (Developmental state)

อย่างไรก็ตาม นักวิชาการจำนวนมากมองว่า คุณสมบัติเหล่านี้ไม่เพียงพอจะอธิบายความสำเร็จที่เกิดขึ้นของประเทศเอเชียตะวันออก เพราะรัฐที่เข้มแข็ง อาจนำความเข้มแข็งของตนเองไปใช้เพื่อการขูดรีดและสะสมความมั่งคั่งของชนชั้นนำทางเศรษฐกิจ-การเมืองก็ได้

สิ่งสำคัญที่ต้องถามลึกไปอีกชั้นหนึ่งก็คือ “ที่มาของเจตจำนงแห่งการพัฒนามาจากไหน?” หรือกล่าวอีกแบบหนึ่งก็คือ “ทำไมรัฐเข้มแข็งต้องลุกขึ้นมาพัฒนา?”

เพื่อตอบคำถามนี้ Richard Doner, Bryan Ritchie และ Dan Slater ร่วมกันวิเคราะห์ที่มาของรัฐพัฒนาในเอเชียและพบว่า เงื่อนไขที่สำคัญมากในการกดดันให้รัฐเอเชียตะวันออกปรับตัวไวและมุ่งพัฒนาได้ดีกว่าประเทศอื่นๆ คือ ความเปราะบางที่รุมเร้า (Systemic Vulnerability) จากสามด้าน ได้แก่ (1) ความจำเป็นในการขยายฐานสนับสนุนทางการเมืองของผู้นำ (2) ภัยคุกคามสำคัญจากภายนอก และ (3) ทรัพยากรที่มีจำกัด

ความเปราะบางเหล่านี้ได้กดดันให้ชนชั้นนำในรัฐเหล่านี้ต้องปรับตัว ปรับปรุงรัฐให้มีขีดความสามารถสูงขึ้น และมุ่งเน้นการพัฒนามากขึ้น

นอกเหนือไปจากความเปราะบางข้างต้น วิทยานิพนธ์ของผู้เขียนซึ่งศึกษาการปรับตัวของรัฐในเอเชียตะวันออกพบว่า แรงกดดันจากขบวนการแรงงานภายในประเทศก็เป็นแรงกระตุ้นสำคัญที่ทำให้เกิดรัฐพัฒนาเช่นกัน กล่าวคือ ขบวนการแรงงานในเกาหลีและไต้หวัน ได้ขยายตัวอย่างมากในช่วงทศวรรษที่ 1970s (ภายหลังถูกปราบปรามอย่างหนักในสองทศวรรษก่อนหน้านั้น) และผลักดันให้ค่าจ้างแรงงานถีบตัวสูงขึ้นอย่างรุนแรง

ผลคือ ในช่วงทศวรรษที่ 1980s เกาหลีใต้และไต้หวันสูญเสียความได้เปรียบทางการแข่งขันในสินค้าแรงงานเข้มข้นไปอย่างรวดเร็ว ทำให้รัฐต้องหันมามุ่งเน้นนโยบายพัฒนาเทคโนโลยีและยกระดับอุตสาหกรรมอย่างแข็งขัน


รัฐพัฒนามีได้หลายแบบตามกาละ-เทศะ


เนื่องจากรัฐพัฒนาในเอเชียมีแกนกลางอยู่ที่การใช้ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและมีการเข้าไปทำงานร่วมกับกลุ่มทุนในการพัฒนาเศรษฐกิจ จึงมีการเรียกรัฐลักษณะดังกล่าวนี้ว่า ‘รัฐราชการเพื่อการพัฒนา’ (Developmental Bureaucratic State)

ทว่า Ha-joon Chang นักเศรษฐศาสตร์พัฒนาผู้มีชื่อเสียงเสนอว่า แท้ที่จริงแล้วรัฐพัฒนาไม่ได้มีแบบเดียว เราสามารถพบรัฐพัฒนาได้ในอีกหลายแบบในหลาย ‘พื้นที่-เวลา’ ของโลก

Chang มองว่า รัฐพัฒนาแบบดั้งเดิมหรือรัฐราชการเพื่อการพัฒนาไม่ได้มีบทบาทสำคัญเฉพาะในเอเชียตะวันออก เรายังสามารถพบเห็นบทบาทเชิงรุกของรัฐราชการเพื่อการพัฒนาได้ในกลุ่มประเทศยุโรป เช่น ฝรั่งเศส ขณะเดียวกัน หากเราขยับช่วงเวลาของการพิจารณาไปก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง เราจะพบ รัฐพัฒนาที่มีลักษณะแตกต่างออกไป อาทิ สวีเดน (ทำอุตสาหกรรมหนักช่วงต้นศตวรรษที่ 20) เดนมาร์ก (ส่งเสริมการส่งออกช่วง 1930s) หรือแม้กระทั่งสหรัฐอเมริกา (ปกป้องตลาดภายในและส่งเสริมการวิจัยอย่างแข็งขันในช่วง 1830s – กลางศตวรรษที่ 20)[2]  

รัฐเหล่านี้ล้วนแล้วแต่มีขีดความสามารถสูงและแสดงบทบาทเชิงรุกในการทำนโยบายอุตสาหกรรมเร่งรัดการพัฒนาด้วยกันทั้งสิ้น


‘The Celtic Tiger’ กำเนิดเสือตัวที่ห้า
และรัฐพัฒนารูปแบบใหม่


การผงาดขึ้นมามีบทบาทในระบบเศรษฐกิจโลกของเกาหลีใต้ ไต้หวัน ฮ่องกง และสิงคโปร์ ทำให้ชาติเหล่านี้ถูกขนานนามว่าเป็น ‘สี่เสือแห่งเอเชีย’ (The Four Asian Tigers) และทำให้แวดวงวิชาการเริ่มหันมาสนใจศึกษาบทบาทของรัฐราชการเพื่อการพัฒนากันมากขึ้น

ขณะเดียวกัน ก็มีการคาดเดากันว่า “ประเทศใดที่จะก้าวขึ้นมาเป็นเสือตัวที่ห้า?” ประเทศไทยและประเทศอื่น ๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ล้วนแล้วแต่ขับเคี่ยวแข่งขันกันเพื่อช่วงชิงตำแหน่งนี้ แต่สุดท้ายก็ประสบกับความล้มเหลวอันเนื่องมาจากวิกฤติเศรษฐกิจในปี 1997

และแล้วความน่าประหลาดใจก็ปรากฏ… ‘เสือตัวที่ห้า’ มิได้เกิดในเอเชียแต่กลับไปปรากฏตัวที่ชายหาดของฝั่งยุโรป ณ ประเทศไอร์แลนด์ พร้อมๆ กับการเกิดขึ้นของรัฐพัฒนารูปแบบใหม่

ความน่าสนใจก็คือ ประเทศไอร์แลนด์เพิ่งได้รับการยอมรับในฐานะตัวแบบแห่งความสำเร็จ เมื่อสามทศวรรษหลังมานี้เอง ศาสตราจารย์ John Fitz Gerald อดีตประธานสมาคมเศรษฐศาสตร์ และ ราชบัณฑิตแห่งไอร์แลนด์ ได้กล่าวอย่างน่าสนใจว่า คำถามโดยทั่วไปของบรรดานักเศรษฐศาสตร์ไอริชช่วงทศวรรษที่ 1980s คือ “ทำไมเศรษฐกิจไอร์แลนด์จึงล้มเหลว”

คำถามนี้เกิดขึ้นเพราะไอร์แลนด์ประสบปัญหามากมาย เช่น มีเงินลงทุนไหลเข้าประเทศแต่ไม่มีเทคโนโลยีเป็นของตนเอง มีปัญหาคนเก่งย้ายไปทำงานประเทศอื่น การเติบโตทางเศรษฐกิจชะลอตัวลงจากเฉลี่ย 4% ต่อปี (ระหว่าง 1975-80) เหลือเพียงต่ำกว่า 1% (1980-85) เป็นต้น ทั้งหมดนี้คล้ายคลึงกับปัญหาที่ประเทศไทยกำลังประสบอยู่ในปัจจุบัน

ทว่า ในช่วงทศวรรษที่ 1990s ได้เกิดความเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญต่อเศรษฐกิจไอร์แลนด์ จากภาพที่ 1 จะพบว่า ผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวประชากร (GDP per capita) ของไอร์แลนด์ ปรับตัวสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดดหลังปี 1990 จนทิ้งห่างหนึ่งเสือแห่งเอเชียอย่างเกาหลี และเทียบเท่าอเมริกาในช่วงต้นทศวรรษที่ 2000s หลังจากได้รับผลกระทบจากวิกฤติ Sub-prime (2008-2010) ไอร์แลนด์ก็ฟื้นตัวกลับมาอย่างแข็งแกร่งและมีระดับ GDP per capita สูงกว่าสหรัฐฯ ในปัจจุบัน

ภาพที่ 1: GDP per capita ประเทศไอร์แลนด์ เทียบกับสหรัฐอเมริกา และ เกาหลีไต้, 1960-2019
ที่มา: World Bank (accessed 5 March 2021) [3]


การผลิตและส่งออกสินค้าและบริการของไอร์แลนด์ค่อยๆ ปรับเปลี่ยนจากเทคโนโลยีปานกลาง ไปสู่เทคโนโลยีขั้นสูง ยกตัวอย่างเช่น ในปี 2019 ไอร์แลนด์ส่งออกเคมีภัณฑ์ โดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับทางการแพทย์คิดเป็นสัดส่วนถึง 46.4% ของมูลค่าส่งออกทั้งหมด ตามด้วยชิ้นส่วนและสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ราว 8% และอุปกรณ์ทางการแพทย์โดยตรงอีกราว 7% เป็นต้น (OEC, 2021)

นอกจากนี้ ภาพที่ 2 ชี้ว่าไอร์แลนด์สามารถส่งออกบริการด้านสารสนเทศและการสื่อสาร (ICT Services) ได้มากขึ้นอย่างก้าวกระโดด โดยในปี 2014 สามารถส่งออกคิดเป็นมูลค่าถึงราว 79,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งมากกว่าสหรัฐอเมริการาว 1.8 เท่าและมากกว่าเกาหลีใต้ 18 เท่าตัว

ภาพที่ 2: มูลค่าส่งออกบริการ ICT ประเทศไอร์แลนด์ เทียบกับสหรัฐอเมริกา และ เกาหลีไต้, 1960-2017
ที่มา: World Bank (accessed 5 March 2021)


เช่นเดียวกับการพัฒนาที่ประสบความสำเร็จทั่วโลก ซึ่งไม่มีกระสุนวิเศษที่ยิงออกไปเพียงนัดเดียวแล้วเปลี่ยนแปลงทุกอย่าง ไอร์แลนด์เปลี่ยนแปลงเพราะหลากหลายปัจจัย แต่ปัจจัยสำคัญที่ปฏิเสธไม่ได้เลยคือบทบาทภาครัฐ

Sean O Riain ศาสตราจารย์แห่งมหาวิทยาลัย National University of Ireland Maynooth ได้ศึกษาบทบาทภาครัฐกับพัฒนาการทางเศรษฐกิจของไอร์แลนด์ และสรุปว่า รัฐพัฒนาของเสือเซลติกแตกต่างจากเสือแห่งเอเชียอย่างมาก โดยเขาเรียกรูปแบบรัฐพัฒนานี้ว่า ‘รัฐพัฒนาแบบยืดหยุ่น’ (Flexible Developmental State) ซึ่งต่อมาเขาได้เปลี่ยนคำเรียกเป็น ‘รัฐพัฒนาแบบเครือข่าย’ (Developmental Network State)


ความแตกต่างระหว่างรัฐราชการเพื่อการพัฒนา
และรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย


รัฐราชการเพื่อการพัฒนาและรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายมีลักษณะที่แตกต่างกันหลายประการ โดยบทความนี้ขอยกตัวอย่าง 3 ประการ (ภาพที่ 3)

ภาพที่ 3 : ความแตกต่างระหว่างรัฐราชการเพื่อการพัฒนาและรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย

ประการแรก รัฐราชการเพื่อการพัฒนามักเกิดขึ้นภายใต้บรรยากาศทางเศรษฐกิจการเมืองแบบเผด็จการ (เช่น เกาหลีใต้ยุค Park Chung-hee หรือ ไต้หวันยุค Chiang Kai-shek) และรัฐมีบทบาทเหนือกลุ่มทุนและภาคประชาสังคม ดังนั้น สิ่งที่จะมากำกับดูแลรัฐให้มีบทบาทพึงประสงค์จึงเป็นปัจจัยกดดันจากภายนอก อาทิ ความเปราะบางที่รุมเร้า (Systemic Vulnerability) ดังที่กล่าวไปด้านบน

ทว่า ในกรณีของรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย ซึ่งพึ่งพิงระบบราชการน้อยลงและให้ความสำคัญกับกลุ่มทุน แรงงานทักษะและผู้เชี่ยวชาญในภาคเอกชนมากขึ้น จึงเป็นระบบที่รัฐถูกกำกับและปรับตัวจากแรงกดดันภายในประเทศ และมักพบในประเทศประชาธิปไตย

ประการที่สอง รัฐราชการเพื่อการพัฒนาใช้ระบบราชการที่มีความเป็นเอกภาพ มีลำดับชั้นบังคับบัญชาชัดเจน ไปกำกับควบคุมทุนให้เร่งรัดการพัฒนาตามเป้าหมายที่รัฐวางไว้ โดยนัยนี้ ระบบราชการที่เข้มแข็งจึงเป็นผู้นำการพัฒนา

ทว่า รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายนั้นจะใช้‘ระบบราชการที่ยืดหยุ่น’ ไปช่วยสนับสนุนให้เกิด ‘เครือข่ายของการเรียนรู้และการผลิต’ อันประกอบไปด้วย ผู้เล่นสำคัญคือ สถาบันความรู้ แรงงาน สมาคมการค้าการผลิตภายในประเทศ (Industrial Associations) และบรรษัทข้ามชาติที่ถือครองเทคโนโลยีและตลาดต่างประเทศ (Trans-national Companies: TNCs) เข้ามาทำงานร่วมกัน

ประการที่สาม ลักษณะการทำแผนอุตสาหกรรมของรัฐราชการเพื่อการพัฒนาจะเริ่มจากการปกป้องและควบคุมเศรษฐกิจภายในอย่างใกล้ชิด เพื่อสร้างขีดความสามารถทางการผลิตและค่อยๆ เปิดให้เกิดการแข่งขันมากขึ้นเป็นลำดับ เพื่อกระตุ้นให้เกิดการเรียนรู้เทคโนโลยีใหม่ๆ

แต่รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายเน้นสร้างจุดคานงัดจากการเชื่อมโยงเศรษฐกิจโลกอย่างเต็มที่ตั้งแต่ต้น ยกตัวอย่างเช่น การสนับสนุนให้บรรษัทข้ามชาติ “ต้อง” ทำงานร่วมกับเครือข่ายการผลิตภายในประเทศและทุนสัญชาติไอริช เพื่อแลกกับสิทธิประโยชน์จากนโยบายอุตสาหกรรม ซึ่งเป็นมาตรการที่ง่ายต่อการผลักดันภายใต้ระเบียบการค้าระหว่างประเทศยุคใหม่


ประเทศไทยเรียนรู้จากรัฐราชการเพื่อการพัฒนาได้
แต่ไม่ควรเลียนแบบ


ที่ผ่านมา นักวิชาการจำนวนมากศึกษารัฐไทย โดยมีคำอธิบาย ข้อเสนอ และรายละเอียดมากจนไม่อาจนำมาอภิปรายได้หมดในบทความนี้ อย่างไรก็ตาม จุดร่วมที่นักวิชาการค่อนข้างเห็นพ้องกันคือ รัฐไทยนั้นยังไม่ใช่รัฐพัฒนา (หรือ หากจะมีความเฉียดใกล้เป็นบางระยะเวลา ก็ไม่อาจจะธำรงคุณลักษณะแบบรัฐพัฒนาเอาไว้ได้)

รัฐไทยจึงถูกนิยามอย่างหลวมๆ ว่าเป็นรัฐขีดความสามารถปานกลาง (Intermediate State) เท่านั้น[4] ขณะเดียวกัน กลุ่มทุนขนาดใหญ่ในไทยก็สะสมทุนและอำนาจทางการเมืองมาอย่างต่อเนื่อง ทำให้มีพลังที่จะแทรกแซงภาครัฐได้มากและทำให้รัฐไทยสูญเสียอิสระไปตามลำดับ

การขาดทั้งขีดความสามารถภาพรวมและขาดอิสระจากกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ทำให้เราไม่อาจจะกระโดดข้ามไปพูดเรื่องการทำแผนอุตสาหกรรมได้เลย หากไม่กล่าวถึงการปฏิรูปรัฐไทยเสียก่อน

บทความนี้ขอเสนอว่า รัฐไทยควรมุ่งเป้าเป็นรัฐพัฒนา แต่เรา “ไม่ควร” พยายามเลียนแบบเสือสี่ตัวแรกในยุค 1980s โดยเอารัฐราชการนำการพัฒนา เพราะ (1) ไม่สอดคล้องกับเงื่อนไขทางเศรษฐกิจโลกในปัจจุบัน ซึ่งมีระดับการเชื่อมต่อซับซ้อนขึ้นมาก (2) ไม่สอดคล้องกับการเมืองไทยที่พยายามจะปรับตัวเข้าสู่ระบบประชาธิปไตยที่คงทนและมีคุณภาพ และ (3) ไม่สอดคล้องกับพลังต่อรองของรัฐเมื่อเทียบกับกลุ่มทุนขนาดใหญ่[5]


พาเสือกลับบ้าน…เราจะสร้างรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย
ได้อย่างไร


แทนที่จะมองเสือสี่ตัวแรก รัฐไทยควรมุ่งปฏิรูปโดยเรียนรู้จากเสือตัวที่ห้า และพยายามที่จะผลักดันตัวเองเป็นรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย คำถามสำคัญคือ ทำอย่างไร?

เรื่องนี้มีข้ออภิปรายได้มาก บทความนี้ขอเสนอเพียงหลัก 3 ประการเบื้องต้น ได้แก่


ข้อแรก ประชาธิปไตยและการกระจายบทบาทการพัฒนา

ดังที่ได้กล่าวข้างต้นแล้วว่า รัฐต้องการแรงกดดันจึงจะพัฒนา ในระบอบเผด็จการ แรงกดดันหรือจูงใจเหล่านี้เกิดมาจากภายนอกและเป็นปัจจัยที่ควบคุมโดยตรงได้ยาก เช่น เกาหลีใต้ถูกกดดันคุกคามจากเกาหลีเหนือ ผนวกกับทรัพยากรในประเทศที่มีอย่างจำกัด เป็นต้น

แต่สำหรับรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย รัฐสามารถถูกกดดันให้ต้องเร่งรัดการพัฒนาได้จากกระบวนการประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ ซึ่งหมายถึงประชาธิปไตยที่ (1) สะท้อนความต้องการพัฒนาของคนส่วนใหญ่ และคำนึงถึงผลกระทบของคนส่วนน้อย (2) มีการตรวจสอบที่เข้มงวด ทำให้การใช้ทรัพยากรถูกใช้อย่างรับผิดรับชอบ และ (3) มีการกระจายบทบาทการพัฒนา และการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางในกระบวนการทำนโยบาย

ข้อ (3) นี้ เบื้องต้นผู้เขียนใช้คำตามที่นิยมใช้โดยทั่วไปคือ “การกระจายอำนาจ” แต่เมื่อคิดอย่างถี่ถ้วนแล้ว คำนี้มีปัญหามาก โดยเฉพาะเมื่อนำมาใช้กับรัฐพัฒนาแบบเครือข่าย เพราะ หัวใจสำคัญไม่ใช่เรื่องของ “อำนาจ” แต่เป็นการกระจายบทบาท ความรับผิดรับชอบ และทรัพยากร ออกไปเพื่อสร้างเครือข่ายการพัฒนา[6] ในบริบทของไอร์แลนด์จะเรียกกระบวนการนี้ว่า การสร้างความร่วมมือทางสังคม (Social Partnership)

การส่งเสริมให้ประชาธิปไตยวางรากฐานได้มั่นคงในไทยจึงไม่ใช่เพียงนโยบายทางการเมือง แต่เป็นการส่งเสริมเศรษฐกิจในระยะยาวด้วยเช่นกัน ประเด็นนี้ถูกตอกย้ำหลายครั้งในงานของนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงเช่น Daron Acemoglu และ James Robinson เป็นต้น


ข้อสอง เพิ่มขีดความสามารถภาครัฐ ผ่านหน่วยงานนำร่อง

ก่อนอื่นต้องกล่าวย้ำว่า ประเด็นขีดความสามารถของรัฐมีความสำคัญกับทุกอุดมการณ์เศรษฐกิจ

นักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายซ้ายผู้สนับสนุนรัฐสวัสดิการ ย่อมต้องการรัฐที่มีขีดความสามารถสูงเพียงพอจะจัดสวัสดิการให้ถึงประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถดูแลสมดุลทางการคลังได้เป็นอย่างดี ขณะที่นักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายขวาผู้ชื่นชอบนโยบายเสรีนิยม ก็ต้องการรัฐที่มีขีดความสามารถมากเพียงพอเพื่อจะรู้ได้ว่า ส่วนไหนของรัฐที่ต้องลดขนาดลงโดยไม่กระทบประสิทธิภาพของรัฐ เช่น ไม่ไปลดงานที่จำเป็นหรือปล่อยให้คนเก่งลาออก โดยเหลือแต่งานที่ไร้สาระและคนไม่เก่งไว้

ถึงแม้การเพิ่มขีดความสามารถภาครัฐจะเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา ทว่าในทางปฏิบัติแล้ว การปฏิรูปขีดความสามารถภาครัฐแบบรอบด้าน (Comprehensive Program) และทันทีทันใด มักประสบกับความยากลำบาก อาทิ เกิดแรงต้านจากภายในระบบราชการ หรืออาจกระทำได้ยากเพราะโครงสร้างดั้งเดิมมีความซับซ้อนมากเกินไป

ทางเลือกอื่นที่เป็นไปได้ก็คือ การเริ่มขับเคลื่อนและปฏิรูปจากหน่วยงานนำร่อง (Pilot Agency as a Pocket of Competence) จากนั้นจึงนำความสำเร็จที่เกิดจากหน่วยงานเหล่านั้นเป็นต้นแบบเพื่อขยายผลต่อไป

ตัวอย่างของหน่วยงานนำร่องของไอร์แลนด์ ที่ถูกยกระดับขีดความสามารถในช่วงทศวรรษที่ 1980s จนกระทั่งกลายเป็นจุดคานงัดสำคัญที่ทำให้กลายเป็นรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายในช่วง 1990s เช่น

(1) Industrial Development Agency (IDA) ที่มีบทบาทอย่างยิ่งในการทำนโยบายอุตสาหกรรม ดึงดูดเงินลงทุนจากต่างประเทศ และวางเงื่อนไขที่เป็นประโยชน์ต่อการพัฒนาโครงสร้างการผลิต

(2) Enterprise Ireland ที่ทำหน้าที่สร้างเครือข่ายนวัตกรรมของบริษัทสัญชาติไอร์แลนด์

(3) ศูนย์วิจัยในมหาวิทยาลัยราย Sector อาทิ National Microelectronics Application Center (MAC) ในมหาวิทยาลัย University of Limerick[7]


ข้อสาม สร้างเครือข่ายความร่วมมือแบบ ไกล-ลึก และยืดหยุ่น

รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายใช้องค์ประกอบได้แก่ (1) ระบบการเมืองที่มีการถ่วงดุลและกระจายบทบาทรับผิดชอบ และ (2) หน่วยงานภาครัฐที่มีขีดความสามารถสูง ซึ่งกระจายตัวเป็นกลุ่มย่อยๆ (Pockets of Competence) เข้าไปทำงานกับเครือข่ายการผลิต (Production Network) โดยมีลักษณะที่ทั้งไกล-ลึก และยืดหยุ่น

ด้านความไกล-ลึก หน่วยงานนำร่องของรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายควรดำเนินนโยบาย ‘สามเชื่อมต่อ’

เชื่อมต่อที่หนึ่งคือการดึงดูดเงินลงทุนจากบรรษัทข้ามชาติเข้ามาเชื่อมโยงกับทุนท้องถิ่น โดยอาจจะมีทุนขนาดใหญ่เป็นจุดศูนย์รวม (TNCs + Large Enterprises)

เชื่อมต่อที่สอง คือการเชื่อมโยงเครือข่ายการผลิตในระดับท้องถิ่นของทุนขนาดกลางและขนาดย่อมเข้าไปสู่เครือข่ายการผลิตของทุนขนาดใหญ่ภายในประเทศ (Large enterprises + SMEs) หรือในกรณีที่ทุนขนาดกลางและย่อมเหล่านี้มีขีดความสามารถสูง ก็จะตัดข้ามไปเชื่อมกับเครือข่ายการผลิตระดับโลกได้โดยตรง (TNCs + SMEs)

เชื่อมต่อสุดท้าย เป็นด้านที่อาจจะไม่ได้เห็นชัดเจนนักในกรณีของไอร์แลนด์ แต่ผู้เขียนต้องการเพิ่มเติมให้เกิดความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น และเพื่อเป็นตัวแบบให้กับการพัฒนาประเทศไทย โดยเชื่อมต่อสุดท้ายนี้คือการเชื่อมโยงเครือข่ายการผลิตและการค้าของแต่ละท้องถิ่นให้ถักทอหมุนเวียนภายในชุมชนได้ โดยไม่โดนทุนขนาดใหญ่ ไม่ว่าจะในหรือนอกประเทศเบียดเบียน (SMEs + SMEs)

ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้จะเห็นว่า หน่วยงานนำร่องที่ดีสามารถทำให้เกิดลักษณะเครือข่ายการผลิตที่เชื่อมโยงทั้งในระดับโลก (มีความไกล) และระดับท้องถิ่น (มีความลึก) เข้าด้วยกันได้

ด้านความยืดหยุ่น หน่วยงานนำร่องของรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายต้องรองรับภารกิจที่เชื่อมต่อเครือข่ายการผลิตและการค้าที่ซับซ้อนตั้งแต่ระดับโลกไปจนถึงระดับท้องถิ่น ดังนั้นจึงต้องมีความยืดหยุ่นสูง

หน่วยงานเหล่านี้จึงมักจะได้รับการยกเว้นจากระเบียบราชการเพื่อความคล่องตัว (Quasi-independent State Agency) เช่น มีกฎหมายและมีระเบียบการบริหารเป็นของตนเอง แต่ยังใช้งบประมาณของรัฐและยังต้องรายงานความคืบหน้ากับรัฐ เป็นต้น หน่วยงานที่มีความยืดหยุ่นระดับนี้จะสามารถปรับตัวได้ไวและตอบโจทย์ของภาคอุตสาหกรรมได้ดียิ่งขึ้น


นำรัฐกลับเข้ามาสู่เกมการพัฒนา


แนวทางปฏิรูปรัฐพัฒนาไปสู่การทำงานแบบเครือข่ายนี้ไม่ใช่ปรากฏการณ์เฉพาะของไอร์แลนด์เท่านั้น แต่พบในประเทศที่เติบโตรวดเร็วอื่นๆ ด้วยเช่น อิสราเอล มากไปกว่านั้น หนึ่งในสี่เสือเอเชียอย่างไต้หวันก็เข้าสู่รัฐพัฒนาแบบเครือข่ายชัดเจนขึ้น หลังจากการมรณกรรมของประธานาธิบดี Chiang Kai-shek และหลังจากที่ภาคประชาสังคมเริ่มมีบทบาทมากขึ้นทางเศรษฐกิจการเมือง

แนวทางรัฐพัฒนาแบบเครือข่ายจึงเป็นแนวทางที่ “ให้ผลดี” “มีกรณีศึกษารองรับในปัจจุบัน” และ “ทำได้ในหลายภูมิภาค” ซึ่งสะท้อนถึงความเป็นไปได้ที่จะนำมาประยุกต์ใช้ในประเทศไทย

เมื่อรัฐมีขีดความสามารถมากเพียงพอแล้ว สิ่งที่เราต้องคิดถัดมาคือ เราจะใช้ขีดความสามารถและโครงสร้างที่เหมาะสมไปทำนโยบายเศรษฐกิจอุตสาหกรรมอย่างไร จึงจะขับเคลื่อนให้เกิดการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ให้เป็นโครงสร้างที่ตอบโจทย์สำคัญสามด้านได้แก่ มีการเติบโตว่องไว มีความเป็นธรรม และมีความยั่งยืน

ประเด็นเหล่านี้คงต้องกลับมาเล่าในบทความถัดๆ ไปครับ


เอกสารอ่านเพิ่มเติม

Akira Suehiro. 2008. Catch-Up Industrialization: The Trajectory and Prospects of East Asian Economies. NUS Press.

Fred Block. 2008. “Swimming Against the Current: The Rise of a Hidden Developmental State in the United States.” Politics and Society 36 (2): 169-206.

Ha-Joon Chang. 2010. “How to ‘Do’ a Developmental State: Political, Organizational, and Human Resource Requirements for the Developmental State.” ใน Construction a Democratic Developmental State in South Africa – Potentials and Challenges, โดย O. Edigheji. Cape Town: Human Science Research Council Press.

Pongsudhirak Thitinan. 2001. Crisis From Within: The Politics of Macroeconomic Management in Thailand, 1947-97. Thesis , London School of Economics.

Richard Doner, Bryan Ritchie, และ Dan Slater. 2005. “Systemic Vulnerability and the Origins of Developmental States: Northeast and Southeast Asia in Comparative Perspective.” International Organization 59 (2): 327-361.

Sean O Riain. 2004. Politics of High-Tech Growth: Developmental Network States in the Global Economy. Cambridge University Press.

Sean O Riain. 2004. “State, Competition and Industrial Change in Ireland 1991-1999.” The Economic and Social Review 35 (1): 27-53.

Sean O Riain. 2000. “The Flexible Developmental State: Globalization, Information Technology, and the “Celtic Tiger”.” Politics and Society 28 (2): 157-193.

The Observatory of Economic Complexity (OEC). ม.ป.ป. 5 March 2021 ที่เข้าถึง. https://oec.world/en/profile/country/irl.

World Bank. ม.ป.ป. 5 March 2021 ที่เข้าถึง. https://data.worldbank.org.

เอียวศรีวงศ์ นิธิ. 2017. รัฐราชการ (1). 17 July. https://www.matichon.co.th/columnists/news_604174.

—. 2017. รัฐราชการ (2). 24 July. https://www.matichon.co.th/columnists/news_608277.

กาญจน์ชูฉัตร วีระยุทธ. 2020. ข้อเสนอ Platform State เก้าประเด็นหารือเรื่องรื้อรัฐไทย. 31 August. https://www.the101.world/platform-state/.

งามอรุณโชติ แบ๊งค์. 2020. ประเทศไทยในกับดักเทคโนโลยีปานกลาง : เมื่อนรกเป็นของเราและสวรรค์เป็นของคนอื่น. 22 November. https://www.the101.world/middle-tech-trap/.


[1] ดู https://www.the101.world/middle-tech-trap/

[2] งานที่กล่าวถึง รัฐพัฒนาที่ซ่อนตัวอยู่ภายในภาพลักษณ์เสรีนิยมของอเมริกา ได้แก่งานของ Fred Block

[3] ถึงแม้จะทำการปรับค่า และเทียบเคียง GDP per capita ให้อยู่ในรูปแบบของอำนาจซื้อที่เท่ากัน (Purchasing Power Parity: PPP) ภาพรวม, ทิศทางการเติบโต, และลำดับของความมั่งคั่ง ก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากภาพนี้

[4] การวิเคราะห์ที่ละเอียดยิ่งขึ้นของ Thitinan Pongsudhirak มองรัฐไทยว่ามีลักษณะเป็น Bifurcated State หรือผู้เขียนขอแปลว่า “รัฐอกแตก” กล่าวคือ มีทั้งส่วนที่ขีดความสามารถต่ำ ปนเปไปด้วยการอุปถัมภ์ระหว่างนักการเมือง ข้าราชการ และนายทุน กับส่วนที่มีประสิทธิภาพสูงซึ่งถูกบริหารโดยข้าราชการ-เทคโนแครตที่มีความสามารถ ทว่า ลักษณะรัฐอกแตกเช่นนี้ดำรงอยู่มาถึงเพียงช่วงทศวรรษที่ 1990s และก็ค่อย ๆ จางหายไป

[5] เหตุผลที่ไม่ควรใช้รัฐราชการนำการพัฒนา โดยมองจากความไม่ยืดหยุ่นของระบบราชการไทยเอง ถูกนำเสนอโดย วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร (2020) และตัวอย่างงานที่อธิบายว่าทำไมพลังของระบบราชการไทย โดยเปรียบเทียบกับกลุ่มและชนชั้นอื่นๆ ลดลงอย่างมาก ดูได้จากนิธิ เอียวศรีวงศ์ (2017)

[6] สองข้อแรกนั้นช่วยการันตีว่านโยบายจะเป็นไปเพื่อประโยชน์ของสาธารณะ ส่วนข้อสุดท้ายเป็นลักษณะที่ส่งเสริมให้การพัฒนาแบบ ‘เครือข่าย’ ทำได้ง่ายยิ่งขึ้น เพราะรัฐไม่ได้แยกขาดจากสังคมแต่ผูกมัดเชื่อมโยงกับสังคม

[7] ตัวอย่างศูนย์วิจัยอื่น ๆ เช่น the Center of Software Engineering (CSE) ซึ่งตั้งอยู่ในมหาวิทยาลัย Dublin City University นอกจากนี้รัฐยังได้เข้ามามีบทบาทช่วยจัดตั้งสมาคมการค้าและอุตสาหกรรม (Industrial Association) ซึ่งช่วยให้เกิดความร่วมมือระหว่างกลุ่มทุนด้วยกันเอง และการถ่ายทอดเทคโนโลยีในบรรดาสมาชิกสมาคม อาทิ  the Software Localization Interest Group (SLIG) และ the Irish Interactive Multimedia Association เป็นต้น

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save