วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
ในปี 1960 ซึ่งธนาคารโลกเริ่มเก็บข้อมูลรายได้แต่ละประเทศอย่างเป็นระบบ ในปีนั้นมีประเทศ ‘รายได้ปานกลาง’ อยู่จำนวน 101 ประเทศ
เมื่อเวลาผ่านไป 50 ปี คุณคิดว่ามีกี่ประเทศครับที่สามารถหลุดพ้นสถานะรายได้ปานกลางขึ้นมาเป็นประเทศร่ำรวยได้
คำตอบคือ 13 ประเทศ
พูดอีกอย่างก็คือ ในบรรดาร้อยประเทศที่ออกวิ่งไล่เลี่ยกันนั้น มีเพียงสิบกว่าประเทศเท่านั้นที่สามารถวิ่งเข้าเส้นชัยได้สำเร็จหลังแข่งกันมาครึ่งศตวรรษ!
หัวข้อศึกษาเรื่อง ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ เป็นที่สนใจแพร่หลายก็เพราะสัดส่วนความสำเร็จในการไล่กวด (catch-up) ที่น้อยจนน่าตกใจนี่แหละครับ
แล้วพอมาดูรายละเอียดว่ามีประเทศใดบ้างที่ประสบความสำเร็จ ก็จะยิ่งตกใจเข้าไปอีก
เพราะจาก 13 ประเทศดังกล่าว เป็นประเทศที่อยู่ในยุโรปและได้รับประโยชน์จากการเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรปไปแล้ว 4 ประเทศ (กรีซ ไอร์แลนด์ โปรตุเกส และสเปน) เป็นเกาะขนาดเล็ก 2 ประเทศ (มอริเชียสและเปอร์โตริโก) และเป็นประเทศที่ร่ำรวยเพราะโชคดีขุดเจอน้ำมัน 1 ประเทศ (อิเควทอเรียลกินี)
เหลือเพียง 6 ประเทศเท่านั้นที่พอจะมีลักษณะใกล้เคียงกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ มากหน่อย ชวนให้ศึกษาโมเดลการพัฒนาเพิ่มเติม คือ อิสราเอล ฮ่องกง สิงคโปร์ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน
การขยับสถานะอันแสนยากเย็นนี้ทำให้เกิดวิวาทะในแวดวงเศรษฐศาสตร์การพัฒนามายาวนาน ว่าอะไรคือ ‘กลจักรแห่งการเติบโต’ (growth engine) ที่ประเทศเพียงหยิบมือใช้ขับเคลื่อนจนก้าวจากโลกที่สามสู่โลกที่หนึ่งได้
คนส่วนใหญ่ (เคย) เชื่อว่า ‘กลไกตลาด’ คือกลจักรมหัศจรรย์ที่หากประเทศกำลังพัฒนานำเข้ามาใช้ให้ถูกที่ถูกทางก็จะสร้างความเจริญรุ่งเรือง แต่พอผ่านสงครามโลกมาได้ 2-3 ทศวรรษ การเติบโตแบบไฮสปีดของเอเชียตะวันออกกลับสร้างชื่อเสียงให้กับ ‘ทฤษฎีฝูงห่านบิน’ ที่มีญี่ปุ่นเป็นห่านจ่าฝูง
อย่างไรก็ดี เมื่อโลกยุค 4.0 หันมาสนใจการพัฒนานวัตกรรมเป็นหลัก คนจำนวนมากก็พากันแกะรอย ‘เส้นทางเสือกระโดด’ ที่ทำให้บริษัทจากเกาหลีใต้และไต้หวันเติบโตล้ำหน้าญี่ปุ่น
ยุทธศาสตร์ตลาดเสรี
ผู้เชื่อมั่นในแนวทางตลาดเสรีมองว่า ปัญหาที่สำคัญที่สุดของประเทศยากจนคือ ตลาดถูกบิดเบือน เพราะรัฐเข้ามาก้าวก่ายเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะด้วยมาตรการโจ่งแจ้งอย่างการอุดหนุนผู้ผลิตบางราย ประกันราคาสินค้า หรือผ่านเครื่องมืออื่นๆ เช่น ตั้งอัตราภาษีศุลกากรระดับสูง กีดกันการลงทุนจากต่างชาติ
ทั้งหมดนี้ทำให้การจัดสรรทรัพยากรไม่มีประสิทธิภาพ การแข่งขันไม่สมบูรณ์ ผู้บริโภคจึงไม่สามารถซื้อสินค้าในราคาตามกลไกตลาด ส่วนเกษตรกรและผู้ผลิตก็ไม่มีแรงจูงใจให้พัฒนาเทคโนโลยี เพราะรู้ว่ามีรัฐบาลคอยช่วยเหลืออยู่
ทางแก้ปัญหาก็คือ ทำตรงข้ามกับที่ว่ามาข้างต้นเพื่อให้กลไกราคาทำงานได้สมบูรณ์ ดังสโลแกนว่า “Getting the prices right” โดยเลิกประกันราคา ปล่อยให้นักลงทุนต่างชาติเข้ามาอย่างเสรี ไม่มีกำแพงภาษี แปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เป็นของเอกชนเสีย
เช่นเดียวกับกลุ่มอื่น ในหมู่ผู้สนับสนุนตลาดเสรีก็มีหลายเฉดสีภายใน มีตั้งแต่สำนักที่เชื่อในตลาดเสรีสุดขั้ว รัฐไม่ควรทำอะไรเลยนอกจากป้องกันประเทศจากการรุกรานทางทหาร ถัดมาหน่อยก็มีกลุ่มที่เห็นว่ารัฐควรมีบทบาทจัดการสิ่งที่ตลาดทำเองไม่ได้ เช่น สร้างถนนและโครงสร้างพื้นฐาน ดูแลสิ่งแวดล้อม หรือบางกลุ่มที่ให้เปรียบเทียบต้นทุน ผลได้-ผลเสียระหว่างให้รัฐทำกับให้ตลาดทำ
อิทธิพลของตลาดเสรีแปรผันขึ้นลงตลอดพัฒนาการทุนนิยมโลก โดยมีอิทธิพลสูงในยุคล่าอาณานิคมและช่วงต้นศตวรรษที่ 20 เสียเครดิตไปในมหาวิกฤตเศรษฐกิจปี 1929 และกลับมามาผงาดอีกครั้งในทศวรรษ 1980 ก่อนจะถูกวิจารณ์หนักหน่วงอีกคราในปี 2007-2008
ข้อวิจารณ์ทางทฤษฎีที่สำคัญคือ ตลาดเสรีอาจมีพลังในการจัดสรรทรัพยากร ณ เวลาหนึ่งๆ ให้มีประสิทธิภาพ (static efficiency) แต่ไม่ได้การันตีว่าประเทศกำลังพัฒนาจะสามารถยกระดับ ความสามารถทางเทคโนโลยี (technological capabilities) ซึ่งเป็นหัวใจของการพัฒนาเศรษฐกิจระยะยาวได้
ยกตัวอย่างเช่น หากประเทศหนึ่งยกเลิกภาษีศุลกากรลงชั่วข้ามคืน ประชาชนย่อมสามารถซื้อสินค้านำเข้าได้ในราคาถูกลงแน่นอน แต่ผู้ผลิตในประเทศย่อมยากที่จะเติบโต โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมที่ไม่ได้มีพื้นฐานมาก่อน
ยุทธศาสตร์ฝูงห่านบิน
โลกทฤษฎีขยับตามโลกแห่งความจริง เมื่อญี่ปุ่นและบรรดาเสือเอเชียอย่างเกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์ เริ่มเติบโตเร็วผิดคาดในทศวรรษ 1980 โลกจึงหันมามองเอเชียและหาคำอธิบายที่มาจากฝั่งเอเชียเองมากขึ้น
อันที่จริง ศาสตราจารย์ คานาเมะ อะคามัตซึ (Kaname Akamatsu) เสนอ ทฤษฎีฝูงห่านบิน (flying geese model) ตั้งแต่ทศวรรษ 1930 แล้ว แต่แนวคิดนี้เพิ่งถูกกล่าวถึงอย่างกว้างขวางก็เมื่อโลกเริ่มมองเห็นฝูงห่านเอเชียด้วยตาของตัวเอง
แนวคิดนี้มอง ‘การผลิต’ (production) เป็นกลจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ประเทศกำลังพัฒนาย่อมไม่มีทุนและเทคโนโลยีที่จะผลิตสินค้าเองในช่วงแรก จึงต้องอาศัยการลงทุนจากประเทศเจ้าของเทคโนโลยี ซึ่งก็จะได้ประโยชน์จากค่าแรงที่ถูกลงเมื่อย้ายฐานการผลิตออกจากประเทศตนเอง สมประโยชน์ win-win กันทั้งสองฝ่าย
การพัฒนาเศรษฐกิจตามวิธีคิดนี้จึงมีกรอบคิดเป็นระดับ ‘ภูมิภาค’ โดยเปรียบเปรย ‘ห่านจ่าฝูง’ เป็นประเทศเจ้าของเทคโนโลยี และมองการพัฒนาเป็นเรื่องของการไต่ระดับการผลิตสินค้า
ประเทศกำลังพัฒนาควรค่อยๆ ขยับบินตามห่านจ่าฝูง โดยเริ่มไต่ระดับจากการผลิตสินค้าที่ใช้แรงงานเข้มข้น (เช่น สิ่งทอ รองเท้า) แล้วจึงค่อยพัฒนามาผลิตสินค้าเทคโนโลยี (เช่น อิเล็กทรอนิกส์ ยานยนต์) เมื่อเวลาผ่านไป
แน่นอนว่าตามแนวคิดนี้ ญี่ปุ่นคือ ‘ห่านจ่าฝูง’ ของการพัฒนาในเอเชีย หลังจากที่เศรษฐกิจญี่ปุ่นกลับมาทะยานอีกครั้งก็นำมาสู่การโยกย้ายฐานการลงทุนครั้งใหญ่ เนื่องจากค่าแรงภายในประเทศที่ปรับตัวสูงขึ้น
ระลอกแรก ห่านญี่ปุ่นบินไปชวนห่านเกาหลีใต้ ห่านไต้หวัน และห่านสิงคโปร์ ฉุดเศรษฐกิจของประเทศกลุ่มนี้ให้ออกบินตามขึ้นมา
พอทศวรรษ 1980 ก็เกิดการเปลี่ยนทิศทางสู่ระลอกที่สอง ทั้งญี่ปุ่นและห่านตัวรองอย่างเกาหลีใต้และไต้หวัน ออกบินมาตั้งฐานการผลิตในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ โดยเฉพาะไทย มาเลเซีย อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์
แม้แต่ในปัจจุบัน หลายคนยังมองว่าการเติบโตของประเทศ CLMV (กัมพูชา ลาว พม่า และเวียดนาม) ก็สามารถอธิบายได้ด้วยแนวคิดฝูงห่านบิน เพราะห่านญี่ปุ่นและบรรดาห่านตัวรองก่อนหน้าก็ถึงคราวออกบินอีกครั้งเพื่อหาฐานที่มั่นแห่งใหม่ เป็นไปตามวัฏจักรเดิมแม้หน้าตาของสินค้าและห่านจะเปลี่ยนไปก็ตาม
ยุทธศาสตร์เสือกระโดด
อย่างไรก็ดี พอห่านญี่ปุ่นเริ่มบินช้าและถูกเกาหลีใต้และไต้หวันแซงหน้าไปในหลายอุตสาหกรรม งานวิจัยก็หันมาสนใจสองประเทศนี้มากขึ้น
งานวิจัยของ คุน ลี (Keun Lee) ศาสตราจารย์มหาวิทยาลัยแห่งชาติโซล เสนอว่าเราสามารถแบ่งเส้นทางการไล่กวดได้เป็น 3 รูปแบบหลัก ผมแปลเป็นไทยว่า ไล่ตามเขา เราทำเอง หรือ เขย่งก้าวกระโดด
Path-following หรือ ไล่ตามเขา เป็นเส้นทางปกติที่พบเห็นทั่วไป โดยประเทศกำลังพัฒนาเลือกเดินตามประเทศเจ้าของเทคโนโลยีไล่ไปทีละขั้น เรียกว่าเดินตามก้นผู้นำ ไม่ต้องแบกรับความเสี่ยงมากเกินไป เส้นทางนี้เป็นวิธีที่เกาหลีใต้ใช้พัฒนาอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ระยะแรก (ที่ยังเป็นระบบอนาล็อก) คอมพิวเตอร์ส่วนบุคคล และเครื่องจักรกล
Path-creating หรือ เราทำเอง เป็นการตัดสินใจเลือกเดินเส้นทางใหม่ที่ยังไม่มีผู้นำชัดเจน แบกรับความเสี่ยง แต่ถ้าประสบความสำเร็จก็จะกลายเป็นผู้นำตลาดทันที เกาหลีใต้เลือกเดินเส้นทางนี้ในอุตสาหกรรมโทรศัพท์ระบบ CDMA และโทรทัศน์ระบบดิจิทัล
เส้นทางที่น่าสนใจยิ่งแต่มักถูกมองข้ามคือ Stage-skipping หรือ เขย่งก้าวกระโดด เพราะเป็นเส้นทางที่ประเทศกำลังพัฒนาไม่ต้องเสี่ยงเลือกทางใหม่ที่ยังรกร้าง แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ต้องเดินตามก้นผู้นำ โดยสามารถเลือก ‘ก้าวกระโดด’ ขั้นตอนที่ผู้นำเคยทำพลาดมาก่อน อาศัยประโยชน์ของการมาทีหลังเพื่อเดินลัดไปยังกระบวนการล่าสุดเพื่อให้เข้าใกล้ผู้นำได้มากที่สุด
ใช่ครับ ความยากของเส้นทาง Stage-skipping อยู่ที่ความสามารถในการอ่านเกมและการจับกระแสแต่ละอุตสาหกรรมแม่นยำ ดังที่เห็นตัวอย่างจากกรณีซัมซุง (Samsung) ในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์
ซัมซุงเข้าสู่อุตสาหกรรมผลิตหน่วยความจำ D-RAM ช้ากว่าสหรัฐฯ และญี่ปุ่น โดยเป็นช่วงที่เทคโนโลยีกำลังเปลี่ยนผ่านจากชิปส์ 16-Kbit ไปสู่ 64-Kbit
ณ จุดนั้นซัมซุงสามารถเลือกจะเริ่มต้นเดินตามทางปกติ ด้วยการเริ่มผลิตชิปส์แบบ 1-Kbit ไล่ไปจนถึง 16-Kbit ก็ได้
แต่ซัมซุงต้องการเขย่งก้าวกระโดดแซงผู้นำให้ได้ จึงตัดสินใจซื้อเทคโนโลยีด้านการออกแบบและการผลิตจากบริษัทสหรัฐฯ และญี่ปุ่น เพื่อจะได้เข้าสู่ธุรกิจด้วยการผลิตชิปส์ 64-Kbit พร้อมกับบริษัทผู้นำตลาดเลย ซึ่งทำให้ซัมซุงย่นย่อเวลาในการไล่กวดไปหลายทศวรรษ จนสามารถกลายมาเป็นผู้นำตลาดได้ในทศวรรษ 2000
การเลือกยุทธศาสตร์กับความเสี่ยง
แน่นอนครับ high return ย่อมแลกมาด้วย high risk หากตลาดโลกไม่ได้หันมาสนใจโทรทัศน์ระบบดิจิทัล การลงทุนมหาศาลของซัมซุงก็อาจสูญเปล่า เกาหลีใต้และไต้หวันเองก็ล้มเหลวในหลายอุตสาหกรรมเช่นกันตลอดการไล่กวดทางเศรษฐกิจ
จะเลือกยุทธศาสตร์ใดย่อมขึ้นกับธรรมชาติของอุตสาหกรรมด้วย เช่นแนวทาง stage-skipping เหมาะกับอุตสาหกรรมที่มีการเปลี่ยนเทคโนโลยีค่อนข้างบ่อย และมีการพัฒนาที่พอจะคาดเดาทิศทางได้อย่างอุตสาหกรรม D-RAM
ในอุตสาหกรรมประเภทนี้ ช่องว่างทางเทคโนโลยีจากรุ่นสู่รุ่นจะไม่กว้างเท่าใด และเทคโนโลยีสำคัญมักเป็นเชิงกระบวนการ (process technology) จึงทำให้บริษัทที่สามารถผลิตคราวละมากๆ ได้อย่างซัมซุงมีโอกาสสูงที่จะไล่ทันบริษัทผู้นำตลาด
นอกจากนี้ บริษัทที่เข้าอุตสาหกรรมประเภทนี้ก่อน (first mover) ก็มักจะมีปัญหาในการขยับตัวมากกว่าบริษัทที่มาทีหลังด้วยซ้ำ เพราะเหตุที่ตัวเองลงทุนกับเทคโนโลยีปัจจุบันไปแล้วมหาศาล (เช่น ชิปส์ 16-Kbit) จึงอยากทำกำไรจากการขายให้ได้มากและนานที่สุด ก่อนจะขยับไปสู่เทคโนโลยีขั้นถัดไป
กลายเป็นการเปิดช่องว่างให้บริษัทที่มาช้ากว่าแต่กล้าเสี่ยง กระโจนเข้าหาโอกาสช่วงเปลี่ยนผ่านทางเทคโนโลยีไปโดยปริยาย
แต่ไม่ว่าจะเลือกยุทธศาสตร์ใดๆ ก็ย่อมมีความเสี่ยงในตัวเองทั้งนั้น เพราะการมี ‘ยุทธศาสตร์’ หมายถึง ความกล้าในการ จัดลำดับความสำคัญ (priority) ของเป้าหมาย ภายใต้การประเมินสถานการณ์โลกว่าจะขยับไปในทิศทางไหน และการเลือกดังกล่าวมีต้นทุนอะไรที่ต้องแลกมาบ้าง (trade-off)
นี่คือธรรมชาติของการวางยุทธศาสตร์การพัฒนา
หากไม่มีองค์ประกอบพื้นฐานเหล่านี้ ก็โปรดอย่าเรียกการเรียงตัวอักษรใดๆ ว่า ‘ยุทธศาสตร์’ เลยครับ เพราะจะเป็นการเพิ่ม ‘คำตาย’ ในความหมายว่า meaningless ให้กับประเทศไทยอีกหนึ่งคำถัดจากคำจำพวกบูรณาการ องค์รวม และปฏิรูป
อ้างอิง
– รูปประกอบนำมาจาก Keun Lee (2005) “Making a Technological Catch‐up: Barriers and opportunities,” Asian Journal of Technology Innovation, 13:2, 97-131.
– หนังสือสองเล่มสำคัญของศาสตราจารย์ลีคือ
1. Keun Lee (2019) The Art of Economic Catch-up: Barriers, Detours and Leapfrogging. Cambridge University Press.
2. Keun Lee (2013) Schumpeterian Analysis of Economic Catch-up: Knowledge, Path-creation and the Middle-income Trap. Cambridge University Press.
– ดูการรีวิวยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ละเอียดและหลากหลายกว่านี้ได้ใน Alfredo Calcagno et al. (eds) (2015) Rethinking Development Strategies after the Global Financial Crisis: Making the Case for Policy Space. New York and Geneva: United Nations.
