ธีรพัฒน์ อังศุชวาล เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
นโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์ (1) : นโยบายสาธารณะกับวิกฤตสุขภาพอันแปรปรวน
ในโลกที่ปัญหาทางนโยบายสาธารณะมีความซับซ้อนและแปรปรวนสร้างความสับสนอลหม่าน การดำเนินนโยบายของรัฐไม่ได้มีลักษณะที่ตรงไปตรงมาอย่างที่เรามักจะเห็น วิกฤตสุขภาพที่เรากำลังเผชิญอยู่คือบททดสอบที่หนักหนาของศักยภาพในระบบนโยบายสาธารณะของประเทศ มุมมองเดิมที่มีต่อนโยบายสาธารณะอาจทำให้มองข้ามมิติที่ซ่อนเร้นในกระบวนนโยบายของรัฐ
นโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์ทำหน้าที่เป็นตัวช่วยให้เรามองเห็นมิติดังกล่าว ซึ่งอาจรวมไปถึงช่วยค้นหา ‘ชิ้นส่วนที่อาจหายไป’ ในการศึกษานโยบายสาธารณะ บทความชิ้นนี้ ต้องการชวนคุยถึงความซับซ้อนและสิ่งที่หลบซ่อนอยู่ในนโยบายการรับมือการแพร่เชื้อโควิด-19 ของไทยผ่านมุมมองเชิงวิพากษ์ในการศึกษานโยบายสาธารณะ
มองอำนาจเพื่อเห็นพลังในสังคม
อำนาจและความสัมพันธ์เป็นสิ่งที่วางแนบอยู่กับนโยบายสาธารณะอย่างแยกจากกันไม่ได้ วัชรพล พุทธรักษา อาจารย์ประจำภาควิชารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร เป็นผู้หนึ่งที่ทำให้เราเข้าใจภาพนี้ชัดเจนยิ่งขึ้นผ่านกรอบการมองนโยบายสาธารณะบนฐานทฤษฎีวิพากษ์แบบกรัมเชียน (Gramscian)
ทฤษฎีเชิงวิพากษ์ช่วยให้เราไม่มองประเด็นปัญหาทางสังคมและนโยบายในลักษณะกำหนดนิยมแบบกลไก (determinism) หรือก็คือทฤษฎีเชิงวิพากษ์ในการศึกษานโยบายสาธารณะนั้นต้องต่อต้านความเป็นกลไกลำดับขั้นและแนวคิดที่เชื่อเรื่องความจริงที่มีเพียงหนึ่งเดียว ในทางตรงกันข้าม ทฤษฎีเชิงวิพากษ์ให้ความสำคัญกับประเด็นในเชิงโครงสร้างที่มองไม่เห็นเชิงประจักษ์และการตีความหาความหมาย การทำเช่นนี้ช่วยให้เราเข้าใจอำนาจและความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ซับซ้อน แนวคิดต่างๆ เช่น วาทกรรม (discourse) หรือ อำนาจนำ (hegemony) ล้วนช่วยให้เราเข้าใจความสัมพันธ์เชิงอำนาจในกระบวนการนโยบายได้ดีขึ้น โดยไม่ได้มองกระบวนนโยบายแบบตัดขาดกับความสัมพันธ์ในทางสังคมและประวัติศาสตร์ แต่มองเป็นองคาพยพ (organicity) ที่มีความเชื่อมโยงกัน
แล้วอำนาจและการจัดความสัมพันธ์ (แบบใดและของใคร) ในนโยบายที่นับว่าเป็นประเด็นน่าสนใจในมุมมองของนโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์
คำตอบอยู่ที่ กลุ่มพลังในสังคม (social forces) และ รัฐ (the state)
ในแง่ของกลุ่มพลังในสังคม มุมมองเชิงวิพากษ์ทำให้เราตระหนักถึงความยืดหยุ่นและมิติองค์รวมของกลุ่มนี้ การสนใจเรื่องปัญญาชน (intellectuals) นับเป็นตัวอย่างที่ดี กลุ่มปัญญาชนเป็นตัวแสดงที่สำคัญในกระบวนนโยบายเพราะคือกลุ่มคนหรือองค์กรที่มีหน้าที่ทางสังคมในการผลักดันให้เห็นประเด็นกลายเป็นเรื่องราวทางนโยบาย การรับมือกับวิกฤตสุขภาพครั้งนี้ อาสาสมัครสาธารณสุข (อสม.) ถือเป็นปัญญาชนทางนโยบายที่สำคัญ แต่ไม่ได้รับความสนใจเท่าที่ควรเมื่อเราคิดถึงรัฐและการกำหนดนโยบาย การเป็นปัญญาชนไม่ได้ชี้วัดจากระดับการศึกษาหรือฐานะทางสังคม แต่ปัญญาชนคือคนที่มีหน้าที่ในทางสังคมบางอย่างที่สามารถสร้างความยินยอมพร้อมใจให้บางอย่างเกิดขึ้น และในที่นี้ก็คือกลไกการดำเนินนโยบายที่ดีในระดับพื้นที่
เรายังมีตัวแสดงไม่เป็นทางการที่ไม่ได้อยู่ในระบอบของรัฐหรือหน่วยงานในเชิงนโยบาย แต่เป็นกลุ่มผู้มีสถานะเป็นรอง (subaltern) (ที่อาจไม่ใช่ชนชั้นล่างเสมอไป) กลุ่มเหล่านี้เป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายของรัฐหรือถูกกีดกันจากกระบวนนโยบาย การทำความเข้าใจตัวแสดงเหล่านี้จะช่วยให้เราเข้าใจอำนาจและความสัมพันธ์ทางสังคมภายใต้นโยบายของรัฐที่รอบด้านยิ่งขึ้น
ในแง่ของรัฐ ถึงแม้ว่ารัฐจะเป็นตัวแสดงหลักในทางนโยบายและได้รับความสนใจอยู่แล้ว แต่ทฤษฎีวิพากษ์ได้ช่วยขยายมุมมองเกี่ยวกับรัฐ โดยรัฐในนโยบายสาธารณะนั้นเป็น ‘รัฐองค์รวม’ (integral state) ที่มีลักษณะของการใช้กำลัง (force) ควบคู่กับการสร้างความยินยอม (consent) อย่างแยบยล การเข้าใจรัฐแบบนี้นำไปสู่ความสนใจเรื่องปฏิสัมพันธ์ของโครงสร้างรัฐในระดับต่างๆ อำนาจที่ซ่อนเร้น และ soft power ในแบบต่างๆ ที่ไม่เป็นทางการ อำนาจแบบนี้ชี้วัดประเมินผลและจับต้องไม่ได้ ซึ่งมิติเหล่านี้มักถูกละเลยจากแนวทางการศึกษานโยบายแบบเดิมๆ
มองให้พ้นเครื่องมือและเทคนิควิธีการ
โดยเนื้อแท้แล้ว อาจกล่าวได้ว่านโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์โดยตัวของมันเองก็คือ ‘ความปกติใหม่’ รูปแบบหนึ่งในการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ เพราะเรากำลังให้ความสำคัญกับความซับซ้อน ความไม่แน่นอนและบริบทสถานการณ์ที่เราไม่สามารถคิดในเชิงเหตุผลแบบวิทยาศาสตร์ได้อย่างเที่ยงแท้ เครื่องมือในทางนโยบายแบบเดิมๆ ไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อรับมือกับความไม่แน่นอนหรือความซับซ้อนในแบบสถานการณ์ปัจจุบัน
ปิยะพงษ์ บุษบงก์ อาจารย์ประจำสถาบันนโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ทดลองวิเคราะห์นโยบายการรับมือวิกฤตสุขภาพของรัฐไทยจากมุมมองการตีความ (interpretive policy analysis) เพื่อค้นหาการประกอบสร้างความหมาย (construction of meaning) ที่ทำให้เราก้ามข้ามการวิเคราะห์นโยบายที่จำกัดอยู่ที่มิติของเทคนิควิธีการ
โดยทั่วไป เรามักจะมองเห็นนโยบายสาธารณะในมิติของการประกอบสร้างปัญหาและทางออกของนโยบายที่ให้ความสำคัญกับวิธีคิดเชิงเครื่องมือบนฐานความเชี่ยวชาญและผู้เชี่ยวชาญ (instrumental, professional construction of policy) นโยบายสาธารณะในมิตินี้เป็นเรื่องของตัวเลข กราฟ ข้อมูลในทางการแพทย์ต่างๆ ซึ่งการที่รัฐเลือกนำเสนอนโยบายในรูปแบบนี้เป็นหลัก ถือเป็นการประกอบสร้างความหมายทางนโยบายในมิติเดียวเท่านั้น
อันที่จริง ฉากหลังของการดำเนินนโยบายยังมีเรื่องของการเมืองและความดีงามเชิงศีลธรรมกำกับอยู่อีก การกล่าวอ้างวิธีคิดทางเทคนิคในเรื่องเหล่านี้เป็นการให้คุณค่ากับข้อเท็จจริงบางประการและละเลยข้อเท็จจริงบางประการ โดยเฉพาะในบริบทที่มีการกำกับควบคุมของรัฐแบบรวมศูนย์อำนาจ ในสถานการณ์วิกฤตนี้เราจะเห็นความสำคัญของการเมืองเรื่องตัวเลขจากตัวแทนของรัฐในการแถลงข่าวของศูนย์บริหารสถานการณ์โควิด-19 (ศบค.) ที่มักให้ความสำคัญกับตัวเลข ทำให้มันมีความหมาย เพื่อในที่สุดจะนำไปสู่ข้ออ้างในเชิงศีลธรรมเพื่อควบคุมประชาชน
แล้วการประกอบสร้างความหมายในมิติใดที่รัฐละเลย เลือกที่จะไม่พูดถึง หรือหากพูดก็ไม่พูดตรงๆ
นโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์เน้นย้ำถึงมิติของการประกอบสร้างทางการเมืองในนโยบาย (political construction of policy) ด้วย โดยสนใจระบอบของการจัดลำดับความสำคัญของรัฐ (priority regime) ที่มักให้ความสำคัญกับความจำเป็นทางเศรษฐกิจในภาพใหญ่ก่อน เช่น การอุ้มตลาดหลักทรัพย์ หรือการให้ความช่วยเหลือการบินไทย โดยการให้ความสำคัญเรื่องเหล่านี้ถูกอ้างจากมุมมองของผู้เชี่ยวชาญเป็นหลัก มีการประกอบสร้างวาทกรรมเรื่องเสรีภาพและความมั่นคงที่รัฐทำให้ประชาชนเห็นเรื่องความมั่นคงปลอดภัยเป็นเรื่องใหญ่จนความต้องการเสรีภาพกลายเป็นสิ่งผิด นับเป็นการลดทอนการเคลื่อนไหวทางการเมืองของกลุ่มต่างๆ ที่เกิดขึ้นก่อนหน้าวิกฤต และอาจถือเป็นความสำเร็จของรัฐในการลดกระแสการเรียกร้องประชาธิปไตยและการกระจายอำนาจที่กำลังเติบโตขึ้น นอกจากนี้ยังทำให้คนไม่ตั้งคำถามกับการใช้กฎหมายที่กลายมาเป็นเครื่องมือในทางนโยบายเพียงอันเดียวที่มีพลัง ด้วยการกระทำของรัฐยังทำให้เห็นว่ารัฐต้องการที่จะควบคุมประชาชนโดยเฉพาะในทางตัวเลขมากกว่ามีความเห็นอกเห็นใจหรือเข้าใจประชาชน
นโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์ยังช่วยให้เรามองเห็นมิติของการประกอบสร้างทางสังคมวัฒนธรรมในนโยบาย (sociocultural construction of policy) ที่ขาดหายไปอย่างชัดเจนในการกำหนดนโยบายของรัฐไทย พูดตรงๆ คือ รัฐไม่ประสบความสำเร็จในการคำนึงถึงความอ่อนไหวของกลุ่มคนที่หลากหลายในสังคม รัฐไม่เข้าใจอารมณ์ของประชาชน อย่างกรณีที่การฆ่าตัวตายเพิ่มขึ้น รัฐมักให้ความสำคัญตัวเลขในในเชิงกายภาพ โดยมิได้คำคิดถึงด้านอื่นๆ อย่างสังคมหรือเศรษฐกิจที่ก็ทำร้ายคนเหมือนกัน นอกจากนี้ด้วยวิธีคิดที่ให้ความสำคัญกับความมั่นคงเป็นหลักดังที่กล่าวไป รัฐกลายเป็นตัวขัดขวางความช่วยเหลือที่ประชาชนจะมีให้กัน และในวิกฤตครั้งนี้ยังทำให้ประเด็นความยุติธรรมในสังคมขยายไปกระทบผู้คนในแทบทุกมิติ
การทำความเข้าใจการประกอบสร้างความหมายของนโยบายในมิติต่างๆ นี้ช่วยเปิดพื้นที่แง่มุมของการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะที่คำนึงถึงบริบททางนโยบายอันหายไปอย่างชัดเจนในการดำเนินนโยบายสาธารณะของไทยท่ามกลางวิกฤต รัฐไทยควรพัฒนาการประกอบสร้างนโยบายสาธารณะที่อิงอยู่กับบริบทและประสบการณ์ในการรับรู้ปัญหาและการหาทางออกและสื่อสารอย่างตรงไปตรงมาถึงการประกอบสร้างความหมายนั้นๆ
วาทกรรมสุขภาพ การทหาร และคุณธรรมในการรับมือวิกฤตสุขภาพ
เราคงพอเห็นแล้วว่าภายใต้การกำหนดนโยบายของรัฐมีสิ่งที่ซุกซ่อนอยู่ โดยเฉพาะกับการรับมือวิกฤตโควิด-19 ที่เรากำลังเผชิญ รัฐใช้เครื่องมือนโยบายที่สำคัญ ได้แก่ พ.ร.บ. โรคติดต่อ และ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ซึ่งกำกับพฤติกรรมของสาธารณชนในนามของสุขภาพที่ดีและความมั่นคง เป็นที่น่าสนใจว่าเครื่องมือสองชิ้นนี้ถึงจะมีเป้าหมายและวิธีวิทยาที่ไม่เหมือนกัน แต่ก็สัมพันธ์กันอย่างแนบแน่น
คำถามสำคัญคือ “การใช้เครื่องมือนโยบายเหล่านี้สะท้อนถึงวิธีคิดของรัฐไทยในการรับมือวิกฤตสุขภาพ (ที่ซ่อนอยู่) อย่างไร”
เมื่อเรามองเนื้อหาของนโยบายโดยรวมของรัฐไทยที่ใช้รับมือกับวิกฤตในครั้งนี้ เราจะมองเห็น ‘การควบคุม’ เป็นเนื้อหาหลัก รัฐไทยเน้นควบคุม ‘คน สถานที่และสินค้า’ รัฐควบคุมคนผ่านการห้ามการเคลื่อนย้าย ห้ามการรวมกลุ่มและให้คนอยู่แต่ในบ้าน รัฐควบคุมสถานที่ผ่านการปิดสนามบิน ห้างสรรพสินค้า และสถานที่สำคัญอื่นๆ และรัฐควบคุมสินค้าผ่านการงดจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์และสินค้าอีกหลากหลายประเภทที่ไม่มีความจำเป็น ซึ่งแน่นอน ภายใต้วาทกรรมนโยบายแบบควบคุมที่ทำให้เกิดการสยบยอมนี้มีชุดเหตุผล (หรือการประกอบสร้างความหมาย) ที่กำกับวิธีคิดในการกำหนดนโยบายซ่อนอยู่
ชุมพล อุ่นพัฒนาศิลป์ คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ตั้งข้อสังเกตถึงประเด็นดังกล่าวผ่านมุมมองการวิเคราะห์วาทกรรรมเชิงวิพากษ์ (critical discourse analysis) ในนโยบายสาธารณะ และชวนให้เรามองวิธีคิดของรัฐที่สำคัญ 3 ประการ
หนึ่ง รัฐทำให้ระบอบสุขภาพกลายเป็นประเด็นทางการเมือง (politicization of health regime) ชุดของนโยบายที่กำหนดมาเพื่อรับมือวิกฤตสุขภาพในครั้งนี้ให้ความสำคัญอย่างมากกับเรื่องทางการแพทย์และสาธารณสุข รวมไปถึงการควบคุมและลดจำนวนผู้ติดเชื้อ เหล่านี้ถือเป็นเป้าหมายสูงสุดในการกำหนดนโยบาย เราจะเห็นวิธีคิดแบบนี้ผ่านการแถลงข่าวของ ศบค. อาทิคำพูดที่ว่า “ต้องคำนึงถึงสุขภาพมาก่อน” หรือ “การรักษาชีวิตไว้ก่อนค่อยหาเงิน” เป็นต้น วิธีคิดเหล่านี้ยังปรากฏให้เห็นผ่านคำสั่งของรัฐในการออกประกาศของจังหวัดในช่วงแรกๆ เช่น จังหวัดบุรีรัมย์ อุทัยธานี และสุพรรณบุรี วิธีคิดของรัฐแบบนี้ตอกย้ำว่าแนวคิดทางเทคนิคยังวนเวียนอยู่ในการประกอบสร้างนโยบายของรัฐ
สอง รัฐใช้โวหารทางการทหาร (rhetoric of militarization) เพื่อมาสร้างความชอบธรรมให้กับวิธีคิดที่ให้ความสำคัญกับประเด็นทางการแพทย์และสาธารณสุขเป็นเป้าหมายสูงสุด นโยบายการรับมือวิกฤตสุขภาพของรัฐไทยเลือกใช้สำนวนโวหารที่เกี่ยวเนื่องกับความเป็นทหารจำนวนมาก ถ้าลองสังเกต รัฐใช้คำเรียกบุคลากรทางการแพทย์ว่าเป็น ‘นักรบ’ หรือในถ้อยแถลงของนายกรัฐมนตรีในวันประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน มีบางช่วงบางตอนกล่าวว่า “ในยามนี้เรากำลังต่อสู้กับมหันตภัยที่มองไม่เห็นตัว คือเชื้อโรค จึงจำเป็นต้องบังคับใช้มาตรการสูงสุดเพื่อความอยู่รอด” สิ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงความสัมพันธ์อย่างแนบเนียนของวาทกรรมทางความมั่นคงในรูปแบบต่างๆ และความรู้เทคนิคทางการแพทย์และสาธารณสุขในนโยบายสาธารณะ
สาม รัฐใช้การเมืองของคุณธรรม (moral politics) มาประกอบสร้างแนวคิดเกี่ยวกับความดี ความเหมาะสม และจริยธรรมที่เรียกร้องให้ทุกคนเสียสละ โดยละเลยข้อเท็จจริงไปว่าแต่ละคนในสังคมมีต้นทุนในการเสียสละไม่เท่ากัน หรือการห้ามขายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ที่รัฐมองว่าเป็นต้นเหตุที่นำไปสู่การแพร่ระบาดของโรคก็สะท้อนวิธีคิดที่มองว่าการรวมตัวของผู้คนจะนำไปสู่การมั่วสุมแบบไม่มีจริยธรรม
การเมืองของคุณธรรมในนโยบายสาธารณะเป็นชิ้นส่วนสำคัญที่นโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์ต้องการชี้ให้เห็นมากขึ้นเรื่อยๆ หลังวิกฤตแห่งความสับสนนอลหม่านนี้ เพราะการตัดสินใจทางนโยบายท่ามกลางวิกฤตบ่อยครั้งมักขับเคลื่อนด้วยอารมณ์และการรับรู้เรื่องความเสี่ยงมากกว่าข้อเท็จจริงและทางเลือกเชิงเหตุผลอย่างที่ทึกทักกัน การตัดสินใจทางนโยบายในวิกฤตทางสุขภาพที่ทุกคนสามารถเป็นผู้เสียประโยชน์ได้หมดต้องอาศัยแง่คิดหรือมุมมองใหม่ๆ ที่ไม่จำกัดอยู่ที่ใครเป็นผู้เสียหรือได้ประโยชน์ แต่ต้องอยู่บนฐานคิดทางปรัชญาและจริยธรรมที่เปิดเผยและคำนึงถึงการนับรวมผู้คนที่แตกต่างหลากหลาย
ดังนั้น นโยบายรัฐไทยในการรับมือวิกฤตสุขภาพที่ให้ความสำคัญกับเรื่องทางการแพทย์/สาธารณสุขและความมั่นคงมากกว่าการเห็นและการให้ความสำคัญกับมิติทาสังคมวัฒนธรรมของชีวิตประชาชน ความอ่อนไหวและอารมณ์ ตลอดจนความหลากหลาย ได้ทำให้วิกฤติทางสุขภาพครั้งนี้มีลักษณะของความสับสนอลหม่านที่เกี่ยวพันและขยายขอบเขตผลกระทบไปในทุกด้าน ปัญหาทางเศรษฐกิจสังคม ความเหลื่อมล้ำ อัตราการฆ่าตัวตามที่เพิ่มขึ้น รวมถึงสภาพจิตใจของคนในสังคม เป็นภาพสะท้อนของภาวะสับสนอลหม่านที่รัฐต้องอาศัยความเข้าใจเรื่องความซับซ้อนและความสัมพันธ์ตลอดจนเวลาในการแก้ปัญหา
ซับซ้อน พร่าเลือน และไม่ชัดเจน: ชิ้นส่วน (ใหม่?) ของนโยบายศึกษาที่รอการหาคำตอบ
แล้วการศึกษานโยบายสาธารณะหลังวิกฤตที่ซับซ้อนและแปรปรวนนี้ควรพัฒนาไปในทิศทางใด
เป็นการยากที่จะตอบคำถามข้างต้นให้สมบูรณ์ อย่างไรก็ดี ในแวดวงนโยบายศึกษาเองได้เริ่มมีการพูดถึงเรื่องนี้กันอยู่บ้าง ในเบื้องต้น เราพอเห็นร่องรอยพัฒนาการของความสนใจใหม่ๆ ในขนบของนโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์ที่เริ่มก่อตัวขึ้นและคาดว่าจะยิ่งสำคัญและเด่นชัดมากขึ้นเรื่อยๆ แต่น่าเสียดายยังไม่ได้รับความสนใจศึกษามากเท่าที่ควร ในที่นี้ ขอยกตัวอย่างพัฒนาการสำคัญ 3 เรื่องหลักที่อาจถือเป็น ‘ชิ้นส่วนที่ถูกมองข้าม’ ในนโยบายศึกษา
หนึ่ง นโยบายสาธารณะที่ซับซ้อน (complexity public policy) เป็นแนวคิดที่ช่วยให้เราตระหนักถึงปฏิสัมพันธ์เชิงซ้อนที่หลากหลายของส่วนประกอบและปัจจัยต่างๆ ในนโยบายสาธารณะ นักวิชาการด้านนโยบายสาธารณะของโลกหลายคนออกมายอมรับว่าท่ามกลางวิกฤตสุขภาพนี้ เราเห็นการวิธีการที่ความรู้ความชำนาญทางเทคนิคแบบวิทยาศาสตร์ อารมณ์ เรื่องเล่า และการตีความ ได้ร่วมกันสร้างความชอบธรรมให้กับการตัดสินใจทางนโยบายและกำกับความสัมพันธ์ระหว่างพลเมือง หน่วยงานต่างๆ และรัฐบาลทั่วโลก การตระหนักถึงนโยบายสาธารณะที่ซับซ้อนจึงเป็นการยอมรับถึงการอยู่ร่วมกันและอิทธิพลร่วมของความมีระเบียบ-ความไร้ระเบียบ การคาดการณ์ได้-ความไม่แน่นอน การลดทอน-องค์รวม ตลอดจนความรู้เชิงเทคนิควิทยาศาสตร์-การตีความ เป็นความเข้าใจที่อยู่บนแนวโน้มความเป็นไปได้ (tendency) และการปรากฏ (emergence) เราไม่สามารถมองนโยบายสาธารณะผ่านมุมมองใดมุมมองเดียวได้อีกต่อไป
สอง นโยบายสาธารณะที่ขอบเขตเส้นแบ่งการจัดความสัมพันธ์พร่าเลือน (blur domain of public policy) เป็นแนวคิดที่ช่วยให้เราตระหนักถึงลักษณะของการผสมผสานและแบ่งแยกได้ยากของการจัดความสัมพันธ์ทางนโยบายที่ผู้คนต่างๆ เข้ามาเกี่ยวข้องกันอย่างซับซ้อน เราอยู่ในยุคที่เราไม่สามารถมั่นใจได้อย่างเต็มที่ว่าประชาสังคมเป็นอิสระจากรัฐและภาคเอกชน หรือรัฐเป็นอิสระจากเอกชนและประชาสังคม ความพยายามใหม่ๆ ทางนโยบายสาธารณะได้ให้กำเนิดรูปแบบผสมผสานต่างๆ ที่ยากจะหาขอบเขตว่าใครผู้ใดผู้หนึ่ง หรือกลไก/วิธีการใดวิธีการหนึ่งเป็นผู้รับผิดชอบ การเข้าใจความพร่าเลือนเหล่านี้เป็นฐานคิดที่สำคัญที่ช่วยขยายขอบเขตให้เห็นถึงวิธีการและวิธีคิดของรัฐในการอภิบาลนโยบายสาธารณะขั้นสูง (metagovernance) ที่กลไก เครื่องมือ โลกทัศน์ ตลอดจนทรัพยากรต่างๆ ถูกเลือกใช้อย่างมีกลยุทธ์เพื่อกำกับหรือปกครองเครือข่ายทางนโยบายที่ตัวแสดงต่างๆ มาเกี่ยวกับข้องกันอย่างซับซ้อน
นอกจากนี้ ความพร่าเลือนนี้ยังช่วยให้เราเข้าใจนโยบายสาธารณะที่มีลักษณะเป็น meta-policy มากขึ้น หรือก็คือนโยบายที่ส่งผลกระทบต่อวิธีการที่รัฐจัดโครงสร้างสถาบันและวิธีการดำเนินกิจกรรมทางนโยบายอื่นๆ ของตน meta-policy นี้ไม่ได้จำกัดอยู่ที่ภาคส่วนใดภาคส่วนหนึ่ง แต่เป็นโครงการขนาดใหญ่ที่ส่งอิทธิพลและขับเคลื่อนประเด็นนโยบายอื่นๆ meta-policy ก่อรูปด้วยปฏิสัมพันธ์เชิงซ้อนระหว่างเครือข่ายทางนโยบาย ความจำเป็นของราชการ และปัจจัยกดดันทางการเมือง ในประเทศไทย วิธีคิดเรื่องนโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี (healthy public policy) ที่นิยมใช้กันในแวดวงสาธารณสุขแต่มีอิทธิพลต่อการทำงานของรัฐบาลโดยทั่วไป หรือนโยบายธรรมาภิบาล (good governance) และประชารัฐ ที่มุ่งจัดโครงสร้างและวิธีการของรัฐในนโยบายสาธารณะ นับเป็นตัวอย่างที่ดีของนโยบายที่เป็น meta-policy ที่มีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ การอภิบาลขั้นสูงและ meta-policy นี้เอง ถ้าพัฒนาให้ดีจะกลายเป็นโครงสร้างพื้นฐานทางนโยบายสาธารณะและการบริหารจัดการภาครัฐที่สำคัญในอนาคต
สาม นโยบายสาธารณะในอาณาบริเวณไม่ชัดเจน (unobservable realm of policy-making) เป็นแนวคิดที่ขยายมุมมองของการวิเคราะห์นโยบายในอาณาบริเวณที่สังเกตเห็นได้ยากเชิงประจักษ์ แต่ส่งอิทธิพลต่อการดำเนินนโยบายของรัฐในทางปฏิบัติ มีการยอมรับกันว่าที่ผ่านมาการศึกษานโยบายสาธารณะแบบเดิมๆ มีอคติเชิงระบบที่ทำให้ความสนใจเกี่ยวกับนโยบายไปอยู่ที่กิจกรรมและการกระทำทางนโยบาย โดยละเลย ‘การไม่กระทำ’ ทางนโยบาย (policy inaction) และการไม่ตัดสินใจของรัฐ (government non-decision)
ท่ามกลางวิกฤตการระบาดของโควิด-19 การไม่ตัดสินใจและการไม่กระทำของรัฐนับว่าสำคัญเท่าๆ กับการตัดสินใจและการกระทำ ทางเลือกที่จะไม่ทำอะไรหรือเลื่อนการกระทำที่ควรทำออกไปให้ช้าขึ้นส่งผลกระทบอย่างมากกับสังคมและเศรษฐกิจ บางทีรัฐอาจจงใจละเลยหรือพยายามให้ดูเหมือนว่าแก้ปัญหาแล้วทั้งที่ไม่ได้แก้ปัญหานั้นจริงๆ เราควรมาเริ่มทำความเข้าใจกันว่าทำไมรัฐจึงไม่ทำอะไร ความสนใจนโยบายสาธารณะในแง่นี้จะเปิดให้เราเห็นมิติที่เราสังเกตไม่ได้ การเมืองจึงไม่ใช่เพียงเรื่องของใครได้อะไร เมื่อไหร่ และอย่างไร แต่เป็นเรื่องของ “ใครและอะไรถูกทำให้มองไม่เห็น และถูกทำให้ไม่เห็นเมื่อไรและอย่างไรด้วย”
ท้ายที่สุด นโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์ชี้ชวนให้เราสนใจชิ้นส่วนของความซับซ้อน พร่าเลือน และไม่ชัดเจนในนโยบายสาธารณะ เพราะมันเป็นการขยายมุมมองของอำนาจในมิติที่นอกเหนือไปจากอำนาจเชิงประจักษ์ที่สังเกตุเห็น จับต้องได้ ไปสู่ความสนใจในอำนาจที่ซ่อนเร้นของรัฐในฐานะผู้กำหนดนโยบายอันถือครองเพื่อควบคุม (control) และตีกรอบ (frame) ปัญหาและทางออก อำนาจที่ซ่อนเร้นนี้เป็นอำนาจที่สามารถสกัดกั้นหรือผลักดันให้ประเด็นปัญหาหนึ่งๆ กลายเป็นวาระทางนโยบายหรือวาทกรรมที่ต่อมาก็จะกลายมาเป็นสิ่งที่กำกับการใช้ชีวิตของพวกเรา
พูดให้ถึงที่สุด นโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์ชวนให้เรารู้เท่าทันรัฐและการใช้อำนาจของรัฐในนโยบายสาธารณะนั่นเอง
หมายเหตุ
เนื้อหาบางส่วนของบทความชิ้นนี้ สกัดและเรียบเรียงขึ้นจากการข้อคิดเห็นของนักวิชาการไทยที่เข้าร่วมเสวนาออนไลน์อย่างไม่เป็นทางการเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะหลังวิกฤติสุขภาพโควิด-19 ในวันที่ 5 พฤษภาคม 2563 ของ ‘เครือข่ายนโยบายศึกษาเชิงวิพากษ์’ (Thai Critical Policy Studies Network) ที่ผู้เขียนได้เข้าร่วมด้วย การเสวนามีวัตถุประสงค์เพื่อแลกเปลี่ยนเกี่ยวกับมุมมองเชิงวิพากษ์ต่างๆ ในการศึกษานโยบายสาธารณะและศักยภาพของมุมมองดังกล่าวที่มีต่อการทำความเข้าใจและนำเสนอคำอธิบายตลอดจนทางเลือกใหม่ๆ เกี่ยวกับนโยบายหลังโควิด-19 ในการนี้ ผู้เขียนขอขอบคุณผู้เข้าร่วมทุกท่าน ได้แก่ ผศ.ดร.ปิยะพงษ์ บุษบงก์, ผศ.ดร.วัชรพล พุทธรักษา, ดร.พบสุข ช่ำชอง, ดร.ดวงแก้ว เธียรสวัสดิ์กิจ, ดร.วีระ หวังสัจจะโชค และ ดร.ชุมพล อุ่นพัฒนาศิลป์
