ภาพการจับกุมแกนนำราษฎร เร่งดำเนินคดีกับกลุ่มประชาชนที่ออกมาส่งเสียงเคลื่อนไหวทางการเมืองหลายข้อหา โดยเฉพาะคดีอาญามาตรา 112 และมาตรา 116 ในช่วงที่ผ่านมา ถือเป็นช่วงที่การเมืองไทยมีพลวัตแหลมคมมากที่สุดช่วงหนึ่งในประวัติศาสตร์ และยังสะท้อนให้เห็นปัญหาของกระบวนการยุติธรรมที่ถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง สกัดกั้นการแสดงออกของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย
เมื่อกระบวนการยุติธรรมกลายเป็นเหมือนหนึ่งในปัญหาเช่นนี้ คำถามสำคัญคือ จะทำอย่างไรให้สายธารกระบวนการยุติธรรมตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำอย่างตำรวจ อัยการ ศาล และกรมราชทัณฑ์ ได้ทำงานอย่างอิสระ โปร่งใส เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนภายใต้อุดมการณ์การให้คุณค่าที่แตกต่างหลากหลายภายในสังคม
ในงานเสวนาออนไลน์ Constitutional Dialogue : รัฐธรรมนูญสนทนา ครั้งที่ 8 “การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม” รศ.ดร.ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์ และ รศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นตัวแทนทีมวิจัยรัฐธรรมนูญใหม่ เสนอแนวคิดการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมและหยิบยกประเด็นดังกล่าวมาถกเถียงร่วมกับ ศ.ดร.สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล ผู้อำนวยการศูนย์กฎหมายอาญาและอาชญาวิทยา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดร.พิเศษ สอาดเย็น ผู้อำนวยการสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน) (TIJ) และ พูนสุข พูนสุขเจริญ ศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน
ปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมตั้งแต่ต้นน้ำยันปลายน้ำ
รศ.ดร.ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์ และ รศ.ดร.มุนินทร์ พงศาปาน ได้ร่วมนำเสนอแนวคิดการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม โดยมีกรอบการวิจัย 3 หัวข้อหลัก ได้แก่ การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมโดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แนวทางการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรรม และปัญหาเฉพาะของกระบวนการยุติธรรมในปัจจุบัน
สำหรับหัวข้อแรก “การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมโดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ” เพื่อที่จะออกแบบรัฐธรรมนูญในอนาคตที่มีกระบวนการยุติธรรมที่เข้มแข็งยิ่งขึ้น มีแนวคิดที่ต้องมองใน 2 มิติ ได้แก่:
(1) การตราบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเพื่อรับรองสิทธิขั้นพื้นฐานในกระบวนการยุติธรรม ให้เกิดความครบถ้วน สมบูรณ์ยิ่งขึ้น เพราะหากสำรวจทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับสิทธิขั้นพื้นฐานในกระบวนการยุติธรรมจะพบว่า สิทธิมีอยู่หลายประการด้วยกัน ไม่ว่าจะเป็นสิทธิในการได้รับการพิจารณาพิพากษาคดีจากผู้พิพากษาที่ถูกแต่งตั้งตามกฎหมาย สิทธิเรียกร้องให้ศาลพิจารณาพิพากษาคดีตามหลักการฟังความทุกฝ่าย หลักความชัดเจนแน่นอนของกฎหมายที่กำหนดโทษทางอาญา สิทธิในการได้รับพิจารณาคดีจาก ‘กระบวนพิจารณาที่เป็นธรรม’ (fair procedure) เป็นต้น
สิทธิเหล่านี้ล้วนมีไว้เพื่อคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ให้กับประชาชนในประเทศที่มีหลักนิติรัฐ ซึ่งอาจจะกล่าวได้ว่า ตัวบัญญัติในรัฐธรรมนูญไม่ได้มีปัญหา เป็นไปตามมาตรฐานของรัฐเสรีประชาธิปไตย ซึ่งไม่มีความจำเป็นในการแก้ไขมากนัก แต่ปัญหาอยู่ที่เรื่องอื่น โดยเฉพาะปัญหาการบังคับใช้ให้เป็นไปตามหลักรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นแนวทางปฏิบัติขององค์กรของรัฐทั้งหลาย หรือแนวทางการตีความ การใช้กฎหมายที่อาจไม่สอดคล้องกับคุณค่าหรือเจตนารมณ์ที่มีการคุ้มครองอยู่แล้วในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
(2) กระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนำไปสู่การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดหน้าที่ในการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมอยู่แล้ว แต่อาจต้องกำหนดผูกมัดฝ่ายนิติบัญญัติหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องในการปรับปรุงกฎหมาย ปฏิรูป หรือปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมให้อยู่ในกรอบระยะเวลาและเป้าหมายที่ชัดเจน รวมถึงมีลำดับการแก้ไขเพื่อให้เกิดการปฏิรูปทั้งระบบอย่างมีประสิทธิภาพ
“เวลาพูดถึงการแก้รัฐธรรมนูญ ถ้าเราไม่ไปดูกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมอย่างเป็นระบบ สิทธิในทางรัฐธรรมนูญทั้งหลายคงไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างจริงจัง ซึ่งปัญหาหรือแนวทางแก้ไขกระบวนการยุติธรรมถูกพูดมานานมาก แต่หลายครั้งปัญหากลับถูกแก้แบบแยกส่วน” รศ.ดร.มุนินทร์กล่าว พร้อมนำเสนอในหัวข้อที่สอง “แนวทางการปฏิรูปกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรรม” ซึ่งชวนมองภาพรวมปัญหาของกระบวนการยุติธรรมในประเทศไทย โดยแบ่งเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนที่เป็นเชิงระบบในกระบวนการยุติธรรม ส่วนองค์กรหรือตัวบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม และส่วนสุดท้ายคือ วัฒนธรรมการบังคับใช้กฎหมาย และการเคารพกฎหมายของเจ้าหน้าที่และประชาชนทั่วไป
รศ.ดร.มุนินทร์ให้ความเห็นว่า จะต้องปฏิรูปพร้อมกันทั้งสามส่วน และแม้ตัวบทบัญญัติทางกฎหมายจะค่อนข้างดี แต่การบังคับใช้กฎหมายในประเทศไทยอยู่ภายใต้อำนาจนิยมและถูกซ้ำเติมด้วยปัญหาทุจริตคอร์รัปชัน โดย รศ.ดร.มุนินทร์ทั้งฉายภาพการปฏิรูปกระบวนการสืบสวนตั้งแต่ต้นน้ำ เช่น การปฏิรูปตำรวจที่ไม่เคยเกิดขึ้นได้อย่างจริงจัง เพราะนักการเมืองมองตำรวจเป็นเครื่องมือสำคัญทางการเมืองเสมอ นอกจากนี้ยังสะท้อนปัญหาขององค์กรในกระบวนการยุติธรรม เช่น บทบาทของอัยการที่ผ่านมายังไม่ได้ทำหน้าที่เชิงรุกมากนัก เป็นเพียงแค่ทางผ่านไปที่ศาล ซึ่งในอนาคต หากมีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมแล้ว อัยการน่าจะมีบทบาทเชิงรุกในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน คัดกรองคดีผ่านดุลพินิจการสั่งฟ้อง โดยตั้งอยู่ในหลักการและอยู่ในฐานของความรับผิดชอบ เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระศาล และตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของพนักงานสอบสวนด้วย
สำหรับปัญหาของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม รศ.ดร.มุนินทร์ชี้ว่า ทั้งผู้พิพากษาและอัยการต่างเป็นคนเก่งและผ่านสนามสอบมากมาย แต่กลับไม่มีความเข้าใจในเรื่องสิทธิขั้นพื้นฐาน การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างลึกซึ้ง และอีกปัญหาหนึ่งคือ วัฒนธรรมการทำงานหรือวัฒนธรรมการใช้ชีวิตของศาลที่ค่อนข้างเป็นวัฒนธรรมจารีตประเพณีนิยม มีระดับอาวุโส ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อการทำงานในเรื่องของการใช้ดุลพินิจ ถึงแม้รัฐธรรมนูญจะการันตีในเรื่องของความเป็นอิสระของศาลหรือของผู้พิพากษาในการทำงานแล้วก็ตาม
เมื่อเป็นเช่นนี้ รศ.ดร.มุนินทร์จึงเสนอความคิดเห็นว่า ศาลควรต้องเปิดให้มีความเป็นเสรีนิยมมากขึ้น มีวัฒนธรรมเปิดในการรับความรู้ใหม่ๆ รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์ ส่วนกฎหมายที่ว่าด้วยการละเมิดอำนาจศาลก็ควรถูกใช้อย่างจำกัด ในสถานการณ์ที่เพียงเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในการพิจารณาคดีของศาลเท่านั้น อีกทั้งยังควรสนับสนุนวัฒนธรรมการเห็นแย้ง ซึ่งจะทำให้ศาลด้วยกันได้ช่วยกันตรวจสอบ ถ่วงดุล และมีความพยายามในการหักล้างโดยใช้เหตุผลในทางกฎหมาย
สำหรับเรื่องการบังคับใช้กฎหมายเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม โปร่งใส และสร้างความเชื่อถือให้แก่ประชาชน รศ.ดร.มุนินทร์ เสนอว่า อาจจะต้องเริ่มต้นตั้งแต่ระบบการศึกษา เพื่อให้มีผู้พิพากษาที่มีความรู้ทางนิติศาสตร์ เข้าใจเรื่องการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน มีประสบการณ์ชีวิตเหมือนกับในต่างประเทศ รวมถึงมีความสามารถในการชั่งน้ำหนักคุณค่าที่ขัดแย้งกัน เช่น คุณค่าของประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพ สิทธิมนุษยชนกับคุณค่าในเชิงวัฒนธรรมจารีตประเพณี รวมถึงต้องดำเนินการปรับแก้วัฒนธรรมในทางกฎหมายของประเทศและการเคารพกฎหมายในประเทศไทย
“วัฒนธรรมอำนาจไม่ได้เกิดจากเจ้าหน้าที่รัฐอย่างเดียว แต่เกิดจากประชาชนที่มองว่า เมื่อมีปัญหาทางคดีความ วิธีการที่ดีที่สุดก็คือ การพยายามเข้าไปใช้วิธีนอกกฎหมายบิดเบือนกระบวนการยุติธรรม ไปติดสินบนเจ้าพนักงาน ใช้เส้นสายเพื่อให้ได้ประโยชน์ ในการปฏิรูปจึงต้องแก้ปัญหาทางวัฒนธรรมตรงนี้ควบคู่ไปกับให้ความรู้กับผู้คนว่า สุดท้ายคุณค่าใดที่เป็นสิ่งสำคัญในการอยู่ร่วมกันในสังคมประชาธิปไตย ซึ่งถ้าไม่แก้วัฒนธรรมเกี่ยวกับกฎหมาย เราจะไม่สามารถปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมให้สำเร็จ” รศ.ดร.มุนินทร์ทิ้งท้าย
ในหัวข้อสุดท้าย “ปัญหาเฉพาะของกระบวนการยุติธรรมในปัจจุบัน” รศ.ดร.ต่อพงศ์ ค่อนข้างเห็นคล้อยว่าปัญหาของกระบวนการยุติธรรมในห้วงเวลาที่มีความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเริ่มหลุดพ้นไปจากกระบวนวิธีพิจารณา แต่พัฒนาไปเป็นการปะทะกันโดยตรงระหว่างอุดมการณ์สองประการ ซึ่งผู้มีอำนาจใช้และตีความกฎหมายจะต้องเลือกในการพิทักษ์ระหว่างอุดมการณ์ประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานกับคุณค่าในเชิงจารีต หรือคุณค่าของสถาบันที่จะพิทักษ์เอาไว้ เห็นได้ชัดอย่างยิ่งในการตัดสินคดีอาญามาตรา 112 หรือมาตรา 116
รศ.ดร.ต่อพงศ์ชี้ให้เห็นว่า ในช่วงที่ผ่านมา นักกฎหมายไทย โดยเฉพาะคนที่มีหน้าที่บังคับใช้กฎหมาย ค่อนข้างอ่อนในเรื่องของทฤษฎีการชั่งน้ำหนัก การรักษาสมดุล ผสานคุณค่าให้คุณค่าที่ขัดแย้งกันดำรงอยู่ได้ รวมถึงในเรื่องการตีความหลักความให้พอสมควรแก่เหตุ เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นคือเสรีภาพการแสดงความเห็นไม่มีที่พื้นที่เลย เมื่อไปปะทะกับคุณค่าบางอย่าง
“ผมคิดว่าปัญหาปัจจุบันคือ กระบวนการยุติธรรมเข้าไปเกี่ยวพันกับการเมืองและอุดมการณ์ที่ปะทะอยู่ในสังคมการเมืองไทยอย่างถึงราก ซึ่งเป็นโจทย์ที่ยากกว่าแก้ไของค์กรและกระบวนการพิจารณาเสียอีก ทางแก้คือต้องกลับไปที่การสร้างและพัฒนานักกฎหมายให้มีอุดมการณ์” รศ.ดร.ต่อพงศ์กล่าว พร้อมเสนอทางออกหนึ่งในทางทฤษฎีที่ชื่อว่า ‘การร้องทุกข์ในทางรัฐธรรมนูญ’ (Constitutional Complaint) ที่จะเป็นกลไกสำคัญในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีบทบาทในการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็นตำรวจ อัยการ หรือศาล ถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ แต่อยู่ในเงื่อนไขที่ว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องไม่ใช่ส่วนหนึ่งของปัญหาในกระบวนการยุติธรรมเสียเอง กล่าวคือศาลรัฐธรรมนูญจะต้องมีอิสระ เป็นกลาง และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะต้องมีความหลากหลายในเชิงอุดมการณ์ทางการเมือง
กระบวนการยุติธรรมที่ผ่านมาอาจไม่ได้มองถึงความคุ้มค่าทางนิติเศรษฐศาสตร์
ขณะที่ ศ.ดร.สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล ให้ความเห็นว่า การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเป็นเรื่องปกติ และเป็นสิ่งที่ต้องเกิดขึ้นตลอดเวลา สำหรับการพัฒนากฎหมายให้ทันสมัย (legal modernization) เป็นสิ่งที่ประเทศไทยทำได้ค่อนข้างดี แต่มีปัญหาอย่างยิ่งในทางปฏิบัติ
เพื่อให้เห็นภาพชัดขึ้น ศ.ดร.สุรศักดิ์ฉายภาพให้เห็นถึงจำนวนคดีที่เข้ามาในระบบศาลของประเทศไทย โดยสถิติคดีในปี พ.ศ. 2561 พบว่า มีปริมาณคดีแพ่ง 1,245,844 คดี ปริมาณคดีอาญา 637,916 คดี รวมเป็น 1,883,760 คดี ขณะที่มีจำนวนผู้พิพากษาในระบบ 4,771 คน ทำให้โดยเฉลี่ย ผู้พิพากษาจะต้องมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรม 394,835 คดีต่อคน ซึ่งถือเป็นปริมาณที่มากทีเดียว
นอกจากนี้ ปริมาณคดีที่มากยังส่งผลกระทบต่อการคุมขังภายในเรือนจำด้วย กล่าวคือเรือนจำทั่วประเทศไทยจุได้ประมาณ 120,000 คน แต่จากสถิติจำนวนผู้ต้องขังในวันที่ 1 มิถุนายน พ.ศ.2564 มีผู้ต้องขังสูงถึง 309,282 คน เกินกว่าความจุที่รองรับได้เกือบ 3 เท่า และเป็นผู้ต้องขังที่เกี่ยวข้องกับคดียาเสพติด 81.32% ทั้งนี้ เมื่อมองภาพรวมของจำนวนผู้ต้องขังที่เพิ่มขึ้นย้อนไปในระยะเวลา 10 ปี ระหว่างปี พ.ศ. 2551-2561 พบว่า เดือนสิงหาคม พ.ศ. 2551 มีจำนวนผู้ต้องขัง 182,032 คน และในช่วงเวลาเดียวกันของปีพ.ศ. 2561 มีจำนวนผู้ต้องขัง 359,506 คน
อีกหนึ่งข้อสังเกตคือ เรือนจำอาจจะไม่ได้ทำหน้าที่ในการเยียวยาผู้ต้องขังให้กลับสู่สังคมได้อย่างแท้จริง เนื่องจากมีการเกิดขึ้นของ ‘วงจรอุบาทว์’ ที่ผู้ต้องขังถูกปล่อยตัวมาแล้วกลับไปกระทำผิดซ้ำค่อนข้างสูง อัตราการกระทำผิดซ้ำของผู้ต้องขังที่ได้รับการปล่อยตัวตามช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 พบว่า ปีที่หนึ่งคิดเป็น 15.57% ปีที่สองคิดเป็น 26.83% และในปีที่สามคิดเป็น 33.87% ซึ่งน่าจะเป็นโจทย์ที่ต้องหันกลับมาดูเรื่องความคุ้มค่าในเชิงแนวคิดแบบนิติเศรษฐศาสตร์
นอกจากนี้ ศ.ดร.สุรศักดิ์ยังสะท้อนถึงสาเหตุปัญหาของจำนวนผู้ต้องขังที่เพิ่มขึ้นโดยแยกเป็น 2 ประเภทคดี ในคดีทั่วไป อาจเกิดจากผู้ต้องหา/จำเลยอาจไม่ทราบสิทธิ หรือผู้ต้องหา/จำเลยอาจไม่มีหลักประกัน และในคดีเฉพาะไม่อนุญาตให้ประกัน และเมื่อพูดถึงกลไกที่ใช้ลดจำนวนผู้ต้องขัง หลายคนมักจะนึกถึง ‘การอภัยโทษ’ ที่ใช้กันตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 6 จนถึงปัจจุบัน แต่ ศ.ดร.สุรศักดิ์เสนอว่า ยังมีหลายช่องทางในการลดจำนวนผู้ต้องขัง อย่างกลไกหันเหคดีที่ยังไม่ค่อยมีการกล้าใช้มากนัก เช่น การชะลอการฟ้องที่เป็นการช่วงชิงอำนาจระหว่างอัยการกับศาล ซึ่งเคยมีร่างพระราชบัญญัติชะลอการฟ้อง แต่ติดปัญหาที่ว่าอัยการไม่ยอมให้มีการตรวจสอบถ่วงดุล ทั้งที่หัวใจของกฎหมายมหาชนคือ “เมื่อใดใช้อำนาจรัฐ ต้องถูกตรวจสอบได้” เป็นต้น
นอกจากนี้ ศ.ดร.สุรศักดิ์ ยังชวนคิดถึงนโยบายทางอาญาใหม่ โดยเฉพาะประเด็นยาเสพติด และชี้ให้เห็นว่าอัยการมีดุลพินิจในการตัดสินใจสั่งฟ้องหรือไม่ ซึ่งจะมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งต่อจำนวนผู้ต้องขัง
“ผมเห็นว่าวิธีการบริหารงานกระบวนการยุติธรรมไม่ได้ดูหลักกฎหมายเท่าไหร่ ถ้าไปดูในศาลที่มีคดีเยอะๆ เขาจะพยายามเร่งรัดคดี ซึ่งน่าตกใจมากนะ คือที่ห้องเวรชี้จะมีกระบวนการประมาณว่า โน้มน้าวให้รับสารภาพ ถ้าสู้คดีเดี๋ยวท่านไม่เมตตา หรือถ้าเอาทนายจะต้องถูกขังต่อก่อนนะ” ศ.ดร.สุรศักดิ์ฉายภาพให้เห็นปัญหาจริง พร้อมทั้งสนับสนุนในกรณีที่ให้มีการกำหนดระยะเวลาในการปฏิรูปกฎหมายรัฐธรรมนูญ อีกทั้งยังย้ำว่า หน่วยงานที่รับผิดชอบควรมีความจริงใจในการขับเคลื่อนนโยบาย และอาจมองไปในเชิงบริหารถึงการจัดสรรให้มีสวัสดิการและปัจจัยดำรงชีพให้บุคลากรในกระบวนการยุติธรรม โดยเฉพาะเจ้าหน้าที่สืบสวน เช่น อุปกรณ์สำนักงาน อาวุธปืน ไม่ใช่ให้มีบางหน่วยงานที่อู้ฟู่เรื่องเงินเดือนเขย่ง
“เราพยายามปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม แต่เรากลับตั้งคณะกรรมการเยอะกว่าจนไม่รู้ว่าวงไหนที่รัฐบาลจะฟัง” ศ.ดร.สุรศักดิ์ ทิ้งท้ายว่า เราไม่ควรติดกับดักของระบบราชการ พร้อมทั้งให้ความเห็นว่าคนในกระบวนการยุติธรรมจะต้องมีความตระหนักต่อหน้าที่ ช่วยกันพัฒนากระบวนการยุติธรรมโดยอ้างอิงจากดัชนีชี้วัดในเรื่องกระบวนการยุติธรรมต่างๆ (Justice Index) และทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการยุติธรรม (Public Participation in Criminal Justice) เกิดขึ้นจริง
ข้อท้าทายในเชิงปฏิบัติของกระบวนการยุติธรรม
ฝั่ง พูนสุข พูนสุขเจริญ จากศูนย์ทนายความเพื่อสิทธิมนุษยชน ผู้คลุกคลีกับการทำงานในกระบวนการยุติธรรมเห็นด้วยว่าสิทธิในกระบวนการยุติธรรมในรัฐธรรมนูญ 60 เขียนค่อนข้างกระชับ แต่มีสิทธิหนึ่งที่ขาดหายไปคือ สิทธิที่จะมีทนายความ ดังที่เคยปรากฎในรัฐธรรมนูญ 40 มาตรา 239 ว่า “บุคคลผู้ถูกควบคุม คุมขัง หรือจำคุก ย่อมมีสิทธิพบและปรึกษาทนายความเป็นการเฉพาะตัว และมีสิทธิได้รับการเยี่ยมตามสมควร”
ทั้งนี้ แม้สิทธินี้จะปรากฎในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาอยู่แล้ว แต่การขาดมาตรานี้ในรัฐธรรมนูญกลับพบปัญหาเวลาอยู่ภายใต้สภาวะยกเว้น เช่น การใช้กฎหมายพิเศษ ประกาศกฎอัยการศึก หรือพรก.ฉุกเฉิน ทำให้ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงสิทธิในกระบวนการยุติธรรมได้อย่างเป็นธรรม ดังที่เกิดขึ้นในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ รวมถึงประเทศไทยที่ตลอด 7 ปีหลังคสช. ที่มีการประกาศใช้กฎหมายพิเศษเกือบตลอด มีช่วงเวลาปลอดกฎหมายพิเศษเพียง 9 เดือน และในปัจจุบันก็ยังมีการประกาศใช้พรก.ฉุกเฉินอยู่
เมื่อเป็นเช่นนี้ พูนสุขจึงเสนอว่า กฎหมายพิเศษที่ให้อำนาจพิเศษและยกเว้นความรับผิดแก่เจ้าหน้าที่รัฐเหล่านี้ควรจะต้องถูกตรวจสอบโดยรัฐสภาเสียก่อน หรือควรมีการออกกฎหมายที่สมเหตุสมผลและสามารถปรับใช้กับสถานการณ์เฉพาะที่ตรงตามวัตถุประสงค์มากกว่าการใช้กฎหมายพิเศษ เนื่องจากเมื่อมีการใช้กฎหมายพิเศษแล้ว กระบวนการยุติธรรมก็จำต้องใช้ระบบพิเศษตามไปด้วย
นอกจากเรื่องกฎหมายพิเศษแล้ว อีกหนึ่งประเด็นน่าสนใจคือ เรื่องข้อท้าทายในทางปฏิบัติของกระบวนการยุติธรรม โดยพูนสุขได้นำเสนอไว้ได้อย่างน่าสนใจดังนี้:
ข้อท้าทายแรกคือ วิถีปฏิบัติที่เคยชินของศาล พูนสุขได้ถ่ายทอดประสบการณ์ตรงว่า โดยปกติแล้ว ก่อนการประกันตัวในชั้นศาลจะมีการฝากขัง ซึ่งควรฝากขังได้เท่าที่จำเป็น แต่ในทางปฏิบัติ การฝากขังถูกทำเป็นเหมือนวิถีปฏิบัติ บางคดีที่ทางศูนย์ทนายความฯ ทำเรื่องไต่สวนเพื่อยื่นคำร้องคัดค้านการฝากขัง แต่ศาลมีคำสั่งประทับตรายางว่าได้ทำการไต่สวนแล้ว จำเลยไม่คัดค้านและอนุญาตให้ฝากขัง หรือศาลไต่สวนด้วยการเรียกจำเลยจำนวนหลักสิบ รายงานตัวด้วยการยกมือและถามคำถามนำว่า ไม่คัดค้านใช่ไหมและผ่านไป แต่ไม่มีการตรวจสอบจริงๆ คล้ายกับตำรวจยื่นมาก็อนุญาตฝากขังหมด ซึ่งส่งผลต่อเนื่องมาที่การประกันตัว
ข้อท้าทายที่สองคือ ปัญหาหลักประกันที่สะท้อนความเหลื่อมล้ำในกระบวนการยุติธรรม โดยยกตัวอย่างการลดวงเงินประกันให้เหลือร้อยละ 20 หากติดกำไลอิเล็กทรอนิกส์ และไม่จำเป็นต้องติดหากจ่ายเต็มจำนวน
ข้อท้าทายที่สามคือ เจ้าหน้าที่สอบสวนยึดคำสั่งของผู้บังคับบัญชาโดยไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย แต่ในบางกรณีอาจจะไม่ถึงกับทำให้การสอบสวนไม่ชอบ เช่น เจ้าหน้าที่พาตัวผู้ที่เคลื่อนไหวทางการเมืองไปที่ตชด. ซึ่งไม่ถูกต้องตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาคดีความอาญา ที่ต้องพาตัวไปที่ทำการพนักงานสอบสวนในท้องที่ที่เกิดเหตุ หรือยึดสิ่งของโดยที่ไม่มีหมายจากศาล เป็นต้น สิ่งที่เกิดขึ้นมีผลต่อสิทธิอื่นๆ ตามมา เช่นสิทธิในการเข้าถึงทนาย และแม้จะมีคำกล่าวว่า ถ้ามีการปฏิบัติโดยไม่ชอบก็ไปฟ้องเอาได้ แต่ก็มีความยุ่งยากแก่ผู้ที่ถูกจับกุม จึงควรจะมีระบบตรวจสอบที่ง่ายและเป็นไปได้จริง
ข้อท้าทายที่สี่คือ ระบบการคัดเลือกเข้าสู่เป็นพิพากษา หากอาศัยคุณสมบัติของการเป็นทนายความในระยะเวลาสองปีและใช้วิธีการเก็บคดี เท่ากับว่าระบบเปิดช่องให้มีคนที่ไม่ได้ฝึกเป็นทนายความจริง แต่อาศัยการแนบใส่ชื่อหรือทำคดีจัดการมรดก โดยมีผู้พิพากษาเซ็นรับรอง เรื่องนี้ควรต้องถูกตั้งคำถามว่า เป็นการคอร์รัปชันเพื่อไปเป็นผู้พิพากษาหรือไม่
ข้อท้าทายที่ห้าคือ ความเป็นอิสระของผู้พิพากษา โดยพูนสุขตั้งข้อสังเกตคำสั่งคดี 19 กันยายนของชูเกียรติ แสงวงค์ ว่า ศาลมีการใช้คำว่า ‘คณะผู้บริหารศาล’ ไม่แน่ใจว่าศาลจะบอกว่าท่านเองไม่มีอิสระในการสั่งด้วยตัวเองหรืออย่างไร หรือกรณีผู้พิพากษาคณากร เพียรชนะ ที่ใช้ชีวิตตัวเองในการสะท้อนเรื่องนี้ แต่ก็ยังไม่เกิดความเปลี่ยนแปลงใดๆ
และ ข้อสุดท้ายคือ เรื่องการปรับเปลี่ยนแปลงนโยบายการบังคับใช้มาตรา 112 ซึ่งมีการบังคับใช้ชนิดหน้ามือหลังมือ การกระทำเช่นนี้ไม่ควรเกิดในระบบกฎหมายที่เรียกว่านิติรัฐ เพราะการบังคับใช้กฎหมายลักษณะนี้ทำให้คนในสังคมไม่รู้สึกถึงความมั่นคงได้เลย
“เราบอกว่าปกครองโดยกฎหมาย แต่มีอำนาจอื่นที่นอกเหนือกฎหมายและสามารถเปลี่ยนแปลงกระบวนการยุติธรรมไปทางไหนก็ได้ กฎหมายกลายเป็นมีข้อยกเว้นในการบังคับใช้กับคนบางกลุ่ม เราจะแก้ไขอย่างไรหรือสร้างระบบอย่างไร ถึงจะกันไม่ให้อำนาจที่นอกเหนือกฎหมายเข้ามาแทรกแซง” พูนสุขทิ้งท้าย
ตั้งหลักคิดถึงปัญหาในกระบวนการยุติธรรม
ขณะที่ ดร.พิเศษ สอาดเย็น ผู้อำนวยการสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน) (TIJ) ให้ความเห็นว่า การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเป็นโจทย์ที่ยากและท้าทาย TIJ จึงถูกก่อตั้งขึ้นมาเพื่อทำงานเชิงวิชาการ แสวงหาองค์ความรู้ทั้งจากภายในและภายนอกประเทศ เพื่อมาปรับใช้ในการแสวงหาทางออกอย่างสันติวิธี โดย ดร.พิเศษ เริ่มจากการชวนตั้งหลักคิดก่อนว่า ปัญหาในโลกอาจจะแบ่งหยาบๆ ได้ 2 ประเภท ได้แก่ปัญหาเชิงเทคนิค (Technical Problem) และปัญหาที่เรียนรู้และปรับตัว (Adaptive Problem)
สำหรับปัญหาเชิงเทคนิค เป็นปัญหาที่ใช้วิธีแก้ไขปัญหาผ่านผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน แต่ปัญหาที่เรียนรู้และปรับตัวจะมีลักษณะที่ไม่สามารถระบุสาเหตุของปัญหาได้ง่ายนัก ผู้ที่เป็นต้นตอของปัญหามีแนวโน้มปฏิเสธ และไม่สามารถอาศัยทางแก้ปัญหาแบบทันทีทันใดได้ (quick solution) พูดง่ายๆ คือไม่มีสูตรสำเร็จในการแก้ จึงต้องอาศัยการแก้ปัญหาผ่านการเรียนรู้ร่วมกันในการแก้ปัญหา
ดร.พิเศษมองว่า ความท้าทายของการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมคือ เป็นปัญหาที่มีสเป็กตรัม (spectrum) ไม่ได้สุดขั้วเป็นปัญหาเชิงเทคนิคหรือปัญหาที่เรียนรู้และปรับตัวอย่างชัดเจน ในด้านหนึ่งจึงต้องอาศัยผู้ที่มีความรู้ทางด้านนิติศาสตร์แก้ปัญหาทางกฎหมาย แต่อีกด้านที่เป็นปัญหาเรียนรู้และปรับตัวก็ต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการแก้ปัญหา เช่น การเปลี่ยนค่านิยม เพิ่มความตระหนักรู้ การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมจึงจำเป็นต้องเริ่มจากการตั้งหลักดีๆ ไม่เช่นนั้นอาจจะหลงทางได้
“TIJ เชื่อว่าปัญหาของกระบวนการยุติธรรมอาจจะแก้ได้ดี ถ้าเราเอาดึงประสบการณ์และมุมมองของคนที่ไม่อยู่ในกระบวนการเข้ามาช่วยกันสะท้อนมุมมอง เพราะปัญหามีความซับซ้อนมาก” ดร.พิเศษกล่าว พร้อมยกตัวอย่างกรณีศึกษาของสถาบันสิทธิมนุษยชน ประเทศนอร์เวย์ ที่มีการให้ความรู้กับตำรวจเพื่อไม่ให้ใช้วิธีการซ้อมทรมานในการแสวงหาข้อเท็จจริง เพื่อให้เกิดการแก้ปัญหาอย่างค่อยเป็นค่อยไปและมีฐานคิดรองรับ เช่น ให้ความรู้สิทธิมนุษยชนหรือจิตวิทยา หรือเชิญนักจิตวิทยาและนักพฤติกรรมศาสตร์เข้ามามีส่วนร่วมในการออกแบบเพื่อสอบสวนให้ได้ข้อเท็จจริง เป็นต้น
ประเด็นขบคิดต่อ
หลังจบการนำเสนอรายบุคคล วงเสวนาชวนพูดคุยต่อถึงประเด็น ‘การปฏิรูปการทำงานขององค์กรที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม’ ไม่ว่าจะเป็นตำรวจ อัยการ ศาลยุติธรรม กรมราชทัณฑ์ และกรมคุมประพฤติเพิ่มเติม โดย รศ.ดร.มุนินทร์ เริ่มต้นด้วยการพูดถึงความเป็นอิสระ การตรวจสอบถ่วงดุลขององค์กรในกระบวนการยุติธรรม และการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์กร โดยยกตัวอย่างถึงตำรวจที่มีปัญหาวัฒนธรรมการทำงานและยศตำแหน่งตามระบบทหาร ทำให้การแก้ไขปัญหาทั้งหลายของกระบวนการยุติธรรมที่ตำรวจเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องเป็นเรื่องยาก อีกเรื่องที่น่าสนใจคือ แนวคิดผู้พิพากษายึดโยงกับประชาชน ซึ่งรศ.ดร.มุนินทร์ มองว่า แนวคิดนี้ยังมีความสำคัญน้อยกว่าการทำให้ผู้พิพากษามีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง แต่มีความรับผิดชอบในการทำงานเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน
ฝั่ง รศ.ดร.ต่อพงศ์ เสริมถึงกระบวนการทำงานบริหารยุติธรรมที่ต้องให้องค์กรต่างๆ ทำงานสอดประสานกัน มีเป้าหมายในการทำงานร่วมกัน และตรวจสอบซึ่งกันและกัน ด้าน ดร.พิเศษ ให้ความสำคัญในการมองกระบวนการยุติธรรมบนฐานบริบทสังคมควบคู่กันไป พร้อมย้ำว่าทางองค์กร TIJ มุ่งมั่นทำงานอย่างยั่งยืน เพื่อเพิ่มขีดความสามารถของคนในกระบวนการยุติธรรม
ขณะที่พูนสุขสะท้อนถึงการปฏิรูปที่ไม่เพียงต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจน แต่ยังต้องให้เครื่องมือและตัวชี้วัดใหม่ให้แก่องค์กรในกระบวนการยุติธรรม พร้อมให้ความเห็นเจาะจงถึงการปฏิรูปกรมราชทัณฑ์ที่มีปัญหาเรื่องความแออัดว่า ควรพิจารณาถึงการปรับโทษในทางอาญาและปรับแก้เรื่องประกันตัวเพื่อลดจำนวนผู้ต้องขัง ทั้งยังเสนอให้ดำเนินการเรื่องกระบวนการเยียวยาผู้ต้องขังกลับสู่สังคม จัดสรรให้ผู้ต้องขังมีความเป็นอยู่ดีขึ้น ไม่ลดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และสุดท้ายคือ ควรจะมีการปรับแก้กฎหมายไม่ให้ปิดกั้นโอกาสของผู้ต้องขังพ้นโทษผ่านการกำหนดคุณสมบัติต้องห้าม
ประเด็นถัดมาเป็นเรื่อง ‘การมีส่วนร่วมของประชาชนและท้องถิ่นในการทำงานเรื่องยุติธรรม’ ซึ่งรศ.ดร.มุนินทร์สะท้อนว่า การมีส่วนร่วมของประชาชนมีหลายรูปแบบ ทั้งระดับทางการและระดับไม่เป็นทางการ ซึ่งตัวเขาเองเชื่อมั่นในการมีส่วนร่วมของประชาชนในรูปแบบไม่เป็นทางการ ผ่านทางสื่อสังคมออนไลน์ ที่ค่อนข้างคึกคักมากกว่าระดับทางการที่ต้องรับฟังและพิจารณาอีกที
“ผมอยากให้คิดเรื่องการเข้าไปมีส่วนร่วมในระดับทางการด้วยความระมัดระวัง เพราะสุดท้าย คณะกรรมการทั้งหลายตั้งขึ้นมา ถ้าไม่หลุดพ้นวิธีคิดจากอำนาจนิยมหรือการอุปถัมภ์ก็อาจจะมีปัญหาได้” รศ.ดร.มุนินทร์กล่าว
ขณะที่ศ.ดร.สุรศักดิ์ เสนอมุมมองความโปร่งใสของกระบวนการยุติธรรม เช่น การเผยแพร่คำพิพากษา การเปิดเผยชื่อผู้สอบผ่านผู้พิพากษา เพื่อให้มีคนมาแจ้งเบาะแสความไม่ควรจะเป็นของผู้พิพากษา หรือกล่าวถึงความโปร่งใสในแง่ของการให้ใช้อำนาจอธิปไตยทางศาลโดยตรงของประชาชนผ่านคณะลูกขุนที่ยังไม่เกิดในประเทศไทย
ฝั่งพูนสุขสะท้อนปัญหาของการละเมิดอำนาจที่จำกัดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการวิพากษ์วิจารณ์ เกินกว่าการดูแลกระบวนการพิจารณาให้สงบเรียบร้อย กระทั่งในช่วงที่ผ่านมามีพฤติการณ์ปิดกั้น ตรวจสอบบุคคลเข้าไปในศาล หรือศาลปิดล้อมด้วยรั้วทุกด้านโดยรอบ
“แม้ไม่มีในกฎหมาย แต่ก็เกิดการขยายอำนาจแล้ว ศาลจึงต้องปรับตัวและก็ควรจะรับฟังวิจารณ์ได้” พูนสุขกล่าว
ในตอนท้าย ดร.พิเศษ ให้ความเห็นว่า ควรจะทำให้ประชาชนเกิดความเป็นเจ้าของ (ownership) ในการมีส่วนร่วมทางกระบวนการยุติธรรม และยังย้ำว่าการมีส่วนร่วมของประชาชนต้องเกิดจากการเตรียมข้อมูล และพื้นที่ปลอดภัยที่จะแสดงความคิดเห็น
“เป็นเรื่องอันตรายเหมือนกัน ถ้าเราจะผลักให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยไม่มีการเตรียมพร้อมเลย เพราะเราจะได้เวทีที่คนแสดงอารมณ์กราดเกรี้ยว ความทุกข์ใจ แต่จะไม่ค่อยได้เห็นข้อเสนอแนะเท่าไหร่นัก” ดร.พิเศษ กล่าวทิ้งท้าย
