ในช่วงเวลาที่คนส่วนใหญ่นึกถึงอำนาจของกองทัพไทย มักจะนึกถึงแต่อำนาจจากกำลังอาวุธและกำลังทหาร และมักเข้าใจว่ากองทัพให้ความสำคัญกับการสะสมอำนาจด้านนี้เท่านั้น ทั้งอาจมองว่ากองทัพไม่ให้ความสำคัญกับกฎหมาย เพราะเป็นผู้ทำรัฐประหาร-ฉีกกฎหมายสูงสุดของประเทศครั้งแล้วครั้งเล่า นักการเมืองส่วนใหญ่ก็ดูจะเข้าใจทำนองนี้เช่นกัน การพูดเรื่องการปฏิรูปกองทัพจึงมักวนเวียนอยู่กับประเด็นที่จะทำให้กองทัพทันสมัยมากขึ้น เช่น นำเทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามาใช้มากขึ้นเพื่อทำให้กองทัพมีขนาดเล็กลง คล่องตัวมากขึ้น หรือไม่ก็ให้กองทัพทำงานพัฒนามากขึ้น (ซึ่งก็จะสร้างปัญหาอีกแบบหนึ่งขึ้นมา) เป็นต้น ฉะนั้น รัฐบาลพลเรือนในอดีตที่ผ่านมาจึงไม่มีนโยบายยกเลิกหรือแก้ไขกฎหมายที่สร้างอำนาจให้กับกองทัพเลย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ดูเหมือนจะถูกมองข้ามตลอดมา กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ ผู้คนมองไม่เห็นอำนาจตามรัฐธรรมนูญของกองทัพ
จนกระทั่งเมื่อเร็วๆ นี้ที่นายสุทิน คลังแสง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ตอบคำวิจารณ์ของฝ่ายค้านอย่างพรรคก้าวไกล ที่ว่าทำไมพรรคเพื่อไทยจึงระบุเรื่องการยกเลิกเกณฑ์ทหารที่ตามที่เคยประกาศไว้ในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง ว่าการหยุดเกณฑ์ทหารในทันทีเป็นสิ่งที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ เนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่าชายไทยอายุ 21 ปีต้องเกณฑ์ทหาร เมื่อผู้เขียนได้ยินคำกล่าวดังกล่าวของคุณสุทิน ผู้เขียนเชื่อว่านี่คือคำอธิบายที่คุณสุทินได้รับมาจากกองทัพแน่นอน
ในบทความก่อนหน้านี้ ผู้เขียนได้พยายามชี้ให้เห็นว่าทุกครั้งที่มีการรัฐประหาร รัฐบาลทหารจะต้องเพิ่มอำนาจของกองทัพด้วยการออกกฎหมายต่างๆ ที่ส่งผลให้กองทัพกลายเป็น ‘รัฐอิสระ’ ที่อยู่เหนือการควบคุมของรัฐบาลพลเรือน (civilian control) ซึ่งกฎหมายเหล่านี้มักถูกออกแบบให้ซ้อนไขว้กันไปมา ทำให้ความพยายามปฏิรูปกองทัพ หรือเอาทหารออกจากการเมืองโดยรัฐบาลพลเรือนทำได้ยากมาก บทความชิ้นนี้จึงต้องการชี้ให้เห็นว่า กองทัพให้ความสำคัญกับความชอบธรรมด้านกฎหมายอย่างยิ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญ แม้ว่ากองทัพไทยจะเป็นผู้ฉีกกฎหมายสูงสุดของประเทศครั้งแล้วครั้งเล่าก็ตาม
รัฐธรรมนูญคือหลักประกันอำนาจ
นับตั้งแต่ปลายทศวรรรษ 2500 เป็นต้นมา การต่อสู้กับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยเป็นจุดเริ่มต้นที่ทำให้รัฐทหารไทยตระหนักว่า การใช้กำลังทหารอย่างเดียวไม่เพียงพอที่จะเอาชนะคอมมิวนิสต์ได้ แต่รัฐจะต้องเอาชนะจิตใจของประชาชนให้ได้ ทั้งยังต้องป้องกันไม่ให้ประชาชนหลงเชื่ออุดมการณ์คอมมิวนิสต์และจงรักภักดีต่อสถาบันหลักของชาติให้ได้ ฉะนั้น รัฐจะต้องผลักดันโครงการพัฒนาการปลูกฝังอุดมการณ์และการจัดตั้งมวลชน ไปจนถึงเข้าสู่พื้นที่ชนบทให้ได้มากที่สุด โดยกองทัพมีบทบาทนำในโครงการเหล่านี้ร่วมไปกับหน่วยงานรัฐอื่นๆ
แม้ว่าในทางปฏิบัติ โครงการเหล่านี้จะเริ่มขึ้นในช่วงเวลาที่กองทัพให้กำเนิด ‘กองบัญชาการป้องกันและปราบปรามคอมมิวนิสต์’ ในปี 2508 (ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน หรือ กอ.รมน.) แต่การแก้ไขกฎหมายเพื่อขยายอำนาจด้านนี้ให้กับกองทัพเกิดขึ้นหลังการเปลี่ยนเปลี่ยนทางการเมืองเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2516 หรือเมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517
กล่าวคือ ก่อนปี 2517 พันธกิจของกองทัพที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมีขอบเขตจำกัดมาก รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามฉบับ พ.ศ. 2475 มาตรา 39 ได้กำหนดไว้เพียงว่า “รัฐต้องมีกำลังทหารไว้เพื่อรักษาเอกราชและผลประโยชน์แห่งประเทศชาติ” แปลว่าทหารมีไว้เพื่อปกป้องอธิปไตยและเอกราชของชาติจากภัยคุกคามภายนอกเท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2517 มาตรา 70 ได้ขยายพันธกิจของกองทัพให้เข้าสู่กิจการภายในประเทศอย่างกว้างขวาง โดยบัญญัติว่า
1) กำลังทหารพึงใช้เพื่อการรบหรือการสงคราม
2) เพื่อปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์
3) เพื่อการปราบปรามการกบฏและการจลาจล
4) เพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ
5) เพื่อการพัฒนาประเทศ
ในบรรดาพันธกิจทั้ง 5 ข้อนี้ มีเพียงข้อ 1 ที่เป็นความรับผิดชอบปกติของทหารทุกประเทศทั่วโลกแล้ว ส่วนข้อ 2-5 ล้วนเป็นเรื่องภายในประเทศที่มักมีสาเหตุจากความขัดแย้งทางเศรษฐกิจสังคมและการเมืองทั้งสิ้น ฉะนั้น บทบัญญัติข้อ 2 ก็คือการเปิดทางให้ทหารสามารถเข้ามามีอำนาจและหน้าที่เกี่ยวข้องกับปัญหาเศรษฐกิจสังคมและการเมืองภายในนั่นเอง[1]
หากถามว่าทำไมสิ่งนี้จึงเกิดขึ้นหลัง 14 ตุลาอันเป็นช่วงประชาธิปไตยเบ่งบาน ก็เพราะชนชั้นนำอนุรักษนิยมไทยกำลังหวาดวิตกต่อพลังนักศึกษา กรรมกร และชาวนาที่ได้รับการปลดปล่อยให้มีเสรีภาพมากขึ้น ขบวนการคอมมิวนิสต์ทั้งในไทยและประเทศเพื่อนบ้านเติบโตเข้มแข็งขึ้น ขณะที่สหรัฐฯ ได้ประกาศถอนตัวออกจากสงครามเวียดนามและทยอยปิดฐานทัพในไทย อีกทั้งในปี 2518 ขบวนการคอมมิวนิสต์ก็สามารถมีชัยชนะในกัมพูชา เวียดนาม และลาวได้ในที่สุด สถานการณ์เช่นนี้ทำให้ชนชั้นนำไทยวิตกกังวลอย่างยิ่งว่าไทยอาจกลายเป็นโดมิโนตัวต่อไปที่จะล้มลง จึงทำให้พวกเขาเลือกที่จะสนับสนุนให้กองทัพมีบทบาททางการเมืองและสังคมมากขึ้น โดยขั้นแรกที่พวกเขาลงมือปฏิบัติคือ บรรจุมันลงไปในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 อันเป็นผลงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่มาจากการแต่งตั้งทั้งหมด
ฉะนั้น แม้ว่ารัฐบาลถนอม-ประภาสจะเพิ่งถูกประชาชนขับไล่ออกไป กองทัพจะสูญเสียความชอบธรรมทางการเมืองจากการปราบปรามประชาชนในเหตุการณ์ 14 ตุลา แต่ในความเป็นจริง 14 ตุลาไม่ได้ส่งผลต่ออำนาจหน้าที่ด้านความมั่นคงภายในของกองทัพแต่ประการใดทั้งสิ้น นอกจากนี้ เราพึงเข้าใจว่ารัฐบาลไทยระหว่างปี 2516-2519 ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลพระราชทานของนายสัญญา ธรรมศักดิ์ หรือรัฐบาลจากเลือกตั้งของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช และม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช ล้วนแต่เป็นฝ่ายอนุรักษนิยมทั้งสิ้น และแม้ว่าแนวคิดการเมืองนำการทหารในการต่อสู้กับคอมมิวนิสต์ได้ถูกผลักดันในกองทัพให้เป็นแนวทางสำคัญ แต่ในความเป็นจริง แนวทางการทหารยังคงมีบทบาทนำเหนือแนวทางการเมือง การใช้กำลังปราบปรามประชาชนที่ถูกมองว่าเป็นคอมมิวนิสต์ทั้งในเมืองและชนบทยังเกิดขึ้นทั่วไป
ที่สำคัญเหนืออื่นใดคือ บทบัญญัติว่าด้วยพันธกิจของทหารในรัฐธรรมนูญ 2517 ได้กลายมาเป็นต้นแบบของรัฐธรรมนูญไทยฉบับต่อๆ มา แม้ว่าจะใช้ถ้อยคำที่แตกต่างจากเดิมบ้าง แต่พันธกิจดังกล่าวได้ถูกคงไว้ในมาตรา 56 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2521, มาตรา 61 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534, มาตรา 72 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540, มาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และมาตรา 52 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ที่ได้ชื่อว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน ภาคประชาชนมีส่วนร่วมมากที่สุด อำนาจของกองทัพตามรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้ถูกแตะต้องเลย
กฎหมายชั้นรองกับปฏิบัติการที่เป็นจริง
เมื่อรัฐธรรมนูญให้ความชอบธรรมกับกิจการความมั่นคงภายในของกองทัพแล้ว เราก็จะได้เห็นการผลักดัน กฎหมายระดับรองอื่นๆ เพื่อรองรับปฏิบัติการที่เป็นจริงของกองทัพนั่นเอง นอกจากนี้ ในปี 2519 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม โดยเพิ่มข้อความที่ให้ทหารมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับ ‘ภัยคุกคามภายในประเทศ’ ดังต่อไปนี้
“มาตรา 4 กระทรวงกลาโหมมีอำนาจและหน้าที่เกี่ยวกับการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักร จากภัยคุกคามทั้งภายนอกและภายในประเทศ โดยจัดให้มีกำลังทหารไว้เพื่อการรบหรือการสงคราม เพื่อปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์ เพื่อการปราบปรามการกบฏและการจลาจล เพื่อช่วยการพัฒนาประเทศ และเพื่อรักษาประโยชน์ของชาติในประการอื่นตามที่กฏหมายกำหนด”
รัฐธรรมนูญ 2517 ยังเป็นต้นกำหนดให้กองทัพสามารถตั้งโครงการต่างๆ เพื่อของบประมาณประจำปีจากรัฐ กล่าวคือในปี 2518 รัฐบาลของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ได้ผลักดันให้ความมั่นคงเป็นเป้าหมายหลักของแผนพัฒนาชาติ ด้วยการกำหนดให้ ‘การพัฒนาเพื่อความมั่นคง’ เป็นจุดมุ่งหมายหลักของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 4 (ปี 2520-2524) นับแต่นั้นมา ‘การพัฒนาเพื่อความมั่นคง’ ก็ได้รับการสืบทอดให้เป็นจุดมุ่งหมายหลักของแผนพัฒนาฉบับต่อๆ มาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งสอดคล้องกับพันธกิจด้านการพัฒนาของกองทัพที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
พันธกิจเหล่านี้ยังถูกนำไปบรรจุไว้ในแผนยุทธศาสตร์ของกองทัพตลอดมา รวมทั้งแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีด้วย เอกสารสิ่งพิมพ์ของกองทัพยังนิยมอ้างอิงหลักการที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และเมื่อพิจารณาโครงการต่างๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับกิจการด้านการทหารที่ปรากฏในเอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปีของกระทรวงกลาโหมก็จะอ้างอิงว่า โครงการทั้งหลายยึดโยงกับพันธกิจที่ระบุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจหรือแผนยุทธศาสตร์ข้อใดบ้าง
ข้อมูลที่ยกมาข้างต้นนี้เป็นแค่ส่วนหนึ่งที่ชี้ให้เห็นว่าทหารจะฉีกรัฐธรรมนูญฉบับแล้วฉบับเล่า แต่บทบัญญัติที่ให้อำนาจอันกว้างขวางแก่ทหารนับตั้งแต่ปี 2517 เป็นต้นมา ไม่เคยถูกแก้ไขเพื่อลดอำนาจของทหารเลย กล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่า ในขณะที่ทหารไม่ให้ความเคารพต่อกฎหมายสูงสุดของประเทศ แต่พวกเขาให้ความสำคัญกับการเขียนกฎหมายเพื่อเป็นฐานรองรับอำนาจให้กับพวกเขามานานแล้ว
ฉะนั้น ในขณะที่สังคมไทยกำลังพูดถึงการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อให้สังคมเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เราจะต้องพิจารณาอำนาจของกองทัพที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างจริงจังเสียที
[1] ดูข้อเขียนของผู้เขียนที่แสดงให้เห็นว่าในปัจจุบันกองทัพมีโครงการเศรษฐกิจสังคมและการเมืองมากมายพร้อมงบประมาณนับพันล้านบาท ที่ไม่เกี่ยวข้องกับเรื่องทหางทหารเลย https://prachatai.com/journal/2019/08/83933
เรื่อง: พวงทอง ภวัครพันธุ์
