การปฏิรูปกองทัพ, เอาทหารออกจากการเมือง, ให้กองทัพอยู่ภายใต้อำนาจของรัฐบาลพลเรือน เหล่านี้เป็นประเด็นสำคัญที่พรรคก้าวไกลพยายามต่อสู้และใช้รณรงค์หาเสียงเลือกตั้งในช่วงที่ผ่านมา เมื่อก้าวไกลได้รับการสนับสนุนจากประชาชนเกินความคาดหมายจึงน่าจะสร้างความกังวลอย่างมากให้กับกองทัพและหน่วยงานที่กองทัพมีอำนาจควบคุม เช่น กองอำนวยการรักษาความมั่นคง
ล่าสุด นายวิษณุ เครืองาม ออกมากล่าวว่าไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะปฏิรูปกองทัพ ดังนั้น บทความชิ้นนี้จะทำหน้าที่อธิบายว่าอะไรคือความยากของเรื่องดังกล่าว แต่ใช่ว่าจะเป็นไปไม่ได้เลย
นายวิษณุให้เหตุผลของความยากว่าเพราะยังมีวุฒิสภาอยู่ และวุฒิสภามีนายทหารตำรวจจำนวนมาก แน่นอนว่าทุกคนรู้ดีว่าวุฒิสภาในปัจจุบันคือมรดกของคณะรัฐประหาร คสช. วุฒิสมาชิกที่เป็นทหารย่อมมีแนวโน้มขัดขวางการรื้อถอนอำนาจของกองทัพ ความพยายามของประชาชนที่จะ ‘ปิดสวิทช์ สว.’ จึงมีความหมายมากกว่าเรื่องเลือกนายกรัฐมนตรี แต่ยังรวมไปถึงการทำให้วุฒิสภายุติการเป็นปฏิปักษ์ต่อระบอบประชาธิปไตยโดยรวมด้วย
อย่างไรก็ตาม วุฒิสภาชุดนี้จะมีอายุขัยอยู่ถึงเดือนพฤษภาคม 2567 เท่านั้น ฉะนั้น นับจากกลางปี 2567 อุปสรรคข้อนี้จะลดลง แต่วุฒิสภาไม่ใช่อุปสรรคข้อเดียวแน่นอน เพราะชนชั้นนำฝ่ายขวาได้วางค่ายกลทางอำนาจอันซับซ้อนเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ตนเองมานานแล้ว
ด้วยเหตุที่นับตั้งแต่การรัฐประหารปี 2490 เป็นต้นมา ประเทศไทยถูกปกครองโดยรัฐบาลทหารนานกว่ารัฐบาลพลเรือน ทุกครั้งที่พวกเขามีอำนาจก็จะหาทางสถาปนาอำนาจของกองทัพผ่านการออกกฎหมายต่างๆ กฎหมายเหล่านี้ไม่เพียงทำให้กองทัพกลายเป็น ‘รัฐอิสระ’ ปลอดจากการควบคุมของพลเรือน (civilian control) แต่ยังถูกออกแบบให้ซ้อนไขว้กันไปมา ทำนองว่าหากต้องการแก้ไขเรื่องเดียว เรื่องนั้นกลับเกี่ยวข้องกับกฎหมายมากกว่าหนึ่งฉบับ และมักอยู่นอกเหนืออำนาจของรัฐมนตรีกลาโหมและนายกรัฐมนตรี
ในบทความนี้ ผู้เขียนขอใช้เรื่องกรณียกเลิกการเกณฑ์ทหารมาประกอบการอธิบาย เรื่องนี้เป็นนโยบายที่ทั้งพรรคก้าวไกลและพรรคเพื่อไทยรณรงค์หาเสียงในช่วงเลือกตั้ง เป็นเรื่องที่คนรุ่นใหม่และผู้ปกครองดูจะต้องการเห็นผลเร็วที่สุด ถึงขนาดมีข่าวว่านักเรียนชายระดับมัธยมเลิกเรียน รด. กันแล้ว แต่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเกณฑ์ทหารมีมากกว่า ‘พระราชบัญญัติรับราชการทหาร พ.ศ. 2497ง แต่ยังมี 1) รัฐธรรมนูญ 2)พระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ.2551 เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย (หลังจากนี้จะเรียกว่า พ.ร.บ.กลาโหม 2551) กล่าวคือ
1.รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 50 (5) ในหมวดหน้าที่ของปวงชนชาวไทย ระบุว่าบุคคลมีหน้าที่ “รับราชการทหารตามที่กฎหมายบัญญัติ” คือเมื่ออายุ 18 ปีต้องไปลงบัญชีทหารกองเกิน และเมื่ออายุ 21 ปีต้องไปรับการตรวจเลือกรับราชการทหาร
ฉะนั้น หากมีการยกเลิก พ.ร.บ.รับราชการทหาร แต่ไม่ยกเลิกบทบัญญัตินี้ในรัฐธรรมนูญ ก็อาจมีคนนำเรื่องนี้ไปร้องเรียนต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าการยกเลิก พ.ร.บ.รับราชการทหารขัดกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งเราน่าจะคาดเดากันได้ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยที่ให้ประโยชน์แก่ฝ่ายใด
2.’พ.ร.บ.กลาโหม 2551′ อันเป็นผลงานของรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์
ที่ผ่านมา เวลานักการเมืองและสื่อมวลชนเอ่ยถึง พ.ร.บ.กลาโหม 2551 พวกเขามักให้ความสนใจเฉพาะประเด็นอำนาจในการแต่งตั้งนายทหารชั้นนายพล ที่รัฐบาลสุรยุทธ์ยึดไปจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม กล่าวคือก่อนหน้าการประกาศใช้ พ.ร.บ.กลาโหม 2551 อำนาจในการโยกย้ายข้าราชการทหารเป็นของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม โดยมีขั้นตอนว่าผู้บัญชาการเหล่าทัพจะทำบัญชีรายชื่อเสนอรัฐมนตรีเพื่อขอความเห็นชอบ จากนั้นจึงนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อให้พระมหากษัตริย์โปรดเกล้าฯ
แต่ พ.ร.บ.กลาโหม 2551 นี้ได้เปลี่ยนขั้นตอน โดยให้ผู้บัญชาการเหล่าทัพนำโผแต่งตั้งเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการ ประกอบด้วย 1) รัฐมนตรีว่าการฯ 2) รัฐมนตรีช่วยว่าการฯ (ถ้ามี) 3) ปลัดกระทรวงฯ 4) ผู้บัญชาการทหารสูงสุด 5) ผู้บัญชาการทหารเรือ 6) ผู้บัญชาการทหารบก 7) ผู้บัญชาการทหารอากาศ 8) เจ้ากรมเสมียนตรา จะเห็นได้ว่าเสียงส่วนใหญ่ที่ตัดสินเรื่องสำคัญนี้คือผู้นำจากเหล่าทัพ ส่วนตัวแทนจากฝ่ายรัฐบาลมีเพียง 2 คนจาก 8 คน
แน่นอนว่าอำนาจในการแต่งตั้งโยกย้ายนายพลเป็นเรื่องสำคัญสำหรับรัฐบาลพลเรือนระดับคอขาดบาดตายก็ว่าได้ เพราะหมายความว่ารัฐบาลพลเรือนไม่มีอำนาจแต่งตั้งผู้ที่ตนไว้ใจให้ดำรงตำแหน่งคุมกำลังทัพ เพื่อลดความเสี่ยงที่อาจถูกรัฐประหารได้เลย อำนาจนี้ทำให้กองทัพเป็นอิสระจากรัฐบาลพลเรือนโดยแท้
กระนั้น นี่ก็ไม่ใช่เขี้ยวเล็บเดียวของ พ.ร.บ.กลาโหม 2551 กล่าวคือ มาตรา 43 ระบุว่าเรื่องต่อไปนี้ต้องเป็นไปตามมติของสภากลาโหม ได้แก่
1.นโยบายด้านการทหาร
2.นโยบายการระดมสรรพกำลังเพื่อการทหาร
3.นโยบายการปกครองและการบังคับบัญชาภายในกระทรวงกลาโหม
4.การพิจารณางบประมาณการทหาร และการแบ่งสรรงบประมาณของกระทรวงกลาโหม
5.การพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการทหาร
6.เรื่องที่กฎหมายหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมกำหนดให้เสนอสภากลาโหม
โปรดสังเกตว่าข้อความข้างต้นประกอบด้วยถ้อยคำที่มีความหมายกว้างมาก และ/หรือจำกัดขอบเขตไม่ได้ เช่น คำว่านโยบายด้านการทหาร (ข้อ 1) และร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการทหาร (ข้อ 5) ซึ่งเท่ากับเป็นใบอนุญาตให้สภากลาโหมตีความขอบเขตอำนาจของตนว่าครอบคลุมกิจการด้านการทหารทุกด้าน โดยพวกเขาสามารถตีความว่าเรื่องการแก้ไขระเบียบเกี่ยวกับการเกณฑ์ทหาร หรือการกำหนดว่ากองทัพจำเป็นต้องมีกำลังพลในแต่ละปีเท่าไรอยู่ในอำนาจของสภากลาโหมตามบทบัญญัติ ข้อ 1, 2 และ 5 ข้างต้น
คำถามที่สำคัญต่อไปคือ ‘สภากลาโหม’ คือใคร? สภากลาโหมประกอบด้วย:
1.รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม
2.รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงกลาโหม (ถ้ามี)
3.จเรทหารทั่วไป
4.ปลัดกระทรวงกลาโหม
5.รองปลัดกระทรวง
6.สมุหราชองครักษ์
7.รองสมุหราชองครักษษ์
8.เสนาธิการกรมราชองครักษ์
9.ผู้บัญชาการทหารสูงสุด
10.รองผู้บัญชาการทหารสูงสุด
11.เสนาธิการทหาร
12.ผู้บัญชาการทหารบก
13.รองผู้บัญชาการทหารบก
14.ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารบก
15.เสนาธิการทหารบก
16.ผู้บัญชาการทหารเรือ
17.รองผู้บัญชาการทหารเรือ
18.ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารเรือ
19.เสนาธิการทหารเรือ
20.ผู้บัญชาการกองเรือยุทธการ
21.ผู้บัญชาการทหารอากาศ
22.รองผู้บัญชาการทหารอากาศ
23.ผู้ช่วยผู้บัญชาการทหารอากาศ
24.เสนาธิการทหารอากาศ
25.ผู้บัญชาการกองบัญชาการยุทธทางอากาศ
26-28.ผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน 3 คนที่รัฐมนตรีกลาโหมแต่งตั้งตามมติของสภากลาโหม
จะเห็นได้ว่าสมาชิกสภากลางโหมทั้ง 28 คนข้างต้นนี้ มีไม่เกิน 5 คนที่มาจากฝ่ายรัฐบาล (ลำดับที่ 1-2 และ 26-28) หากฝ่ายรัฐบาลขัดแย้งกับกองทัพในประเด็นใด รัฐบาลไม่มีทางเอาชนะฝ่ายทหารได้เลย กิจการทั้งหลายของกองทัพล้วนขึ้นกับบรรดานายพลทหารที่รวมตัวกันอยู่ในสภากลาโหม อำนาจของสภากลาโหมได้ทำให้องคาพยพทั้งหลายของกองทัพเป็นอิสระจากการควบคุมของฝ่ายพลเรือนอย่างแท้จริง ในอนาคตอันใกล้ ต่อให้ประเทศไทยบริหารโดยรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง รัฐบาลก็แทบไม่มีอำนาจบริหารจัดการกิจการของกองทัพ การผลักดันให้ยกเลิกการเกณฑ์ทหารอาจถูกตีตกโดยศาลรัฐธรรมนูญว่าเป็นการกระทำที่ขัดกับทั้งรัฐธรรมนูญและ พ.ร.บ.กลาโหม 2551 ก็เป็นได้
อันที่จริง อำนาจของสภากลาโหมดังกล่าวถูกสถาปนาขึ้นมาตั้งแต่ยุครัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ แต่นักการเมืองมักจะมองข้ามหรือมองไม่เห็น อีกทั้งพรรคการเมืองให้ความสำคัญกับการปฏิรูปกองทัพน้อยเกินไป รวมทั้งมีความรู้เกี่ยวกับกิจการด้านการทหารและความมั่นคงของประเทศน้อยไป และปล่อยให้กองทัพครอบงำปัญหานี้ของสังคมโดยลำพังตลอดมา
กรณีที่ยกมาในบทความเป็นเพียงตัวอย่างเดียวที่ชี้ให้เห็นว่าความพยายามปฏิรูปกองทัพ หรือนำกองทัพให้อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเรือน มีอุปสรรคซ่อนตัวอยู่มากมาย ยังมีอำนาจของกองทัพในเรื่องอื่นๆ อีกที่ถูกปกป้องไว้อย่างแยบยลด้วยกลวิธีทางกฎหมาย ซึ่งทำให้ความพยายามปฏิรูปกองทัพเป็นเสมือนการเข็นครกขึ้นภูเขา
อย่างไรก็ตาม ภารกิจเข็นครกขึ้นภูเขานี้สามารถทำให้สำเร็จได้ด้วยพลังการสนับสนุนของประชาชน พรรคการเมืองต้องทำให้ประชาชนเข้าใจถึงอุปสรรคที่ดำรงอยู่และผลกระทบต่อชีวิตของตนควบคู่ไปกับการผลักดันปฏิรูปกองทัพด้วย
เรื่อง: พวงทอง ภวัครพันธุ์
