ในโลกของนโยบายสาธารณะ ระยะเวลาสองปีอาจไม่ใช่ระยะเวลาที่ยาวนานมากนัก แต่กับนโยบายสาธารณสุขในสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 เวลาสองปีคือช่วงเวลาที่ยาวนานและโหดร้าย
ไม่ใช่เฉพาะแค่ไทย แต่ภาครัฐทุกประเทศในโลกต่างต้องเจอบททดสอบทางนโยบายครั้งใหญ่ ตลอดสองปีที่ผ่านมา เราล้วนประจักษ์ด้วยตาตนเองว่านโยบายสาธารณะที่ถูกต้องสามารถช่วยชีวิตคนได้หลายล้านคน ในขณะที่การตัดสินใจเชิงนโยบายที่ผิดพลาดมีส่วน ‘ฆ่าคน’ ได้จริง
กล่าวเช่นนี้มิได้หมายความว่า การดำเนินนโยบายในภาวะวิกฤตนั้นมีสูตรสำเร็จ มีถูก-ผิดชัดเจน ประเทศส่วนใหญ่ที่ได้ชื่อว่าข้ามผ่านวิกฤตโรคระบาดคราวนี้ไปได้และเร่ิมกลับมาใช้ชีวิตปกติล้วนแต่เคยเผชิญ ‘หายนะ’ มาก่อน ทว่าข้อเด่นสำคัญของรัฐเหล่านี้คือการเรียนรู้และปรับตัวเชิงนโยบายอย่างรวดเร็ว
น่าเสียดายที่ประเทศไทยไม่ได้อยู่ในกลุ่มนี้ แม้ไทยจะรับมือได้ดีในการระบาดระลอกแรก แต่ตลอดระยเวลากว่า 2 ปีที่ผ่านมา การแก้ไขปัญหาการระบาดในภาพใหญ่ก็ไม่ไกลเกินไปจากคำว่าผิดพลาดและน่าผิดหวัง ไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจนักที่หลายคนมองว่า ภาครัฐและนโยบายสาธารณะคือจุดอ่อนใหญ่ที่สุดของไทยในยามนี้
รศ.นพ.บวรศม ลีระพันธ์ คณะแพทยศาสตร์โรงพยาบาลรามาธิบดี มหาวิทยาลัยมหิดล คือผู้สนใจปัญหาระบบสุขภาพและนโยบายสาธารณะมาอย่างต่อเนื่อง ในฐานะแพทย์และนักวิชาการ บวรศมติดตามสถานการณ์โควิด-19 ด้วยความเป็นห่วงต่อสถานการณ์และสวัสดิภาพของคนไทยอย่างย่ิง แต่ก็เยือกเย็นพอที่จะทำงานวิจัยเพื่อถอดบทเรียนกระบวนการทำนโยบายสาธารณะในสถานการณ์ที่ฝุ่นยังตลบ ด้วยเชื่อว่าการทำงานความรู้จะเป็นฐานสำคัญให้ภาครัฐและกระบวนการด้านนโยบายสาธารณะสามารถปรับตัวได้
ในวันที่โรคยังระบาดและอากาศกำลังร้อนระอุ 101 สนทนากับบวรศมเพื่อถอดบทเรียนว่า 2 ปีผ่านไป รัฐไทยเรียนรู้อะไรบ้างจากการรับมือโควิด-19
การระบาดในระลอกโอมิครอนมีตัวเลขผู้ติดเชื้อที่สูงมาก แต่ในขณะเดียวกันสังคมก็เหมือนจะไม่ตระหนกตกใจเหมือนอย่างที่เคยในระบาดรอบก่อนแล้ว ในฐานะนักวิชาการที่เกาะติดสถานการณ์อย่างต่อเนื่อง คุณมองสถานการณ์ตอนนี้อย่างไร
ทุกอย่างเป็นไปตามที่คาดการณ์ หลายท่านคงจะเห็นแบบจำลองสถานการณ์ที่คาดการณ์ไว้ตั้งแต่ช่วงต้นการระบาดของโอมิครอนแล้วว่าการระบาดจะค่อยๆ เพิ่มขึ้น และเรามีความรู้แต่ต้นด้วยซ้ำไปว่าเชื้อจะระบาดเร็วขึ้นกว่าเชื้อสายพันธุ์เดลตา ผมไม่แปลกใจที่ตอนนี้ตัวเลขผู้ติดเชื้อจะเพิ่มขึ้น แต่นอกจากจำนวนผู้ติดเชื้อรายวันแล้ว เราต้องดูแนวโน้มในระยะยาวด้วย ซึ่งแนวโน้มระยะยาวอยู่ในช่วงขาขึ้น คาดหวังว่าจะไม่แย่ไปกว่านี้
ส่วนตัวเลขผู้เสียชีวิต ระลอกอื่นก่อนหน้านี้ต้องใช้เวลา 1-3 สัปดาห์ ถึงจะปรากฏยอดผู้ป่วยอาการรุนแรงและผู้เสียชีวิต แต่ในระลอกโอมิครอนมีตัวเลขที่น่ากังวลอยู่คือ พบผู้ป่วยที่มีอาการรุนแรงและเสียชีวิตค่อนข้างเร็วพอสมควรหลังจากที่ตรวจพบเชื้อ
สำหรับการรับมือต่อการระบาด ประชาชนทุกคนทำได้ดีเท่าที่จะทำได้แล้ว ทั้งเรื่องรับมือกับการใช้ชีวิต การทำงาน การดูแลครอบครัว เราพูดมาสองปีว่า “การ์ดต้องไม่ตก” แต่นักมวยอาชีพชก 12 ยก ยกท้ายๆ ก็การ์ดตกกันทุกคน เราตั้งการ์ดมาเกิน 24 เดือนแล้ว เพราะฉะนั้น แม้ทุกคนพยายามปรับตัว แต่หลายคนอาจจะเริ่มไม่ไหวแล้ว คำถามที่น่าสนใจกว่าคือจะมีการเรียนรู้ปรับตัวของกระบวนการนโยบายอย่างไรบ้าง เพื่อเอื้อให้คนธรรมดาอย่างเราปรับตัวได้ง่ายขึ้น
ในช่วงสงกรานต์ แม้ภาครัฐจะห้ามไม่ให้มีการเล่นน้ำและจัดงานเฉลิมฉลอง แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า ความเข้มงวดก็น้อยกว่าปีที่ผ่านมา อีกทั้งประชาชนเองก็ดูเหมือนจะรับความเสี่ยงมากขึ้น ยังมีการเดินทางและการท่องเที่ยวค่อนข้างหนาแน่น คุณมองประเด็นนี้อย่างไร
ผมไม่แน่ใจว่าเราได้เรียนรู้อะไรจากสงกรานต์ทั้งสองปีก่อนมากน้อยแค่ไหน ตอนนี้คงได้แต่ลุ้นว่าจะมีการแพร่เชื้อขนาดใหญ่ (superspreading event) เพิ่มขึ้นหรือไม่ อย่างไรเสีย การติดเชื้อคงเพิ่มขึ้นแน่ๆ เพราะคนที่เดินทางท่องเที่ยวหรือกลับบ้านยังไงก็คงแพร่เชื้อพอสมควร แต่จะตรวจเจอหรือเปล่าในบริบทนโยบายปี 2565 อันนี้ผมไม่แน่ใจ ได้แต่หวังว่า คนที่ติดเชื้อจะไม่ไปแพร่เชื้อให้กลุ่มเสี่ยง
อีกปัจจัยหนึ่งที่น่าเห็นใจคือ ตอนนี้คนส่วนใหญ่อาจจะสนใจแต่เรื่องเศรษฐกิจมากกว่า ทั้งธุรกิจใหญ่และกลุ่มเปราะบางด้านเศรษฐกิจ แต่ผมก็อยากย้ำว่าความเสี่ยงด้านสุขภาพของเราก็ยังคงอยู่ สิ่งที่ต้องจับตาคือตอนนี้ระบบบริการสุขภาพบางพื้นที่ของเราเริ่มกลับมาตึงอีกแล้วครับ ถึงแม้ว่าจะยังไม่เลวร้ายเหมือนช่วงพีกประมาณเดือนสิงหาคมปี 2564
งานวิจัยของอาจารย์ตั้งคำถามต่อกระบวนการนโยบายสาธารณะในการรับมือโควิด-19 โดยตรง ค้นพบอะไรบ้าง
ต้องเรียนก่อนว่า ตอนแรกผมและทีมวิจัยสร้างข้อมูลเพื่อสนับสนุนกระบวนการนโยบาย อย่างเช่น ทำแบบจำลองทางระบาดวิทยา แล้วต่อยอดไปทำเรื่องความสามารถของระบบประกันสุขภาพ ทั้งในส่วนควบคุมโรค สอบสวนโรค ป้องกันโรคและการรักษาพยาบาลเพื่อลดอัตราการเสียชีวิต รวมไปถึงการปรับตัวในภาพใหญ่ของระบบบริการสุขภาพ พอทำเรื่องนี้มาเกือบสองปีในฐานะที่เป็นส่วนข้อต่อของฝ่ายนโยบาย เราก็เห็นทั้งในส่วนที่ภาครัฐทำได้ดีและส่วนที่น่าจะทำได้ดีกว่านี้ น่าจะเป็นโอกาสในการพัฒนา พอเห็นช่องว่างตรงนี้ ก็มองว่าเป็นหน้าที่ของนักวิจัยเช่นกันที่จะช่วยสื่อสารต่อไปว่า กระบวนการนโยบายสาธารณะด้านสาธารณสุขมีจุดไหนที่พัฒนาได้บ้าง จึงเป็นที่มาของการถอดบทเรียนหลังจากทำวิจัย
จากที่ศึกษาความต่างระหว่างการระบาดระลอกโอมิครอนและการระบาดระลอกก่อนเพื่อนำไปสู่การออกนโยบายที่เหมาะสมต่อสถานการณ์ พบว่าระลอกนี้เรามีความรู้เรื่องการระบาดและการติดเชื้อที่เร็วขึ้น ข้อดีคือมีอัตราการป่วยและเสียชีวิตน้อยกว่าระลอกอัลฟาและเดลตาจากการกระจายวัคซีน ซึ่งหวังว่าถ้ารับมือจัดการได้ดีก็มีโอกาสที่ยอดผู้เสียชีวิตจะน้อยในระลอกนี้ แต่ปัญหาคือ เรามีข้อมูลอีกชุดหนึ่งว่า การตัดสินใจเชิงนโยบายไม่ได้มาจากปัจจัยทางด้านสาธารณสุขเพียงอย่างเดียว แต่ยังมีปัจจัยเรื่องระบบเศรษฐกิจและสังคมพอสมควรที่ทำให้ไม่สามารถควบคุมโรคด้วยการล็อกดาวน์ได้อีกต่อไป ประกอบกับการระบาดอย่างรวดเร็วของโอมิครอน เพราะฉะนั้น ภายใต้เงื่อนไขเช่นนี้จะรับมือการระบาดได้อย่างไรบ้าง
ทั้งนี้ ในข้อมูลทางระบาดวิทยาพบว่า กลุ่มที่อาการรุนแรงและตายจะเป็นกลุ่มเสี่ยงหรือกลุ่มเปราะบางด้านสุขภาพ เช่น มีโรคประจำตัว ตั้งครรภ์ หรือกลุ่มคนที่ยังไม่ได้รับวัคซีน
ปัญหาคือ ตอนแรกเราคิดว่าพอฉีดวัคซีน 2 เข็มครบน่าจะพอเปิดเมืองได้ แต่พอเวลาผ่านมาถึงเดือนมีนาคมปีนี้ คนที่เคยได้รับวัคซีนครบ 2 เข็มภูมิคุ้มกันตกพอสมควร โอกาสติดเชื้อก็เพิ่มขึ้น วัคซีนบางชนิดก็สร้างภูมิคุ้มกันได้น้อยมาก ถ้านับคนที่ได้วัคซีนซึ่งสร้างภูมิได้มากพอสมควร สัดส่วนอาจจะไม่ถึง 70-80% ด้วยซ้ำ ขณะที่หลายประเทศตอนนี้เริ่มการปูพรมฉีดวัคซีนเข็มที่สาม องค์การอนามัยโลกเองก็แนะนำว่าต้องฉีดเข็มสามแล้ว แต่ตอนนี้เราฉีดวัคซีนเข็มสามได้เพียงประมาณ 30% ส่วน 70% ที่เหลือคือคนที่ยังไม่ได้ฉีดเข็มสาม ซึ่งใน 70% นี้รวมไปถึงกลุ่มเสี่ยงด้วย กลุ่มเสี่ยงบางคนยังไม่ได้ฉีดสักเข็มด้วยซ้ำ
ดังนั้น ที่คาดการณ์ว่าการระบาดระลอกโอมิครอนรุนแรงน้อยลงอาจจะจริง แต่สำหรับหลายกลุ่มยังน่ากังวลอยู่มาก ขณะที่เราดำเนินนโยบายเตรียมตัวปรับเข้าสู่โรคประจำถิ่นและเข้าสู่ชีวิตวิถีใหม่ อยากให้รับรู้ว่ายังมีกลุ่มเสี่ยงอยู่ในสังคมเรา และต้องคำนึงถึงกลุ่มเสี่ยงเหล่านี้ด้วย
ถ้าเป็นไปได้ ควรจะมีกระบวนการที่ช่วยให้คนกลุ่มเสี่ยงเหล่านี้ได้รับวัคซีนเร็วขึ้น โดยอาจใช้วิธีจัดสรรวัคซีนตามลำดับความสำคัญ ถ้าถามผมในฐานะนักระบาดวิทยา เรื่องนี้เป็นประเด็นที่ควรต้องคุยกันในสังคมมากกว่าเรื่องการปรับวิธีการรักษาเป็นแบบผู้ป่วยนอก เพราะนี่คือหัวใจสำคัญในการลดอัตรการตายมากที่สุด
เพราะเหตุใดกลุ่มเสี่ยงจำนวนหนึ่งจึงยังไม่สามารถเข้าถึงวัคซีนได้
ตอนที่เริ่มมีการจัดสรรวัคซีนเมื่อกลางปีที่แล้ว หลักการในเชิงนโยบายที่ใช้นั้นชัดเจนและถูกต้องคือ ต้องให้กลุ่มเสี่ยงได้รับวัคซีนก่อน ซึ่งประกอบไปด้วยกลุ่มบุคลากรทางการแพทย์และกลุ่มเสี่ยงทางสุขภาพ แต่ในภาคปฏิบัติที่ต้องลงพื้นที่จริง เกิดคำถามขึ้นมาว่า “แล้วคนกลุ่มเสี่ยงอยู่ที่ไหน และจะกระจายอย่างไร” ตอนนั้นถ้าบริหารจัดการได้ดีเราจะไม่เห็นภาพความวุ่นวาย อย่างสถานการณ์ที่บางซื่อ ที่คนต่างจังหวัดเดินทางเข้ามาฉีดวัคซีนในกรุงเทพฯ ทั้งๆ ที่ไม่ใช่คนกลุ่มเสี่ยง และคนกลุ่มเสี่ยงก็ยังรับวัคซีนไม่ครบ จะเห็นว่าลำดับความสำคัญเชิงนโยบายที่ตั้งไว้เริ่มไม่ตรงไปตรงมา
ส่วนหนึ่งอาจจะมาจากเรื่องการเมือง ซึ่งอ่านระหว่างบรรทัดได้ว่า ใครเป็นคนสนับสนุนให้มีการกระจายวัคซีนแบบไหน กระจายไปยังกลุ่มไหน อย่างไร พื้นที่ไหนบ้าง
ถ้าพูดในเชิงหลักการ ประชาชนน่าจะใช้สิทธิเรียกร้องความโปร่งใสในการจัดสรรวัคซีนทั้งหมดว่า ใครบ้างที่ได้รับเข็มที่ 1 หรือเข็มที่ 2 แล้ว ได้รับอย่างไรบ้าง และคนกลุ่มไหนที่ยังเข้าไม่ถึง มองว่าต้องคุยกันเชิงนโยบาย โดยไม่จำกัดฝักฝ่ายพรรคการเมือง เพราะทุกคนต้องการความโปร่งใส และการประเมินวิธีการที่มีประสิทธิภาพเพื่อช่วยให้ผ่านภาวะวิกฤตไปได้
ในมุมกลับ ต้องยอมรับว่าในสังคมไทยยังมีคนที่ลังเลในการฉีดวัคซีน และยังไม่ไปรับวัคซีนพอสมควร อาจเพราะช่วงปีที่ผ่านมาข้อมูลสับสนมาก ทำให้คนลังเลในการตัดสินใจและกลัวความเสี่ยงจากวัคซีน ไม่ว่าจะประเภทใดก็แล้วแต่ แต่ถ้าลองศึกษาจะรู้ว่าความเสี่ยงในการฉีดวัคซีนมีอยู่จริง แต่น้อยกว่ามากเมื่อเทียบกับการไม่ฉีดวัคซีนแล้วเสี่ยงติดเชื้ออาการรุนแรง โดยเฉพาะสำหรับกลุ่มเสี่ยง
แม้ว่าเชื้อสายพันธุ์โอมิครอนจะระบาดและติดเชื้อได้ง่าย แต่พบว่าอัตราการป่วยและอัตราการเสียชีวิตน้อยกว่าสายพันธุ์ดั้งเดิมหรือสายพันธุ์เดลตา อย่างไรก็ตาม เราเริ่มเห็นตัวเลขผู้เสียชีวิตค่อยๆ เพิ่มขึ้น หากมองย้อนกลับไปในการระบาดระลอกก่อน เราเคยเผชิญกับวิกฤตสาธารณสุข เตียงและเครื่องมือทางการแพทย์ไม่เพียงพอ อยากทราบว่าในระลอกนี้เรามีความเสี่ยงที่จะเผชิญภาวะแบบนั้นไหม
เรายังมีความเสี่ยงอยู่ แต่น้อยกว่าเดิม อย่างไรก็ตาม ต้องบอกว่าแม้โอมิครอนจะมีความรุนแรงของโรคน้อยกว่า แต่ไม่ได้หมายความว่าไม่รุนแรง ความเสี่ยงยังคงมีอยู่ โดยเฉพาะสำหรับกลุ่มเสี่ยง
หากสมมติสมการว่า มีคนติดเชื้อ 100 คน มีผู้ป่วยอาการรุนแรง 1 คน คำถามที่ต้องคิดต่อคือ จำนวนผู้ติดเชื้อที่แท้จริงคือเท่าไหร่กันแน่ จะได้คาดการณ์ได้ถูกต้องว่าจะมีผู้ป่วยอาการรุนแรงกี่คนในแต่ละช่วงเวลา เพราะเมื่อไม่ได้ใช้มาตรการล็อกดาวน์ในการควบคุมการระบาด ผู้คนเริ่มใช้ชีวิตตามปกติ จำนวนผู้ติดเชื้ออาจจะมากกว่าที่ตัวเลขในรายงานจริง งานวิจัยในต่างประเทศที่ทำการศึกษาในหลายประเทศทั่วโลกก็คาดการณ์ว่า การรายงานตัวเลขผู้ติดเชื้อต่ำกว่าความเป็นจริงเป็นเรื่องปกติ อาจจะเพราะสอบสวนโรคไม่ได้ หรือตรวจหาเชื้อได้ไม่เพียงพอ
ผมประเมินว่า ตัวเลขจริงน่าจะสูงกว่าประมาณ 10 เท่าจากตัวเลขที่รายงานทุกวัน หรือโมเดลของกรมควบคุมโรคก็มีสมมติฐานใกล้เคียงกันว่า คนที่ติดเชื้อไม่มีอาการอาจจะตกหล่นจากการรายงานมากถึง 6 เท่าเป็นอย่างต่ำ เพราะฉะนั้น ถ้ามีผู้ติดเชื้อมากกว่าที่เราคิด ผู้ป่วยอาการรุนแรงก็อาจจะเยอะกว่าที่เราคิดเหมือนกัน
พูดอย่างตรงไปตรงมา นี่คือความไม่แน่นอน การมีเครื่องมือเชิงวิชาการบางอย่าง เช่น แบบจำลองสถานการณ์ จะช่วยปรับวิธีคิดว่า เรามีกี่ฉากทัศน์ แต่ละฉากทัศน์ต้องเตรียมอะไรบ้าง ผู้บริหารหรือผู้กำหนดนโยบายควรเตรียมการเผื่อในกรณีสถานการณ์เลวร้ายที่สุด เพราะหากไม่คิดฉากทัศน์เตรียมเผื่อไว้ก็จะเตรียมรับมือไม่ทัน การดูเพียงแค่ตัวเลขรายวันนั้นไม่เพียงพอ ต้องดูแนวโน้มการคาดการณ์ล่วงหน้าด้วยเหมือนกัน
ทำไมเราจึงไม่สามารถรายงานตัวเลขผู้ติดเชื้อได้ตรงตามความเป็นจริงได้ ทั้งๆ ที่มีประสบการณ์รับมือกับการระบาดมาแล้วร่วม 2 ปี
เท่าที่เข้าใจ ผมมองว่าเป็นข้อจำกัดในเรื่องกระบวนการทำงาน กรมควบคุมโรคทำงานเต็มที่ แต่ทีมที่ดูแลเรื่องนี้ยังไม่คุ้นเคยในการรับมือกับบิ๊กดาต้าที่ทั้งเยอะ เปลี่ยนเร็ว และมีความไม่แน่นอนในข้อมูลมากมาย การระบาดของโควิด-19 ไม่สามารถใช้กระบวนการสอบสวนโรคแบบปกติได้ ต้องใช้กระบวนการจัดการข้อมูลอีกแบบหนึ่ง
คนทำงานก็ปรับตัวและทำได้ดีในปีแรกและปีที่สองจนกระทั่งการระบาดระลอกโอมิครอนเริ่มรุนแรง ระบบก็เริ่มล้นและรับไม่ไหว พร้อมๆ กับที่เริ่มปรับนโยบายมาใช้การตรวจ ATK เพราะคนไม่สามารถเข้าถึงการตรวจแบบ PCR ได้อย่างทั่วถึง แต่ปัญหาคือ ระบบการรายงานกลับเซ็ตไว้เหมือนเดิมว่า ให้ใช้เฉพาะตัวเลขจากการตรวจยืนยันแบบ PCR ภายหลังจึงต้องเพิ่มตัวเลขการติดเชื้อจากการตรวจ ATK แยกออกมาอีกช่อง ซึ่งไม่สามารถนับซ้ำกันได้ เพราะคนที่ตรวจ ATK แล้วผลเป็นบวกจะถูกนับรวมว่าเป็นผู้ติดเชื้อเข้าข่าย ต้องไปตรวจ PCR อีกครั้งเพื่อคอนเฟิร์มถึงจะไปนับเป็นตัวเลขผู้ติดเชื้อรายใหม่
ปัญหาคือ บางคนไม่ได้ไปตรวจและเราไม่ได้ต้องให้ไปตรวจทุกคน เช่น คนที่อาการน้อย รักษาตัวเองอยู่บ้าน ด้วยกระบวนการทำงานเช่นนี้เลยกลายเป็นว่า ตัวเลขที่รายงานจึงไม่ใช่ตัวเลขที่แท้จริง
ถ้าถามว่าอะไรคือผลที่ตามมาจากการที่รายงานตัวเลขไม่ตรงกับความเป็นจริง คำถามสำคัญคือ เราจะทำอย่างไรกับตัวเลขที่มี ถ้าเราเชื่อว่าตัวเลขนั้นคือความเป็นจริง แล้ววางแผนตามนั้นก็อันตรายเพราะอาจทำให้เราเตรียมทรัพยากรในการดูแลคนไข้ไม่พอ
หรือกระทั่งหลายคนเสนอว่า ไม่ต้องสนใจตัวเลขผู้ติดเชื้อเลยได้ไหม สนใจแต่ตัวเลขผู้ป่วยอาการรุนแรงและตัวเลขผู้เสียชีวิต ซึ่งเป็นวิธีคิดคล้ายๆ การเตรียมพร้อมที่จะอยู่กับโควิดในฐานะโรคประจำถิ่น นั่นก็ถูกส่วนหนึ่ง แต่ผมคิดว่าเราควรต้องรู้สถานการณ์ที่แท้จริง ส่วนการโฟกัสไปที่การลดการยอดผู้ป่วยรุนแรงหรือการเสียชีวิตนั้นถูกต้องแล้ว ต่อไปในอนาคต อาจจะจำเป็นต้องยอมปล่อยให้มีการติดเชื้อพอสมควร โดยเฉพาะในบางกลุ่มที่อัตราการเจ็บตายไม่สูง เช่น เด็กวัยเรียน เพราะไม่คุ้มเสียกับการปิดโรงเรียนและพัฒนาการที่สูญเสียไป แต่ประเด็นสำคัญคือ จะเฝ้าระวังอย่างไรให้คนที่มีความเสี่ยงสามารถเข้าถึงการรักษาพยาบาลได้
ถ้าการมีตัวเลขการติดเชื้อสูง แต่ยอดการเจ็บตายน้อยและรัฐมีวิธีการรับมือจัดการที่ดีที่อาจจะแตกต่างกันไปในประชากรแต่ละกลุ่ม นี่น่าจะเป็นกระบวนการจัดการนโยบายที่ดีกว่า
บางประเทศอย่างสหรัฐฯ หรือสหราชอาณาจักรเริ่มยกเลิกการมาตรการการควบคุมโควิดที่เข้มงวดลงแล้วแม้จะมีตัวเลขผู้ติดเชื้อที่ยังคงสูงอยู่ แต่ประเทศไทยไม่สามารถทำแบบนั้นได้ ข้อจำกัดหรือความแตกต่างของนโยบายการควบคุมโรคอยู่ตรงไหน
ผมมองว่าเราพยายามทำตามเขา แต่คำถามคือ เรามีบริบทที่เอื้อให้ใช้นโยบายตามเขาได้หรือเปล่า อันดับแรก สหราชอาณาจักรมีการศึกษาที่น่าสนใจว่า นอกจากการตรวจ ATK และตรวจ PCR ตามปกติแล้ว ยังมีการสุ่มตรวจภูมิคุ้มกันในผู้บริจาคเลือดเพื่อดูสถานการณ์ระบาดวิทยา ปรากฏว่าคนส่วนใหญ่มีภูมิเพิ่มขึ้นกว่า 90% ซึ่งมีทั้งคนที่ภูมิขึ้นจากวัคซีนและจากการติดเชื้อ พอมีคนที่เคยติดเชื้อและฉีดวัคซีนมากกว่า อีกทั้งใช้วัคซีนชนิดที่สามารถรับมือกับโอมิครอนได้ดีกว่าเรา ก็มีแนวโน้มที่สามารถเปิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมได้เร็วกว่าเรา
กลับไปที่คำถามว่า แล้วเราพร้อมใช้นโยบายอย่างเขาหรือเปล่า? คนที่ยังไม่ได้รับวัคซีนของเราอยู่ตรงไหน จะหาเจอไหม? นี่ก็ยังเป็นโจทย์ ถ้าเราทำได้ก็จะพร้อมใช้นโยบายที่ใกล้เคียงเขาได้ บริบทของเราอาจจะใกล้เคียงกันกับหลายประเทศในเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ฮ่องกง หรือแม้กระทั่งสิงคโปร์ที่พยายามยกเลิกมาตรการการควบคุมโควิดที่เข้มงวดลง แต่กลับพบว่ามีตัวเลขผู้ติดเชื้อที่ยังคงสูงขึ้นมากในช่วงในช่วงไตรมาสแรกของปีนี้จนกระทบต่อระบบบริการสุขภาพได้เหมือนกัน
จริงๆ การสื่อสารของผู้ดำเนินนโนบายสำคัญมาก ในด้านหนึ่งต้องสื่อสารให้ประชาชนเข้าใจว่า อย่างไรเสียเราก็ต้องปรับตัวอยู่กับโควิดให้ได้ และต้องชัดเจนว่านโยบายที่จะช่วยให้คนพร้อมปรับตัวมีอะไรบ้าง ถ้าเราไม่มีความพร้อม เราอาจจะสูญเสียมากกว่าประเทศที่เขาสามารถปรับตัวแล้วเปลี่ยนนโยบายไปในสถานการณ์ที่เหมาะสม
ที่ผ่านมา ภาครัฐมักสื่อสารต่อประชาชนว่า ‘อย่าการ์ดตก’ ต้องระมัดระวังป้องกันตนเอง เราเห็นประชาชนพยายามป้องกันตนเองอย่างเต็มที่ แต่ก็ไม่สามารถป้องกันการระบาดได้อย่าง 100% ไม่ว่าจะจากเพราะปัญหาที่เกี่ยวข้องกันนโยบายหรือโครงสร้างก็ตาม นอกเหนือจากความพยายามในภาคประชาชน คุณมองเห็นปัญหาอะไรบ้าง
ถ้าพิจาณานโยบาย ‘อย่าการ์ดตก’ การให้ทุกคนช่วยป้องกันการระบาดด้วยการป้องกันตนเองในระยะสั้นเป็นเรื่องที่เป็นไปได้ แต่ระยะยาวคงไม่มีใครยกการ์ดตลอดเวลา ถ้าเมื่อยก็ต้องเอาลง ผมเชื่อว่าทุกคนพยายาม แต่ก็มีข้อจำกัด ไม่ว่าจะเป็นการทำงานหรือสภาพแวดล้อม ถ้าเราช่วยไปสักพักแล้วไม่ไหว ก็ต้องเป็นหน้าที่ของภาครัฐที่ต้องกำหนดนโยบายให้คนทั่วไปสามารถพอทำได้มากขึ้น
ขอยกตัวอย่างเรื่องโครงสร้างสภาพแวดล้อมที่เสี่ยงต่อการติดเชื้อ เรามีความรู้มาสักพักใหญ่แล้ว แต่ไม่เคยปรับเปลี่ยนนโยบายที่เกี่ยวข้อง เช่น เรามีความรู้ที่พัฒนาไปจากช่วงเชื้อสายพันธุ์อู่ฮั่นระบาด จากเดิมเรารู้ว่าการแพร่ระบาดเกิดจากละอองฝอย (droplets) ที่หล่นลงบนพื้นในระยะ 2 เมตร ซึ่งเป็นที่มาของมาตรการรักษาระยะห่างทางสังคม (social distancing) ช่วงหลังก็เริ่มมีความรู้ใหม่แล้วว่า การแพร่ระบาดเกิดจากละอองลอย (aerosol) การนั่งอยู่ในห้องที่เปิดเครื่องปรับอากาศและมีการระบายอากาศไม่ดีก็สามารถติดเชื้อจากละอองลอยได้ แม้จะนั่งอยู่ในระยะห่างเกิน 2 เมตรก็ตาม
คำถามคือรัฐหรือภาคเอกชนมีนโยบายอะไรที่เอื้อต่อการปรับสภาพแวดล้อมให้คนอยู่ในห้องที่มีการะบายอากาศที่ดี โดยที่ไม่ต้องกังวลว่าต่อให้ป้องกันตนเองอย่างเต็มที่ ล้างมือ ใส่หน้ากาก แต่พอดื่มน้ำหรือทานอาหารก็มีโอกาสติดเชื้อ
เรื่องนี้ต้องหาสมดุลระหว่างการให้ปัจเจกชนทุกคนช่วยกันยกการ์ดและการปรับนโยบายให้คนที่ร่วมมือและทำเต็มที่แล้วไม่เดือดร้อน ที่ผ่านมาเรามีการเยียวยาทางเศรษฐกิจสังคม ซึ่งเน้นว่าใครเดือดร้อนจากการปิดเมืองก็รับเงินเยียวยาไป แต่จะดีกว่าหรือไม่ ถ้ารัฐบาลช่วยให้คนเข้าถึงการปรับโครงสร้างทางสภาพแวดล้อมผ่านหลักวิศวกรรมที่จะทำให้การระบายอากาศดีขึ้นไปพร้อมๆ กับการลงทุนสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งจะช่วยทั้งให้มีการจ้างงานเพิ่มขึ้น และช่วยให้คนได้อยู่ในสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการอยู่กับโควิดมากขึ้น ปลอดภัยมากขึ้น การ์ดจะได้ต่ำลงหน่อย อย่างน้อยให้ดื่มน้ำหรือทานอาหารได้โดยไม่ต้องกังวล เหมือนยิงปืนนัดเดียวได้นกสองตัว
อีกตัวอย่างหนึ่งคือการออกกำลังกายกลางแจ้ง ซึ่งจริงๆ แล้วมีโอกาสน้อยมากที่จะเกิดการแพร่เชื้อ แต่ก็ยังมีการขึ้นป้ายห้ามถอดหน้ากากตลอดเวลา ทั้งๆ ที่ความรู้ทางการแพทย์บอกว่าการใส่หน้ากากออกกำลังกายทำให้คาร์บอนไดออกไซด์คั่งอยู่ในหน้ากาก ทำให้ออกซิเจนในเลือดต่ำ บางทีอันตรายมากกว่าการติดโควิดเสียอีก
คำถามคือทำไมความรู้ทั้งสองตัวอย่างไม่ถูกนำไปสู่การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายสาธารณะ ภาครัฐทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นก็ยังคงใช้ความรู้ชุดเดิมในการกำหนดนโยบาย ซึ่งไม่ได้เอื้อให้ประชาชนปรับสู่วิถี new normal แบบที่เราบอกกัน
ทำไมนโยบายถึงไม่สามารถปรับตัวทันตามองค์ความรู้เรื่องโรคที่พัฒนาไปได้
ถ้าให้วิพากษ์ อย่างแรก ผมเข้าใจว่าผู้กำหนดนโยบายกลัวคนตื่นตระหนก จึงระมัดระวังในการทำอะไรที่ทำให้คนสับสน หรือกังวลว่าจะทำให้เกิดพฤติกรรมที่ไม่พึงประสงค์ของคนส่วนน้อย ผลตามมาที่เราเห็นคือการให้น้ำหนักน้อยไปในการออกนโยบายที่เอื้อต่อคนส่วนใหญ่ ยกตัวอย่างเช่น การออกกำลังกายในสวนสาธารณะหรือพื้นที่แจ้งที่ยังต้องใส่หน้ากากอยู่ทั้งที่การระบาดในเชิงระบาดวิทยาต่ำมาก หน่วยงานรัฐบางหน่วยงานก็บอกว่าคนไทยไม่ได้ไปวิ่งอย่างเดียว แต่ไปตั้งวงกินเหล้าด้วย ซึ่งก็คงถูกที่ห้ามทุกคนไปถอดหน้ากากในสวนสาธารณะเพราะกลัวไปตั้งวงกัน แต่คำถามคือ คนส่วนนี้เป็นกลุ่มน้อยมาก ทางแก้คือควรมีการบังคับใช้กฎหมายกับคนกลุ่มนี้มากกว่าจะทำให้คนส่วนใหญ่ไม่สามารถปรับไปสู่วิถีชีวิตใหม่ได้หรือเปล่า
อีกเหตุผลหนึ่งคือ ในกระบวนการนโยบายมีนักวิชาการซึ่งคิดรอบด้าน เสนอแนะอย่างเป็นกลาง และมีลักษณะเป็นสถาบันที่ไม่ได้อิงเพียงความเห็นส่วนบุคคลยังมีน้อยเกินไป ต่างจากการทำงานของนักวิชาการหลายประเทศอย่างสหราชอาณาจักร มีการตั้งหน่วยงานเฉพาะขึ้นมา ชื่อว่า Scientific Advisory Group for Emergency (SAGE) รวบรวมนักวิชาการจากหลายภาคส่วนเพื่อมองเรื่องเดียวให้รอบด้าน ทั้งด้านการแพทย์ พฤติกรรมศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ และเสนอแนะว่ารัฐบาลควรทำอะไร แล้วตีพิมพ์ข้อเสนอในฐานะคณะทำงานวิชาการ ซึ่งถ้ารัฐบาลไม่ทำตาม หรือไม่เชื่อ ทั้งๆ ที่มีหลักฐาน ก็ต้องรับผิดชอบในเชิงนโยบาย
แต่ในกลไกรัฐไทย เท่าที่สังเกตดูจะเห็นว่ามีที่ปรึกษาที่เป็นผู้เชี่ยวชาญหลายคน แต่ส่วนใหญ่มักจะเป็นการแสดงความคิดเห็น มีคนให้ความเห็นทั้งคนในและคนนอก บางทีความเห็นไม่ตรงกันก็ไม่ตัดสินใจหรือลังเล และอาจมีบางประเด็นที่หลุดไปในกระบวนการตัดสินใจ ถ้าเรามีเครื่องมือที่ส่งเสริมกระบวนการนโยบายได้ดี แต่ไม่มีโครงสร้างการจัดการระบบที่ทำให้เครื่องมือเหล่านั้นเข้าไปถึงผู้กำหนดนโยบายได้ ก็เป็นเรื่องน่าเสียดาย
ข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมอย่างหนึ่งที่มีคนกล่าวถึงเยอะแต่ยังไม่เกิดขึ้นคือ การบูรณาการกระบวนการทำนโยบายที่คิดเรื่องสาธารณสุข เศรษฐกิจ สังคมไปด้วยกัน ผ่านมากว่า 2 ปี เรายังเห็นการทำงานแบบแยกส่วนระหว่างศูนย์บริหารสถานการณ์แพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (ศบค.) ที่ดูแลเรื่องการควบคุมโรคกับศูนย์บริหารสถานการณ์เศรษฐกิจ (ศบศ.) ที่รับผิดชอบเรื่องเศรษฐกิจสังคม ทั้งๆ ที่ทั้งสองเรื่องนี้เกี่ยวพันกันอย่างยิ่ง
ถ้าเราควบคุมการระบาดไม่ได้ ต่างประเทศก็ไม่เดินทางมาประเทศไทย ก็เป็นเรื่องเศรษฐกิจสังคมเหมือนกัน หรือถ้าเราจัดการเศรษฐกิจสังคมไม่ได้ คนไม่สามารถปฏิบัติตามพฤติกรรมรักษาสุขภาพอย่างที่ควรจะเป็นได้ก็ส่งผลต่อการระบาด มีหลายกรณีที่เกิดจากปัญหาเช่นนี้ ที่เป็นรูปธรรมมากที่สุดคือช่วงสงกรานต์ปีแรกที่ใช้นโยบายปิดกรุงเทพฯ แต่คนต่างจังหวัดที่เข้ามาทำงานในกรุงเทพฯ ไม่สามารถทำงานได้ ก็ต้องเดินทางกลับภูมิลำเนา กลายเป็นว่านโยบายที่ตั้งใจดีให้คนหยุดอยู่บ้านเพื่อป้องกันการแพร่เชื้อ กลับเร่งให้คนเดินทางกระจายไปทั่วประเทศ ส่งผลให้เชื้อกระจายไปทั่วประเทศ
หากใช้กระบวนการคิดเชิงระบบ (systems thinking) เข้ามามอง จะเห็นว่าถ้าเราคิดไม่ครบ คิดแยกส่วน เมื่อแก้ปัญหาหนึ่งแล้ว จะสร้างปัญหาใหม่ตามมาเสมอ
“ถ้าเรามีเครื่องมือที่ส่งเสริมกระบวนการนโยบายได้ดี แต่ไม่มีโครงสร้างการจัดการระบบที่ทำให้เครื่องมือเหล่านั้นเข้าไปถึงผู้กำหนดนโยบายได้ ก็เป็นเรื่องน่าเสียดาย”
ประเทศไทยต้องรับมือกับโควิด-19 มาอย่างต่อเนื่อง 2 ปี หากนำบทเรียนที่ได้มาปรับปรุง แก้ไข ประสิทธิภาพการรับมือน่าจะมีแนวโน้มที่ดีขึ้นเรื่อยๆ สำหรับคุณที่ถอดบทเรียนการจัดการโควิดผ่านงานวิจัย ประเมินการการรับมือวิกฤตของภาครัฐที่ผ่านมาอย่างไรบ้าง
มีทั้งส่วนที่เราทำได้ดีและมีส่วนยังทำได้ไม่ดีนักที่ต้องพัฒนาให้ดียิ่งขึ้นได้อีก
ในด้านหนึ่ง เราเห็นรัฐมีความเข้าใจว่าวิกฤตครั้งนี้ยากเกินกว่ากระทรวงสาธารณสุขจะแก้เพียงองค์กรเดียว ต้องมีการบูรณาการหน่วยงานเพื่อช่วยกันแก้ไขปัญหา เพราะปัญหาโควิดเป็นมากกว่าปัญหาสุขภาพ แม้ต้นตอจะเป็นปัญหาด้านสาธารณสุข แต่ผลกระทบเกิดขึ้นในทุกด้าน จึงต้องช่วยกันทั้งองคาพยพ กล่าวโดยสรุปคือรัฐบาลวินิจฉัยถูกว่าโควิดเป็นเรื่องที่ซับซ้อนไปกว่าการจัดการเฉพาะทางในระยะสั้น และตั้งหน่วยงานบูรณาการการทำงานขึ้นมาระดับหนึ่ง ต้องให้เครดิตผู้กำหนดนโยบายภาครัฐว่ามาถูกทางแล้ว
แต่คำถามที่หลายคนถามคือ การลากยาวภาวะฉุกเฉินมากนานว่าสองปีมีความจำเป็นจริงหรือไม่ ใช่สภาวะฉุกเฉินจริงหรือเปล่า มีกลไกอื่นที่ตอบโจทย์การบูรณาการการทำงานข้ามหน่วยงานหรือไม่ เพื่อให้การบูรณาการกลายเป็นกระบวนการทำงานปกติของสังคมไทยในอนาคต
ในแง่ของการรับมือการระบาด การที่เรารับมือได้ดีต้องให้เครดิตการพัฒนาระบบสาธารณสุขที่มีมาตั้งแต่อดีตพอสมควร การมีประกันสุขภาพถ้วนหน้าช่วยรองรับโควิด-19 ได้ดี แต่อาจจะรับมือไม่ดีในทุกพื้นที่ทั่วประเทศ เช่น ในกรุงเทพฯ ที่ไม่ได้มีจำนวนหน่วยบริการสุขภาพภาครัฐให้ทุกคนเข้าถึงได้เหมือนในต่างจังหวัด มีคนจำนวนมาก อยู่กันอย่างแออัด กลายเป็นจุดอ่อนที่ทำให้เกิดการระบาด และมีคนเสียชีวิตโดยไม่จำเป็นในช่วงปลายปีที่แล้ว
อีกคำถามหนึ่งที่น่าคิดคือ เรามีระบบคอลเซ็นเตอร์ที่ช่วยประสานงานรับผู้ติดเชื้อเข้าระบบและพัฒนากลายมาเป็นระบบ home isolation ในเวลาต่อมา ซึ่งน่าจะมีบทเรียนตั้งแต่การระบาดระลอกเดลตา แต่ทำไมคราวนี้ระบบก็ยังไม่พร้อม
ถ้ากระทรวงสาธารณสุขสามารถสร้างโมเดลระบาดวิทยาเพื่อชี้ให้เห็นแนวโน้มว่าผู้ติดเชื้อจะเพิ่มสูงขึ้น ดังนั้น รัฐก็ควรจะคาดการณ์ได้ว่าจำนวนคนที่โทรไปยังคอลเซ็นเตอร์จะต้องสูงขึ้นด้วย ยิ่งกระทรวงสาธารณสุขปรับนโยบายให้มีการรักษาแบบผู้ป่วยนอก คนก็ยิ่งกังวลว่าจะเข้าถึงการรักษาได้อย่างไร กลายเป็นว่ารัฐที่ควรจะรู้ล่วงหน้าเพราะเป็นคนกำหนดนโยบายเอง กลับไม่จัดเตรียมโครงสร้างอำนวยความสะดวกไว้รองรับปัญหาคอขวด
หรือแม้กระทั่งเรื่องข้อมูลจำนวนผู้ติดเชื้อ ผมเชื่อว่าไม่ใช่เรื่องเหลือบ่ากว่าแรงที่นักสารสนเทศในประเทศไทยจะสามารถจัดการข้อมูลไม่ให้เกิดการนับจำนวนผู้ติดเชื้อซ้ำของคนตรวจ ATK และคนที่ตรวจ PCR อีกครั้งเพื่อยืนยันการติดเชื้อ ซึ่งจะทำให้เราได้ตัวเลขที่ใกล้เคียงความจริงที่สุด
ปัญหาเชิงโครงสร้างต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น ระบบสารสนเทศ กระบวนการทำงานภาครัฐ การเอาต์ซอร์สภาระงานบางส่วนอย่างคอลเซ็นเตอร์ ล้วนแต่ต้องอาศัยการประสานงานระหว่างหน่วยงาน ทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นถึงโอกาสในการพัฒนากระบวนการจัดการภาครัฐ ที่มักจะดำเนินงานได้ดีภายในหน่วยงาน แต่จะมีเริ่มปัญหาเมื่อต้องประสานงานข้ามส่วนเสมอ ผมไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐศาสตร์ แต่นักรัฐศาสตร์เองก็คงพูดมานาน แต่พอเป็นนโยบายสาธารณะทางสาธารณสุข ก็เห็นชัดเจน ทุกคนก็เห็นตรงกัน
ถ้าเราเรียนรู้จากวิกฤต การสูญเสียครั้งนี้จะไม่สูญเปล่า ความสูญเสียที่เกิดขึ้นคือบทเรียนราคาแพง แต่ถ้าสูญเสียแล้วไม่เรียนรู้เลย นั่นอาจเป็นบทเรียนที่แย่ที่สุด
หากภาวะฉุกเฉินไม่ใช่คำตอบในการแก้ไขปัญหา ก้าวต่อไปของการนโยบายการจัดการโควิดควรเป็นอย่างไร
‘ฉุกเฉินแต่เรื้อรัง’ เป็นแนวคิดที่แปลก แม้แต่ในทางการแพทย์เอง ‘ฉุกเฉิน’ มักเป็นเรื่องระยะสั้น อาจจะมีข้อยกเว้นอย่างหนึ่ง เช่น คนไข้ป่วยหนัก นอน ICU เป็นเดือน มีลักษณะโรคที่เรียกว่า ‘วิกฤตเรื้อรัง’ ซึ่งย้อนแย้งพอสมควร
โควิดเป็นวิกฤต ‘เรื้อรัง’ มีความจำเป็นต้องอาศัยบูรณาการของหลายภาคส่วน แต่คำถามคือ จำเป็นต้องใช้กฎหมาย พ.ร.ก.ฉุกเฉินเพื่อให้เกิดการบูรณาการหรือไม่ ส่วนตัวมองว่าเป็น ‘ความฉุกเฉิน’ คนละแบบ เพราะว่าความฉุกเฉินภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินรวมไปถึงการเดินขบวน การประท้วงทุกอย่าง ความฉุกเฉินภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินจึงกว้างมาก
โดยปกติ กระทรวงสาธารณสุขจะมีเครื่องมือด้านการจัดการสถานการณ์ฉุกเฉินด้านสาธารณะสุข (Public Health emergency management) ที่เรียกว่า Emergency Operation Center (EOC) ซึ่งสามารถใช้รับมือได้กับวิกฤตระดับหนึ่งที่ไม่เกินความสามารถของกระทรวง แต่วิกฤตโควิด-19 เป็นวิกฤตที่เกินกำลังของการจัดการของกระทรวงสาธารณสุข ซึ่งจำเป็นต้องมีการประสานเชื่อมต่อหน่วยงาน และมีการบูรณาการข้ามหน่วยงาน
เพราะฉะนั้น ในกระบวนการประสานความร่วมมือและการบูรณาการระหว่างกระทรวง มีทางเลือกอื่นไหมนอกจาก พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ถ้าพูดภาษาแพทย์คือ พ.ร.ก.ฉุกเฉินมีผลข้างเคียงค่อนข้างเยอะไป และการใช้ยาแรงลากยาวมาถึงสองปีทำให้เราเสพติดการจัดการโดยการใช้แท่งดิ่งอำนาจ การสร้างความร่วมมือของคนที่หลากหลายภายใต้กระบวนการกำหนดนโยบายมันจึงไม่เคยเกิดขึ้น เพราะขึ้นอยู่กับว่าใครเข้าถึงอำนาจการตัดสินใจตาม พ.ร.ก.ฉุนเฉินที่ต้องการความเด็ดขาด แต่ตัว พ.ร.ก. ถูกออกแบบมาเพื่อแก้ไขปัญหาอีกแบบที่ไม่ใช่ปัญหาที่มีลักษณะแบบวิกฤตโควิด
ศูนย์บริหารสถานการณ์แพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 (ศบค.) ยังจำเป็นหรือไม่ในสถานการณ์เช่นนี้ หรือหากไม่ใช่ ศบค. ควรจะเป็นหน่วยงานใดที่จะเข้ามาตัดสินใจและกำกับดูแลนโยบาย
ควรเป็นคณะกรรมการตามอำนาจหน้าที่ตาม พ.ร.ก.โรคติดต่อ ซึ่งเปิดให้มีกรรมการระดับชาติได้ บางกรณีก็ต้องใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ซึ่งบางครั้งอยู่แค่ระดับรัฐมนตรีผู้ใช้อำนาจ หรือบางครั้งก็ต้องขึ้นไปถึงระดับคณะรัฐมนตรี แต่แนวคิดที่สำคัญคือ จำเป็นต้องมีหน่วยงานพิเศษเข้ามาช่วยในการบูรณาการ โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยอำนาจของ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน
ช่วงแรกที่ไม่มีเครื่องมือให้ใช้ อาจพอพูดได้ว่าการหยิบ พ.ร.ก.ฉุกเฉินมาใช้เป็นการตัดสินใจที่ถูก แต่ระยะเวลาล่วงผ่านมาสองปีแล้ว ควรตั้งคำถามว่าเรามีเครื่องมือที่ดีกว่านี้หรือไม่ และทำไมเราถึงยังไม่สามารถหาเครื่องมือที่ดีกว่า หรือส่งผลข้างเคียงน้อยกว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินมาใช้แทนได้
อีกกรณีคือ คนที่เก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อนำไปสู่การตัดสินใจควรเป็นคนที่มีความรอบด้านเพื่อให้เหมาะสมกับธรรมชาติของปัญหาที่ซับซ้อน รัฐบาลเองก็มีการตั้งกรรมการต่างๆ เช่น คณะกรรมการที่ปรึกษาของ ศบค.ด้านเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งมีทั้งผู้เชี่ยวชาญด้านสาธารณสุขและเศรษฐกิจสังคมอยู่ด้วยกัน แต่ไม่ได้มีการเผยแพร่ต่อสาธารณะเลยว่าคณะกรรมการฯ นำเสนอข้อเสนออะไรต่อรัฐบาลบ้างอย่างที่ SAGE ในสหราชอาณาจักรทำ การเข้าถึงข้อมูลเหล่านี้นอกจากจะช่วยทำให้คนรู้ว่าควรทำอย่างไรแล้ว ยังช่วยให้รัฐบาลรับผิดรับชอบเชิงนโยบายมากขึ้นด้วย เพราะถ้ารัฐบาลนำหรือไม่นำข้อเสนอแนะไปใช้ก็เป็นความรับผิดชอบทางการเมืองของรัฐบาลที่ต้องอธิบายให้ได้ว่า เหตุใดจึงมีการตัดสินใจเช่นนั้น
ที่ผ่านมา ไม่มีใครรู้เลยว่ากระบวนการเชิงนโยบายเป็นอย่างไร นโยบายที่ทำกันอยู่เป็นไปตามข้อเสนอแนะของผู้เชี่ยวชาญมากน้อยแค่ไหน อะไรทำบ้าง อะไรไม่ได้ทำ ทั้งหมดต้องรอฟัง ศบค. ซึ่งแถลงแบบบนลงล่างตลอด ในระยะสั้นเข้าใจได้ว่าเป็นไปเพื่อไม่ให้คนฟังความสับสน แต่ระยะยาว นี่อาจไม่ใช่ลักษณะการทำงานที่เหมาะสมแล้ว
ในการแก้ปัญหาที่มีความซับซ้อนอย่างโควิด เราสามารถนำกระบวนการคิดเชิงระบบ (systems thinking) มาใช้วิเคราะห์ปัญหา หาคานดีดคานงัด และนำมาปรับใช้ในการกำหนดนโยบายสาธารณะในอนาคตได้อย่างไรบ้าง
ในกระบวนการแก้ไขปัญหา การแก้ปัญหาอย่างหนึ่งจะสร้างปัญหาใหม่ตามมาเสมอ ส่วนหนึ่งเพราะว่าคิดแยกส่วน ไม่เห็นภาพรวมของทั้งระบบ เพราะฉะนั้น ในกระบวนการคิดเชิงระบบ อย่างน้อยต้องคิดให้ครบทุกเรื่องที่เกี่ยวข้องกับปัญหา คิดให้ลึกมากพอว่าสาเหตุของปัญหาคืออะไร และคิดในระยะยาว ไม่ใช่แค่ตัดสินใจเฉพาะหน้าจนส่งผลเสียต่อไปในระยะยาว
อย่างวิกฤตโควิด ปัญหาส่วนหนึ่งมาจากพฤติกรรมของคน ต่อให้มีความรู้ทางการแพทย์ แต่ถ้าไม่เข้าใจพฤติกรรมของคน ไม่ว่าจะออกนโยบายอะไรไปก็ผิดไปหมด เช่น ในช่วงปีที่แล้วเราเริ่มให้ผู้ติดเชื้อที่ไม่มีอาการหรือมีอาการน้อยกักตัวอยู่บ้านเพื่อป้องกันไม่ให้เชื้อติดคนอื่น แต่กลายเป็นว่าติดกันทั้งบ้าน เพราะไม่รู้จะกักตัวอย่างไรเนื่องจากมีพื้นที่ในบ้านจำกัด นี่คือปัญหาจากการที่คนออกนโยบายไม่เข้าใจวิถีชีวิตของคนมากเท่าที่ควรและไม่เข้าใจรากของปัญหาที่ลึกมากพอ
เพราะฉะนั้น ถ้าออกแบบนโยบายที่แก้ปัญหาให้ครบพอ ลึกพอ และคิดไปในระยะยาวได้พอ เราก็จะมีนโยบายที่ยั่งยืนมากขึ้น แก้ไขปัญหาได้อย่างแท้จริงมากขึ้น ถ้าเราจะหาทางออกนโยบายที่แก้ไขปัญหาได้ลึกมากพอและมีความเป็นคานดีดคานงัดที่ออกจุดเดียวแล้วส่งผลกระทบได้ค่อนข้างเยอะ ก็น่าจะเริ่มจากการเข้าใจพฤติกรรมของคนและประเด็นที่เกี่ยวข้องกับโควิด-19 ทั้งด้านสุขภาพ และเศรษฐกิจสังคม
สำหรับผม สังคมไทยเรียนรู้มากพอในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา แต่ปัญหาคือกระบวนการนโยบายตอบสนองต่อสิ่งที่ทุกคนเรียนรู้ได้มากพอหรือเปล่า
ถ้าจะมีคำตอบสุดท้ายว่าอย่างน้อยรัฐทำอะไรได้บ้าง อาจตอบแบบกำปั้นทุบดิน แต่รัฐต้องเรียนรู้ให้มากกว่านี้ คนที่ทำงานศึกษาบอกว่า เราเรียนรู้เพียงแค่ว่าจะแก้ปัญหาอย่างไรด้วยการเรียนรู้รอบเดียว หรือ single-loop learning แต่คนที่เก่งกว่านั้นจะพยายามแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน เขาจะตั้งคำถามว่าวิธีการแก้ไขปัญหาในช่วงสองปีที่ผ่านยังไม่ดีเพราะมีสมมติฐานที่ผิดพลาดหรือเปล่า นั่นคือมีการเริ่มเรียนรู้ว่าวิธีคิดแบบนี้ถูกต้องจริงหรือไม่ หรือเรียกว่า double-loop learning และสุดท้าย ต้องมีการเรียนรู้ด้วยว่า จะเรียนรู้ถอดบทเรียนอย่างไร หรือ triple-loop learning ซึ่งที่ผ่านมา คิดว่าเราพูดเรื่องนี้กันน้อยมาก
เราต้องช่วยกันถอดบทเรียนว่าเราได้เรียนรู้อะไรบ้าง ไม่ใช่แค่เฉพาะภาครัฐ แต่ทั้งประชาชน ภาคเอกชน หรือชุมชนด้วย เพื่อให้เรามีบทเรียนที่ทำให้สังคมไทยดีขึ้น มีกระบวนการนโยบายที่ดีขึ้น เรามีทรัพยากรที่พร้อม แต่จะทำอย่างไรให้เรามีศักยภาพในการรับมือต่อปัญหายากๆ อย่างโควิดในอนาคตได้ด้วย
“ถ้าจะมีคำตอบสุดท้ายว่าอย่างน้อยรัฐทำอะไรได้บ้าง อาจตอบแบบกำปั้นทุบดิน …รัฐต้องเรียนรู้ให้มากกว่านี้”
