อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
เมื่อสิ้นเดือนกันยายน 2560 ที่ผ่านมา World Economic Forum (WEF) ออกรายงานด้านการแข่งขันของประเทศต่างๆ ทั่วโลก หรือ Global Competitiveness Report 2017-2018[1] ตามรายงานฉบับดังกล่าว ไทยได้คะแนนความสามารถในการแข่งขัน 4.72 คะแนนจากคะแนนเต็ม 7 คะแนน ซึ่งอยู่ในอันดับที่ 32 จาก 137 ประเทศ ขึ้นจากอันดับที่ 34 ตามรายงานฉบับก่อนหน้าเล็กน้อย
Global Competitiveness Report เป็นรายงานที่หลายคนรู้จักกันดี และมักถูกอ้างถึงเสมอเมื่อต้องการเปรียบเทียบจุดแข็งและจุดอ่อนระหว่างประเทศต่างๆ เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทยอ้างถึงรายงานฉบับนี้เพื่อชี้ว่า ไทยอยู่อันดับ 9 ของโลกในด้านการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาค (macroeconomic environment)[2] ในปีที่ผ่านมา ทั้งนี้ นอกจาก Global Competitiveness Report แล้ว WEF ยังจัดทำรายงานฉบับอื่นๆ ที่น่าสนใจอีกหลายฉบับ รวมถึง Inclusive Growth and Development Report ที่อยากชวนอ่านในบทความฉบับนี้
Inclusive growth คืออะไร?
Inclusive growth เป็นคำที่กินความหมายกว้าง และถูกนำไปใช้อย่างแตกต่างหลากหลายมากที่สุดคำหนึ่งในแวดวงเศรษฐศาสตร์การพัฒนา ในภาษาไทยก็มีผู้แปลคำนี้ออกไปต่างๆ กัน เช่น การเติบโตอย่างทั่วถึง การเติบโตอย่างมีส่วนร่วม หรือการเติบโตที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ดังนั้น เพื่อทำความเข้าใจคำดังกล่าว เราจึงควรเริ่มจากความเป็นมาของแนวคิดนี้
‘การเติบโตอย่างทั่วถึง’ เป็นแนวคิดที่ถูกพูดถึงในวงวิชาการตั้งแต่ช่วงกลางคริสต์ทศวรรษที่ 2000 ก่อนที่จะปรากฏตัวบนเวทีอย่างเป็นทางการครั้งแรกในคณะกรรมาธิการว่าด้วยการเจริญเติบโตและการพัฒนา (Commission on Growth and Development) ซึ่งนำทีมโดย Michael Spence นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล คณะกรรมาธิการชุดดังกล่าวได้รับการสนับสนุนจากธนาคารโลกด้วยเหตุที่ว่า ธนาคารโลกกำลังต้องการเมนูนโยบายใหม่เพื่อมาแทนที่ฉันทมติวอชิงตัน (Washington Consensus) และหลังฉันทมติวอชิงตัน (Post-Washington Consensus) ซึ่งเสื่อมมนต์ขลังไป
ในปี ค.ศ. 2008 คณะกรรมาธิการชุดนี้ผลิตผลงานชิ้นสำคัญออกมาคือ รายงานยุทธศาสตร์เพื่อการเติบโตอย่างยั่งยืนและการพัฒนาอย่างทั่วถึง (The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development)[3] รายงานฉบับดังกล่าวชี้ว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีความเท่าเทียมกันด้านโอกาสสำหรับคนทุกเพศ ทุกวัย ทุกเชื้อชาติ อย่างทั่วถึง
ในปีต่อมา ธนาคารโลกก็เริ่มชูประเด็น ‘การเติบโตอย่างทั่วถึง’ เป็นครั้งแรก[4] โดยพยายามเสนอคำดังกล่าวเพื่อแทนที่คำอื่นๆ ที่ใกล้เคียงกัน ทั้งการเติบโตแบบครอบคลุม (broad-based growth) การเติบโตแบบแบ่งปัน (shared growth) และการเติบโตที่เอื้อประโยชน์แก่คนจน (pro-poor growth)
อย่างไรก็ตาม ในเอกสารดังกล่าวมิได้ให้คำนิยามที่ชัดเจน เพียงแต่อธิบายแนวคิดหลักว่า การเติบโตอย่างทั่วถึง หมายถึง การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่คำนึงถึงทั้ง ‘จังหวะก้าว’ และ ‘แบบแผน’ กล่าวคือ นอกจากจะต้องมีการเติบโตอย่างรวดเร็วแล้ว จะต้องเกิดจากส่วนร่วมของทุกภาคส่วน รวมถึงแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศ โดยอ้างอิงถึงประเด็นที่เกี่ยวข้องหลายประเด็น เช่น การแก้ปัญหาความยากจน ความยั่งยืน ผลิตภาพแรงงาน และการใช้ตลาดเป็นตัวขับเคลื่อน
หลังจากนั้นการเติบโตอย่างทั่วถึงก็กลายเป็นคำยอดนิยม องค์กรระหว่างประเทศแทบทุกองค์กรต่างนำคำดังกล่าวไปผนวกไว้ในในวาระขององค์กร แต่สร้างจุดเน้นที่แตกต่างกันออกไป เช่น องค์การสหประชาชาติเน้นเรื่องความยั่งยืนตามเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs)[5] ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย (ADB) รวมประเด็นดังกล่าวเข้ากับการแก้ไขปัญหาความยากจน[6] และ OECD เน้นประเด็นการสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจเพื่อลดช่องว่างของความเหลื่อมล้ำ[7]
นับถึงปัจจุบัน ยังไม่มีคำนิยามที่เป็นสากลสำหรับคำว่า ‘inclusive growth’ แต่เป็นที่เข้าใจโดยทั่วไปว่า การเติบโตอย่างทั่วถึงในความหมายกว้าง คือ การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่คนในสังคมมีส่วนร่วมและได้ประโยชน์ร่วมกัน ตามความหมายเช่นนี้ การเติบโตอย่างมีส่วนร่วมจึงต่างจากแนวคิดในการพัฒนาเศรษฐกิจแบบเดิมๆ ที่แยกการเจริญเติบโต (growth) และการกระจายการเจริญเติบโตนั้นๆ (distribution) ออกจากกัน
Inclusive Growth and Development Report
องค์กรระหว่างประเทศหลายหน่วยงานต่างมีความพยายามที่จะจัดทำดัชนีชี้วัดการเติบโตอย่างทั่วถึง แต่เนื่องจากส่วนใหญ่ยังอยู่ระหว่างการดำเนินการ รายงาน Inclusive Growth and Development Report ของ WEF ที่เพิ่งตีพิมพ์เมื่อเดือนมกราคม 2017 ที่ผ่านมาเป็นจึงอาจถือเป็นรายงานฉบับแรกในระดับระหว่างประเทศในประเด็นดังกล่าว
กรอบแนวคิดในการจัดทำรายงานนี้คล้ายกับการจัดทำ Global Competitiveness Report คือการสร้างดัชนีขึ้นตัวหนึ่งเพื่อเปรียบเทียบประเทศต่างๆ ที่ทำการสำรวจ ดัชนีนี้เรียกว่า ดัชนีการพัฒนาอย่างทั่วถึง (Inclusive Development Index: IDI) ซึ่งประกอบด้วยตัวชี้วัด 3 ด้าน ได้แก่ ด้านการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ด้านความทั่วถึง (inclusion) และด้านความเป็นธรรมข้ามรุ่น (intergenerational equity)
ในรายงานฉบับนี้ ประเทศที่ได้คะแนนการพัฒนาอย่างทั่วถึงสูงสุดคือ นอร์เวย์ ที่ได้ 6.02 คะแนนจากคะแนนเต็ม 7 คะแนน ประเทศที่ได้คะแนนรองลงมา ได้แก่ ลักเซมเบิร์ก (5.86 คะแนน) และสวิตเซอร์แลนด์ (5.75 คะแนน) ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาที่ได้คะแนนสูงสุดสามอันดับแรก ได้แก่ ลิทัวเนีย (4.73 คะแนน) อาเซอร์ไบจาน (4.73 คะแนน) และฮังการี (4.57 คะแนน) ส่วนประเทศที่อยู่ในกลุ่มรั้งท้าย ได้แก่ แซมเบีย (2.84 คะแนน) มาลาวี (2.83 คะแนน) และโมซัมบิก (2.79 คะแนน)
สำหรับไทยนั้น ไทยได้คะแนนการพัฒนาอย่างทั่วถึง 4.42 คะแนนจากคะแนนเต็ม 7 คะแนน ซึ่งอยู่ในอันดับที่ 12 จาก 39 ประเทศในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา หรือหากรวมทุกกลุ่มประเทศแล้วจะอยู่ในอันดับที่ 35 จาก 146 ประเทศ อย่างไรก็ตาม รายงานฉบับดังกล่าวชี้ว่า แนวโน้มในช่วง 5 ปีที่ผ่านมานั้น ไทยไม่ได้มีการพัฒนาในประเด็นการเติบโตอย่างทั่วถึงมากนัก โดยประเทศกำลังพัฒนาที่มีแนวโน้มดีขึ้นสามอันดับแรก ได้แก่ เลโซโท เนปาล และจอร์เจีย
นอกจากนี้ หากพิจารณากรณีประเทศไทยแยกตามกลุ่มตัวชี้วัดจะพบว่า มีเพียงตัวชี้วัดด้านการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเท่านั้นที่ได้อันดับดีกว่าอันดับในภาพรวม เพราะตามตัวชี้วัดด้านความทั่วถึง และด้านความเป็นธรรมข้ามรุ่นนั้น อันดับของไทยตกลงไปอยู่ในอันดับที่ 28 และ 23 จาก 39 ประเทศในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาตามลำดับ โดยตัวชี้วัดที่ ‘ตกมีน’ นั้นคือปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนต่อประชากร ขณะที่ตัวชี้วัดที่ตกไปอยู่ในกลุ่มรั้งท้ายคือ ดัชนีจีนีด้านการกระจายทรัพย์สิน (Wealth Gini)
Inclusive Growth and Development Report มิได้เป็นรายงานฉบับแรกที่ชี้ให้เห็นว่า ไทยมีความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สินสูงเป็นลำดับต้นๆ ของโลก เว็บไซต์ความเหลื่อมล้ำฉบับพกพา อ้างรายงานทรัพย์สินโลก (Global Wealth Report) ที่จัดทำโดย เครดิต สวิส (Credit Suisse) เมื่อปี 2559 เสนอข้อมูลว่า คนไทยที่รวยที่สุด 1% แรก มีทรัพย์สินมากถึง 54% ของทรัพย์สินทั้งประเทศ ตามตัวชี้วัดนี้ ความเหลื่อมล้ำของไทยสูงเป็นอันดับที่สามของโลก รองจากแค่รัสเซียกับอินเดียเท่านั้น[8]
ยุทธศาสตร์ชาติกับ inclusive growth
นอกจาก ‘การเติบโตอย่างทั่วถึง’ จะเป็นคำยอดนิยมขององค์กรระหว่างประเทศจำนวนมากแล้ว ยังเป็นคำที่ฟังดูดีเมื่อปรากฏอยู่ในวาระการพัฒนา จึงไม่น่าแปลกใจที่รัฐไทยกำหนดประเด็นดังกล่าวในยุทธศาสตร์ชาติด้วย โดยในร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579) ฉบับที่เผยแพร่ต่อสาธารณะทางเว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ[9] ระบุว่า หนึ่งในเป้าหมายภาพอนาคตประเทศไทยที่ต้องบรรลุภายในปี 2579 คือ “สังคมไทยที่มีคุณภาพและเป็นธรรม การพัฒนามีความครอบคลุม ทั่วถึง ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง (Inclusive Thailand)”
อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจากโครงสร้างคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจะพบว่า กรรมการส่วนใหญ่มีภูมิหลังจากการเป็นข้าราชการ โดยเฉพาะทหาร และกลุ่มพ่อค้า นายทุน นักธุรกิจ[10] ในลักษณะการสานพลัง ‘วาณิชรัฐ’ จึงน่าสนใจอย่างยิ่งว่า เมื่อปราศจากการมีส่วนร่วมจากประชาชนอย่างทั่วถึงตั้งแต่การกำหนดยุทธศาสตร์แล้ว ‘การเติบโตอย่างทั่วถึง’ ซึ่งไม่ใช่การเติบโตเฉพาะคนกลุ่มบนของสังคมจะเกิดขึ้นจริงได้อย่างไร
อ่านเพิ่มเติม
Commission on Growth and Development. (2008). The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development. World Bank Publications.
Ianchovichina, E., and Lundstrom, S. (2009). Inclusive Growth Analytics. Policy Research Working Paper. No. 4851. Washington DC: World Bank.
Klasen, S. (2010). Measuring and Monitoring Inclusive Growth: Multiple Definitions, Open Questions, and Some Constructive Proposals. ADB Sustainable Development Working Paper Series. No. 12.
Ranieri, R., and Ramos, R. A. (2013). Inclusive Growth: Building Up a Concept. Working Paper, International Policy Centre for Inclusive Growth, No. 104.
Saad-Filho, A. (2010). Growth, Poverty and Inequality: From Washington Consensus to Inclusive Growth. DESA Working Paper No. 100.
เชิงอรรถ
[1] http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/05FullReport/TheGlobalCompetitivenessReport2017%E2%80%932018.pdf
[2] https://www.facebook.com/bankofthailandofficial/photos/a.280178205664947.1073741828.272704976412270/521710638178368/
[3] https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/6507/449860PUB0Box3101OFFICIAL0USE0ONLY1.pdf
[4] http://siteresources.worldbank.org/INTDEBTDEPT/Resources/468980-1218567884549/WhatIsInclusiveGrowth20081230.pdf
[5] https://sustainabledevelopment.un.org/sdg8
[6] https://www.adb.org/themes/social-development/poverty-reduction/inclusive-growth
[7] http://www.oecd.org/inclusive-growth/
[8] http://www.thai-inequality.org/pages/asset
[9] http://www.nesdb.go.th/download/document/%E0%B8%A3%E0%B9%88%E0%B8%B2%E0%B8%87%E0%B8%A2%E0%B8%B8%E0%B8%97%E0%B8%98%E0%B8%A8%E0%B8%B2%E0%B8%AA%E0%B8%95%E0%B8%A3%E0%B9%8C%E0%B8%8A%E0%B8%B2%E0%B8%95%E0%B8%B4%20%E0%B8%A3%E0%B8%B0%E0%B8%A2%E0%B8%B0%2020%20%E0%B8%9B%E0%B8%B5%20(%E0%B8%9E.%E0%B8%A82560%20-%202579).pdf
[10] https://ilaw.or.th/node/4625
