ภัทชา ด้วงกลัด เรื่อง
ว่ากันตามรัฐธรรมนูญ คลื่นความถี่ทั้งหลายไม่ว่าจะคลื่นวิทยุ โทรทัศน์ โทรศัพท์มือถือ อินเทอร์เน็ต และคลื่นอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับกิจการแพร่ภาพกระจายเสียงและกิจการโทรคมนาคม ถือเป็นทรัพยากรสาธารณะที่จำเป็นต้องมีการจัดสรรและกำกับดูแล ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สังคมส่วนรวม
ตั้งแต่ปี 2554 เรามี กสทช. หรือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทำหน้าที่รับผิดชอบดูแลการจัดสรรคลื่นความถี่ทั้งหลาย รวมทั้งการกำกับดูแลกิจการที่เกี่ยวข้อง องค์กรอายุใกล้ 6 ปีเต็มนี้ต้องรับภาระอันใหญ่หลวงในการปกป้องดูแลผลประโยชน์สาธารณะที่มีมูลค่ามหาศาล และยังเป็นกลไกสำคัญที่มีส่วนชี้เป็นชี้ตายได้ว่าอนาคตเศรษฐกิจดิจิทัลและสังคมดิจิทัลของไทยจะรุ่งหรือร่วง
ตั้งแต่แรกเริ่ม กสทช. ถือกำเนิดขึ้นมาพร้อมกับความหวังมากมาย ทั้งการสร้างโอกาสใหม่ทางเศรษฐกิจและสังคม การยกระดับการแข่งขันของประเทศ และการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำในหลายมิติ ความหวังเหล่านี้ยังคงอยู่และทวีความเข้มข้นมากยิ่งขึ้นไปอีก ในโลกที่เทคโนโลยีและนวัตกรรมการสื่อสารโทรคมนาคมก้าวไปข้างหน้าอย่างรวดเร็วเช่นนี้
แต่ที่ผ่านมาแทนที่จะได้สมหวัง เรากลับต้องคอย “ตั้งคำถาม” กับการทำงานของ กสทช. เรื่อยมาถึงประสิทธิภาพและความโปร่งใสในการทำงาน ไม่ว่าจะการประมูลคลื่น 3G ที่ได้ราคาประมูลต่ำกว่าที่ควรจะเป็น การประมูลคลื่น 4G กับการโดนเอกชนบางรายเข้ามาปั่นราคาจนสูงแล้วเททิ้ง ความวุ่นวายจากปัญหาซิม 2G ดับเพราะไม่มีการเตรียมการประมูลล่วงหน้าก่อนใบอนุญาตหมดอายุ การเข้าไปควบคุมเนื้อหาทางสื่อวิทยุโทรทัศน์หลายกรณี หรือแม้แต่การใช้งบประมาณมหาศาลในการดูงานและประชาสัมพันธ์จนน่าสงสัย
มาถึงวันนี้ มีโจทย์ใหม่ให้สังคมไทยต้องขบคิดเกี่ยวกับ กสทช. อีกครั้ง เมื่อกฎหมายแม่ของกสทช. หรือ พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ที่เรียกสั้นๆ ว่า “พ.ร.บ. กสทช.” ได้ถูกยกเครื่องใหม่ โดยวันศุกร์ที่ 31 มีนาคม 2560 ที่ผ่านมา สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. ได้ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่ …) พ.ศ. … และให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป
101 จึงอยากชวนคุณมาสำรวจ “คำถาม” ที่ควรต้องถาม เกี่ยวกับอนาคตของการจัดการคลื่นความถี่ไทย ไม่ใช่แค่เรื่องกฎหมายฉบับใหม่นี้เท่านั้น แต่รวมถึงโจทย์ใหญ่ๆ ที่สังคมไทยต้องทบทวนเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ที่ควรจะเป็นของ กสทช.
และนี่คือ “5 คำถามหลักที่ต้องการคำตอบ” จากความเห็นของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรคลื่นความถี่ ทั้งตัวแทนจากกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กสทช. ผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมภาคเอกชน และนักวิชาการ[1]
คำถามข้อหนึ่ง :
Spectrum Roadmap กับ ‘ไทยแลนด์ 4.0′
นาทีนี้โจทย์สำคัญในการพัฒนาประเทศที่หน่วยงานภาครัฐต่างชูขึ้นมาคงหนีไม่พ้นการยกระดับประเทศสู่ยุคไทยแลนด์ 4.0 โดยใช้นวัตกรรมทางดิจิทัลเป็นเครื่องมือ สร้างโอกาสใหม่ทางเศรษฐกิจและสังคม ยกระดับความสามารถในการแข่งขัน เพื่อนำพาประเทศให้หลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง และสร้างความเท่าเทียมลดความเหลื่อมล้ำ
เมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา เราเพิ่งจะมีพระราชบัญญัติการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม พ.ศ. 2560 ออกมา เป็นกรอบใหญ่ในการพัฒนาด้านดิจิทัลของประเทศ โดยมีคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมทำหน้าที่กำหนดแผนระดับชาติและนโยบายที่จะนำพาประเทศไทยไปสู่ ‘ไทยแลนด์ 4.0’
ดร.พันธ์ศักดิ์ ศิริรัชพงษ์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กล่าวว่า ในภาพรวม แผนดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมมียุทธศาสตร์หลัก 4 ประการคือ 1. การยกระดับโครงสร้างพื้นฐานทางดิจิทัลประสิทธิภาพสูงให้ครอบคลุมทั่วประเทศ 2. การพัฒนาสู่ความเป็นศูนย์กลางด้านดิจิทัลในภูมิภาคอาเซียน 3. การมีกลไกการกำกับดูแลด้านดิจิทัลที่เป็นกลางและสร้างความเสมอภาค 4. การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรและโครงสร้างพื้นฐานด้านดิจิทัล เช่น คลื่นความถี่ต่างๆ อย่างเต็มที่ประสิทธิภาพ
เพื่อให้เป็นไปตามแผนจึงมีการยกเครื่องกฎหมายและองค์กรที่เกี่ยวข้องไปพร้อมกัน องค์กรสำคัญที่ทำหน้าที่ดูแลคลื่นความถี่และกิจการกระจายเสียงและโทรคมนาคมอย่าง กสทช. จึงถูกปรับให้สอดกันไปด้วย และนี่เองคือเหตุผลสำคัญที่กระทรวงไอซีที (ผู้เสนอร่างฯ ในขณะนั้น) หยิบยกมาชี้แจงเป็นความจำเป็นในการแก้ไข พ.ร.บ. กสทช.
การมีองค์กรที่ทำหน้าที่กำหนดแผนใหญ่ระดับประเทศเป็นธงนำในการพัฒนาเช่นนี้ดูเหมือนจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี ที่ทำให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องสามารถขับเคลื่อนไปในทิศทางเดียวกันได้ แต่ในกรณีการทำงานของ กสทช. สิ่งสำคัญที่ต้องการมากที่สุดในตอนนี้ไม่ใช่กรอบเป้าหมายใหญ่ แต่คือ Spectrum Roadmap หรือแผนการจัดการคลื่นความถี่ภาพรวมในระยะยาว ที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ ระยะเวลา และเงื่อนไข ในการจัดสรรและบริหารคลื่นความถี่ทั้งหมดที่มีอย่างเป็นรูปธรรม
เป็นที่น่าตกใจมากว่าตลอดระยะเวลา 6 ปีที่ผ่านมา คณะกรรมการ กสทช. ทำงานกันโดยไม่มีแผนลักษณะนี้เลย มีเพียงแผนระยะสั้นชนิดปีต่อปี ตามกรอบอายุสัมปทานและใบอนุญาตเฉพาะคลื่นความถี่เท่านั้น ไม่เคยมีการนำข้อมูลคลื่นความถี่ทั้งหมดออกมาแจกแจงว่ามีคลื่นอะไรอยู่ในมือใครบ้าง และมีแผนการบริหารจัดการและจัดสรรคลื่นเหล่านั้นให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสาธารณะอย่างไร
ความไม่ชัดเจนนี้ส่งผลให้ เมื่อกสทช.ปล่อยคลื่นออกมาแต่ละที ผู้ประกอบการเอกชนต้องเปิดศึกแย่งชิงคลื่นความถี่กันแบบจะเป็นจะตาย
“เอกชนต้องสู้กันให้ตาย เหมือนหิวข้าวแล้วมีข้าวมาวางอยู่ตรงหน้าโดยไม่รู้ว่าวันพรุ่งนี้ มะรืนนี้ จะมีข้าวกินหรือไม่” นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กล่าวถึงสถานการณ์การจัดสรรคลื่นในตอนนี้ “ทุกวันนี้ไทยกลายเป็นประเทศที่ราคาคลื่น 900 MHz แพงที่สุดในโลกไปแล้ว”[2]
ภายใต้สถานการณ์ที่ผู้ประกอบการเอกชนไม่สามารถวางแผนการให้บริการและการแข่งขันล่วงหน้าได้เช่นนี้ เมื่อคลื่นมาก็ต้องทุ่มเงินประมูลเพื่อความอยู่รอด กลัวจะไม่มีใช้และสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน ดังเช่นกรณีการประมูลคลื่น 4G ที่ผ่านมา ที่ราคาสุดท้ายไปจบอยู่ที่ราว 76,000 ล้านบาท ทำให้มาตรฐานต้นทุนของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมดีดตัวขึ้นไปสูงมาก แต่ผู้ประกอบการก็ต้องกัดฟันทน หากลยุทธ์อื่นๆ มาลดต้นทุนการประกอบการแทนเพื่อให้รอดต่อไปได้
ความไม่ชัดเจนของแผนการจัดสรรคลื่นความถี่ยังส่งผลให้การจัดสรรคลื่นความถี่เบี่ยงเบนจากการประมูลใบอนุญาต ซึ่งเป็นวิธีการจัดสรรที่มีประสิทธิภาพและเหมาะสมที่สุด ไปสู่การทำดีลเฉพาะกับหน่วยงานของรัฐซึ่งถือครองคลื่นความถี่อยู่ ไม่ว่าจะเป็น บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และ บริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ซึ่งมีลักษณะ ‘ข้ามหัว กสทช.’ และไม่เอื้อต่อการแข่งขันที่เป็นธรรม เพราะขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของแต่ละหน่วยงาน
หลักการสำคัญที่จะสร้างประสิทธิภาพในการจัดสรรคลื่นความถี่คือ “การคาดการณ์ได้ (predictability)” เพื่อให้กลไกการแข่งขันซึ่งเป็นหัวใจสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลทำงานได้อย่างเต็มที่ เอกชนสามารถปรับตัวและพัฒนาเทคโนโลยีไปข้างหน้า หน่วยงานภาครัฐสามารถปรับตัวเตรียมโครงสร้างพื้นฐานทั้งเชิงกายภาพและกฎระเบียบข้อบังคับต่างๆ ไว้รอ ผู้บริโภคสามารถปรับตัวใช้ประโยชนจากเทคโนโลยีใหม่ๆ ได้ทันท่วงทีไม่เสียโอกาส เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างแท้จริง
ภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องจึงพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า ก่อนจะพูดเรื่องไทยแลนด์ 4.0 ได้ก็ต้องมาพูดเรื่อง Spectrum Roadmap กันเสียก่อน ให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีทิศทางที่คาดการณ์ได้ กสทช. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการทำแผนพัฒนาคลื่นความถี่เป็นพื้นฐานอยู่แต่เดิมแล้ว ควรใช้อำนาจหน้าที่นี้จัดทำแผนการจัดการคลื่นความถี่ภาพรวมในระยะยาว อย่างจริงจังเป็นรูปธรรม และวางแนวทางการดำเนินการตามแผนให้ชัดเจน
ดร.รวีพันธ์ พิทักษ์ชาติวงษ์ ผู้อำนวยการอาวุโส สายงานกฎหมาย บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิคชั่น จำกัด (มหาชน) หรือดีแทค ชี้ให้เห็นว่าในต่างประเทศ การทำ Spectrum Roadmap เป็นหลักปฏิบัติที่สำคัญ เช่น สหภาพยุโรป มีการจัดทำแผน Digital Agenda 2020 วางแผนการจัดการคลื่นความถี่ที่ชัดเจน กำหนดเป้าหมายในการให้บริการแก่ประชาชนและการจัดสรรคลื่นความถี่ภายใต้กรอบระยะเวลาที่ชัดเจน ทำให้เอกชนสามารถวางแผนพัฒนาการให้บริการได้ในระยะยาว
นอกจากนี้ในอนาคตยังมีโจทย์ใหม่ๆ ที่ต้องการวางแผนพัฒนาการจัดสรรและการใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ล่วงหน้าเพื่อเตรียมความพร้อมอีกหลายอย่าง เช่น การจัดสรรคลื่นเพื่อกิจการรถไฟความเร็วสูง และการพัฒนาเทคโนโลยี 5G เพื่อรองรับการใช้งาน Internet of Things เป็นต้น
สิ่งที่สังคมไทยต้องจับตาดูภายหลังการยกเครื่อง กสทช. ใหม่ ก็คือ Spectrum Roadmap จะเกิดขึ้นได้จริงไหมและจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร ถึงตอนนั้นเราคงจะพอบอกได้ว่าไทยแลนด์ 4.0 จะเป็นแค่ความฝันหรือไม่
คำถามข้อสอง :
การสรรหา กสทช. ในยุคองค์กรกำกับดูแลหลอมรวม
ปัจจุบันเทคโนโลยีการสื่อสารและการโทรคมนาคมมีลักษณะหลอมรวมเข้าด้วยกัน (Technology Convergence) การสื่อสารกับการโทรคมนาคมกลายเป็นเรื่องเดียวกันด้วยนวัตกรรมทางเทคโนโลยีใหม่ๆ การทำงานขององค์กรกำกับดูแลด้านคลื่นความถี่และกิจการที่เกี่ยวข้องอย่าง กสทช. จึงต้องปรับตัวด้วย
สาระสำคัญหนึ่งในการจัดทำ พ.ร.บ. กสทช. ใหม่ จึงเป็นการปรับกลไกการทำงานของ กสทช. ให้กลายเป็นองค์กรกำกับดูแลหลอมรวม หรือ Convergence Regulator โดยรวมการทำงานของคณะกรรมการสองชุดที่แต่เดิมแยกกันอยู่ คือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงวิทยุและโทรทัศน์ (กสท.) และคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ให้เหลือเพียงชุดเดียว เพื่อให้การกำกับดูแลไปในทิศทางเดียวกันมีประสิทธิภาพมากขึ้น สอดคล้องกับแนวโน้มการพัฒนาเทคโนโลยีในระดับสากลที่มีการหลอมรวมกัน
แต่ข้อกังวลของหลายฝ่ายก็คือว่า กสทช. ชุดใหม่ที่จะเกิดขึ้นมานี้ จะมีศักยภาพเพียงพอในการจัดการกับภาระหน้าที่ที่ซับซ้อนขึ้นนี้ได้หรือไม่ โจทย์สำคัญโจทย์แรกจึงตกอยู่ที่การสรรหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเข้ามารับตำแหน่ง
พ.ร.บ. กสทช. ฉบับใหม่ ปรับลด กสทช. จากเดิม 11 คน เหลือเพียง 7 คน การปรับลดจำนวนอาจไม่ใช่ปัญหา แต่สิ่งที่ต้องจับตามีอยู่ 2 ประการด้วยกัน
ประการแรกคือ การกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่เข้ารับการสรรหาที่ไม่สะท้อนความรู้ความสามารถในการบริหารจัดการคลื่นความถี่และกิจการที่เกี่ยวข้อง และไม่ตอบโจทย์ความรับผิดชอบที่ต้องดูแลภารกิจการหลอมรวมเทคโนโลยี ด้วยการกำหนดเพียงช่วงอายุ ลักษณะต้องห้าม และประสบการณ์การทำงาน เช่น ยศและตำแหน่งการทำงานในอดีต ซึ่งไม่สะท้อนความเชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องกับภารกิจ และปล่อยให้การกำหนดคุณสมบัติอื่นๆ เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการสรรหา
ประการที่สอง คือ คณะกรรมการสรรหา กสทช. ซึ่งเป็นปราการด่านแรกในการได้มาซึ่งผู้มีความรู้สามารถเหมาะสมในการทำหน้าที่ กสทช. กฎหมายใหม่ได้ปรับเปลี่ยนองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหามาใช้คณะกรรมการสรรหาชุด 7 อรหันต์ ซึ่งประกอบด้วย ตุลากรศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาศาลฎีกา ตุลาการศาลปกครองสูงสุด กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย[3]
นพ.ประวิทย์ ได้ให้ความเห็นว่า นี่คือสูตรสำเร็จคณะกรรมการสรรหาครอบจักรวาลของไทย ซึ่งคณะกรรมการสรรหาชุดนี้อาจไม่เหมาะกับการคัดเลือกคณะกรรมการกสทช. ซึ่งต้องการผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรคมนาคมมาคัดเลือกมากกว่า เพราะเป็นภาระหน้าที่ที่มีความซับซ้อนและมีความเฉพาะตัวต่างจากองค์กรอื่นๆ ทั่วไป
นอกจากนี้ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะทำงานโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ยังแสดงความเห็นว่า องค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหานี้ยังมีตัวแทนจากหน่วยงานที่มีส่วนในการตรวจสอบและกำกับการทำงานของ กสทช. ในภายหลังอีกทีด้วย ซึ่งจะส่งผลให้เกิดความขัดแย้งกันในบทบาทหน้าที่อีกด้วย
การคัดเลือกคณะกรรมการ กสทช. และการทำงานของคณะกรรมการสรรหา จึงเป็นด่านสำคัญที่จะกำหนดทิศทางการทำงานและศักยภาพของ กสทช. ในอนาคตที่สังคมไทยต้องจับตาดูให้ดี
คำถามข้อสาม :
ความเป็นอิสระของ กสทช. ยุคใหม่
วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะทำงานโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ได้ตั้งข้อสังเกตว่า กฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ที่กำลังอยู่ในการพิจารณาของสนช.ในขณะนี้ มีลักษณะเป็นการแก้ไขกฎหมายเพื่อปรับโครงสร้าง ดึงอำนาจบางอย่างที่ควรเป็นของ กสทช. กลับมาเป็นของรัฐ และมีบทบัญญัติที่อาจกระทบความเป็นอิสระในการทำงานของ กสทช. อยู่ไม่น้อย
ภายใต้กฎหมายฉบับใหม่นี้ กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม และคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เข้ามามีบทบาทควบคุมดูแลการทำงานของ กสทช. อย่างใกล้ชิดมากขึ้น เช่น มีการกำหนดให้คณะกรรมการดิจิทัลฯ มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดการทำงานของ กสทช. หากไม่สอดคล้องกับแผนนโยบายระดับชาติ ซึ่งถือเป็นการแทรกแซงการทำงานของ กสทช. ที่ควรมีอิสระในการกำหนดวิธีปฏิบัติภายใต้กรอบที่วางไว้
นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดให้ กสทช. ต้องส่งข้อมูลการดำเนินการของตนเองและผู้ประกอบการที่ได้รับใบอนุญาตให้แก่คณะกรรมการดิจิทัลฯ เมื่อถูกร้องขอ ซึ่งบทบัญญัติลักษณะนี้มีอาจส่งผลกระทบต่อความเป็นส่วนตัวของข้อมูล อาจเกิดการนำข้อมูลไปใช้เพื่อประโยชน์ทางธุรกิจของหน่วยงานภาครัฐเองที่ให้บริการโทรคมนาคมในลักษณะเดียวกันนี้ เช่น บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และ บริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นต้น
โดยหลักการแล้ว ควรมีการแบ่งแยกขอบเขตการทำงานระหว่างผู้กำหนดนโยบายซึ่งคือกระทรวงดิจิทัลฯ กับหน่วยงานปฎิบัติการที่เป็นอิสระซึ่งคือ กสทช.ให้ชัดเจน ไม่ก้าวก่ายแทรกแซงกันเพื่อให้เกิดความเป็นอิสระในการทำงาน และป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสภาพแวดล้อมที่รัฐเองก็เป็นผู้เล่นสำคัญในการให้บริการแพร่ภาพกระจายเสียงและโทรคมนาคมเช่นเดียวกับเอกชน
อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริง กระทรวงดิจิทัลฯ และ กสทช. ต่างก็ต้องทำงานร่วมกัน และมีภารกิจที่ซ้อนทับกันอยู่หลายส่วน นพ.ประวิทย์ จึงให้ความเห็นว่าสิ่งสำคัญในขณะนี้จึงเป็นการทำอย่างไรให้การทำงานของกระทรวงดิจิทัลฯ กับ กสทช. สอดคล้องกันได้ ต้องมาคุยกันวางแผนร่วมกัน จัดสรรบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจน แต่รักษาไว้ซึ่งอิสระในการทำงานให้ได้
คำถามข้อสี่ :
การจัดสรรคลื่นความถี่ : การออกแบบการประมูลให้ดี และกลไกการประมูลล่วงหน้า
เป็นที่ยอมรับกันทั่วโลกว่า การประมูลคือกระบวนการการจัดสรรคลื่นความถี่ที่เหมาะสมและโปร่งใสที่สุด ดีกว่าการจัดสรรคลื่นโดยพิจารณาคุณสมบัติอื่นๆ หรือที่เรียกว่า Beauty Contest ซึ่งใช้ดุลยพินิจเป็นหลัก
กฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ได้กำหนดให้การอนุญาตใช้คลื่นความถี่ทั้งเพื่อกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทำผ่านการประมูลอยู่แล้ว แต่การประมูลจะมีประสิทธิภาพและนำมาซึ่งประโยชน์สาธารณะสูงสุดก็ต่อเมื่อเป็นการประมูลที่ “ฉลาด” ด้วย กล่าวคือ มีการออกแบบกระบวนการและเงื่อนไขในการประมูลเป็นอย่างดี ไม่ใช่ประมูลแล้วทำให้อุตสาหกรรมเสียหายมากกว่าสร้างประโยชน์ให้กับสาธารณะโดยภาพรวม
นพ.ประวิทย์ ให้ความเห็นว่า การออกแบบการประมูลคือจุดสำคัญที่สุดในการประมูล ที่ผ่านมามีปัญหามากมายที่ทำให้การประมูลไม่มีประสิทธิภาพ เช่น การประมูลคลื่น 3G มีการจัดสรรคลื่นเท่ากับจำนวนผู้ประมูล ทำให้รัฐได้รายได้น้อยกว่าที่ควร การประมูล 4G ที่ปล่อยให้เกิดการปั่นราคาประมูลขึ้นไปสูงผิดปกติได้และไม่มีกลไกเอาผิดกับผู้ที่ทิ้งใบอนุญาตจากการประมูล การออกแบบการประมูลจึงเป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งที่ผ่านมาหน่วยงานกำกับดูแลของไทยไม่ค่อยตระหนักในจุดนี้
นอกจากประเด็นการออกแบบการประมูลให้ดีแล้ว ยังมีอีกหนึ่งประเด็นที่มีความสำคัญไม่แพ้กันและเป็นกลไกที่ไทยยังไม่มีการดำเนินการอย่างเป็นระบบในขณะนี้ คือ การประมูลล่วงหน้า (Early Auction) ในระยะเวลาที่เพียงพอก่อนที่ใบอนุญาตหรือสัญญาสัมปทานอนุญาตใช้คลื่นความถี่ที่จัดสรรไว้เดิมหมดอายุลง ไม่ใช่ประกาศประมูลช่วงใกล้วันหมดอายุหรือเมื่อหมดอายุแล้ว
สาเหตุที่การประมูลคลื่นความถี่มีความจำเป็นต้องทำกันล่วงหน้า ก็เพื่อให้ผู้ประกอบการเอกชนได้มีเวลาเตรียมตัวและวางแผนการให้บริการได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด การลงทุนในกิจการการกระจายเสียงและโทรคมนาคมไม่ใช่เรื่องระยะสั้นที่กำหนดนโยบายวันนี้แล้วพรุ่งนี้จะเสกการให้เกิดการบริการออกมาได้เลย แต่ต้องอาศัยเวลาและการลงทุนไม่น้อยในการเตรียมความพร้อม ทั้งการประเมินมูลค่าก่อนประมูล การหาแหล่งเงินทุน และการเตรียมพัฒนาโครงสร้างทางกายภาพให้บริการได้ทันหลังการประมูล
ดร.รวีพันธ์ ให้ข้อมูลว่า ขณะนี้หลายประเทศจัดให้มีการจัดประมูลคลื่นความถี่ล่วงหน้าอย่างน้อย 1 ปีก่อนใบอนุญาตจะหมดลง เช่น เนเธอร์แลนด์ประมูลล่วงหน้า 5 ปี นอร์เวย์ประมูลล่วงหน้า 1-2 ปี สหภาพยุโรปกำหนดให้มีการประมูลล่วงหน้าอย่างน้อย 3 ปี เป็นต้น
ข้อดีอีกประการหนึ่งของการประมูลล่วงหน้าที่ ดร.รวีพันธ์ หยิบยกมาสนับสนุนก็คือ การประมูลล่วงหน้าเป็นการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขัน และทำให้การให้บริการคลื่นความถี่มีความต่อเนื่องมากขึ้น ผู้เล่นรายเก่าสามารถวางแผนให้บริการต่อเนื่องได้ ในขณะที่ผู้เล่นรายใหม่มีเวลาเตรียมตัววางแผนการให้บริการและประชาสัมพันธ์ให้ลูกค้าได้ทราบ ซึ่งในความเห็นของ ดร.รวีพันธ์ นั้น ระยะเวลาการประมูลล่วงหน้าที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยนั้นอาจอยู่ที่ 1-2 ปี ก่อนสัญญาสัมปทานหรือใบอนุญาตที่จัดสรรไว้เดิมหมดอายุ
นอกเหนือจากกลไกการประมูลแล้วยังกลไกอื่นๆ ที่ต้องพิจารณาควบคู่กันไปอีกเพื่อให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพ เช่น การเปิดให้มีการซื้อขายคลื่นความถี่ (Spectrum Trading) หรือการให้เช่าคลื่นความถี่ (Spectrum Leasing) เพื่อให้คลื่นถูกนำไปใช้เพื่อประโยชน์สูงสุด ในกรณีที่ผู้ประกอบการประมูลคลื่นไปได้แต่ไม่มีศักยภาพเพียงพอ กลไกเช่นนี้จะช่วยลดความเสี่ยงให้ผู้ประกอบการ ให้มีโอกาสออกจากตลาดได้หากไม่พร้อมหรือไม่มีความสามารถ และเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้ามาใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ได้โดยไม่ต้องรอการประมูลรอบใหม่ซึ่งอาจใช้เวลานาน เป็นการเพิ่มประสิทธิภาพและสร้างการแข่งขันในตลาดให้มากขึ้น
ในปัจจุบัน กสทช. ยังไม่มีกลไกต่างๆ เหล่านี้ คำถามก็คือ กสทช. ชุดใหม่จะเห็นความสำคัญของกลไกเหล่านี้หรือไม่ และจะสามารถดำเนินการให้เกิดกลไกเหล่านี้ได้ทันต่อความต้องการและความจำเป็นหรือไม่
คำถามข้อห้า :
การใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่อย่างเต็มประสิทธิภาพ
การไม่สามารถนำคลื่นความถี่ที่มีอยู่มาใช้ให้เกิดประโยชน์ได้อย่างเหมาะสมเป็นปัญหาสำคัญที่แก้ไม่ตกและถูกพูดถึงมาเป็นเวลานานแล้ว ปัจจุบันมีคลื่นความถี่จำนวนไม่น้อยที่ไม่ถูกนำมาใช้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยมากคือคลื่นความถี่ที่อยู่ในมือหน่วยงานภาครัฐ นี่คือความสูญเสียทางเศรษฐกิจมหาศาลที่ถูกละเลยไป
ที่ผ่านมา กสทช. มีอำนาจสามารถเรียกคืนคลื่นความถี่เหล่านี้มาจัดสรรใหม่ได้อยู่แล้ว แต่ไม่เคยมีการดำเนินการในการเรียกคืนคลื่นกลับมาใช้ประโยชน์ได้จริง ในกฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ยังได้เพิ่มบทบัญญัติให้อำนาจในการเรียกคืนคลื่นความถี่ที่ไม่ได้ใช้งานหรือใช้งานแบบไม่เป็นประโยชน์กลับมาจัดสรรให้เกิดประโยชน์เต็มที่ได้ แต่เพิ่มเติมให้มีการจ่ายเงินชดเชยเป็นตัวเงินแก่ผู้ถือครองเดิม ด้วยความคาดหวังว่าตัวเงินชดเชยจะช่วยให้การคืนคลื่นกลับมาจัดสรรใหม่เกิดได้ง่ายขึ้น
ในกรณีนี้ แม้การกำหนดอำนาจหน้าที่ในการเรียกคืนคลื่นความถี่จะมีความชัดเจนขึ้น แต่การเหมารวมการชดเชยเงินให้ผู้ถือครองคลื่นความถี่เดิมอาจเป็นปัญหา เพราะหน่วยงานที่ถือครองคลื่นที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ไว้ส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งในหลายกรณี คลื่นความถี่ต้องถูกคืนตามกฎหมายอยู่แล้ว การจ่ายค่าชดเชยให้หน่วยงานรัฐในกรณีเหล่านี้จึงถูกมองได้ว่าเป็น “ค่าโง่” ที่ไม่ควรต้องเสีย
วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง ให้ความเห็นว่า การจ่ายค่าชดเชยมีความเหมาะสมเฉพาะในกรณีที่เจ้าของคลื่นเดิมคือเอกชนที่ได้รับการจัดสรรคลื่นมาจากการประมูล แต่ในกรณีหน่วยงานภาครัฐนั้นคิดว่าไม่มีความจำเป็นแต่อย่างใดที่ต้องนำเงินไปชดเชย
แต่ถึงอย่างไรก็ตาม คำถามสำคัญก็คือ กสทช. จะกล้าใช้อำนาจในการเรียกคืนคลื่นความถี่มาจัดการให้เกิดประโยชน์สูงสุดจริงหรือไม่ เพราะที่ผ่านมาก็แสดงให้เห็นแล้วว่าแม้จะมีอำนาจหน้าที่แต่ก็ไม่เคยนำมาใช้เรียกคลื่นความถี่คืนให้เกิดประโยชน์แก่สาธารณะได้อย่างแท้จริง
คำถามหลักทั้ง 5 ข้อนี้คือคำถามสำคัญที่สะท้อนอนาคตและความท้าทายของ กสทช. ยุคใหม่ แต่สิ่งที่สังคมไทยควรตั้งคำถามเกี่ยวกับอนาคตในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลยังไม่หมดเพียงแค่นี้ ยังคงมีประเด็นสำคัญอีกหลายอย่าง เช่น เรื่องความเป็นส่วนตัวและความปลอดภัยของข้อมูล การเข้าถึงบริการด้านการกระจายเสียงวิทยุโทรทัศน์และการคมนาคมอย่างเท่าเทียม ความเข้าใจด้านเทคโนโลยีดิจิทัลของประชาชน การมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นต้น
ทรัพยากรคลื่นความถี่คือสมบัติสาธารณะ ซึ่งเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของประชาชนทุกคน การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลได้นั้นต้องอาศัยการจัดการและการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเป็นธรรม อนาคตของ กสทช. จึงเป็นเรื่องที่คนไทยทั้งประเทศควรให้ความสนใจ ตั้งคำถาม และติดตามตรวจสอบ
อ้างอิง:
สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (2560). รายงานคณะกรรมการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และการกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่..) พ.ศ…
วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง (2558) บทวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ…. และข้อเสนอในการแก้ไข. โครงการ NBTC Policy Watch.
เชิงอรรถ:
[1] รวบรวมจากเวทีเสวนา Nation Roundtable Series #1 “พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ตัวแปรเศรษฐกิจดิจิทัล” วันอังคารที่ 21 มีนาคม 2560 ณ โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์
ผู้ร่วมเสวนา:
- ดร.พันธ์ศักดิ์ ศิริรัชตพงษ์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม
- นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.)
- ดร.รวีพันธ์ พิทักษ์ชาติวงศ์ ผู้อำนวยการอาวุโส สายงานกฎหมาย บริษัท โทเทิ่ล แอ็คแซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) หรือดีแทค
- คุณวาริน ตุลาคุปต์ ผู้อำนวยการสำนักตรวจสอบการเงินที่ 6 สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)
- คุณวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะทำงานติตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม
[2] ข้อมูลจากการวิจัยโดย GSMA นำเสนอในการประชุม Mobile World Congress 2017 ณ บาร์เซโลนา ประเทศสเปน
[3] การพิจารณาร่างกฎหมายในที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2560 ได้มีการแก้ไขเรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหา โดยเปลี่ยนให้เป็นผู้ที่ได้รับการคัดเลือกจากที่ประชุมของกรรมการองค์กรอิสระนั้นๆ แทน
