เศรษฐกิจดิจิทัล กฎหมาย กสทช. ใหม่ และอนาคตคลื่นความถี่ไทย : 5 คำถามหลักที่ต้องการคำตอบ

เศรษฐกิจดิจิทัล กฎหมาย กสทช. ใหม่ และอนาคตคลื่นความถี่ไทย : 5 คำถามหลักที่ต้องการคำตอบ

ภัทชา ด้วงกลัด เรื่อง

 

ว่ากันตามรัฐธรรมนูญ คลื่นความถี่ทั้งหลายไม่ว่าจะคลื่นวิทยุ โทรทัศน์ โทรศัพท์มือถือ อินเทอร์เน็ต และคลื่นอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับกิจการแพร่ภาพกระจายเสียงและกิจการโทรคมนาคม ถือเป็นทรัพยากรสาธารณะที่จำเป็นต้องมีการจัดสรรและกำกับดูแล ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่สังคมส่วนรวม

ตั้งแต่ปี 2554 เรามี กสทช. หรือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทำหน้าที่รับผิดชอบดูแลการจัดสรรคลื่นความถี่ทั้งหลาย รวมทั้งการกำกับดูแลกิจการที่เกี่ยวข้อง องค์กรอายุใกล้ 6 ปีเต็มนี้ต้องรับภาระอันใหญ่หลวงในการปกป้องดูแลผลประโยชน์สาธารณะที่มีมูลค่ามหาศาล และยังเป็นกลไกสำคัญที่มีส่วนชี้เป็นชี้ตายได้ว่าอนาคตเศรษฐกิจดิจิทัลและสังคมดิจิทัลของไทยจะรุ่งหรือร่วง

ตั้งแต่แรกเริ่ม กสทช. ถือกำเนิดขึ้นมาพร้อมกับความหวังมากมาย ทั้งการสร้างโอกาสใหม่ทางเศรษฐกิจและสังคม การยกระดับการแข่งขันของประเทศ และการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำในหลายมิติ ความหวังเหล่านี้ยังคงอยู่และทวีความเข้มข้นมากยิ่งขึ้นไปอีก ในโลกที่เทคโนโลยีและนวัตกรรมการสื่อสารโทรคมนาคมก้าวไปข้างหน้าอย่างรวดเร็วเช่นนี้

แต่ที่ผ่านมาแทนที่จะได้สมหวัง เรากลับต้องคอย “ตั้งคำถาม” กับการทำงานของ กสทช. เรื่อยมาถึงประสิทธิภาพและความโปร่งใสในการทำงาน ไม่ว่าจะการประมูลคลื่น 3G ที่ได้ราคาประมูลต่ำกว่าที่ควรจะเป็น การประมูลคลื่น 4G กับการโดนเอกชนบางรายเข้ามาปั่นราคาจนสูงแล้วเททิ้ง ความวุ่นวายจากปัญหาซิม 2G ดับเพราะไม่มีการเตรียมการประมูลล่วงหน้าก่อนใบอนุญาตหมดอายุ การเข้าไปควบคุมเนื้อหาทางสื่อวิทยุโทรทัศน์หลายกรณี หรือแม้แต่การใช้งบประมาณมหาศาลในการดูงานและประชาสัมพันธ์จนน่าสงสัย

มาถึงวันนี้ มีโจทย์ใหม่ให้สังคมไทยต้องขบคิดเกี่ยวกับ กสทช. อีกครั้ง เมื่อกฎหมายแม่ของกสทช. หรือ พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 ที่เรียกสั้นๆ ว่า “พ.ร.บ. กสทช.” ได้ถูกยกเครื่องใหม่ โดยวันศุกร์ที่ 31 มีนาคม 2560 ที่ผ่านมา สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. ได้ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่ …) พ.ศ. … และให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

101 จึงอยากชวนคุณมาสำรวจ “คำถาม” ที่ควรต้องถาม เกี่ยวกับอนาคตของการจัดการคลื่นความถี่ไทย ไม่ใช่แค่เรื่องกฎหมายฉบับใหม่นี้เท่านั้น แต่รวมถึงโจทย์ใหญ่ๆ ที่สังคมไทยต้องทบทวนเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ที่ควรจะเป็นของ กสทช.

และนี่คือ “5 คำถามหลักที่ต้องการคำตอบ” จากความเห็นของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรคลื่นความถี่ ทั้งตัวแทนจากกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม  กสทช. ผู้ประกอบกิจการโทรคมนาคมภาคเอกชน และนักวิชาการ[1]

คำถามข้อหนึ่ง :

Spectrum Roadmap กับ ไทยแลนด์ 4.0′

นาทีนี้โจทย์สำคัญในการพัฒนาประเทศที่หน่วยงานภาครัฐต่างชูขึ้นมาคงหนีไม่พ้นการยกระดับประเทศสู่ยุคไทยแลนด์ 4.0 โดยใช้นวัตกรรมทางดิจิทัลเป็นเครื่องมือ สร้างโอกาสใหม่ทางเศรษฐกิจและสังคม ยกระดับความสามารถในการแข่งขัน เพื่อนำพาประเทศให้หลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง และสร้างความเท่าเทียมลดความเหลื่อมล้ำ

เมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา เราเพิ่งจะมีพระราชบัญญัติการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม พ.ศ. 2560 ออกมา เป็นกรอบใหญ่ในการพัฒนาด้านดิจิทัลของประเทศ โดยมีคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมทำหน้าที่กำหนดแผนระดับชาติและนโยบายที่จะนำพาประเทศไทยไปสู่ ‘ไทยแลนด์ 4.0’

ดร.พันธ์ศักดิ์ ศิริรัชพงษ์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม กล่าวว่า ในภาพรวม แผนดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมมียุทธศาสตร์หลัก 4 ประการคือ 1. การยกระดับโครงสร้างพื้นฐานทางดิจิทัลประสิทธิภาพสูงให้ครอบคลุมทั่วประเทศ 2. การพัฒนาสู่ความเป็นศูนย์กลางด้านดิจิทัลในภูมิภาคอาเซียน 3. การมีกลไกการกำกับดูแลด้านดิจิทัลที่เป็นกลางและสร้างความเสมอภาค 4. การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรและโครงสร้างพื้นฐานด้านดิจิทัล เช่น คลื่นความถี่ต่างๆ อย่างเต็มที่ประสิทธิภาพ

ดร.พันธ์ศักดิ์ ศิริรัชพงษ์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำประทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม

 

เพื่อให้เป็นไปตามแผนจึงมีการยกเครื่องกฎหมายและองค์กรที่เกี่ยวข้องไปพร้อมกัน องค์กรสำคัญที่ทำหน้าที่ดูแลคลื่นความถี่และกิจการกระจายเสียงและโทรคมนาคมอย่าง กสทช. จึงถูกปรับให้สอดกันไปด้วย และนี่เองคือเหตุผลสำคัญที่กระทรวงไอซีที (ผู้เสนอร่างฯ ในขณะนั้น) หยิบยกมาชี้แจงเป็นความจำเป็นในการแก้ไข พ.ร.บ. กสทช.

การมีองค์กรที่ทำหน้าที่กำหนดแผนใหญ่ระดับประเทศเป็นธงนำในการพัฒนาเช่นนี้ดูเหมือนจะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี ที่ทำให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องสามารถขับเคลื่อนไปในทิศทางเดียวกันได้  แต่ในกรณีการทำงานของ กสทช. สิ่งสำคัญที่ต้องการมากที่สุดในตอนนี้ไม่ใช่กรอบเป้าหมายใหญ่ แต่คือ Spectrum Roadmap หรือแผนการจัดการคลื่นความถี่ภาพรวมในระยะยาว ที่กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ ระยะเวลา และเงื่อนไข ในการจัดสรรและบริหารคลื่นความถี่ทั้งหมดที่มีอย่างเป็นรูปธรรม

เป็นที่น่าตกใจมากว่าตลอดระยะเวลา 6 ปีที่ผ่านมา คณะกรรมการ กสทช. ทำงานกันโดยไม่มีแผนลักษณะนี้เลย มีเพียงแผนระยะสั้นชนิดปีต่อปี ตามกรอบอายุสัมปทานและใบอนุญาตเฉพาะคลื่นความถี่เท่านั้น ไม่เคยมีการนำข้อมูลคลื่นความถี่ทั้งหมดออกมาแจกแจงว่ามีคลื่นอะไรอยู่ในมือใครบ้าง และมีแผนการบริหารจัดการและจัดสรรคลื่นเหล่านั้นให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสาธารณะอย่างไร

ความไม่ชัดเจนนี้ส่งผลให้ เมื่อกสทช.ปล่อยคลื่นออกมาแต่ละที ผู้ประกอบการเอกชนต้องเปิดศึกแย่งชิงคลื่นความถี่กันแบบจะเป็นจะตาย

“เอกชนต้องสู้กันให้ตาย เหมือนหิวข้าวแล้วมีข้าวมาวางอยู่ตรงหน้าโดยไม่รู้ว่าวันพรุ่งนี้ มะรืนนี้ จะมีข้าวกินหรือไม่” นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กล่าวถึงสถานการณ์การจัดสรรคลื่นในตอนนี้ “ทุกวันนี้ไทยกลายเป็นประเทศที่ราคาคลื่น 900 MHz แพงที่สุดในโลกไปแล้ว”[2]

นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.)

 

ภายใต้สถานการณ์ที่ผู้ประกอบการเอกชนไม่สามารถวางแผนการให้บริการและการแข่งขันล่วงหน้าได้เช่นนี้ เมื่อคลื่นมาก็ต้องทุ่มเงินประมูลเพื่อความอยู่รอด กลัวจะไม่มีใช้และสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน ดังเช่นกรณีการประมูลคลื่น 4G ที่ผ่านมา ที่ราคาสุดท้ายไปจบอยู่ที่ราว 76,000 ล้านบาท ทำให้มาตรฐานต้นทุนของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมดีดตัวขึ้นไปสูงมาก แต่ผู้ประกอบการก็ต้องกัดฟันทน หากลยุทธ์อื่นๆ มาลดต้นทุนการประกอบการแทนเพื่อให้รอดต่อไปได้

ความไม่ชัดเจนของแผนการจัดสรรคลื่นความถี่ยังส่งผลให้การจัดสรรคลื่นความถี่เบี่ยงเบนจากการประมูลใบอนุญาต ซึ่งเป็นวิธีการจัดสรรที่มีประสิทธิภาพและเหมาะสมที่สุด ไปสู่การทำดีลเฉพาะกับหน่วยงานของรัฐซึ่งถือครองคลื่นความถี่อยู่ ไม่ว่าจะเป็น บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และ บริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ซึ่งมีลักษณะ ‘ข้ามหัว กสทช.’ และไม่เอื้อต่อการแข่งขันที่เป็นธรรม เพราะขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของแต่ละหน่วยงาน

หลักการสำคัญที่จะสร้างประสิทธิภาพในการจัดสรรคลื่นความถี่คือ “การคาดการณ์ได้ (predictability)” เพื่อให้กลไกการแข่งขันซึ่งเป็นหัวใจสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลทำงานได้อย่างเต็มที่ เอกชนสามารถปรับตัวและพัฒนาเทคโนโลยีไปข้างหน้า หน่วยงานภาครัฐสามารถปรับตัวเตรียมโครงสร้างพื้นฐานทั้งเชิงกายภาพและกฎระเบียบข้อบังคับต่างๆ ไว้รอ ผู้บริโภคสามารถปรับตัวใช้ประโยชนจากเทคโนโลยีใหม่ๆ ได้ทันท่วงทีไม่เสียโอกาส เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างแท้จริง

ภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องจึงพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า ก่อนจะพูดเรื่องไทยแลนด์ 4.0 ได้ก็ต้องมาพูดเรื่อง Spectrum Roadmap กันเสียก่อน ให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีทิศทางที่คาดการณ์ได้ กสทช. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการทำแผนพัฒนาคลื่นความถี่เป็นพื้นฐานอยู่แต่เดิมแล้ว ควรใช้อำนาจหน้าที่นี้จัดทำแผนการจัดการคลื่นความถี่ภาพรวมในระยะยาว อย่างจริงจังเป็นรูปธรรม และวางแนวทางการดำเนินการตามแผนให้ชัดเจน

ดร.รวีพันธ์ พิทักษ์ชาติวงษ์ ผู้อำนวยการอาวุโส สายงานกฎหมาย บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิคชั่น จำกัด (มหาชน) หรือดีแทค ชี้ให้เห็นว่าในต่างประเทศ การทำ Spectrum Roadmap เป็นหลักปฏิบัติที่สำคัญ เช่น สหภาพยุโรป มีการจัดทำแผน Digital Agenda 2020 วางแผนการจัดการคลื่นความถี่ที่ชัดเจน กำหนดเป้าหมายในการให้บริการแก่ประชาชนและการจัดสรรคลื่นความถี่ภายใต้กรอบระยะเวลาที่ชัดเจน ทำให้เอกชนสามารถวางแผนพัฒนาการให้บริการได้ในระยะยาว

ดร.รวีพันธ์ พิทักษ์ชาติวงษ์ ผู้อำนวยการอาวุโส สายงานกฎหมาย บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิคชั่น จำกัด (มหาชน)

 

นอกจากนี้ในอนาคตยังมีโจทย์ใหม่ๆ ที่ต้องการวางแผนพัฒนาการจัดสรรและการใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ล่วงหน้าเพื่อเตรียมความพร้อมอีกหลายอย่าง เช่น การจัดสรรคลื่นเพื่อกิจการรถไฟความเร็วสูง และการพัฒนาเทคโนโลยี 5G เพื่อรองรับการใช้งาน Internet of Things เป็นต้น

สิ่งที่สังคมไทยต้องจับตาดูภายหลังการยกเครื่อง กสทช. ใหม่ ก็คือ Spectrum Roadmap จะเกิดขึ้นได้จริงไหมและจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร ถึงตอนนั้นเราคงจะพอบอกได้ว่าไทยแลนด์ 4.0 จะเป็นแค่ความฝันหรือไม่

คำถามข้อสอง :

การสรรหา กสทช. ในยุคองค์กรกำกับดูแลหลอมรวม

ปัจจุบันเทคโนโลยีการสื่อสารและการโทรคมนาคมมีลักษณะหลอมรวมเข้าด้วยกัน (Technology Convergence) การสื่อสารกับการโทรคมนาคมกลายเป็นเรื่องเดียวกันด้วยนวัตกรรมทางเทคโนโลยีใหม่ๆ การทำงานขององค์กรกำกับดูแลด้านคลื่นความถี่และกิจการที่เกี่ยวข้องอย่าง กสทช. จึงต้องปรับตัวด้วย

สาระสำคัญหนึ่งในการจัดทำ พ.ร.บ. กสทช. ใหม่ จึงเป็นการปรับกลไกการทำงานของ กสทช. ให้กลายเป็นองค์กรกำกับดูแลหลอมรวม หรือ Convergence Regulator โดยรวมการทำงานของคณะกรรมการสองชุดที่แต่เดิมแยกกันอยู่ คือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงวิทยุและโทรทัศน์ (กสท.) และคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ให้เหลือเพียงชุดเดียว เพื่อให้การกำกับดูแลไปในทิศทางเดียวกันมีประสิทธิภาพมากขึ้น สอดคล้องกับแนวโน้มการพัฒนาเทคโนโลยีในระดับสากลที่มีการหลอมรวมกัน

แต่ข้อกังวลของหลายฝ่ายก็คือว่า กสทช. ชุดใหม่ที่จะเกิดขึ้นมานี้ จะมีศักยภาพเพียงพอในการจัดการกับภาระหน้าที่ที่ซับซ้อนขึ้นนี้ได้หรือไม่ โจทย์สำคัญโจทย์แรกจึงตกอยู่ที่การสรรหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเข้ามารับตำแหน่ง

พ.ร.บ. กสทช. ฉบับใหม่ ปรับลด กสทช. จากเดิม 11 คน เหลือเพียง 7 คน การปรับลดจำนวนอาจไม่ใช่ปัญหา แต่สิ่งที่ต้องจับตามีอยู่ 2 ประการด้วยกัน

ประการแรกคือ การกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่เข้ารับการสรรหาที่ไม่สะท้อนความรู้ความสามารถในการบริหารจัดการคลื่นความถี่และกิจการที่เกี่ยวข้อง และไม่ตอบโจทย์ความรับผิดชอบที่ต้องดูแลภารกิจการหลอมรวมเทคโนโลยี ด้วยการกำหนดเพียงช่วงอายุ ลักษณะต้องห้าม และประสบการณ์การทำงาน เช่น ยศและตำแหน่งการทำงานในอดีต ซึ่งไม่สะท้อนความเชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องกับภารกิจ และปล่อยให้การกำหนดคุณสมบัติอื่นๆ เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการสรรหา

ประการที่สอง คือ คณะกรรมการสรรหา กสทช. ซึ่งเป็นปราการด่านแรกในการได้มาซึ่งผู้มีความรู้สามารถเหมาะสมในการทำหน้าที่ กสทช. กฎหมายใหม่ได้ปรับเปลี่ยนองค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหามาใช้คณะกรรมการสรรหาชุด 7 อรหันต์ ซึ่งประกอบด้วย ตุลากรศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาศาลฎีกา ตุลาการศาลปกครองสูงสุด กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดิน และผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย[3] 

นพ.ประวิทย์ ได้ให้ความเห็นว่า นี่คือสูตรสำเร็จคณะกรรมการสรรหาครอบจักรวาลของไทย ซึ่งคณะกรรมการสรรหาชุดนี้อาจไม่เหมาะกับการคัดเลือกคณะกรรมการกสทช. ซึ่งต้องการผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรคมนาคมมาคัดเลือกมากกว่า เพราะเป็นภาระหน้าที่ที่มีความซับซ้อนและมีความเฉพาะตัวต่างจากองค์กรอื่นๆ ทั่วไป

นอกจากนี้ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะทำงานโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ยังแสดงความเห็นว่า องค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหานี้ยังมีตัวแทนจากหน่วยงานที่มีส่วนในการตรวจสอบและกำกับการทำงานของ กสทช. ในภายหลังอีกทีด้วย ซึ่งจะส่งผลให้เกิดความขัดแย้งกันในบทบาทหน้าที่อีกด้วย

การคัดเลือกคณะกรรมการ กสทช. และการทำงานของคณะกรรมการสรรหา จึงเป็นด่านสำคัญที่จะกำหนดทิศทางการทำงานและศักยภาพของ กสทช. ในอนาคตที่สังคมไทยต้องจับตาดูให้ดี

คำถามข้อสาม :

ความเป็นอิสระของ กสทช. ยุคใหม่

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะทำงานโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ได้ตั้งข้อสังเกตว่า กฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ที่กำลังอยู่ในการพิจารณาของสนช.ในขณะนี้ มีลักษณะเป็นการแก้ไขกฎหมายเพื่อปรับโครงสร้าง ดึงอำนาจบางอย่างที่ควรเป็นของ กสทช. กลับมาเป็นของรัฐ และมีบทบัญญัติที่อาจกระทบความเป็นอิสระในการทำงานของ กสทช. อยู่ไม่น้อย

คุณวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะทำงานโครงการติดตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch)

 

ภายใต้กฎหมายฉบับใหม่นี้ กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม และคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เข้ามามีบทบาทควบคุมดูแลการทำงานของ กสทช. อย่างใกล้ชิดมากขึ้น เช่น มีการกำหนดให้คณะกรรมการดิจิทัลฯ มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดการทำงานของ กสทช. หากไม่สอดคล้องกับแผนนโยบายระดับชาติ ซึ่งถือเป็นการแทรกแซงการทำงานของ กสทช. ที่ควรมีอิสระในการกำหนดวิธีปฏิบัติภายใต้กรอบที่วางไว้

นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดให้ กสทช. ต้องส่งข้อมูลการดำเนินการของตนเองและผู้ประกอบการที่ได้รับใบอนุญาตให้แก่คณะกรรมการดิจิทัลฯ เมื่อถูกร้องขอ ซึ่งบทบัญญัติลักษณะนี้มีอาจส่งผลกระทบต่อความเป็นส่วนตัวของข้อมูล อาจเกิดการนำข้อมูลไปใช้เพื่อประโยชน์ทางธุรกิจของหน่วยงานภาครัฐเองที่ให้บริการโทรคมนาคมในลักษณะเดียวกันนี้ เช่น บริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน) และ บริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) เป็นต้น

โดยหลักการแล้ว ควรมีการแบ่งแยกขอบเขตการทำงานระหว่างผู้กำหนดนโยบายซึ่งคือกระทรวงดิจิทัลฯ กับหน่วยงานปฎิบัติการที่เป็นอิสระซึ่งคือ กสทช.ให้ชัดเจน ไม่ก้าวก่ายแทรกแซงกันเพื่อให้เกิดความเป็นอิสระในการทำงาน และป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสภาพแวดล้อมที่รัฐเองก็เป็นผู้เล่นสำคัญในการให้บริการแพร่ภาพกระจายเสียงและโทรคมนาคมเช่นเดียวกับเอกชน

อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริง กระทรวงดิจิทัลฯ และ กสทช. ต่างก็ต้องทำงานร่วมกัน และมีภารกิจที่ซ้อนทับกันอยู่หลายส่วน นพ.ประวิทย์ จึงให้ความเห็นว่าสิ่งสำคัญในขณะนี้จึงเป็นการทำอย่างไรให้การทำงานของกระทรวงดิจิทัลฯ กับ กสทช. สอดคล้องกันได้ ต้องมาคุยกันวางแผนร่วมกัน จัดสรรบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจน แต่รักษาไว้ซึ่งอิสระในการทำงานให้ได้

คำถามข้อสี่ :

การจัดสรรคลื่นความถี่ : การออกแบบการประมูลให้ดี และกลไกการประมูลล่วงหน้า

เป็นที่ยอมรับกันทั่วโลกว่า การประมูลคือกระบวนการการจัดสรรคลื่นความถี่ที่เหมาะสมและโปร่งใสที่สุด ดีกว่าการจัดสรรคลื่นโดยพิจารณาคุณสมบัติอื่นๆ หรือที่เรียกว่า Beauty Contest ซึ่งใช้ดุลยพินิจเป็นหลัก

กฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ได้กำหนดให้การอนุญาตใช้คลื่นความถี่ทั้งเพื่อกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทำผ่านการประมูลอยู่แล้ว แต่การประมูลจะมีประสิทธิภาพและนำมาซึ่งประโยชน์สาธารณะสูงสุดก็ต่อเมื่อเป็นการประมูลที่ “ฉลาด” ด้วย กล่าวคือ มีการออกแบบกระบวนการและเงื่อนไขในการประมูลเป็นอย่างดี ไม่ใช่ประมูลแล้วทำให้อุตสาหกรรมเสียหายมากกว่าสร้างประโยชน์ให้กับสาธารณะโดยภาพรวม

นพ.ประวิทย์  ให้ความเห็นว่า การออกแบบการประมูลคือจุดสำคัญที่สุดในการประมูล ที่ผ่านมามีปัญหามากมายที่ทำให้การประมูลไม่มีประสิทธิภาพ เช่น การประมูลคลื่น 3G มีการจัดสรรคลื่นเท่ากับจำนวนผู้ประมูล ทำให้รัฐได้รายได้น้อยกว่าที่ควร การประมูล 4G ที่ปล่อยให้เกิดการปั่นราคาประมูลขึ้นไปสูงผิดปกติได้และไม่มีกลไกเอาผิดกับผู้ที่ทิ้งใบอนุญาตจากการประมูล การออกแบบการประมูลจึงเป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งที่ผ่านมาหน่วยงานกำกับดูแลของไทยไม่ค่อยตระหนักในจุดนี้

นอกจากประเด็นการออกแบบการประมูลให้ดีแล้ว ยังมีอีกหนึ่งประเด็นที่มีความสำคัญไม่แพ้กันและเป็นกลไกที่ไทยยังไม่มีการดำเนินการอย่างเป็นระบบในขณะนี้ คือ การประมูลล่วงหน้า (Early Auction) ในระยะเวลาที่เพียงพอก่อนที่ใบอนุญาตหรือสัญญาสัมปทานอนุญาตใช้คลื่นความถี่ที่จัดสรรไว้เดิมหมดอายุลง ไม่ใช่ประกาศประมูลช่วงใกล้วันหมดอายุหรือเมื่อหมดอายุแล้ว

สาเหตุที่การประมูลคลื่นความถี่มีความจำเป็นต้องทำกันล่วงหน้า ก็เพื่อให้ผู้ประกอบการเอกชนได้มีเวลาเตรียมตัวและวางแผนการให้บริการได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด การลงทุนในกิจการการกระจายเสียงและโทรคมนาคมไม่ใช่เรื่องระยะสั้นที่กำหนดนโยบายวันนี้แล้วพรุ่งนี้จะเสกการให้เกิดการบริการออกมาได้เลย แต่ต้องอาศัยเวลาและการลงทุนไม่น้อยในการเตรียมความพร้อม ทั้งการประเมินมูลค่าก่อนประมูล การหาแหล่งเงินทุน และการเตรียมพัฒนาโครงสร้างทางกายภาพให้บริการได้ทันหลังการประมูล

ดร.รวีพันธ์ ให้ข้อมูลว่า ขณะนี้หลายประเทศจัดให้มีการจัดประมูลคลื่นความถี่ล่วงหน้าอย่างน้อย 1 ปีก่อนใบอนุญาตจะหมดลง เช่น เนเธอร์แลนด์ประมูลล่วงหน้า 5 ปี นอร์เวย์ประมูลล่วงหน้า 1-2 ปี สหภาพยุโรปกำหนดให้มีการประมูลล่วงหน้าอย่างน้อย 3 ปี เป็นต้น

ข้อดีอีกประการหนึ่งของการประมูลล่วงหน้าที่ ดร.รวีพันธ์ หยิบยกมาสนับสนุนก็คือ การประมูลล่วงหน้าเป็นการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขัน และทำให้การให้บริการคลื่นความถี่มีความต่อเนื่องมากขึ้น ผู้เล่นรายเก่าสามารถวางแผนให้บริการต่อเนื่องได้ ในขณะที่ผู้เล่นรายใหม่มีเวลาเตรียมตัววางแผนการให้บริการและประชาสัมพันธ์ให้ลูกค้าได้ทราบ ซึ่งในความเห็นของ ดร.รวีพันธ์ นั้น ระยะเวลาการประมูลล่วงหน้าที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยนั้นอาจอยู่ที่ 1-2 ปี ก่อนสัญญาสัมปทานหรือใบอนุญาตที่จัดสรรไว้เดิมหมดอายุ

นอกเหนือจากกลไกการประมูลแล้วยังกลไกอื่นๆ ที่ต้องพิจารณาควบคู่กันไปอีกเพื่อให้การจัดสรรคลื่นความถี่มีประสิทธิภาพ เช่น การเปิดให้มีการซื้อขายคลื่นความถี่ (Spectrum Trading) หรือการให้เช่าคลื่นความถี่ (Spectrum Leasing) เพื่อให้คลื่นถูกนำไปใช้เพื่อประโยชน์สูงสุด ในกรณีที่ผู้ประกอบการประมูลคลื่นไปได้แต่ไม่มีศักยภาพเพียงพอ กลไกเช่นนี้จะช่วยลดความเสี่ยงให้ผู้ประกอบการ ให้มีโอกาสออกจากตลาดได้หากไม่พร้อมหรือไม่มีความสามารถ และเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการรายใหม่เข้ามาใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่ได้โดยไม่ต้องรอการประมูลรอบใหม่ซึ่งอาจใช้เวลานาน เป็นการเพิ่มประสิทธิภาพและสร้างการแข่งขันในตลาดให้มากขึ้น

ในปัจจุบัน กสทช. ยังไม่มีกลไกต่างๆ เหล่านี้ คำถามก็คือ กสทช. ชุดใหม่จะเห็นความสำคัญของกลไกเหล่านี้หรือไม่ และจะสามารถดำเนินการให้เกิดกลไกเหล่านี้ได้ทันต่อความต้องการและความจำเป็นหรือไม่

คำถามข้อห้า :

การใช้ประโยชน์จากคลื่นความถี่อย่างเต็มประสิทธิภาพ

การไม่สามารถนำคลื่นความถี่ที่มีอยู่มาใช้ให้เกิดประโยชน์ได้อย่างเหมาะสมเป็นปัญหาสำคัญที่แก้ไม่ตกและถูกพูดถึงมาเป็นเวลานานแล้ว ปัจจุบันมีคลื่นความถี่จำนวนไม่น้อยที่ไม่ถูกนำมาใช้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยมากคือคลื่นความถี่ที่อยู่ในมือหน่วยงานภาครัฐ นี่คือความสูญเสียทางเศรษฐกิจมหาศาลที่ถูกละเลยไป

ที่ผ่านมา กสทช. มีอำนาจสามารถเรียกคืนคลื่นความถี่เหล่านี้มาจัดสรรใหม่ได้อยู่แล้ว แต่ไม่เคยมีการดำเนินการในการเรียกคืนคลื่นกลับมาใช้ประโยชน์ได้จริง ในกฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ยังได้เพิ่มบทบัญญัติให้อำนาจในการเรียกคืนคลื่นความถี่ที่ไม่ได้ใช้งานหรือใช้งานแบบไม่เป็นประโยชน์กลับมาจัดสรรให้เกิดประโยชน์เต็มที่ได้ แต่เพิ่มเติมให้มีการจ่ายเงินชดเชยเป็นตัวเงินแก่ผู้ถือครองเดิม ด้วยความคาดหวังว่าตัวเงินชดเชยจะช่วยให้การคืนคลื่นกลับมาจัดสรรใหม่เกิดได้ง่ายขึ้น

ในกรณีนี้ แม้การกำหนดอำนาจหน้าที่ในการเรียกคืนคลื่นความถี่จะมีความชัดเจนขึ้น แต่การเหมารวมการชดเชยเงินให้ผู้ถือครองคลื่นความถี่เดิมอาจเป็นปัญหา เพราะหน่วยงานที่ถือครองคลื่นที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ไว้ส่วนใหญ่เป็นหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งในหลายกรณี คลื่นความถี่ต้องถูกคืนตามกฎหมายอยู่แล้ว การจ่ายค่าชดเชยให้หน่วยงานรัฐในกรณีเหล่านี้จึงถูกมองได้ว่าเป็น “ค่าโง่” ที่ไม่ควรต้องเสีย

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง ให้ความเห็นว่า การจ่ายค่าชดเชยมีความเหมาะสมเฉพาะในกรณีที่เจ้าของคลื่นเดิมคือเอกชนที่ได้รับการจัดสรรคลื่นมาจากการประมูล แต่ในกรณีหน่วยงานภาครัฐนั้นคิดว่าไม่มีความจำเป็นแต่อย่างใดที่ต้องนำเงินไปชดเชย

แต่ถึงอย่างไรก็ตาม คำถามสำคัญก็คือ กสทช. จะกล้าใช้อำนาจในการเรียกคืนคลื่นความถี่มาจัดการให้เกิดประโยชน์สูงสุดจริงหรือไม่ เพราะที่ผ่านมาก็แสดงให้เห็นแล้วว่าแม้จะมีอำนาจหน้าที่แต่ก็ไม่เคยนำมาใช้เรียกคลื่นความถี่คืนให้เกิดประโยชน์แก่สาธารณะได้อย่างแท้จริง

 

คำถามหลักทั้ง 5 ข้อนี้คือคำถามสำคัญที่สะท้อนอนาคตและความท้าทายของ กสทช. ยุคใหม่ แต่สิ่งที่สังคมไทยควรตั้งคำถามเกี่ยวกับอนาคตในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลยังไม่หมดเพียงแค่นี้ ยังคงมีประเด็นสำคัญอีกหลายอย่าง เช่น เรื่องความเป็นส่วนตัวและความปลอดภัยของข้อมูล การเข้าถึงบริการด้านการกระจายเสียงวิทยุโทรทัศน์และการคมนาคมอย่างเท่าเทียม ความเข้าใจด้านเทคโนโลยีดิจิทัลของประชาชน การมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นต้น

ทรัพยากรคลื่นความถี่คือสมบัติสาธารณะ ซึ่งเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของประชาชนทุกคน การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลได้นั้นต้องอาศัยการจัดการและการกำกับดูแลที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเป็นธรรม อนาคตของ กสทช. จึงเป็นเรื่องที่คนไทยทั้งประเทศควรให้ความสนใจ ตั้งคำถาม และติดตามตรวจสอบ

อ้างอิง:

สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (2560). รายงานคณะกรรมการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และการกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (ฉบับที่..) พ.ศ…

วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง (2558) บทวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ…. และข้อเสนอในการแก้ไข. โครงการ NBTC Policy Watch.

เชิงอรรถ:

[1] รวบรวมจากเวทีเสวนา Nation Roundtable Series #1 “พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ตัวแปรเศรษฐกิจดิจิทัล” วันอังคารที่ 21 มีนาคม 2560 ณ โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์

ผู้ร่วมเสวนา:

  • ดร.พันธ์ศักดิ์ ศิริรัชตพงษ์ ผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำกระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม
  • นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม (กสทช.)
  • ดร.รวีพันธ์ พิทักษ์ชาติวงศ์ ผู้อำนวยการอาวุโส สายงานกฎหมาย บริษัท โทเทิ่ล แอ็คแซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) หรือดีแทค
  • คุณวาริน ตุลาคุปต์ ผู้อำนวยการสำนักตรวจสอบการเงินที่ 6 สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)
  • คุณวรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง คณะทำงานติตามนโยบายสื่อและโทรคมนาคม

[2] ข้อมูลจากการวิจัยโดย GSMA นำเสนอในการประชุม Mobile World Congress 2017 ณ บาร์เซโลนา ประเทศสเปน

[3] การพิจารณาร่างกฎหมายในที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2560 ได้มีการแก้ไขเรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการสรรหา โดยเปลี่ยนให้เป็นผู้ที่ได้รับการคัดเลือกจากที่ประชุมของกรรมการองค์กรอิสระนั้นๆ แทน

MOST READ

Political Economy

17 Aug 2023

มือที่มองไม่เห็นของ อดัม สมิธ: คำถามใหญ่ว่าด้วย ‘ธรรมชาติของมนุษย์’  

อั๊บ สิร นุกูลกิจ กะเทาะแนวคิด ‘มือที่มองไม่เห็น’ ของบิดาแห่งวิชาเศรษฐศาสตร์ อดัม สมิธ ซึ่งพบว่ายึดโยงถึงความเป็นไปตามธรรมชาติของมนุษย์

อั๊บ สิร นุกูลกิจ

17 Aug 2023

Political Economy

12 Feb 2021

Marxism ตายแล้ว? : เราจะคืนชีพใหม่ให้ ‘มาร์กซ์’ ในศตวรรษที่ 21 ได้หรือไม่?

101 ถอดรหัสความคิดและมรดกของ ‘มาร์กซ์’ ผู้เสนอแนวคิดสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ผ่าน 3 มุมมองจาก เกษียร เตชะพีระ, พิชิต ลิขิตสมบูรณ์ และสรวิศ ชัยนาม ในสรุปความจากงานเสวนา “อ่านมาร์กซ์ อ่านเศรษฐกิจการเมืองไทย” เพื่อหาคำตอบว่า มาร์กซ์คิดอะไร? มาร์กซ์ยังมีชีวิตอยู่ในศตวรรษที่ 21 หรือไม่? และเราจะมองมาร์กซ์กับการเมืองไทยได้อย่างไรบ้าง

ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล

12 Feb 2021

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save