ความยั่งยืนของหนี้สาธารณะและทางเลือกของรัฐบาล

วิมุต วานิชเจริญธรรม เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

ในยามที่เศรษฐกิจถดถอยรุนแรง มาตรการทางการคลังเป็นเครื่องมือสำคัญลำดับต้นๆ ที่ถูกนำมาใช้เพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชน ในวิกฤตครั้งนี้ก็เช่นกัน รัฐบาลหลายประเทศอัดเม็ดเงินจำนวนมหาศาลเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจจนถูกเรียกขานว่าเป็น ‘บาซูก้าทางการคลัง’

แต่เงินจำนวนมหาศาลที่รัฐบาลนำมาใช้หล่อเลี้ยงเศรษฐกิจยามฝืดเคืองนี้ ย่อมมีที่มาจากเงินในกระเป๋าของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นเงินภาษีที่จัดเก็บทางตรงและทางอ้อม หรือการก่อหนี้ด้วยการออกพันธบัตรมาหยิบยืมเงินออมของประชาชนไปใช้

ในภาวการณ์ที่เศรษฐกิจต้องการแรงกระตุ้น รัฐบาลมักเลือกทำงบประมาณขาดดุล และออกพันธบัตรมากู้ยืมเงินสำหรับอัดฉีดระบบเศรษฐกิจ ซึ่งผลที่ตามมาคือหนี้ภาครัฐพอกพูนเพิ่มมากยิ่งขึ้น

สำนักบริหารหนี้สาธารณะ รายงานตัวเลขหนี้สาธารณะคงค้าง ณ เดือนเมษายน มีมูลค่าเท่ากับ 7.186 ล้านล้านบาท โดยคำว่า หนี้สาธารณะนี้ไม่ใช่เฉพาะหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง แต่ยังครอบคลุมถึงหนี้ที่รัฐวิสาหกิจหรือหน่วยงานของรัฐก่อขึ้น (ไม่ว่ารัฐบาลจะเป็นผู้ค้ำประกันหรือไม่ก็ตาม) อีกด้วย

จะเห็นได้ว่าหนี้สาธารณะปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจากระดับ 3 ล้านล้านบาทในปี 2543 ขึ้นมาอยู่ราว 7 ล้านล้านบาทในช่วงต้นปี 2563 นี้ ซึ่งเมื่อคำนวณเป็นอัตราการเติบโต จะเท่ากับร้อยละ 6.7 ต่อปี ใครที่เห็นรูปกราฟของหนี้สาธารณะคงอดกังวลใจไม่ได้ และพาลคิดต่อไปว่าสถานการณ์เช่นนี้จะพาประเทศไปสู่ภาวะวิกฤตในเร็ววันหรือไม่

อย่างไรก็ดี ตัวเม็ดเงินที่ดูมากมายหลักล้านล้านบาทนี้ไม่ได้สะท้อนปัญหาภาระหนี้ของรัฐบาลได้อย่างครบถ้วน เพราะแม้มูลหนี้จะมีมาก แต่หากเศรษฐกิจมวลรวมมีศักยภาพในการสร้างรายได้มาชำระหนี้ หนี้สาธารณะนั้นย่อมไม่เป็นปัญหาบั่นทอนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจแต่อย่างใด

นักเศรษฐศาสตร์จึงเลือกใช้สัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีเป็นตัวชี้วัด เพราะแสดงให้เห็นถึงภาระหนี้ของรัฐเทียบกับขนาดของเศรษฐกิจ ความที่เศรษฐกิจในแต่ละประเทศมีขนาดแตกต่างกัน รัฐบาลในประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ (วัดจากค่าจีดีพี) ย่อมมีความสามารถในการสร้างหนี้มากกว่ารัฐบาลในประเทศที่ขนาดเศรษฐกิจเล็กกว่า

ยิ่งไปกว่านั้น อัตราส่วนนี้ยังบ่งชี้ถึงปัญหาทางเศรษฐกิจที่อาจตามมาในวันข้างหน้าได้อีกด้วย กล่าวคือ ประเทศใดมีหนี้สาธารณะต่อจีดีพีที่สูง การชำระคืนหนี้ย่อมสร้างภาระต่อประชาชนและความมั่นคงของระบบเศรษฐกิจ เพราะยิ่งมีภาระหนี้ต่อรายได้มาก รัฐบาลจำเป็นต้องเก็บภาษีจำนวนมาก และเมื่อคิดภาระภาษีเทียบกับรายได้แล้ว ภาระภาษีต่อรายได้ก็จะมีสัดส่วนที่สูง ย่อมทำให้ประชาชนเหลือรายได้หลังหักภาษีน้อยลง ซึ่งบั่นทอนกำลังซื้อในระบบเศรษฐกิจให้หดหายตามไปด้วย

ในกรณีของประเทศไทยปัจจุบัน อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีอยู่ที่ราวร้อยละ 40 นั่นหมายความว่าหนี้คงค้างขณะนี้มีมูลค่าเพียงครึ่งเดียวของรายได้ประชาชาติ ดังนั้นรัฐบาลไทยจึงมีความสามารถที่จะบริหารหนี้ และหาหนทางเก็บภาษีมาชำระคืนหนี้ได้อย่างไม่ยากลำบากนัก นอกจากนี้การที่สัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีอยู่ในระดับไม่สูงมาก รัฐบาลจะมีช่องทางในการเลือกใช้มาตรการคลังเพื่อบริหารเศรษฐกิจ (fiscal space) มากตามไปด้วย

ภาพที่ 2 แสดงอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีนับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2547 มาจนถึงปี พ.ศ. 2562 จะเห็นได้ว่าอัตราส่วนของหนี้ต่อจีดีพีในช่วงสิบปีที่ผ่านมาอยู่ในระดับที่คงที่ ไม่มีแนวโน้มเติบโตเกินกว่าร้อยละ 40 ซึ่งรูปกราฟนั้นแตกต่างจากภาพที่ 1 ซึ่งแสดงมูลค่าหนี้สาธารณะที่เติบโตต่อเนื่อง ดังนั้นสถานการณ์ทางด้านการคลังของภาครัฐจึงดูไม่น่าสร้างปัญหาด้านเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเท่าใดนัก

หากเปรียบเทียบกับนานาประเทศ อัตราส่วนของหนี้สาธารณะต่อจีดีพีของไทยเรา ถือว่าอยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำและเป็นระดับที่เปิดโอกาสให้รัฐบาลสามารถใช้มาตรการทางการคลังได้มากกว่านี้อีก ตารางที่ 1 นำเสนออันดับของบางประเทศเรียงตามสัดส่วนของหนี้ต่อจีดีพีในปี ค.ศ. 2017 เพื่อเปรียบเทียบให้เห็นความแตกต่างของภาระทางการคลัง

ตารางที่ 1 อันดับของประเทศที่มีหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ในปี ค.ศ. 2017

ที่มา : IMF

จะเห็นได้ว่า มีหลายประเทศในโลกที่สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีสูงกว่า 100 เปอร์เซ็นต์ ไม่ว่าจะเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่ร่ำรวยอย่างสิงคโปร์ หรือประเทศที่สร้างปัญหาสั่นคลอนเศรษฐกิจภูมิภาคยุโรปอย่างกรีซ

ตารางข้างต้นนี้สะท้อนข้อความจริงที่ว่า การที่อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีสูงไม่ได้บ่งชี้สถานะทางการคลังที่ส่อถึงการผิดนัดชำระหนี้หรือล้มละลายเสมอไป อย่างประเทศญี่ปุ่นนั้น แม้จะมีสัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีสูงที่สุดในโลก ญี่ปุ่นก็ยังดำรงสถานะหนึ่งในมหาอำนาจทางเศรษฐกิจของโลกได้ ในทางตรงกันข้าม หลายประเทศที่มีสัดส่วนหนี้ต่อรายได้ในระดับที่ต่ำกว่า กลับสุ่มเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้และมีปัญหาด้านเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

ความซับซ้อนของการวิเคราะห์ฐานะการคลังที่สุ่มเสี่ยงต่อการผิดชำระหนี้ มาจากข้อความจริงที่ว่า รัฐบาลนั้นมีความต่างไปจากลูกหนี้ทั่วๆ ไป กล่าวคือ

หนึ่ง หนี้ที่รัฐบาลก่อเป็นหนี้ที่ผูกพันไปตลอด แม้จะมีการเปลี่ยนรัฐบาลในเวลาต่อมา แต่ผู้ที่มารับช่วงต่อยังต้องรับผิดชอบกับหนี้ที่ก่อไว้ในอดีตเสมอ ดังนั้นรัฐบาลจึงเป็นเสมือนลูกหนี้ที่มีอายุขัยเป็นอนันต์ ไม่มีวันตาย และไม่หนีไปไหนได้

สอง การผิดนัดชำระหนี้ของรัฐบาลสร้างผลเสียให้กับระบบเศรษฐกิจได้รุนแรงกว่าการเบี้ยวหนี้ของเอกชน หากรัฐบาลผิดนัดชำระดอกเบี้ยและเงินต้น บรรดาสถาบันการเงินที่ถือครองพันธบัตรเหล่านั้น จะประสบชะตากรรมสุ่มเสี่ยงต่อภาวะล้มละลายในทันที เพราะพันธบัตรที่สูญมูลค่าไปส่งผลให้สินทรัพย์ของสถาบันการเงินหดหายไป ในขณะที่เงินฝากและหนี้สินอื่นๆ ยังคงมูลค่าเป็นภาระผูกมัดของธนาคารไม่เปลี่ยนแปลง ขอบเขตของความเสียหายอาจกินวงกว้าง ดังในกรณีของประเทศกรีซ ที่พันธบัตรรัฐบาลกระจายอยู่ในมือสถาบันการเงินทั่วยุโรป ต้นทุนของการเบี้ยวหนี้สาธารณะนั้นสูงมาก โดยทั่วไปรัฐบาลจะพยายามอย่างที่สุดเพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดความเสียหายนี้

สาม แม้รัฐบาลจะก่อหนี้ไว้มากเพียงใด ตลาดการเงินก็ยังมองว่ารัฐบาลมีช่องทางหารายได้มาชำระหนี้ได้เสมอ ไม่ว่าจะด้วยวิธีการตัดรายจ่าย/เก็บภาษีเพิ่ม หรือถ้าหมดหนทางจริงๆ ก็อาศัยธนาคารกลางพิมพ์เงินมาใช้หนี้

แม้รัฐบาลจะเป็นลูกหนี้ที่มี ‘ความพิเศษ’ แต่ความพิเศษไม่ได้เท่าเทียมกันทุกประเทศ ประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจย่อมมีความพิเศษมากกว่าประเทศขนาดเล็กที่มีศักยภาพในการเติบโตต่ำ ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ การที่ญี่ปุ่นหรือสิงคโปร์มีหนี้สาธารณะสูงกว่าหลายประเทศ แต่กลับไม่ได้สร้างปัญหาทางเศรษฐกิจดังที่ปรากฏในกรีซ หรือประเทศอื่นๆ ที่มีหนี้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่ำกว่าแต่อย่างใด

เมื่อย้อนกลับมามองประเทศไทย แม้ว่าหนี้สาธารณะต่อจีดีพีของไทยจะอยู่ราวร้อยละ 40 อย่างต่อเนื่องมาหลายปี แต่ด้วยสถานการณ์โควิดที่สร้างความเสียหายให้กับเศรษฐกิจอย่างรุนแรง จนรัฐบาลต้องกู้เงินจำนวน 1.1 ล้านล้านบาทมาใช้จ่ายเพื่อบรรเทาความเดือดร้อน ซึ่งจะส่งผลให้อัตราส่วนของหนี้ต่อจีดีพีพุ่งสูงขึ้นกว่าร้อยละ 50 ได้ แม้ว่าสัดส่วนนี้จะอยู่ต่ำกว่า ร้อยละ 60 ซึ่งเป็นเกณฑ์ตามกรอบการดำเนินนโยบายการคลังระยะกลางที่สอดคล้องกับความยั่งยืนทางการคลัง แต่ก็ยังมีข้อที่ควรคำนึงสำหรับการบริหารหนี้สาธารณะดังนี้คือ

ประการแรก ความยั่งยืนทางการคลังขึ้นอยู่กับศักยภาพการเติบโตของรายได้ประเทศหรือจีดีพี ซึ่งปัจจัยกำหนดการเติบโตในระยะยาวคือผลิตภาพของปัจจัยต่างๆ ที่ใช้ในกระบวนการผลิต หรือที่ในทางเศรษฐศาสตร์เราเรียกว่า total factor productivity (TFP) พูดอีกแบบคือ TFP เปรียบเสมือนความสามารถหรือความเก่งในการสร้างรายได้ ยิ่ง TFP มีการเติบโตสูง ก็เหมือนระบบเศรษฐกิจมีการพัฒนาความสามารถในการสร้างรายได้ให้พอกพูนอย่างรวดเร็ว

แต่สิ่งที่ปรากฏกับเศรษฐกิจไทยคือ TFP ชะลอตัวลงมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา

ในช่วงก่อนเกิดวิกฤตต้มยำกุ้งนั้น (ค.ศ. 1990-1995) การขยายตัวทางเศรษฐกิจในอัตราสูงของไทยเป็นผลมาจากการเร่งลงทุน และการขยายตัวในการจ้างงาน ซึ่งเป็นเสมือนการเพิ่มปัจจัยการผลิต แต่ไม่ได้มาจากความสามารถในการผลิตที่เพิ่มสูงขึ้นแต่อย่างใด ดังนั้นอัตราการขยายตัวของ TFP จึงอยู่ในระดับต่ำมากๆ

ในช่วงของการฟื้นตัวภายหลังวิกฤตต่อเนื่องไปจนก่อนเกิดวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ ถือเป็นช่วงที่มีการเติบโตใน TFP ที่สูงมาก เพราะประเทศไทยไม่ได้ลงทุนสูงดังเช่นช่วง 1990-1995 แต่เป็นการใช้ปัจจัยทุนที่สั่งสมมาอย่างเต็มกำลังการผลิตมากขึ้น

ในช่วงปี 2013-2017 อัตราการเติบโตของ TFP เริ่มชะลอตัวลง และส่งสัญญาณว่าความสามารถในการผลิตของประเทศเริ่มถดถอยลง

ตารางที่ 2 อัตราเติบโตเฉลี่ยของ TFP ในช่วงต่างๆ

ที่มา : Penn World Table และการคำนวณของผู้เขียน

หากใช้แนวโน้มของการเติบโตใน TFP มาคาดการณ์อัตราเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในอนาคตข้างหน้า ความยั่งยืนของภาระหนี้สาธารณะมากขึ้นจะเป็นเรื่องน่ากังวลมากขึ้น เพราะหาก TFP ชะลอตัวลงมากกว่านี้ ความสามารถในการชำระคืนหนี้สาธารณะย่อมจะลดถอยลงตามไปด้วย ดังนั้นเราจึงยังไม่อาจนิ่งนอนใจกับตัวเลขสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีในวันนี้ได้

ประการที่สอง หนี้สาธารณะสามารถเพิ่มพูนสูงขึ้นกว่าแนวโน้มที่ปรากฏในรูปภาพที่ 1 เนื่องจากรัฐบาลมีความจำเป็นที่จะต้องใช้จ่ายเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและเยียวยาประชาชน อย่างไรก็ดี หากรัฐบาลสร้างหนี้สาธารณะมากขึ้นเท่าใด fiscal space หรือพื้นที่ของการใช้นโยบายการคลังเพื่อประโยชน์ต่อเศรษฐกิจมหภาคจะเหลือน้อยลงเท่านั้น

พูดง่ายๆ คือ บาซูก้าทางการคลังที่ระดมยิงเข้าระบบเศรษฐกิจในวันนี้ จะส่งผลให้กระสุนในคลังแสงของนโยบายการคลังร่อยหรอลง จนในวันข้างหน้ารัฐบาลอาจไม่มีกระสุนเหลือให้ใช้กู้เศรษฐกิจ

เราไม่อาจหนีพ้นการ trade-off ระหว่างการใช้ทรัพยากรในปัจจุบัน กับข้อจำกัดของการใช้นโยบายการคลังในอนาคต หากรัฐบาลต้องรักษา fiscal space สำหรับการใช้มาตรการทางการคลังในวันข้างหน้า รัฐบาลจะต้องสละรายจ่ายบางอย่างที่ก่อให้เกิดหนี้โดยไม่จำเป็นในวันนี้ทิ้งไป ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ รายการซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์จากต่างประเทศ เนื่องจากเป็นรายจ่ายที่ไม่มีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจหรือสร้างมาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีขึ้นในระยะปานกลางแต่อย่างใด ดังนั้นจึงควรดำเนินการตัดทอนรายจ่ายประเภทนี้ออกไปโดยเร็ว

เพราะการตัดรายจ่ายเช่นนี้ไม่เพียงช่วยลดการขาดดุลงบประมาณ และช่วยลดภาระหนี้ลง แต่ยังช่วยเพิ่มกระสุนทางการคลังให้กับรัฐบาลในวันข้างหน้าอีกด้วย

ผลิตภาพ การพัฒนาเศรษฐกิจไทย วิมุต วานิชเจริญธรรม บาซูก้าการคลัง หนี้สาธารณะ ความยั่งยืนทางการคลัง

Print

เรื่อง: วิมุต วานิชเจริญธรรม

อาจารย์ประจำคณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์มหภาค การเงิน และการเงินระหว่างประเทศ