“ทุนสะท้อนความเห็นเรื่องผังเมืองได้ แต่ไม่ควรชี้นำ” พรสรร วิเชียรประดิษฐ์ ว่าด้วยผังเมืองเรื่องของทุน (?)

การปรับปรุงผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร กลายเป็นหนึ่งในประเด็นใหญ่ที่หลายคนจับตาตั้งแต่ต้นปี

ด้านหนึ่งก็จากความสนใจเรื่อง ‘ใบหน้า’ โฉมใหม่ของผังเมืองที่จะถูกแก้ไข เพราะปฏิเสธได้ยากว่าที่ผ่านมา ภาพผังเมืองที่จัดวางเป็นระเบียบเหมือนที่เห็นในต่างประเทศ แทบไม่เคยซ้อนทับกับผังเมืองกรุงเทพฯ -ที่เต็มไปด้วยซอกซอยคดเคี้ยวและเดินทางลำบาก- ในภาพจำของหลายๆ คน

และอีกด้าน การจัดวาง ‘พื้นที่สีแดง’ หรือพื้นที่สำหรับส่งเสริมกิจกรรมเชิงพาณิชยกรรมต่างๆ ไม่ว่าจะห้างสรรพสินค้าไล่เรื่อยไปจนถึงกิจกรรมการท่องเที่ยวก็เพิ่มมากขึ้น ชวนให้คำนึงถึงโอกาสที่ผังเมืองจะเอื้อต่อทุนเสียจนเบียดขับคนตัวเล็กตัวน้อยที่อาจไม่ได้สร้างประโยชน์โพดผลให้แก่เมืองได้เป็นรูปเป็นร่างเท่าทุน และหากลงเอยอย่างฝันร้ายที่สุด ก็ไม่แคล้วจะกลายเป็นเมืองที่เป็นเพียงกลไกในการผลิตทุนโดยไม่เหลือจิตวิญญาณข้างใน

แต่นั่นก็อาจเป็นการมองโลกในแง่ร้ายเกินไป เพราะกล่าวอย่างถึงที่สุด ใช่หรือไม่ว่าทุนก็ถือเป็นอีกองค์ประกอบหนึ่งที่จำเป็นสำหรับการจัดทำผังเมือง เงื่อนไขสำคัญคือการหาบทบาทและตำแหน่งแห่งที่ให้ทุนยังได้ทำงาน โดยไม่เบียดขับใครออกไปต่างหาก

101 สนทนากับ ดร.พรสรร วิเชียรประดิษฐ์ อาจารย์ภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ว่าด้วยผังเมืองและการเอื้อกันกับทุน ตลอดจนการรองรับพื้นที่เมืองใหม่ๆ ที่กำลังโตขึ้นมาในอนาคต

ที่ผ่านมา คนมักแซวกันว่ากรุงเทพฯ ไม่มีผังเมืองเพราะดูไม่มีระเบียบอะไรเลย เราจะทำความเข้าใจข้อวิพากษ์วิจารณ์นี้อย่างไร

ก่อนอื่นต้องทำความเข้าใจก่อนว่าเรื่อง ‘การผังเมือง’ ที่ไม่ได้เท่ากับ ‘ผังเมือง’ นั้นมีอยู่หลายระดับ มีตั้งแต่ระดับผังภาคซึ่งพูดถึงเศรษฐกิจภาพใหญ่ต่างๆ และการเตรียมโครงสร้างพื้นฐานของประเทศจะเป็นอย่างไร มีระดับผังเมืองรวมที่เป็นงานระดับเมือง และมีผังเมืองเฉพาะที่เป็นสเกลระดับย่านต่างๆ นอกจากนี้ก็ยังมีงานในมิติเรื่องการบริหารจัดการเมืองอีก เช่น บริการรถเมล์ ขนส่งสาธารณะ ทางเท้า ดังนั้น เวลาเราพูดว่าผังเมืองกรุงเทพฯ ไม่ดี ก็ต้องย้อนกลับไปถามว่าเราหมายถึงมิติไหน เรากำลังพูดถึงการผังเมืองในระดับไหนอยู่

ทั้งนี้ เข้าใจว่าสิ่งที่เป็นประเด็นร้อนตอนนี้คือเรื่องระดับผังเมืองรวม แต่กลายเป็นว่าประเด็นต่างๆ ถูกหยิบออกมาพูดคุยปนกันไปหมด ซึ่งเป็นเรื่องปกติ เพราะประชาชนเขาก็เจอเรื่องเฉพาะหน้าต่างๆ ที่เป็นปัญหาในชีวิตประจำวันจำนวนมาก เช่น รถเมล์ไม่มา ทางเท้าแคบ จนกลายเป็นการโทษว่าผังเมืองกรุงเทพฯ ไม่ดี ซึ่งถ้าเราโฟกัสไปที่เนื้อหาของผังเมืองรวม ก็จะพบว่ามันเป็นคนละประเด็นกับเรื่องข้างต้น คือมันไม่สามารถไปจัดการประเด็นทางเท้า ทางจักรยาน หรือร่มเงาต้นไม้ได้เพราะกฎหมายไม่ได้ให้ผังเมืองรวมกำหนดไปจนถึงระดับนั้น ประเด็นปลีกย่อยทั้งหลายนี่จริงๆ แล้วเป็นเรื่องการบริหารจัดการหรือควรเป็นการแก้ปัญหาในระดับผังพื้นที่เฉพาะมากกว่า

คำถามพื้นฐานที่สุดคือ ผังเมืองในอุดมคติควรมีลักษณะแบบไหน

ไม่มีครับ ผังเมืองที่พึงประสงค์เปลี่ยนไปตามยุคสมัยและบริบท สมัยก่อน ถ้าเราดูตามตำราตะวันตก การวางผังเมืองเริ่มมาจากประเด็นสุขอนามัย ทำอย่างไรให้คนอยู่ในเมืองได้โดยไม่มีโรคติดต่อ หรือย้อนไปโบราณกว่านั้นคือเรื่องของการป้องกันเมือง เรื่องความมั่นคง เช่น การสร้างกำแพงเมือง สร้างคูเพื่อป้องกันข้าศึกศัตรู สิ่งเหล่านี้คือความต้องการพื้นฐานที่มีมาตั้งแต่ยุคก่อนๆ

แต่เมื่อมาถึงยุคหลัง 1900s เป็นต้นมา เราเริ่มเข้าสู่ยุคสมัยใหม่ (modern) วิธีคิดของผังเมืองก็เปลี่ยนไป มีเรื่องที่อยู่เหนือจากความต้องการขั้นพื้นฐาน คือเรื่องคุณภาพชีวิตที่ดี เรื่องการเดินทางที่มีประสิทธิภาพ หรือยุคหลังๆ อาจมีเรื่องพลังงาน สิ่งแวดล้อมและมิติความเท่าเทียมทางสังคมเพิ่มเข้ามาเรื่อยๆ การผังเมืองจึงต้องตอบทุกเรื่อง ดังนั้น จึงไม่มีผังเมืองที่ดีที่สุด จึงกำหนดไม่ได้ว่าต้องเป็นทรงนั้นทรงนี้ เป็นแบบรัศมีหรือเป็นกริด (grid) หรือแบบอื่นๆ แต่ละอย่างก็มีข้อดีข้อเสียแตกต่างกันไป

ส่วนใหญ่เวลาเราเสิร์ชหาผังเมืองที่ดี หรือผังเมืองที่คนหยิบยกมาชื่นชมบ่อยๆ ก็มักตัวอย่างในบาร์เซโลน่า ประเทศสเปน

อันนั้นคือผังเมืองที่สวย (หัวเราะ) 

แล้วมันตอบโจทย์ไหม

ทั้งตอบและไม่ตอบ กรณีบาร์เซโลน่านี่ผังเมืองสวย แต่มีปัญหารถติดเพราะมีถนนมาก ทำให้เกิดแยกเยอะเกินไป จนตอนหลังเขาต้องเปลี่ยนวิธีคิด โดยมีโปรเจ็กต์ที่เรียกว่าซูเปอร์บล็อก (superblock) ซึ่งเขารวมเก้าบล็อกให้เป็นหนึ่งบล็อก แล้วทำให้ด้านในเป็นพื้นที่สำหรับเดินเท้าอย่างเดียว (pedestrian only) รถยนต์วิ่งเฉพาะรอบนอก ไม่เช่นนั้นจะติดไฟแดงกันทุกร้อยเมตร

ดังนั้น ผังเมืองเป็นกริดแบบนี้ก็มีปัญหาได้เพราะเกิดแยกจำนวนมาก ทำให้ต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมาก แต่ผังเมืองกริดแบบนี้ก็ดีในแง่ที่ว่า การขยายหรือการใส่ระบบต่างๆ นั้นทำได้ง่ายเพราะต่อเสริมไปได้เรื่อยๆ 

ขณะที่ระบบถนนของปารีสซึ่งวางผังเมืองเป็นรัศมี ก็เน้นเรื่องทิวทัศน์ต่างๆ ที่สวยงาม แต่ทำให้สับสนมากเลย เวลาเราไปเดินจะไม่มี sense of direction ใดๆ ทั้งสิ้น สิ่งเหล่านี้จึงมีทั้งข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันไป 

หรือกรณีในอเมริกาที่มีองค์ความรู้เรื่องการทำผังเมืองเป็นแบบกริด ทำซ้ำๆ เพราะสร้างง่ายและง่ายต่อการลงทุนด้วย สมมติขยายไปตรงส่วนที่ยังไม่มีอะไรเลยก็จะง่าย ก็แค่ทำต่อเนื่องไปเรื่อยๆ แต่ว่าจริงๆ แล้วเมืองยุคแรกๆ ของอเมริกาก็ไม่ได้มีหน้าตาแบบนี้ ลองไปดูแถวนิวอิงค์แลนด์ เช่น เมืองบอสตัน ช่วงใจกลางเมืองก็กระจุยกระจายไม่น้อย (หัวเราะ) คือบอสตันได้อิทธิพลจากยุโรปมาตอนแรกเริ่มการสร้างเมือง ส่วนต่อขยายต่างๆ ที่สร้างภายหลังจึงค่อยมีลักษณะเป็นกริด

ถ้าบอกว่าผังเมืองไม่มีทรงตายตัว ต้องปรับเปลี่ยนไปตามยุคสมัย ถ้าอนาคตไม่ได้ต้องการผังเมืองที่เรามีอยู่ต่อไปแล้ว เราจะทำอย่างไร เพราะผังเมืองก็ไม่ใช่สิ่งที่ปรับกันได้โดยง่าย

ปัญหาใหญ่ในกรุงเทพฯ ที่เรามักคุยกันคือเรื่องการเดินทาง ใครๆ ก็ทราบว่าแถบชานเมืองเดินทางลำบากมาก จะเข้ามาในตัวเมืองทีหนึ่งก็ต้องเดินทางหลายต่อ โดยเฉพาะคนที่ก็อยู่ในซอยลึกซึ่งโครงสร้างพื้นฐานไม่ดี ก็จะวิบากหน่อย ปัญหาเหล่านี้เป็นปัญหาสำคัญในกรุงเทพฯ เราก็ต้องยอมรับ เพราะเราคงไม่สามารถปรับโครงสร้างถนนที่มีอยู่แล้วได้ง่ายๆ

แต่ถามว่าจะปล่อยให้ไม่ดีเช่นนี้ต่อไปจนถึงอนาคต ซึ่งการใช้ชีวิตของผู้คนอาจจะเปลี่ยนไปเลยหรือ นี่ก็เป็นอีกมิติหนึ่งที่ต้องคิด ซึ่งก็เคยทำวิจัยกัน พบว่า ถ้าคนเราไม่ต้องเดินทาง เพราะการทำงานจากระยะไกล (remote working) ได้ผล ปัญหาการเดินทางที่กล่าวมาก็จะไม่ใช่ประเด็นอีกต่อไป ที่เราบอกว่าเมืองกรุงเทพฯ แย่ โดยเฉพาะเรื่องการเดินทางก็อาจไม่ใช่เรื่องใหญ่แล้ว เพราะพิสูจน์จากช่วงที่เกิดการระบาดใหญ่ของโควิด-19 ตอนนั้นการจราจรกรุงเทพฯ อยู่ในระดับที่พอจัดการได้เพราะคนไม่ต้องเดินทางไปทำงาน แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันที่หลายๆ อย่างกลับมาเป็นเหมือนเดิม คนยังต้องเดินทาง ก็คงเลี่ยงการปรับปรุงบนพื้นฐานของสิ่งที่เรามีอยู่ให้ดีขึ้นไม่ได้ ในอดีตมีการชูประเด็นการสร้างเมืองใหม่เพื่อจัดการปัญหานี้ แม้ในปัจจุบันก็มีแนวคิดนี้หลงเหลืออยู่บ้าง แต่ผมคิดว่ามันพ้นยุคไปแล้ว ถ้าเราพูดเรื่องนี้กันเมื่อ 30-40 ปีก่อนก็อาจยังพอรับได้อยู่ แต่ปัจจุบัน ไม่ว่าจะที่ประเทศไหน เราก็ไม่พบที่การสร้างเมืองใหม่ได้ผลสมบูรณ์เลย เนื่องจากเศรษฐกิจไม่ตามไปกับการย้ายเมืองด้วย ไปแต่ราชการ เช่น ปุตราจายา (Putrajaya) ประเทศมาเลเซีย ก็พบว่าเศรษฐกิจยังอยู่ที่กัวลาลัมเปอร์ หรือประเทศอินโดนีเซียที่จะไปสร้างเมืองหลวงใหม่ที่เกาะบอร์เนียว ผมก็ยังไม่เชื่อว่าเศรษฐกิจจะไปด้วยนะ 

เมื่อครู่เราพูดเรื่องกริดต่างๆ ในผังเมือง ถ้าเราดูแถวๆ ย่ายเมืองเก่าเช่น เยาวราช ดุสิต ก็จะพบว่าช่วงถนนแถวนั้นมีกริดและมีระบบอยู่ ทำไมเราจึงไม่พบการทำถนนหรือผังเมืองลักษณะนี้ในย่านอื่นๆ

ต้องถามว่าการวางผังในย่านนั้นเกิดขึ้นเมื่อไหร่ บริบททางประวัติศาสตร์เป็นอย่างไรด้วย เยาวราช ดุสิต เกิดขึ้นในสมัยรัชกาลที่ 5 ต่อเนื่องมาถึงรัชกาลที่ 6 ซึ่งสมัยนั้นยังไม่มีการใช้รถยนต์ รถยนต์เป็นของชั้นสูงมีใช้แต่ชนชั้นนำ สมัยที่มีการสร้างถนนในย่านเหล่านั้นจึงมีแต่รถม้าหรือรถยนต์ของชาวตะวันตกเท่านั้น และตอนนั้นเรายังอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ดังนั้น การตัดถนนไม่ว่าจะตรงไหนของเมืองจึงเป็นพระราชอำนาจทั้งหมด  ทำให้สร้างถนนได้ง่าย มีนายช่างฝรั่งมาช่วยออกแบบ และประชากรก็ไม่ได้มีเยอะมากเหมือนในยุคหลังๆ ที่มีความต้องการที่อยู่อาศัยมากขึ้นแบบก้าวกระโดด คนเริ่มมีรถยนต์ใช้กันเป็นปกติมากขึ้น ทำให้ระบบคิดของการพัฒนาเปลี่ยนไป รัฐบาลเลือกลงทุนเฉพาะถนนสายหลักตัดไปไกลๆ ทำให้ถนนชานเมืองมีอยู่น้อยเส้นไม่เป็นโครงข่าย และมักเป็นเส้นรัศมีที่เข้าออกเมืองได้โดยตรง เพราะพฤติกรรมของคนที่เข้ามาใหม่คืออยู่ในที่อยู่อาศัยไกลๆ และเดินทางเข้าเมืองมาด้วยพาหนะความเร็วสูงแบบรถยนต์ ซึ่งจะใช้เส้นทางแบบนั้นเป็นหลัก 

จริงหรือเปล่าที่ว่าเมื่อก่อน เราออกแบบถนนและเมืองตามเส้นทางของแม่น้ำสายใหญ่ๆ ทำให้การขยายของถนนในเวลาต่อมาไม่ค่อยสวยงามหรือไม่ค่อยมีระเบียบ

อาจมีส่วน ในกรุงเทพฯ ชานเมืองดั้งเดิมเข้าถึงได้ด้วยด้วยเรือเมล์ตามคลองสายใหญ่ๆ และเวลาทำถนนก็อาจเลียบไปตามแม่น้ำลำคลองแบบนั้น เพราะต้องการเชื่อมชุมชนที่อยู่ตามน้ำ ถนนสายเก่าๆ ที่เราเห็นจึงมักขนานไปกับคลองเหล่านี้ ลองไปต่างจังหวัดที่แม่น้ำคดเคี้ยวมากๆ ก็จะเห็นถนนที่เลียบแม่น้ำไป เพราะฝั่งริมแม่น้ำมีเศรษฐกิจอยู่แล้ว ถนนต้องตัดไปยังที่ที่มีคนอยู่ หรือถนนบางสายก็อาจมีของมันอยู่แล้ว มันจึงเป็นการเชื่อมชุมชนกับชุมชนเข้าด้วยกัน ทำให้ไม่มีรูปแบบอะไรที่ชัดเจน

ปัญหาของเราคือไม่ได้ลงทุนและไม่ได้วางแผนในช่วงที่เมืองขยายตัวมากๆ คือช่วงราวๆ ปี 2510-2530 ซึ่งเป็นยุคที่คนรุ่นเบบี้บูมเมอร์เข้ามาทำงานและทุกคนต้องการที่อยู่อาศัย ยุคนั้นยังไม่มีผังเมืองรวมด้วย วิธีการขยายเมืองคือการตัดถนนออกนอกเมืองไปเรื่อยๆ ซึ่งคนไทยเชื่อโมเดลการตัดถนนเพื่อเปิดพื้นที่พัฒนามาตลอด เพราะเชื่อกันว่าถ้าตัดถนนแล้วความเจริญจะตามมา สักพักก็จะมีหมู่บ้านจัดสรรเกิดขึ้น ซึ่งไปสร้างกันอยู่ตรงที่ห่างไกลเมืองออกไปมากๆ เมื่อมีคนมาอยู่ก็จะเกิดการพัฒนาตามมา หมู่บ้านค่อยๆ ลุกลามไปเรื่อยๆ ทั้งไกลออกไป แต่ตามซอยที่ไม่ได้มีการวางแผนไว้ก่อน สักพักก็จะมีกิจกรรมพาณิชย์ตามมา บางครั้งก็ต้องจัดการด้วยการขยายถนนให้กว้างขึ้น

การพัฒนาชานเมืองของเราเป็นภาพนี้ คือมีถนนสายหลักซึ่งมาตรฐานดีอยู่ประมาณหนึ่งซึ่งแบกความจุของผู้คนไม่ไหว ทำให้เกิดปัญหาความแออัดของการสัญจร เมื่อไม่มีถนนสายรองเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบมันก็เละเทะ ยกตัวอย่าง ถนนลาดพร้าว คุณจะพบว่าด้านในของถนนสายหลักมีคนอยู่อาศัยเยอะมาก ข้างในมีโครงข่ายอะไรไม่รู้ลึกลับซับซ้อนเต็มไปหมด นี่คือผลของการพัฒนาแบบไม่ได้วางแผน ต่างคนต่างทำและตัดถนนสายย่อยเข้าพื้นที่กันไปเรื่อยๆ

ตามหลักการแล้วเราควรสร้างถนนก่อนแล้วค่อยสร้างชุมชน หรือกลับกัน

โดยปกติสองสิ่งนี้ควรจะไปด้วยกัน ในมิติของการวางผังเมืองตามหลักการ เราจะดูว่าเมืองมีแนวโน้มขยายตัวไปทางไหน หรือที่ขยายตัวอยู่ตอนนั้น ถ้าดูแล้วไม่โอเค เช่น อาจไปโดนพื้นที่รับน้ำ โครงสร้างพื้นฐานไม่เพียงพอ หรือมีความเสี่ยงต่างๆ ก็จะใช้ข้อกำหนดต่างๆ ยับยั้งการพัฒนาไว้หน่อย แต่ปกติถนนและชุมชนควรจะไปพร้อมกัน เราไม่ควรทำงานด้วยการตัดถนนแล้วปล่อยให้เอกชนพัฒนาไปเอง แผนผังที่ดีควรจะบอกว่า เมืองขยายไปทางนี้ ฉะนั้น จะมีการส่งเสริมให้เกิดการอยู่อาศัยตรงนี้ไปพร้อมๆ การวางโครงถนนระดับรองที่เหมาะสมเพิ่มเติมสำหรับการพัฒนาพื้นที่ตรงนั้นไปด้วย

วิธีขยายเมืองที่โตตามถนนมีข้อดีและข้อเสียอย่างไร

ภาษาเทคนิคเราเรียกว่า ribbon development เป็นการพัฒนาแบบริบบิ้น เป็นเส้นยาวๆ ข้อดีคือภาครัฐลงทุนน้อย ทำถนนอย่างเดียวแล้วจบ ที่เหลือปล่อยให้เอกชนจัดการ เมื่อมีการตัดถนนไป ทุกคนดีใจว่าความเจริญเข้ามา นี่คือโมเดลในอดีต แค่ว่าถ้าที่นี่โดนเวนคืนก็ซวย แต่ถ้าไม่โดนเวนคืนถือว่าโชคดีเป็นลาภลอย เพราะที่ดินของฉันที่เมื่อก่อนไม่มีอะไรเลย อยู่มาวันหนึ่งก็ติดถนนขึ้นมา ราคาที่ดินก็ขึ้น เกิดการพัฒนา คนเปิดร้านขายของ ทำหมู่บ้านจัดสรรได้ น้ำ-ไฟต่างๆ ก็มาพร้อมถนน ผู้ประกอบการก็เห็นโอกาสในการพัฒนาตรงนี้ ก็เริ่มไปซื้อที่ดินมาพัฒนา

ถ้าเรามองโมเดลบ้านจัดสรรเป็นหลัก ผู้ประกอบการต้องใส่น้ำใส่ไฟฟ้าเข้าไปด้วยแล้วกลับมาบวกราคาขายบ้าน ต้องไปขออนุญาตทำเรื่องต่างๆ พื้นที่จึงเริ่มพัฒนาเป็นหย่อมๆ ไป ซื้อแปลงไหนที่เกาะถนนได้ก็ซื้อ คุณจะเห็นว่าเวลามีถนนตัดใหม่ก็จะมีหมู่บ้านจัดสรรค่อยๆ งอกเกาะถนนมาจนเต็ม เช่น ถนนราชพฤกษ์ ถนนชัยพฤกษ์

และเมื่อรัฐไม่ทำอะไรเลย พื้นที่ความเจริญเหล่านี้ก็ค่อยๆ เกาะกันไปเรื่อยๆ มีคนสร้างบ้านต่อๆ กันไป จนถึงที่แปลงที่อยู่ลึกๆ ตัดถนนกันเองตามมีตามเกิดจนเกิดเป็นเขาวงกตอย่างที่เราเห็นในโซนลาดพร้าว รามอินทรา นี่คือ super block ในความหมายของกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นคนละเรื่องกับของบาร์เซโลน่า ของกรุงเทพฯ หมายถึงบล็อกขนาดใหญ่ที่ล้อมด้วยถนนสายหลักทั้งหมด แล้วข้างในเป็นรูปแบบเขาวงกต จนวันหนึ่งเราบอกว่าเราจะปรับตรงนี้เพราะพื้นที่แบกรับการสัญจรที่โหลดมาบนถนนสายหลักเส้นเดียวไม่ไหว ต้องขยายถนน ขยายซอย กลายเป็นเรื่องงูกินหาง การวางแผนแบบที่อาจารย์ ชัชชาติ สิทธิพันธุ์ (ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร) บอกไว้ว่าปัญหาของกรุงเทพฯ อยู่ที่เส้นเลือดฝอย เขาก็พยายามประนีประนอม ใช้ซอฟต์แวร์ต่างๆ เข้ามาจัดการกับโครงสร้างเมืองที่เป็นแบบนี้ แต่ต้นตอจริงๆ อยู่ที่โครงสร้างถนนไม่ดี ทำให้เกิดปัญหา การพัฒนาแบบเดิมที่ตัดถนนไปแล้วปล่อยให้ทุกอย่างขึ้นตามใจฉันจึงเป็นสิ่งที่ผิด ถือเป็นเรื่องเลวร้ายที่สุดของการพัฒนาในยุคใหม่

อย่างนั้นแล้ว รัฐควรมีบทบาทอะไรบ้างในการขยายตัวเมือง 

มาตรการผังเมืองในระดับที่เราคุยกัน มีสิ่งที่เรียกว่าเชิงบวกกับเชิงลบ เรื่องการตัดถนน เปิดโอกาสให้มีการพัฒนาเศรษฐกิจ หรือถ้ามีรถไฟฟ้าไปถึง ในเชิงเศรษฐกิจ ราคาที่ดินคุณก็จะขึ้นสูงมาก อันนี้เรียกว่ามาตรการเชิงบวก 

แต่ในทางกลับกันก็มีสิ่งที่เรียกว่ามาตรการเชิงลบ คือการใช้กฎหมายกดการพัฒนาเอาไว้ เวลารัฐตัดถนนไป แต่รัฐจะไม่ให้คุณพัฒนาอะไรเลย เพราะกลัวว่าจะเกิดเป็นการพัฒนาแบบริบบิ้นขึ้น รัฐก็จะใช้มาตรการเชิงลบเข้าไปกดเอาไว้ก่อน ดังนั้น รัฐจึงควรทำทั้งสองอย่างคู่กัน  แต่ถ้าใช้มาตรการเชิงลบอย่างเดียวก็จะเกิดแรงเสียดทานจากประชาชน ประชาชนก็จะบอกว่า ตัดถนนแล้วทำไมไม่ให้ฉันพัฒนาอะไร ถนนมีไว้ทำไม ดังนั้น สิ่งที่เหมาะสมคือรัฐควรเตรียมการทำถนนสายย่อยไว้เลย คือมีแผนไว้และแผนนั้นต้องนำมาสู่การดำเนินงานด้วย ไม่ใช่ว่าปล่อยจนทนแรงเสียดทานไม่ไหวเลยต้องปล่อยให้เกิดการพัฒนา ไม่เช่นนั้นก็จะต้องมาแก้กันตอนหลังซึ่งยาก เพราะทุกคนเข้าไปอยู่อาศัยแล้ว พอจะแทรกถนนเข้าไปใหม่ทำให้ต้องมีการเวนคืนที่ดิน มันเลยยาก ผมโตมาในโซนลาดพร้าว (ยิ้ม) และเห็นซอยถูกขยายมาเรื่อยๆ มีซอยที่ทะลุได้ มีซอยหลัก ก็จะมีคนที่ได้รับผลกระทบเกิดขึ้นตลอดเวลา เท่ากับว่าเราต้องทำงานตามหลังเป็นงูกินหางไปเรื่อยๆ

รัฐมีเครื่องมือหลายแบบมาก ทั้งสิ่งที่เป็นเชิงบวกและเชิงลบ ซึ่งต้องไปใช้พร้อมๆ กัน

เวลาเราพูดเรื่องบ้านจัดสรร เศรษฐกิจที่โตมากับผังเมือง เราจะทำความเข้าใจหรือฉายให้เห็นภาพผังเมืองกับทุนอย่างไรได้บ้าง ทุนกับผังเมืองทำงานและเอื้อกันอย่างไร

ในโลกโบราณก็เป็นนะ สมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งมีการตัดถนน เราจะพบว่าพื้นที่ชั้นในของกรุงเทพฯ เป็นตึกแถวสวยๆ ที่ส่วนใหญ่เป็นตึกแถวล้อมวังและบ้านขุนนาง ตึกแถวเหล่านี้สร้างโดยนายทุนซึ่งสมัยก่อนก็ไม่ใช่ตาสีตาสา แต่เป็นเจ้านาย ขุนนางหรือเชื้อพระวงศ์ทั้งนั้น เจ้านายเหล่านี้ก็ไปดูงานจากสิงคโปร์หรือที่ต่างๆ และพบว่าเวลานั้น ตึกแถวเป็นที่นิยมกันมาก และเขาก็ไม่ได้ตัดถนนและสร้างตึกแถวกันตามใจฉัน ฉะนั้น จึงเป็นเรื่องสมัยนิยมอยู่ยุคหนึ่งที่เจ้านายสร้างตึกแถวล้อมบ้านล้อมวังแล้วเก็บผลประโยชน์จากตรงนั้น วิธีคิดก็ตรงไปตรงมาคือ รัฐลงทุนถนนให้ เจ้านายเขาก็คิดว่าฉันมีที่ตรงนั้นฉันก็ควรหาประโยชน์จากตรงนั้น ถ้าใครมีเงินและพร้อมลงทุนก็ลงทุนเลย เก็บกินจากพื้นที่ที่มี นี่คือทุนในยุคต้นของการพัฒนา 

เมื่อก่อน สังคมอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จะตัดถนนไปตรงไหน มีโครงการอะไรก็เป็นไปตามพระราชประสงค์ โมเดลนายทุนที่ลงทุนเองก็เริ่มตอนช่วงรัชกาลที่ 6 คือเวิ้งใต้ช่วงพระราม 4 ลงไป (เขตบางรัก) มาจากนายทุนกลุ่มที่เป็นเจ้านาย เช่น หลวงสาทร (หลวงสาทรราชายุกต์) เป็นเจ้าของที่ดินใหญ่ ก็ตัดถนนสาทรพร้อมขุดคลองเพื่อแบ่งขายที่ดิน หรือถนนสี่พระยาก็เกิดจากพระยาสี่คนมารวมกันลงทุนแล้วตัดถนน เมื่อมีถนนก็ขายที่ดินได้ ไม่ต้องทำจัดสรรหรือห้องแถวเลย เปิดถนนเพื่อขายที่ นี่คือกรณีที่เอกชนพร้อมลงทุนเอง 

ปฏิเสธไม่ได้ว่าผังเมืองหรือการวางแผนพัฒนาพื้นที่ ต้องอาศัยทุนในการพัฒนา เราไม่ใช่รัฐเบ็ดเสร็จ เราจึงใช้ระบบตลาดนำ จะให้รัฐมาทำ Public Housing (การเคหะแห่งชาติ) ทั้งหมดก็ยากเพราะที่ดินไม่ใช่ของรัฐ ทำไม่ได้ เมื่อก่อนคุณทักษิณ ชินวัตร (อดีตนายกรัฐมนตรี) มีนโยบาย ‘บ้านล้านหลัง’ แต่ก็ทำไปได้แค่แสนกว่าหลังแล้วเกิดปัญหาขึ้นกลางทาง ทีนี้ สิงคโปร์อาจเป็นประเทศที่ใช้โมเดลนี้ได้ แต่มันก็เกิดจากองค์ความรู้ที่สั่งสมมา 40-50 ปีของเขา และรูปแบบกรรมสิทธิที่ดิน แต่ประเด็นคือ รัฐไทยไม่สามารถนำตลาดได้ทั้งหมด แปลว่าการที่เราบอกว่ากรุงเทพมหานครต้องทัดเทียมกับมหานครอื่นๆ ได้ แข่งขันได้ เราปฏิเสธไม่ได้ว่าเราต้องพึ่งเอกชน เพราะต่างประเทศเองก็ต้องพึ่งเอกชน แม้แต่กรณีสิงคโปร์นั้น รัฐลงทุนหนักเฉพาะส่วนที่อยู่อาศัย การพัฒนาศูนย์กลางเมืองก็พึ่งเอกชนทั้งหมด แต่นั่นคือประเทศสิงคโปร์ซึ่งเขามีลักษณะรวมศูนย์ เมืองเล็ก การจัดการจึงอยู่ในระดับสเกลเดียวแล้วจบ คือการถมทะเลเข้าไปแล้ววางแผนบนแปลงที่รัฐออกแบบไว้แล้ว ดังนั้นทุกอย่างจึงควบคุมได้ พื้นที่ใหม่ๆ ที่รัฐพร้อมเปิดให้คนมาลงทุนก็เป็นพื้นที่ซึ่งถูกล็อกไว้แล้วว่าต้องเป็นตรงนี้ และรัฐก็ชวนสนับสนุนด้านที่อยู่อาศัย ซึ่งตอนหลังรัฐก็ไม่ได้ทำด้านที่อยู่อาศัยเองทั้งหมด แต่มาจากการร่วมทุน ไซต์เปิดใหม่ของการเคหะสิงคโปร์ทั้งหลายก็เป็นการร่วมทุนกับเอกชน  แบ่งล็อก ทำแผนผังสำหรับพื้นที่ใหญ่แล้วแบ่งเป็นโครงการย่อยๆ ให้ช่วยกันดำเนินการ ประเทศเขามีองค์ความรู้โมเดลพวกนี้มาตลอด

ขณะที่ในไทยมีลักษณะการพัฒนาที่ดิ้นได้มากกว่า เราอาจมีความเปราะบางในแง่การควบคุมซึ่งไม่หนักแน่นมาทั้งแต่ต้นเพราะประเทศเรากว้างมาก ไม่ให้เขาทำตรงนี้ เขาก็หนีไปทำตรงนั้น 

สิ่งที่ทุนกับผังเมืองถูกวิพากษ์วิจารณ์คือ หากผังเมืองเอื้อทุนมากๆ มันจะไล่คนตัวเล็กตัวน้อยออกไปโดยปริยาย เพื่อให้เกิดสิ่งปลูกสร้างใหม่ๆ ที่ก่อให้เกิดแรงกระตุ้นทางเศรษฐกิจในภาพใหญ่มากกว่าชุมชน มองประเด็นนี้อย่างไร

ผมรู้สึกว่าเราใช้เครื่องมือกันไม่ครบ เราโทษแต่ผังเมืองรวมซึ่งเป็นเครื่องมือที่ก็ต้องยอมรับว่ามันเอื้อต่อระบบทุนประมาณหนึ่ง เพราะวัตถุประสงค์ของผังเมืองรวมคือชี้นำการพัฒนาเมือง ฉะนั้น นายทุนต้องดูอยู่แล้วว่าเมืองและโครงสร้างพื้นฐานจะไปทางไหน นโยบายรัฐมาทางไหนเขาก็ไปลงทุนตรงนั้น

อย่างเช่น เราบอกว่าอยากให้ในกรุงเทพฯ มีศูนย์กลางหลายแห่ง เพราะเราไม่เชื่อโมเดลการมีศูนย์กลางเดียวอีกแล้ว เนื่องจากมันสร้างปัญหาต่อระบบการจราจร ที่ทุกคนต้องตื่นตีห้าจากชานเมืองแล้วเข้ามาทำงานในเมือง มันไปต่อไม่ได้แล้ว เราจึงเชื่อในโมเดลหลายศูนย์กลางและพยายามปรับเปลี่ยนไป เราอยากมีศูนย์กลางย่อยที่มีนบุรี ตลิ่งชัน ลาดกระบัง แต่รัฐไปสร้างแหล่งงานตรงนั้นเองไม่ได้ รัฐจึงต้องให้สิทธิการพัฒนาบริเวณดังกล่าวมากขึ้นเมื่อโครงสร้างพื้นฐานพร้อมแล้ว และเมื่อให้สิทธิการพัฒนา เอกชนจึงคุ้มทุน นี่คือหลักการของการชี้นำการพัฒนา

การให้หรือห้ามในบางบริเวณจึงเป็นเครื่องมือชี้นำเอกชน อันนี้เชื่อมกับประเด็นที่ว่าผังเมืองเอื้อกลุ่มทุนจริงหรือไม่ ผมคิดว่ามันเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่สิ่งที่เป็นอีกด้านของเรื่องนี้อย่างเรื่องคนตัวเล็กตัวน้อยจะถูกผลักให้ออกจากพื้นที่นั้น ถามว่าผังเมืองรวมเป็นเครื่องมือที่ช่วยเรื่องนี้ได้หรือไม่ ก็ตอบยาก เพราะเครื่องมือนี้มีประสิทธิภาพไม่พอในการไปเก็บชุมชนเอาไว้โดยตรง มันควรมีเครื่องมืออื่นเข้ามาช่วย 

เครื่องมือแบบไหนบ้างที่จะเข้ามาช่วยประเด็นนี้ และปัญหาแต่ละรูปแบบสามารถใช้เครื่องมือแบบเดียวกันในการจัดการได้หรือไม่

ถ้าเป็นเรื่องการอนุรักษ์กลางเมือง ก็อาจต้องมีการออกกฎระเบียบให้เข้มงวดสำหรับการพัฒนาว่า จะต้องเข้ากับของเดิมให้ได้ คนอยู่ในบ้านเก่ามีสถาปัตยกรรมที่สวยงาม เป็นมรดก เราเสียดายสิ่งเหล่านี้ ฉะนั้น ต้องมีระบบอนุรักษ์มรดกวัฒนธรรมเหล่านี้ เช่น เมื่อคุณให้เจ้าของเก็บอาคารไว้ ทางออกคือรัฐไปซื้อมา หรือรัฐเอาเงินไปช่วยให้เขาเก็บรักษาได้ แต่ระบบของรัฐไทยไม่สามารถเอาเงินไปสนับสนุนเอกชนเจ้าใดเจ้าหนึ่งได้ เพราะเป็นการเลือกปฏิบัติ จึงต้องคิดกลไกเติมเข้ามา อย่างผังเมืองรวมกรุงเทพฯ ก็พยายามจะใส่ระบบการโอนสิทธิการพัฒนา (Transfer of Development Right – TDR) ซึ่งจะทำให้คนที่อยู่ในพื้นที่อนุรักษ์สามารถขายสิทธิที่เขาไม่ได้ใช้ให้คนอื่น แล้วใช้กลไกตลาดให้คนที่ประสงค์ใช้สิทธิฯ นี้ไปใช้กับอาคารของตัวเอง จ่ายเงินกลับมาให้คนที่ต้องเก็บอนุรักษ์อาคารไว้ เป็นการสร้างกลไกเพื่อชดเชยและช่วยเรื่องความเหลื่อมล้ำบนกรอบของผังเมืองรวม เพียงแต่มันก็มีข้อจำกัดในเชิงกฎหมายหรือกระบวนการบ้าง ซึ่งก็เป็นสิ่งที่ต้องทลายกันไปอยู่พอสมควร นี่ถือเป็นตัวอย่างหนึ่งของการใช้กลไกเข้ามาช่วย

หรือในแง่ความเป็นธรรม น่าเสียดายที่กรุงเทพฯ ยังไม่สามารถบรรจุเรื่องนี้ลงไป พื้นที่บางแห่ง เช่น พื้นที่รับน้ำย่านชานเมือง พื้นที่เกษตร เราบอกว่า เมืองควรมีพื้นที่เกษตรและพื้นที่รับน้ำบ้าง แต่ถามว่าคนตรงนั้นคิดอย่างไร การที่เราไปกดเขาเยอะๆ ไปบอกให้เขาไม่ต้องพัฒนาอะไรเลย คนตรงนั้นเขาก็อาจมองว่าไม่เป็นธรรมสำหรับเขาเหมือนกัน แปลว่าถ้าคุณไปกดเขาหนักๆ เกินกว่าที่จะเป็นความต้องการขั้นพื้นฐาน พวกเขาก็ควรได้รับการชดเชยนะ กลไกแบบนี้จึงควรจะเกิดขึ้น แต่ปรากฏว่าเราเลือกใช้เครื่องมือแค่การไปกดเขาเฉยๆ โดยไม่มีการชดเชยใดๆ นี่ก็เป็นอีกประเด็นที่ต้องคิดเพิ่มเติม

เมื่อครู่เราคุยกันถึงทุนในยุคก่อนคือยุครัชกาลที่ 6 แต่ในยุคสมัยใหม่ ทุนมีบทบาทหรือท้าทายเรื่องการวางผังเมืองอย่างไรบ้างในยุคที่ทุนแข็งแกร่งขึ้น

ต้องย้อนกลับไปว่างผังเมืองเป็นเครื่องมือที่หากจะพูดแบบแย่ๆ เลยคือ มันสร้างความเหลื่อมล้ำ เพราะคุณให้สิทธิแต่ละที่ไม่เท่ากัน แต่สิทธินี้ถูกรับรองโดยรัฐธรรมนูญนะ มีบทของรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2517 ที่ระบุว่า การผังเมืองจำกัดสิทธิเสรีภาพในการอยู่อาศัย ในการเดินทางได้ ฉะนั้น สิทธินี้จังถูกรับรอง 

วิธีคิดเรื่องสิทธิในทรัพย์สินของประเทศไทยนั้น ผมคิดว่ายังมีปัญหาเพราะเรามองว่าสิทธิทุกอย่างที่เกิดในที่ของเราเป็นสิทธิของเรา เราจะทำอะไรก็ได้ ฉันมีที่ และฉันจะทำอะไรในที่ของฉันก็ได้ แต่อย่างในอเมริกาเขาเขียนชัดเจนว่า สิทธิในที่ดินคือสิทธิการอยู่อาศัย กฎหมายมาพรากจากคุณไม่ได้ ยกเว้นจะเป็นพื้นที่ซ้อมรบหรือพื้นที่เสี่ยงภัยตามธรรมชาติต่างๆ ที่รัฐสามารถเข้าไประบุว่าห้ามก่อสร้างต่างๆ ได้ แต่ประเด็นคือสิทธิที่เป็นสิทธิซึ่งเหนือจากนั้น อย่างสิทธิการพัฒนา (development right) กับสิทธิการครอบครองนั้นเป็นคนละเรื่องกัน สิทธิในการพัฒนาจึงเป็นสิ่งที่รัฐให้ใครก็ได้ตามนโยบาย 

การผังเมืองเราก็รับวิธีคิดแบบนี้มา แต่เราแค่ไม่ได้พูดชัดเจน เราห้ามคุณพัฒนาด้วยเหตุผลบางประการ เช่น โครงสร้างพื้นฐานไม่พร้อม เป็นต้น แต่เราไม่ได้ห้ามคุณสร้างบ้านของตัวเอง เราห้ามการจัดสรรที่ดิน ห้ามทำตึกสูง หรือห้ามทำตึกที่หนาแน่นเกินเพราะนั่นคือสิทธิการพัฒนา เพราะมันต้องอาศัยการคิดแบบองค์รวมว่าพื้นที่ตรงนี้พร้อมสำหรับสิ่งปลูกสร้างลักษณะดังกล่าวหรือยัง หรือถ้าวันหนึ่งโครงสร้างพื้นฐานเปลี่ยน วันหนึ่งพื้นที่ตรงนี้ก็ต้องเปลี่ยน แต่ถามว่าใครจะมาบอกว่าโครงสร้างพื้นฐานจะเปลี่ยนเมื่อไหร่ อย่างไร นอกจากข้อเท็จจริงของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานแล้ว ก็ยังมีการตัดสินใจเชิงนโยบายซึ่งอยู่เหนือเกินกว่าเรื่องผังเมืองไปอีก 

เวลาหลายคนบอกว่าผังเมืองที่ดีควรมีสวนสาธารณะ มีคอนโดมิเนียม มีห้างสรรพสินค้า ดูสะอาดสะอ้าน ซึ่งด้านหนึ่งก็มีคนวิจารณ์ว่า ดูเป็นภาพที่ออกมาจากชนชั้นกลางขึ้นไปหรือคนที่มีเงินมากๆ และไม่มีคนจนในภาพนั้นเลย เราจะทำความเข้าใจประเด็นนี้อย่างไรได้บ้าง

เมื่อครู่ผมพูดเรื่องการชดเชยไปแล้ว ทั้งนี้ นโยบายทั่วโลกเขาก็มีประเด็นเรื่องพื้นที่ในการสนับสนุนคนจน การอยู่อาศัยของคนจนมี 2-3 ทาง ทางหนึ่งคือนโยบายสร้างที่อยู่อาศัยให้เขาเลย นโยบายที่ว่าอาจจะเป็นสิทธิขาดหรือสิทธิเช่าก็ค่อยว่ากัน แต่การเข้าไปสร้างที่อยู่อาศัยนั้น เราต้องมีทรัพยากรเป็นที่ดินก่อน แล้วถามว่ากรุงเทพฯ มีที่ดินขนาดนั้นไหม ก็มีนะครับ เรามีที่ของรัฐเยอะ แต่เราไม่ได้ใช้เพื่อประชาชน นี่ก็เป็นอีกประเด็นคือเราไม่ได้เอาที่ของรัฐมาใช้ให้เป็นประโยชน์เท่าที่ควร

ที่ผ่านมา การเคหะทำอยู่ในอำนาจของตัวเอง คือเอาพื้นที่ของกรมประชาสงเคราะห์เดิมมาทำเป็นเคหะชุมชนดินแดง ห้วยขวาง หรือไปเช่าที่สำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์มาทำเคหะชุมชนบ่อนไก่ แต่ตอนหลังโมเดลเปลี่ยนไป นโยบายที่อยู่อาศัยเราไปอีกทางหนึ่ง ซึ่งสิ่งที่เกิดขึ้นนี้ก็เป็นข้อถกเถียงระดับโลกเหมือนกัน ว่าสิทธิที่อยู่อาศัยของคนจนนั้นควรเป็นสิทธิขาดหรือสิทธิเช่า ส่วนตัวผมเชื่อในโมเดลของสิทธิเช่า เพราะแหล่งงานเปลี่ยนได้ คุณสามารถย้ายพื้นที่อยู่อาศัยไปตามแหล่งงานได้ แต่กรณีของประเทศไทย แหล่งที่อยู่อาศัยกลายเป็นสิทธิขาด ทำให้พัฒนาไม่ได้ 

การสนับสนุนคนจนอีกแบบหนึ่ง รัฐบางรัฐใช้วิธีแจกคูปองในการอยู่อาศัย ถ้าคุณรายได้ต่ำ ก็รับคูปองแล้วไปจ่ายค่าเช่าให้เอกชน คนให้เช่าก็เอาคูปองไปแลกจากรัฐอีกทีหนึ่ง แต่ประเทศไทยไม่เคยใช้วิธีนี้ 

การสนับสนุนอีกแบบหนึ่งที่อาจจะคาดหวังยากนิดหนึ่งคือ ให้เอกชนช่วยทำที่อยู่อาศัยสำหรับคนจน ในไทยก็โชคดีที่เรามีเอกชนหลายเจ้าทำอสังหาริมทรัพย์แบบตลาดกลางล่าง คนชั้นกลางกลุ่มล่างหรือคนจนกลุ่มบนพอจ่ายได้ แต่เอกชนเหล่านี้ก็จะสู้ราคาที่ดินแพงแบบย่านกลางเมืองไม่ไหว เป็นเรื่องปกติ

นอกจากนี้ก็มีที่ยังทำเล็กๆ น้อยๆ อยู่ เช่น โครงการบ้านมั่นคงของสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) ซึ่งเขาไปแก้ปัญหาต้นทุนในที่ของรัฐได้ ส่วนใหญ่โครงการก็เกิดในที่รัฐเป็นหลัก เช่น ที่ของกรมธนารักษ์บ้าง ที่ของสำนักงานทรัพย์สินพระมหากษัตริย์บ้าง และแก้ปัญหาได้สำเร็จประมาณหนึ่ง คือรักษาชุมชนเดิมให้อยู่ได้อย่างมั่นคงขึ้นภายใต้บริบทที่เปลี่ยนไป

แต่ผมคิดว่า ประเด็นสำคัญของเรานั้น ถ้าเราไม่ได้ใช้โมเดลแจกคูปอง ที่ของรัฐคือหัวใจสำคัญที่เราควรจะดึงมาใช้ ผังเมืองรวมกรุงเทพฯ ให้มีมาตรการเพิ่มอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (Floor to Area Ratio Bonus -FAR Bonus) แก่เอกชนทำที่อยู่อาศัยในราคาต่ำกว่าตลาด แต่ก็ไม่มีใครทำเพราะไม่มีใครกล้าสู้ตลาดนี้ เอกชนจะบอกว่าภาพลักษณ์ของโครงการไม่ได้บ้าง ไม่คุ้มทุนบ้าง โมเดลสุดท้ายที่ผมบอกว่าให้เอกชนช่วยทำที่อยู่อาศัยสำหรับคนจนจึงเกิดขึ้นได้ยากมาก แม้แต่ในประเทศญี่ปุ่นก็ยังยาก เขาจัดการเรื่องที่อยู่คนจนด้วยการทำในที่ของรัฐทั้งหมด รัฐต้องเข้าไปแทรกแซงตลาด แต่มันก็นำมาอีกคำถามหนึ่งว่ารัฐไทยสามารถคิดเรื่องนี้อย่างบูรณาการได้ไหม เพราะถ้าให้กรุงเทพมหานครทำคนเดียว กรุงเทพฯ ก็ไม่มีพื้นที่หรอก และกรุงเทพฯ ก็มีองค์ความรู้เรื่องที่อยู่อาศัยน้อยมาก 

ถามว่าแล้วอย่างนั้น ใครควรจะช่วย คำตอบคือการเคหะฯ ซึ่งเขามีองค์ความรู้เรื่องนี้ดี แต่เขาก็ประสบปัญหาว่าไม่มีที่ เขาไม่สามารถไปดำเนินโครงการบนที่ของเอกชนได้แน่ๆ เราอาจต้องกลับมาคิดว่าที่ของรัฐที่พอจะดึงกลับมาใช้ได้นั้นมีอะไรบ้าง และให้หน่วยงานที่มีองค์ความรู้ประเด็นที่อยู่อาศัยแบบนี้เข้าไปช่วย สร้างระบบการสนับสนุนกัน

ทุนถือเป็นสิ่งจำเป็นกับผังเมือง แต่ถ้าว่ากันตามหลักการแล้ว เราควรให้ทุนเข้ามามีบทบาทในการสร้างผังเมืองมากน้อยแค่ไหน

ทุนสะท้อนความเห็นเรื่องผังเมืองได้ แต่ไม่ควรชี้นำ

เราพ่ายแพ้กับเรื่องนี้มาหลายเวที หลายปี เรามองว่าการตัดสินใจหลายๆ ครั้งในอดีตไม่สมเหตุสมผล เช่น เกิดการจัดโซนแปลกๆ แต่นั่นก็เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นไปแล้วโดยมีทุนชี้นำ ซึ่งพอให้สิทธิกับพื้นที่ไหนไปแล้ว มันเป็นเรื่องยากมากที่จะไปจำกัดสิทธิเขาเพิ่มเติม หรือเราเรียกว่าดาวน์โซนนิ่ง ถามว่าเราทำอะไรกับการตัดสินใจดังกล่าวได้ไหม ก็อาจทำได้ถ้ามีข้อเรียกร้องมากๆ ให้เราพอจัดการให้เข้ารูปเข้ารอยได้เหมือนกัน

เราควรยึดเกาะหลักการอะไรไว้เพื่อให้การสร้างผังเมืองเกิดความเป็นธรรมสำหรับคนตัวเล็กตัวน้อยที่สุด

ผมคิดว่าต้องมีมาตรการเสริมเพิ่มขึ้นเยอะๆ ทั้งในเชิงโปรเจ็กต์ต่างๆ หรือมาตรการสร้างความเป็นธรรมผ่านกลไกการแลกเปลี่ยนใดๆ ก็ตาม ประเทศเราไม่ค่อยลงทุนพัฒนากลไกอื่นๆ เลย เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนี่กว่าจะออกมาได้ก็กินเวลาอยู่ 30 ปี ทั้งที่มันถือเป็นกลไกที่ช่วยสร้างความเป็นธรรมได้ดีกลไกหนึ่ง เพียงแต่เรายังใช้ไม่เต็มระบบ ตอนนี้เราไปล้อกับการใช้ที่ดินจริงที่เกิดขึ้นในพื้นที่นั้นๆ เช่น การไปปลูกกล้วย ปลูกมะนาวกลางเมือง เพื่อจะบอกว่าตัวเองใช้พื้นที่ทำการเกษตรเพราะอัตราการเก็บภาษีของพื้นที่เกษตรจะถูกกว่าการปล่อยเป็นพื้นที่รกร้าง ซึ่งจริงๆ มาตรการนี้ถูกออกแบบมาว่า เมื่อราคาประเมินสูงขึ้น กลไกภาษีที่ผลักเข้าไปหนักๆ จะทำให้คนคายที่ดินออกมาใช้ประโยชน์ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น 

ยกตัวอย่าง หลายปีก่อน บริเวณถนนกลางเมืองเส้นหนึ่งมีบ้านใหญ่ๆ อยู่หลังหนึ่ง และมีป้ายแปะอยู่หน้าบ้านว่า ‘ไม่ขาย’ นักพัฒนาไม่ต้องมาคุยเลยเพราะฉันไม่ขาย โดยพื้นที่ที่เขามีนั้นใหญ่พอจะสร้างคอนโดมิเนียมได้ ถามว่าทำไมจึงเกิดเหตุการณ์แบบนี้ขึ้น คำตอบคือกลไกภาษีไม่เป็นเหตุเป็นผลสำหรับการดึงที่มาพัฒนา ทำไมเราจึงต้องผลักคนที่อาจจะจ่ายไม่ไหวออกไปชานเมืองอยู่เรื่อยๆ ก็เพราะพื้นที่ใจกลางเมืองถูกครอบครองโดยคนที่มีพื้นที่และไม่คายที่ออกมาให้ใช้ประโยชน์อย่างคุ้มค่า เพราะคิดว่าตัวเองจ่ายไม่เยอะ และอ้างว่าพื้นที่ที่ตัวเองมีคือที่อยู่อาศัย ตามกฎหมายคือภาษีที่ดิน ที่อยู่อาศัยหากมีชื่อในทะเบียนบ้านเป็นหลังแรก ถ้าราคาถึง 50 ล้านบาทก็ไม่ต้องเสียภาษี คุณจึงมีบ้านหลังแรกในราคา 50 ล้านกลางเมืองได้โดยที่คุณไม่ต้องจ่ายภาษีเลย สิ่งที่เกิดขึ้นคือ พื้นที่แบบนี้ก็จะไม่ถูกดึงกลับมาใช้ให้คุ้ม ให้เป็นประโยชน์กับคนหมู่มาก ที่ของรัฐนั้นก็เรื่องหนึ่ง แต่ที่เอกชนนั้น หากแปลงนี้ถูกดึงออกมาใช้ทำเป็นคอมเพล็กซ์ มีที่อยู่อาศัยประกอบซึ่งอาจไม่ได้มุ่งไปที่กลุ่มเป้าหมายคนจน แต่ว่าพื้นที่นี้จะถูกใช้ประโยชน์อย่างคุ้มค่ามากขึ้น มีคนใช้งานได้เยอะขึ้น ทั้งพื้นที่นั้นก็มีโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ อยู่แล้ว ไม่ว่าจะรถไฟฟ้าหรือถนน กลไกการเมืองจึงต้องมาช่วยบีบให้เงื่อนปมต่างๆ เหล่านี้คลายตัวออก

เรายังใช้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างไม่เต็มรูปแบบ ซึ่งช่วงเริ่มต้นก็ควรเป็นเช่นนั้นเพื่อไม่ให้คนรับผลกระทบเยอะ แต่วันหนึ่ง เมื่อเรื่องนี้เชื่อมโยงกับสิ่งที่ผังเมืองรวมกำหนดไว้ได้ ก็จะทำให้เราใช้ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างได้ครบมิติมากขึ้น หลายประเทศทำแบบนี้ คือถ้าผังเมืองกำหนดให้ทำพาณิชยกรรม ใช้งานด้วยความหนาแน่นสูง แล้วคุณประสงค์จะอยู่แบบความหนาแน่นต่ำๆ คุณก็ต้องจ่ายภาษีอานเลยนะ แลกกับการที่คุณทำลายโอกาสของคนจำนวนมากที่จะเข้ามาใช้ประโยชน์ในพื้นที่ตรงนั้น 

แต่ก็จะไปเถียงกันเรื่องสิทธิของเจ้าของพื้นที่นั้นๆ ในการจะอยู่ในพื้นที่หนาแน่นต่ำหรือเปล่า

ใช่ครับ แต่ก็แยกเป็นประเด็นว่าถ้าอาคารในพื้นที่นั้นมีคุณค่าแก่การอนุรักษ์ ก็จะเป็นอีกเรื่องหนึ่งไปเหมือนที่พูดไปตอนต้นแล้ว

กรณีบ้านใหญ่กลางเมือง เขาก็ไม่ได้ไม่ให้คุณอยู่อาศัย เขาก็ให้คุณอยู่ในพื้นที่ที่เหมาะสม คุณไม่ต้องอยู่ใหญ่ขนาดนั้นแล้วก็ได้ แบ่งที่ออกมาทำอย่างอื่น สมมติที่ดินหนึ่งแปลง ถ้ามีบ้านเก่าแล้วต้องการเก็บก็เรื่องหนึ่ง แต่ถ้าไม่ได้เป็นแบบนั้นแล้วอยากใช้ประโยชน์จากที่ดิน คุณก็ไปคุยกับนักพัฒนาให้เขามาลงทุนทำเป็นออฟฟิศ แล้วคุณอยู่บ้านเดี่ยวแบบเพนต์เฮาส์ด้านบนยังได้เลย คุณก็ยังอยู่กลางเมืองได้ นี่คือเรื่องของคนรวย แต่กรณีนี้ใช้กับคนจนไม่ได้ เขาไม่ได้มีทรัพยากรที่ดิน กรณีคนจนคือกลไกเอาที่รัฐออกมาใช้ซึ่งผมว่าเหมาะสมสำหรับประเทศไทย

ญี่ปุ่นใช้กลไกแบบที่ผมเล่าไปข้างต้นในการให้คนคายที่ดินออกมา เพราะกลไกภาษีที่ดินบ้านเขาโหดมาก ผังเมืองญี่ปุ่นเองยังมีปัญหาพอสมควร แต่ที่กลางเมืองที่ถูกนำมาใช้อย่างเป็นประโยชน์นั้น โดนจัดการด้วยกลไกภาษีแบบเต็มรูปแบบเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ทั้งภาษีมรดกและภาษีสิ่งปลูกสร้างบีบมา คุณอาจมีญาติเป็นมหาเศรษฐีซึ่งมีที่ดินอยู่กลางเมือง วันหนึ่งญาติคุณเสียชีวิตและคุณได้รับมรดกเป็นที่ดินผืนนั้น คุณได้จ่ายภาษีอานเลยนะ มันก็จะบีบคุณให้ขายพื้นที่นั้นให้นักพัฒนาเข้ามาจัดการต่อ 

ดังนั้น กลไกภาษีจะเป็นตัวบีบให้เกิดการพัฒนาไปตามผัง แต่ตอนนี้ผังเมืองเราไม่เชื่อมโยงกับภาษี ภาษีเป็นเรื่องหนึ่ง ผังเมืองก็เป็นเรื่องหนึ่ง ฉะนั้น กลายเป็นว่าเรานำเสนอภาพการพัฒนาได้ เราบอกว่าพื้นที่นี้มีศักยภาพในการพัฒนา แต่การที่เขาจะพัฒนาหรือไม่นั้นก็เป็นเรื่องของทุนที่จะเข้ามาหรือไม่ เราไปบีบให้คนที่ไม่ยอมพัฒนาไม่ได้ แต่กลไกภาษีนี้ก็ไม่ควรโหดร้ายไปจนไม่ให้สิทธิคนตัวเล็กตัวน้อยเลย กลไกภาษีนั้นก็ควรถูกยกเว้นสำหรับสิทธิการอยู่ในที่อยู่อาศัยปกติในขนาดที่เหมาะสม

ถ้าว่ากันในเชิงอุดมคติ มีวิธีออกแบบเมืองที่ไม่ทิ้งคนตัวเล็กตัวน้อยและลดความเหลื่อมล้ำบ้างไหม 

ตอนนี้โลกเราเน้นลักษณะการมีส่วนร่วม ปัญหาคือช่องว่างทางสังคมของเรามันห่างกันมาก ในเวทีผังเมืองรวมก็มีคนมาส่งเสียงสะท้อนเรื่องความไม่มั่นคงในที่อยู่อาศัย ชุมชนหลายๆ แห่งก็มาบอกว่าเขาไม่รู้จะถูกรื้อถูกไล่ที่วันไหน และที่จริงนักพัฒนาก็ไม่ค่อยมาในวงเสวนาสาธารณะเหล่านี้เท่าไหร่ ส่วนใหญ่เขาจะแสดงความเห็นมาทางกระดาษหรือเวทีย่อยๆ ดังนั้น คนสองกลุ่มนี้จึงแทบไม่เคยมาเจอกัน ในอุดมคติ การมีส่วนร่วมมีประสิทธิภาพในพื้นที่ที่มีความขัดแย้ง ถ้าวันหนึ่งทุกคนมีเสียงเท่าเทียมกัน สามารถแสดงความเห็นได้ ความเห็นของคนแต่ละกลุ่มจะแย้งกันเอง คนที่บอกว่าตรงนี้ควรพัฒนา ฉันอยากลงทุน อีกคนบอกว่าควรเก็บรักษา อนุรักษ์สิ่งแวดล้อมเดิมๆ ไว้ ก็ต้องมาชั่งน้ำหนักกันว่า ระดับไหนที่จะอนุญาตให้เกิดการพัฒนา หรือให้ค่อยๆ ปรับเปลี่ยนไปทีละนิดภายใต้กฎเกณฑ์บางอย่าง แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในเวลานี้คือคนทั้งสองกลุ่มยังไม่เจอกัน ดังนั้นเสียงสะท้อนจึงยังไม่ได้ถูกแก้ไขหรือรับฟัง จนเรากลายเป็นสังคมที่เหมือนกับไม่มีใครไว้ใจใครเลย

อีกกรณีหนึ่งที่เกิดขึ้นในไทยคือ คนจนตัวเล็กตัวน้อยนั้น บางกลุ่มก็เป็นกลุ่มที่ตั้งถิ่นฐานแบบบุกรุก (informal sector) หรืออยู่ในพื้นที่รัฐแบบพื้นที่เช่าซึ่งไม่มีความมั่นคง ก็มีโมเดลเรื่องบ้านมั่นคงของ พอช. ที่เข้าจัดการตรงนี้ให้ ผมมองว่ามันเป็นโมเดลที่สวยงามและดีมากอันหนึ่ง เพียงแต่มันจะถูกหยิบมาขยายผลได้ขนาดไหน เพราะตอนนี้ที่อยู่อาศัยที่ทำขึ้นใหม่ก็ให้สิทธิเฉพาะผู้เข้าร่วมโครงการที่อยู่ในพื้นที่มาก่อนแล้วเท่านั้น และอีกอย่างคือมันเป็นโมเดลที่ใช้เวลา ผมคิดว่ามันควรมีตัวช่วยอื่นๆ ในลักษณะที่รัฐพยายามใช้พื้นที่ของตัวเองมาทำให้เกิดการอยู่อาศัยที่ราคาถูกและมีทางเลือกมากขึ้น ให้คนจนเขาได้มีที่ทาง เพราะถามว่าคนจนเขาอยากจนตลอดไปหรือเปล่า ก็ไม่หรอก เขาก็อยากเติบโต และโปรแกรมการอยู่อาศัยแบบเช่าก็ช่วยให้พวกเขาได้เติบโตขึ้น และสร้างความเป็นธรรมให้สังคมได้มากกว่าด้วย 

หลายจังหวัดใหญ่ๆ ในไทยกำลังจะกลายเป็นเมืองใหญ่ เช่น เชียงใหม่, อุบลราชธานี มองเรื่องความพร้อมของผังเมืองที่จะรองรับการเติบโตของเศรษฐกิจและประชากรในอนาคตอย่างไร

หลายๆ ที่เขาก็เตรียมพร้อมอยู่ แต่ก็เจอเรื่องน่าตกใจหลายอย่าง เช่น เมืองขอนแก่นที่ผังเมืองรวมขาดอายุมาเป็นสิบปี และกำลังจะวางผังเมืองใหม่อยู่ เมืองหาดใหญ่จนถึงบัดนี้ก็ยังไม่มีผังเมืองรวมบังคับใช้ ทั้งนี้ ระบบผังเมืองไทยก็เคยมีปัญหาอย่างหนึ่งคือผังเมืองรวมขาดอายุ กฎหมายเก่าบอกว่าผังเมืองมีอายุห้าปี สามารถขอขยายเวลาได้ แต่มากสุดก็ 12 ปีแล้วจะขาดอายุ เมื่อขาดอายุแล้วเราก็ไม่สามารถบอกได้ว่าตรงนี้ควรโตหรือไม่ควรโตด้วยผังรวมอีกต่อไป หลังจากการแก้กฎหมายปี 2558 ผังเมืองไม่หมดอายุแล้ว วางผังเมืองไปทีหนึ่งก็ใช้ไปต่อได้เรื่อยๆ แต่เมืองที่ผังเมืองรวมขาดอายุไปก่อนนั้น ก็เท่ากับว่าไม่มีอะไรมากำกับการเติบโตจนถึงปัจจุบัน

ปัจจุบันหลายๆ เมืองที่เป็นหัวเมืองไม่มีผังเมืองรวม แต่ถามว่าทุกเมืองควรมีผังเมืองรวมไหม ก็เป็นเป็นประเด็นที่ต้องถกเถียงกันนะ คือมันใช้ทรัพยากรและเวลามหาศาลในการวางผัง ดังนั้นจึงต้องเลือกเมืองที่มีความจำเป็น มีแรงกดดันในการพัฒนา เช่น หัวเมืองใหญ่ๆ อย่างโคราช, เชียงใหม่, ขอนแก่น หรือเมืองท่องเที่ยวบางเมืองที่โตไวๆ ก็ควรดูแลผังเมืองไม่ให้ขาดอายุ แต่ถ้าเป็นเมืองที่เล็กมากๆ ดูแล้วไม่มีอะไรก็อาจไม่ต้องทำ ถ้ามีกำลัง มีทรัพยากรพอก็ทำได้เลย ไม่มีใครว่า แต่ถ้าต้องเลือก ก็ต้องเลือกเมืองแบบที่มีแรงกดดันในการพัฒนาดังที่กล่าวไป และทุ่มสรรพกำลังเข้าไป อย่างเชียงใหม่ก็ถือว่าเริ่มช้าไปมากแล้ว เริ่มมีผังแรกก็ช้า ทั้งยังมีช่วงที่ผังเมืองขาดอายุมานาน ทั้งเมืองก็โตเร็วด้วย 

การวางผังเมืองในอุดมคติก็แบบหนึ่ง แต่เมื่อลงมือปฏิบัติแล้ว มีอะไรบ้างที่คุณพบว่าทำได้จริงยากมาก และอุปสรรคคืออะไร

(คิดนาน) เนื้อเมืองเก่าหรือการพัฒนาที่เกิดขึ้นก่อนเป็นอุปสรรคสำคัญ และเป็นความท้าทายไปพร้อมกัน สิ่งที่พอทำได้คือการเข้าไปแก้ไขเล็กๆ น้อยๆ เราไม่สามารถคาดหวังว่าจะเอากริดมาวาง เอารัศมีวงแหวนมาใส่แบบยุคเดิมได้ เพราะมันทำไม่ได้ แค่เวนคืนถนนสายหนึ่งก็โดนประท้วงหนักแล้ว ดังนั้น การที่เราจะปรับให้กลายเป็นเมืองในอุดมคติที่เราฝันก็เป็นไปไม่ได้เลย และจริงๆ กระแสโลกยุคใหม่ก็เน้นเรื่องการมีส่วนร่วม การทำงานแบบค่อยๆ เป็นค่อยๆ ไป ในเชิงรายละเอียดจึงสำคัญมาก กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนก็สำคัญมาก จะเป็นส่วนที่ช่วยให้เราตัดสินใจได้เยอะ

ประเด็นต่อมาคือการมีส่วนร่วมนั้นจะอยู่ในระดับไหน เป็นเรื่องที่ต้องค่อยๆ คุยกันไป เพราะต้องเข้าใจตรงกันก่อนว่าเครื่องมือนี้ไม่อาจแก้ไขหรือตอบโจทย์ได้ทุกเรื่อง สิ่งที่พอตอบโจทย์ได้อยู่ตรงไหน และประเด็นร้อนที่จะเกิดขึ้นแน่นอนเพราะทุกคนคิดไม่ตรงกัน คุณอยู่ในวงการนี้ คุณเป็นนักออกแบบที่ไม่ได้เจอลูกค้าคนเดียวเหมือนสถาปนิก ซึ่งลูกค้าอยากได้แบบไหนเราเสกให้แบบนั้นได้ การทำงานในวงการผังเมือง เราเจอลูกค้าหนึ่งร้อยคนและมีความต้องการกันคนละอย่าง ไหนจะทรัพยากรที่จำกัด มีทั้งรัฐทั้งเอกชนที่คิดกันคนละแบบ หรือเรื่องความสัมพันธ์ทางอำนาจ ก็ต้องจัดระบบให้สมเหตุสมผลที่สุด 

ทุนนิยม ผังเมือง พรสรร วิเชียรประดิษฐ์ ผังเมืองกับทุน