จัดความสัมพันธ์ท้องถิ่น-ส่วนกลางใหม่ ไปให้ถึงการ ‘ถ่ายโอนอำนาจ’

ภาพริ้วขบวนของประชาชนสวมเสื้อสีส้ม พร้อมเครื่องประดับ ริบบิ้น และธงสีส้มโบกสะบัด เคลื่อนไปบนถนนห้วยแก้ว จังหวัดเชียงใหม่ ไม่ใช่ภาพของกลุ่มผู้สนับสนุนพรรคการเมืองใดหนึ่ง แต่เป็นขบวนแห่ ‘ร่าง พ.ร.บ. เชียงใหม่มหานคร’ ในห่อผ้าสีส้มนำไปยื่นแก่ตัวแทนสภาผู้แทนราษฎรในปี 2013 ร่างกฎหมายฉบับนี้เสนอให้เชียงใหม่เป็น ‘จังหวัดจัดการตนเอง’ ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค ให้มีผู้บริหารจังหวัดจากการเลือกตั้งเพียงหนึ่งเดียว มีอำนาจจัดเก็บภาษีและบริหารงบประมาณมากขึ้น ตลอดจนเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมกับกิจการบ้านเมืองในท้องถิ่นของตนเอง การเคลื่อนไหวนี้ได้รับการตอบรับจากอีกกว่า 50 จังหวัด กระทั่งนำไปสู่การปรับเป็น ‘ร่าง พ.ร.บ. การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง’ ซึ่งจะเปิดให้ทุกจังหวัดสามารถดำเนินการเช่นเดียวกันนี้ได้ แต่สุดท้ายก็ต้องยุติไปภายหลังการรัฐประหารโดย คสช. ในปีถัดมา

การเลือกใช้ ‘สีส้ม’ มาจากการพูดคุยจนได้ข้อสรุปว่าเหตุที่คนเชียงใหม่ต้องมาทะเลาะกันเรื่องการเมืองสีเสื้อเหลือง-แดง ล้วนแต่เป็นเพราะท้องถิ่นขาดอิสระ นโยบายต่างๆ ถูกผูกไว้กับส่วนกลาง ทำให้ท้องถิ่นตกอยู่ในวังวนความขัดแย้งของการเมืองระดับชาติ ขณะที่ปัญหาในพื้นที่ก็ไม่ได้รับการแก้ไข

การเดินหน้ากระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจึงเป็นทั้งคำตอบในการพัฒนา และการสร้างความปรองดองไปในเวลาเดียวกัน  แนวคิดนี้สอดคล้องกับงานวิจัยในต่างประเทศที่ชี้ให้เห็นว่าการเพิ่มอำนาจให้ท้องถิ่น ช่วยลดความตึงเครียดในบริบทการเมืองที่เปราะบางได้ เนื่องจากท้องถิ่นที่คนส่วนใหญ่ไม่ได้สนับสนุนรัฐบาลที่ชนะการเลือกตั้ง ยังคงสามารถต่อรองทิศทางนโยบายจากส่วนกลางได้^[1]  

แม้ความหมายทางการเมืองของ ‘สีส้ม’ ในอีกหนึ่งทศวรรษให้หลังจะเปลี่ยนไป แต่ไม่ว่ารัฐบาลใหม่ภายหลังการเลือกตั้ง ’66 จะมีรูปร่างหน้าตาเป็น ‘สี’ อะไร การเดินหน้ากระบวนการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจะยังคงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการเดินหน้าต่อไปของประเทศ 101 PUB ชวนทบทวนการกระจายอำนาจที่ผ่านมา ชวนสำรวจเครื่องมือ กลไกขับเคลื่อนทั้งที่ประสบความสำเร็จและล้มเหลวในไทยและต่างประเทศ เพื่อผลักดันการ ‘ถ่ายโอนอำนาจ’ เต็มขั้นให้ท้องถิ่นซึ่งจะต้องเกิดขึ้นไม่ช้าก็เร็ว 

สองทศวรรษการกระจายอำนาจที่ไม่คืบหน้า

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นแนวโน้มของการบริหารรัฐกิจทั่วโลกตั้งแต่ในทศวรรษ 1980s และยังคงมีการเสนอแผนใหม่ๆ ขึ้นมาอย่างต่อเนื่องจนถึงปัจจุบัน ตัวอย่างล่าสุดเช่น การ ‘ยกระดับ’ Devolution Deal ในสหราชอาณาจักร (2022) และ Autonomia Differenziata ในอิตาลี (2023) แน่นอนว่าการกระจายอำนาจในแต่ละประเทศมีเงื่อนไขต่างกันออกไป บางแห่งทำแบบค่อยเป็นค่อยไป บางแห่งสามารถทำแบบฉับพลัน เช่น ในฟิลิปปินส์ (1991) และอินโดนีเซีย (2001) ซึ่งเรียกกันว่าการกระจายอำนาจแบบ ‘Big Bang’ กรณีของไทยอาจนับว่าเป็นแบบหลัง เพราะมีการออกกฎหมายให้มีผลบังคับใช้ทันทีทั่วราชอาณาจักรในปี 1999 ไล่เลี่ยกับทั้งสองประเทศข้างต้น ทว่าในขณะที่ฟิลิปปินส์โอนสังกัดเจ้าหน้าที่รัฐกว่า 70,000 คนในทันที และเดินหน้ามาจนถึงการร่างแผนถ่ายโอนอำนาจเต็มที่ (Full Devolution Plan) ในช่วงต้นปี 2023^[2] กระบวนการของไทยกลับคืบหน้าไปไม่มากนักนับจากจุดเริ่มต้นเมื่อกว่าสองทศวรรษมาแล้ว

พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 กำหนดให้มีการจัดทำแผนปฏิบัติการขึ้นทุก 5 ปีเพื่อขับเคลื่อนงานอย่างเป็นรูปธรรม ทว่าในทางปฏิบัติ การผลักดันแผนกระจายอำนาจขึ้นอยู่กับรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศในเวลานั้นๆ ทำให้การดำเนินงานไม่ประสบความสำเร็จและไม่เป็นไปตามกรอบเวลานัก จนถึงปัจจุบันมีการถ่ายโอนภารกิจได้จริงเพียง 262 ภารกิจจาก 359 ภารกิจตามแผน โอนโรงเรียนในสังกัด สพฐ. ไปได้เพียง 1.5%^[3] ส่วนการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) เพิ่งจะกลับมาเดินหน้าอย่างจริงจังอีกครั้งในช่วงต้นปี 2023 นี้เอง^[4] 

หากการดำเนินงานเป็นไปตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย การกระจายอำนาจของไทยควรต้องมาถึงแผนฉบับที่ 4 แล้ว ทว่าการรัฐประหารในปี 2014 ได้ทำให้แผนทั้งหมดหยุดชะงัก ร่างแผนฉบับที่ 3 ซึ่งออกแบบมาเพื่อปรับปรุงแก้ไขข้อผิดพลาดในแผนสองฉบับแรกไม่เคยถูกประกาศใช้ นอกจากนี้ในด้านงบประมาณ สัดส่วนรายได้ของ อปท. เทียบกับรายได้รัฐบาลแทบไม่ขยายตัวเลยตลอด 5 ปีมานี้ ส่วนในด้านบุคลากรก็ถ่ายโอนไปได้เพียง 1.6% ของกำลังคนภาครัฐในส่วนกลางและภูมิภาค^[5]

การดำเนินงานที่ชะงักงันข้างต้นส่งผลให้ท้องถิ่นที่ได้ทยอยรับถ่ายโอนภารกิจไปก่อน ขาดทั้งงบประมาณและกำลังคนให้ทำงานได้จริง หรือที่มักกล่าวกันว่า ‘งาน-เงิน-คน ไม่มาด้วยกัน’ การประเมินผลการกระจายอำนาจระยะ 15 ปี ยังพบว่าท้องถิ่นระดับล่างโดยเฉพาะระดับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) รับถ่ายโอนภารกิจมากที่สุด^[6] เฉลี่ยแห่งละ 240 ภารกิจ แต่รับถ่ายโอนบุคลากรเฉลี่ย 2.6 คน/แห่งเท่านั้น ในขณะที่องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) รับถ่ายโอนเฉลี่ยเพียง 50 ภารกิจแต่ได้รับถ่ายโอนบุคลากร 65.0 คน/แห่ง การถ่ายโอนบุคลากรที่ไม่สมดุลกับปริมาณงานทำให้ อปท. ระดับล่างไม่สามารถปฏิบัติภารกิจจนหลายแห่งต้องขอโอนภารกิจคืน

การถ่ายโอนภารกิจขาดการสื่อสารและติดตามผล

การถ่ายโอนภารกิจที่ติดขัด ไม่ได้เกิดจากเพียงปัญหาขาดทรัพยากรในการดำเนินงาน แต่ท้องถิ่นยังถูกผลักภาระให้คลำทางไปในความมืดด้วยตัวเองตั้งแต่ต้น หลายภารกิจถูกถ่ายโอนโดยไม่เป็นไปตามขั้นตอน เช่น แจ้งการถ่ายโอนภารกิจด้วยจดหมายเพียงอย่างเดียว แต่ไม่ให้รายละเอียดวิธีดำเนินงานแก่ อปท. ไม่มีการจัดประชุมชี้แจงความเข้าใจร่วมกัน และไม่มีการฝึกอบรมบุคลากรหรือจัดทำคู่มือปฏิบัติงานให้^[7] 

คณะอนุกรรมการอำนวยการการกระจายอำนาจฯ ระดับจังหวัด เป็นกลไกที่ออกแบบมาเพื่อขับเคลื่อนงานในระดับพื้นที่และแก้ไขปัญหาข้างต้นนี้ รวมถึงมีอำนาจในการเรียกให้ส่วนราชการต่างๆ มาชี้แจงเมื่อเกิดปัญหาในการถ่ายโอนภารกิจ^[8] แต่ในความเป็นจริง คณะอนุกรรมการที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานนี้ กลับไม่ได้ทำงาน ‘อำนวยการ’ ตามวัตถุประสงค์ แต่ทำหน้าที่ควบคุมการใช้งบประมาณของท้องถิ่นเป็นหลัก หาก อปท. มีความประสงค์ที่จะสนับสนุนงบประมาณให้ อปท.อื่น หรือหน่วยราชการอื่น จะต้องยื่นให้คณะอนุกรรมการฯ พิจารณาก่อนเสมอ เช่น อปท. ต้องการจัดซื้อเครื่องเล่นเด็กให้แก่โรงเรียนที่อยู่ในพื้นที่ แต่อยู่ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ไม่ได้เป็นโรงเรียนในสังกัด อปท. โครงการลักษณะนี้ถูกตีตกไปโดยให้เหตุผลว่าเป็นหน้าที่ของกระทรวงศึกษาธิการ^[9] เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้การบริหารจัดการของ อปท. ติดขัด ไม่อาจตอบสนองความต้องการของประชาชนได้เต็มที่ และยังเป็นอุปสรรคต่อการทำความร่วมมือระหว่าง อปท.

ปัญหาที่ใหญ่กว่าการถ่ายโอนภารกิจติดขัด คือการไม่รู้ว่าภารกิจถ่ายโอนได้สำเร็จหรือล้มเหลวไปแล้วกี่แห่ง จนกระทั่งถึงปี 2018 มีการยืนยันการรับถ่ายโอนภารกิจด้านโครงสร้างพื้นฐานเข้ามาเพียง 37.1% ของ อปท. ทั่วประเทศ^[10] จึงมีความพยายามที่จะจัดทำฐานข้อมูลภารกิจที่ถ่ายโอนขึ้น ทว่าไม่ได้รับความร่วมมือจากท้องถิ่นเท่าที่ควร  เอกสารในปี 2021 ระบุว่ายังคงมีอีก 31 จังหวัดที่ยังไม่ส่งข้อมูลเข้ามาหรือส่งมาแต่ยังไม่ครบถ้วน หลังจากกระจายอำนาจมาแล้วกว่าสองทศวรรษ เรากลับยังไม่อาจทราบถึงความคืบหน้าที่แน่ชัดได้ว่ามี อปท. รับถ่ายโอนภารกิจ และโอนภารกิจคืนเป็นตัวเลขเท่าใดแน่

ไปให้ถึงการ ‘ถ่ายโอนอำนาจ’

การกระจายอำนาจของไทยที่แล้วมา จัดอยู่ในขั้นที่เรียกว่า ‘การกระจายงานออก’ (deconcentration) โดยรัฐเริ่มถ่ายโอนภารกิจที่ล้นมือออกไปให้ท้องถิ่นทำ ตามแนวนโยบายที่กำหนดจากส่วนกลาง กล่าวคือ ‘อำนาจตัดสินใจ’ ยังคงถูกสงวนไว้ดังเดิม ท้องถิ่นยังคงอยู่ใต้เงาของราชการส่วนภูมิภาคที่มีอำนาจควบคุมงบประมาณในทุกย่างก้าว อย่างไรก็ดี เมื่อกระบวนการกระจายอำนาจเริ่มต้นขึ้นแล้ว อปท. ก็มีศักยภาพในการบริหารกิจการท้องถิ่นเพิ่มขึ้นตามลำดับ เห็นได้ชัดในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ในปี 2020-2022 ซึ่งหลายเทศบาลมีบทบาทเชิงรุกในการแก้ไขสถานการณ์โดยไม่ต้องรอคำสั่งจากส่วนกลาง^[11] ไม่ช้าก็เร็ว กระบวนการกระจายอำนาจจะต้องเดินหน้าไปสู่การ ‘ถ่ายโอนอำนาจ’ (devolution) เปิดให้ท้องถิ่นมีอิสระในการบริหารจัดการและกำหนดทิศทางนโยบายของตนได้มากขึ้น

‘การถ่ายโอนอำนาจ’ ไม่ได้หมายถึงเพียงการยกอำนาจทั้งในเชิงการบริหารจัดการ งบประมาณ และบุคลากรให้แก่ท้องถิ่น ยิ่งไปกว่าการยกอำนาจให้เป็นเรื่องๆ คือการที่ ‘อำนาจตัดสินใจ’ ไปอยู่ใกล้ชิดประชาชนมากขึ้น การที่ท้องถิ่นสามารถจัดสรรทรัพยากรและบริหารกิจการต่างๆ ได้อย่างเต็มที่ ย่อมหมายถึงการที่ปัญหาและความต้องการของคนในพื้นที่จะได้รับการตอบสนองอย่างถูกจุดและทันท่วงที ไม่ต้องรอการจัดสรรงบประมาณและตัดสินใจจากส่วนกลาง หรืออาศัยการเดินเรื่องโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ซึ่งไม่ใช่หน้าที่ทางนิติบัญญัติ) อย่างที่เคยเป็นมา

เพื่อบรรลุเป้าหมายข้างต้น อำนาจจะต้องได้รับการ ‘ปลดล็อก’ อย่างน้อย 3 ด้าน คือ อำนาจตัดสินใจ รายได้งบประมาณ และกลไกตรวจสอบการทำงาน ทั้ง 3 ข้อนี้ปรากฏในร่างกฎหมายโดยประชาชน 2 ฉบับคือ ร่าง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการจังหวัดจัดการตนเอง ซึ่งตกไปพร้อมการสิ้นสุดของสภาภายหลังการรัฐประหารในปี 2014 และ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปลดล็อกท้องถิ่น ของคณะก้าวหน้าซึ่งตกไปในสภาในปี 2022 แม้จะมีรายละเอียดแตกต่างกันออกไปบ้าง แต่มีหลักการสำคัญตรงกันคือ 

1. ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค – ยกเลิกอำนาจควบคุมการทำงานและการใช้งบประมาณจากส่วนกลาง เปิดทางให้ผู้บริหารจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งสามารถตัดสินใจได้อย่างอิสระ
2. ทำให้ท้องถิ่นพึ่งพาตัวเองได้ – ปัจจุบันสัดส่วนรายได้ท้องถิ่นต่อส่วนกลางอยู่ที่ราว 30% เท่านั้น ส่วนเป้าหมายซึ่งตั้งไว้ที่ 35% ก็ยังไม่เพียงพอต่อการที่ท้องถิ่นจะจัดบริการสาธารณะให้ได้มาตรฐาน จึงมีการเสนอสัดส่วนตามงานวิจัยที่ระบุว่ารายได้ท้องถิ่นเทียบกับส่วนกลางควรมีสัดส่วน 50% เป็นอย่างน้อย^[12]
3. สร้างกลไกตรวจสอบโดยประชาชน – ระบบตรวจสอบในปัจจุบันไม่ยึดโยงกับประชาชนผู้ลงคะแนนเลือกผู้บริหารท้องถิ่น อปท. มีหน้าที่ชี้แจงการทำงานต่อราชการส่วนภูมิภาคซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยส่วนกลาง และถูกตรวจสอบโดยองค์กรอิสระต่างๆ การให้อำนาจแก่ อปท. จึงต้องมาพร้อมระบบตรวจสอบที่ประชาชนมีส่วนร่วมด้วย

แม้ยังไม่มีร่างกฎหมายฉบับใดไปถึงฝั่งฝัน แต่ความพยายามของคนในท้องถิ่นที่จะมีอำนาจกำหนดทิศทางการพัฒนาเมืองของพวกเขาก็มิได้หมดสิ้นไป ในปี 2015 บริษัทเอกชน 20 แห่งรวมตัวกันก่อตั้งบริษัท ขอนแก่นพัฒนาเมือง (เคเคทีที) จำกัด เพื่อลงทุนก่อสร้างรถไฟฟ้ารางเบาในตัวเมืองขอนแก่น และกลายเป็นต้นแบบให้อีกหลายจังหวัดดำเนินรอยตาม เช่นเดียวกันในกรณี ‘เชียงใหม่มหานคร’ โดยในปัจจุบัน 101 PUB พบว่ามี ‘บริษัทพัฒนาเมือง’ ที่ยังดำเนินการอยู่มากถึง 19 บริษัททั่วประเทศ แสดงให้เห็นถึงความต้องการและความพร้อมที่จะ ‘จัดการตนเอง’ ของทั้ง อปท. ภาคธุรกิจในท้องถิ่น และประชาชน กระนั้นความพยายามดังกล่าวก็ยังเผชิญอุปสรรคในด้านการประสานงานกับหน่วยงานรัฐจำนวนมาก^[13] ยิ่งตอกย้ำให้เห็นถึงความจำเป็นเร่งด่วนที่จะต้องถ่ายโอนอำนาจเพื่อให้ ‘การตัดสินใจ’ สามารถเกิดขึ้นในที่เดียวกับที่มีความต้องการของประชาชน

ไม่ใช่แค่ ‘ถ่ายโอน’ แต่ต้อง ‘จัดความสัมพันธ์’ ใหม่ทั้งแนวดิ่ง-ราบ

การถ่ายโอนอำนาจไม่ใช่แค่การยกอำนาจบริหารงาน-เงิน-คน แก่ท้องถิ่นเท่านั้น แต่จะต้องจัดความสัมพันธ์ในโครงสร้างการบริหารรัฐกิจใหม่ทั้งระบบ ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไม่ได้หมดบทบาทลง แต่จะต้องลดอำนาจและปรับบทบาทจากผู้ควบคุมสั่งการเป็นผู้ประสานงาน ขณะเดียวกัน ต้องมีการจัดสรรหน้าที่ว่า อปท. ระดับใดจะทำงานอะไร และจะทำงานร่วมกันอย่างไร ตั้งแต่ระดับล่างสุดขึ้นมาจนถึงการเชื่อมต่อกับนโยบายภาพใหญ่ของรัฐบาล นอกจากนี้ อปท. ซึ่งมีอำนาจและภาระหน้าที่เพิ่มขึ้น ก็จำเป็นต้องปรับปรุงขอบเขตพื้นที่การจัดบริการสาธารณะให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น กล่าวคือการถ่ายโอนอำนาจจะต้องทำควบคู่ไปกับการปฏิรูปในด้านหน้าที่ (function) และพื้นที่ (territory)

โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นไทยในปัจจุบันมีลักษณะคู่ขนาน คือมีองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ฝั่งหนึ่ง และในขณะเดียวกันก็มีส่วนราชการภูมิภาคที่มีผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน และผู้ใหญ่บ้าน ลดหลั่นลงไปตามระดับจังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน อีกฝั่งหนึ่ง เมื่อเริ่มต้นกระจายอำนาจ งานเริ่มถูกถ่ายโอนไปอยู่ในมือ อปท. ตามลำดับ ทว่าส่วนกลางและส่วนภูมิภาคก็ยังคงไม่ปล่อยมือจากงานพัฒนาท้องถิ่น รวมถึงพยายามรักษาบทบาทการกุมทิศทางการพัฒนาเอาไว้อย่างแข็งขัน^[14] ที่ผ่านมาการกระจายอำนาจจึงเป็นไปในลักษณะจำกัดอำนาจให้ อปท. ทำ ‘เท่าที่ได้รับอนุญาต’ (residuality principle) คือเลือกแบ่งงานที่ล้นมือส่วนกลางออกไปให้ อปท. ช่วยทำเป็นเรื่องๆ 

การถ่ายโอนอำนาจไปสู่โครงสร้างใหม่ มาพร้อมแนวคิดในการแบ่งงานที่กลับหัวกลับหางกันอย่างสิ้นเชิง คือตั้งต้นให้ อปท. ระดับล่างสุดมีอำนาจจัดบริการสาธารณะพื้นฐานทุกเรื่อง หากเกินกำลังจึงขอรับการสนับสนุนจาก อปท. ระดับสูงขึ้นไป หรือขอให้ช่วยทำงานนั้นแทน หรือที่เรียกว่าหลัก ‘ตั้งต้นจากท้องถิ่นระดับล่างสุด’ (sudsidiarity principle) หลักการนี้สอดคล้องกับแนวคิดการถ่ายโอนอำนาจตัดสินใจให้ไปอยู่ใกล้ประชาชนมากที่สุด 

ในทางกฎหมาย พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ ได้ใช้หลัก ‘ตั้งต้นจากท้องถิ่นระดับล่างสุด’ ตั้งแต่ต้น โดยระบุไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 21 และ 30 ทว่าในทางปฏิบัติ ส่วนราชการต่างๆ มีแนวโน้มที่จะตีความไปในทางจำกัดอำนาจ อปท. ซึ่งสวนทางกับตัวบท สิ่งสำคัญในการจัดความสัมพันธ์แนวดิ่งจึงเป็นการออกแบบกระบวนการจัดสรรงาน (function assignment) ที่รัดกุม ซึ่งจะนำไปสู่การบริหารจัดการต่อเนื่องข้ามระดับ (multi-level governance) ได้อย่างราบรื่น

ปัญหาของการใช้หลักตั้งต้นจากท้องถิ่นระดับล่างสุด คือ ท้องถิ่นขนาดเล็กอาจไม่มีศักยภาพเพียงพอที่จะจัดบริการสาธารณะได้ทุกประเภท หรือทำได้แต่ไม่มีคุณภาพดีเท่าที่ควร ดังนั้น การจัดความสัมพันธ์แนวดิ่งในเชิงหน้าที่ จึงต้องทำพร้อมการจัดความสัมพันธ์แนวราบในเชิงพื้นที่เสมอ อำนาจที่ถ่ายโอนลงไปจึงจะสามารถทำงานได้ ท้องถิ่นขนาดเล็กอาจต้องพิจารณา ‘รวมกัน’ ทำงานให้มีทรัพยากรมากขึ้นและเพื่อให้ได้ความประหยัดเชิงขนาด (economy of scale) ดังจะได้กล่าวถึงต่อไป

การจัดสรรภาระงานใหม่ต้องเริ่มจากล่างขึ้นบน

แผนถ่ายโอนภารกิจที่ผ่านมาร่างขึ้นจากส่วนกลาง เป็นการถ่ายโอนภารกิจแบบ ‘เสื้อโหล’ คือใช้หลักเกณฑ์เดียวกันทั่วประเทศ ไม่ได้คำนึงถึงความพร้อมหรือความต้องการของท้องถิ่นแต่ละแห่งตั้งแต่ต้น นอกจากนี้หน่วยงานเจ้าของภารกิจยังมีแนวโน้มจะปล่อยมือจากภารกิจบางอย่างที่ล้นมือแล้วเท่านั้น แต่ไม่ยินยอมส่งมอบภารกิจทั้งหมด งานที่ถ่ายโอนออกไปจึงมักมีลักษณะกระจัดกระจาย ให้อำนาจไม่ครบถ้วน ท้องถิ่นไม่สามารถรับช่วงต่อไปทำงานได้จริง

ตัวอย่างที่แสดงให้เห็นถึงปัญหาข้างต้น คือกรณีของการถ่ายโอนภารกิจด้านขนส่งมวลชน กรมการขนส่งทางบกได้ถ่ายโอนสถานีขนส่งให้แก่ อปท. ขนาดใหญ่รวมทั้งสิ้น 98 แห่ง ซึ่งตามแผนจะต้องถ่ายโอนมาพร้อมอำนาจในการให้อนุญาตสัมปทานเดินรถ และอำนาจในการก่อสร้างสถานีขนส่ง ทว่าอำนาจ 2 ประการหลังนี้ไม่ได้ถูกถ่ายโอนแก่ อปท. โดยกรมการขนส่งทางบกให้เหตุผลว่าขัดกับวิธีทางปกครอง และการออกแบบโครงข่ายการเดินรถควรเป็นหน้าที่ของรัฐ^[15] ในปัจจุบัน อปท. จึงมีอำนาจหน้าที่เฉพาะการดูแลสถานีขนส่ง แต่ไม่สามารถออกแบบระบบขนส่งมวลชนเองได้

ที่ตั้งของสถานีขนส่งสัมพันธ์กับแนวโน้มการพัฒนาเมือง ซึ่งมีลักษณะแตกต่างกันออกไปในแต่ละจังหวัด แต่สถานีที่สร้างขึ้นใหม่โดยกรมการขนส่งทางบกมักถูกนำไปตั้งไว้นอกเมือง เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาการจราจรติดขัด จึงอาจไม่ได้เหมาะกับบริบทการเติบโตของเมืองในทุกพื้นที่ การตั้งอยู่ไกลจากชุมชนนอกจากจะไม่สะดวกต่อผู้ใช้บริการ ยังส่งผลให้บริษัทเดินรถหลีกเลี่ยงไม่นำรถเข้ามาจอด แต่เลือกไปตั้งจุดรับส่งผู้โดยสารเอง^[16] ในบางจังหวัดมีการก่อสร้างสถานีขนส่งเพิ่มอีกแห่งโดยกรมการขนส่งทางบก ทำให้ไม่มีผู้ใช้งานสถานีของ อปท. มากเท่าที่ควร^[17] เมื่อภารกิจถ่ายโอนมาแค่ ‘สถานที่’ การถ่ายโอนในหลายจังหวัดจึงเต็มไปด้วยอุปสรรคและใช้เวลายาวนาน ตัวอย่างเช่น สถานีขนส่งจังหวัดปราจีนบุรีซึ่งเพิ่งจะมีการลงนามถ่ายโอนในปี 2020 หลังจากก่อสร้างแล้วเสร็จตั้งแต่ปี 2013

เบื้องหลังการกระจายอำนาจแบบ ‘Big Bang’ ที่ประสบความสำเร็จอย่างเหลือเชื่อในอินโดนีเซีย คือองค์กรให้คำปรึกษาด้านการสร้างความร่วมมือนานาชาติเยอรมัน (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit)^[18] ซึ่งเป็นที่ปรึกษาให้กับการกระจายอำนาจในอีกหลายประเทศ อาทิ อินเดีย เนปาล GTZ ได้สรุปบทเรียนจากการกระจายอำนาจในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาว่า การกระจายอำนาจที่ประสบความสำเร็จจะต้องเปิดให้ท้องถิ่นมีพื้นที่เจรจาต่อรอง มีการแจกแจงงานออก (unbundle) เพื่อให้เห็นรายละเอียดอย่างชัดเจนว่าหน่วยงานใดบ้างเกี่ยวข้องกับงานดังกล่าว กิจกรรมต่างๆ ใช้ทรัพยากรบุคคลและงบประมาณเท่าใด แล้วจึงจัดสรรให้ท้องถิ่นแต่ละระดับแบ่งงานกันทำอย่างชัดเจน จึงจะสามารถประกอบงานคืนให้เดินหน้าต่อได้อย่างไม่ติดขัด

การแจกแจงงานช่วยขจัดความสับสนและซ้ำซ้อนของงานตั้งแต่แรก รวมถึงช่วยให้ประเด็นที่ต้องทำข้อตกลงระหว่างหน่วยงานต่างๆ ถูกหยิบขึ้นมาพิจารณาในคราวเดียวกัน แม้ว่ากระบวนการนี้จะใช้เวลายาวนานโดย GTZ ประเมินว่าโดยทั่วไปจะใช้เวลา 2 ปีในการเจรจาร่างแผน และอีก 2 ปีในการทดลองและปรับแก้ แต่เป็นหลักประกันว่าการร่วมงานกันในอนาคตจะมีความราบรื่นมากขึ้นและช่วยประหยัดทั้งเวลาและค่าเสียโอกาสที่เกิดขึ้นจากกระบวนการถ่ายโอนที่ติดขัด

อย่างไรก็ตาม การแจกแจงงานก็มีข้อควรระวังคืออาจนำไปสู่การแจกแจงแยกย่อยเกินจำเป็น เช่นที่เกิดมาแล้วในกรณีของอินเดียและไทย ในกรณีของอินเดีย งานบริหารโรงเรียนระดับประถมศึกษาถูกถ่ายโอนจากส่วนกลางไปยัง อปท. ถึง 4 ระดับ การตัดสินใจบางเรื่องจึงต้องผ่านการอนุมัติหลายชั้นแทนที่จะทำได้อย่างรวดเร็วในพื้นที่ การแจกแจงกิจกรรมโดยละเอียดจึงควรใช้ไปเพื่อประโยชน์ของการทำความตกลงเท่านั้น แต่ในขั้นของการทำแผนปฏิบัติการ งานเหล่านี้ควรได้รับการประกอบคืนเป็นองค์รวมให้ได้มากที่สุด เพื่อให้ อปท. ที่รับไปบริการจัดการมีอำนาจตัดสินใจในตัวเอง^[20]

ในกรณีของไทย การถ่ายโอนภารกิจสถานีขนส่งถูกแจกแจงงานออกเป็น 15 งานย่อย อาทิ การบริหารช่องจอดรถ การจัดพื้นที่จำหน่ายตั๋วโดยสาร การจัดให้มีบริการฝากของ จำหน่ายสินค้า ห้องสุขา ฯลฯ ซึ่งกลายเป็นข้อผูกมัดให้ อปท. ต้องจัดบริการทั้งหมดโดยไม่ได้คำนึงถึงความเหมาะสมในแต่ละพื้นที่ และยังเป็นช่องทางที่ส่วนกลางใช้แทรกแซงการบริหารของท้องถิ่นแม้ถ่ายโอนอำนาจไปแล้ว เช่น สั่งการผ่านผู้ว่าราชการจังหวัดให้กำชับมิให้มีการเก็บค่าบริการห้องสุขา^[21] ปัญหาข้างต้นแสดงให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องให้ อปท. มีโอกาสเจรจาตกลงขอบเขตอำนาจที่ชัดเจนกับส่วนกลางตั้งแต่ต้น

คู่มือนโยบายกระจายอำนาจของ OECD แนะนำว่าไม่จำเป็นต้องถ่ายโอนภารกิจเหมือนกันทุกท้องถิ่นแต่เลือกถ่ายโอนตามความต้องการและความพร้อมของแต่ละพื้นที่ และควรให้ อปท. มีบทบาทเป็นฝ่ายร่างข้อเสนอถ่ายโอนอำนาจขึ้นมาโดยระบุถึงขอบเขตอำนาจที่เห็นว่าจำเป็นต่อการจัดบริการสาธารณะที่สอดคล้องกับการพัฒนาพื้นที่ของตน ซึ่งจะนำไปสู่การเจรจาที่มุ่งเน้น ‘เนื้องาน’ ไม่ใช่การพิจารณาให้อำนาจเป็นเรื่องๆ รายหน่วยงานรายกระทรวงอย่างที่ผ่านมา

อย่างไรก็ตาม การ ‘พลิกกลับ’ กระบวนการให้เริ่มจากล่างขึ้นบนก็อาจเผชิญอุปสรรคในการเจรจาระหว่าง อปท. กับหน่วยส่วนกลาง หาก ‘โต๊ะเจรจา’ ไม่ได้ถูกออกแบบอย่างรอบคอบ การจัดสรรงานใหม่จึงจำเป็นจะต้องมี ‘แกน’ บางอย่างที่ทุกฝ่ายตกลงใช้เป็นกรอบของการเจรจาร่วมกัน

ท้องถิ่นระดับไหน ควรทำงานอะไร?

แม้การถ่ายโอนอำนาจจะใช้หลักการ ‘เริ่มต้นจากท้องถิ่นระดับล่างสุด’ แต่ไม่ได้หมายความว่าท้องถิ่นขนาดเล็กควรทำทุกอย่าง งานบางเรื่องอาจไม่คุ้มค่าที่จะแยกกันทำ และบางเรื่องอาจมีผลกระทบข้ามพื้นที่ เนื่องจากวิถีชีวิตของผู้คนย่อมไม่ได้ขึ้นอยู่กับเส้นแบ่งตำบล/จังหวัด แต่มีการโยกย้ายถ่ายเทและใช้บริการข้ามพื้นที่กันไปมา การกระจายอำนาจของไทยที่ผ่านมามีการทบทวนข้อนี้บ้างแล้ว เช่น ในรายงานประเมินผลการกระจายอำนาจในรอบ 15 ปี ที่ได้สำรวจและเสนอว่างานจำนวนหนึ่งควรถ่ายโอนให้แก่ อปท. ระดับเทศบาลเมืองขึ้นไป อาทิ การดูแลโรงงานอุตสาหกรรม การจัดการมลพิษ งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การก่อสร้างและดูแลท่าเรือ งานวิศวกรรมจราจรทางบก สถานีขนส่ง การผังเมือง และระบบประปาหมู่บ้าน^[22] อย่างไรก็ตาม เกณฑ์เหล่านี้ไม่ควรถูกกำหนดเป็นสูตรตายตัวจากส่วนกลาง แต่ควรเกิดจากการทำข้อตกลงร่วมกับท้องถิ่น

หลักเกณฑ์การจัดสรรงานในประเทศที่ดำเนินการถ่ายโอนอำนาจมีรายละเอียดต่างกันออกไปบ้าง แต่มีจุดร่วมกันคือการจัดสรรงานให้แก่ระดับที่จัดบริการสาธารณะได้ประหยัดและมีประสิทธิภาพสูงสุด งานที่มีต้นทุนสูงหรือต้องการอุปกรณ์เฉพาะทางควรยกให้ อปท. ระดับที่ใหญ่ขึ้นไปจนถึงคงไว้กับส่วนกลาง ขึ้นอยู่กับประเภทและระดับของผลกระทบข้ามพื้นที่ (spill-over)^[23] ผลกระทบที่ว่านี้ไม่ใช่เฉพาะผลในเชิงลบแต่รวมถึงผลในเชิงบวกด้วย เช่น ประชาชนอาจเลือกไปใช้บริการโรงพยาบาลที่ใกล้ที่สุดซึ่งอยู่ข้ามพื้นที่ไปยังอีก อปท. หนึ่ง ในทางกลับกัน งานที่ต้องการการตัดสินใจอย่างฉับไว และต้องอาศัยการสร้างความร่วมมือจากภาคส่วนต่างๆ ในท้องถิ่นอย่างเข้มข้น ควรยกให้ อปท. ระดับล่างทำเพราะจะสามารถตอบสนองต่อประชาชนในพื้นที่ได้ดีที่สุด^[24]

แม้เกณฑ์ที่ว่ามาข้างต้นจะมีเหตุผลรองรับอย่างชัดเจน แต่ในทางปฏิบัติ การจัดสรรงานในแต่ละพื้นที่ก็อาจมีเงื่อนไขอันเป็นข้อยกเว้นต่างกันออกไป เช่น อำนาจในการบริหารจัดการลำน้ำขนาดเล็กในพื้นที่ต้นน้ำอาจมอบให้ อปท. ระดับล่างสุดทำได้เอง แต่การบริหารจัดการในพื้นที่ลุ่มน้ำซึ่งต่อเนื่องหลายพื้นที่จะต้องทำในระดับที่ใหญ่ขึ้น นอกจากนี้ ผลการตัดสินใจก็อาจขึ้นอยู่กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอื่นที่เข้ามาร่วมในการเจรจาด้วย เช่น หากเทศบาลมีบริษัทพัฒนาเมืองในพื้นที่ร่วมสนับสนุนการดำเนินงาน เทศบาลนั้นก็อาจรับจัดสรรงานที่มีต้นทุนสูงขึ้นได้

มีงานให้ส่วนกลางทำอีกมาก แม้อำนาจถูกถ่ายโอนออกไป 

การถ่ายโอนอำนาจเต็มขั้นแก่ อปท. ไม่ได้แปลว่าส่วนกลางจะหมดบทบาทลง แต่จะยิ่งมีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนและประสานงานระหว่างหน่วยบริหารระดับต่างๆ ให้ราบรื่นและ ‘คงความหลากหลายภายใต้ความเป็นหนึ่งเดียว’ (uniform but not unified)^[25] รักษาสมดุลระหว่างการกำกับดูแลไปพร้อมๆ กับให้อิสระ อปท. ในการแข่งขันกันคิดค้นนวัตกรรมในการบริหารท้องถิ่น ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมคือการกำหนดให้มีมาตรฐานขั้นต่ำการจัดบริการสาธารณะ (minimun service standard) หรือ MSS ซึ่งไทยได้พัฒนาและเริ่มใช้งานในปี 2015 โดยมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมการกระจายอำนาจในอนาคต MSS ช่วยประกันมาตรฐานบริการสาธารณะที่ประชาชนพึงได้รับ เช่น กำหนดให้สะพานและถนนได้รับการบำรุงรักษาให้อยู่ในสภาพดีไม่ต่ำกว่าร้อยละ 80 มีโครงการส่งเสริมศิลปวัฒนธรรมอย่างน้อยหนึ่งโครงการ ฯลฯ ในขณะที่ อปท. ก็มีอิสระเลือกวิธีการที่จะบรรลุมาตรฐานในแบบของตัวเอง และยังอาจใช้เป็นเครื่องมือ ‘เกลี่ยทรัพยากร’ เติมงบประมาณให้แก่ อปท. ขนาดเล็กได้อีกด้วย อย่างไรก็ตาม ระบบในปัจจุบันยังคงขาดแรงจูงใจให้ท้องถิ่นร่วมการประเมิน เห็นได้จากรายงานผลการประเมินในปี 2022 ซึ่งมี อปท. ตอบแบบสำรวจเข้ามา 3,987 แห่ง คิดเป็นเพียงกึ่งหนึ่งของ อปท.ทั้งหมด

ส่วนกลางยังมีงานสำคัญอีกอย่างน้อย 2 ด้านที่ต้องทำสำหรับการถ่ายโอนอำนาจก้าวต่อไป คือการพัฒนาระบบสารสนเทศและการปรับบทบาทกลไกขับเคลื่อนที่มีอยู่ อาทิ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (ส.ถ.) และสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ให้เปลี่ยนจากควบคุมและสั่งการ เป็นสนับสนุนและประสานงานมากขึ้น

การถ่ายโอนอำนาจในปัจจุบัน มีบริบทแตกต่างจากเมื่อครั้งที่ไทยเริ่มต้นกระจายอำนาจ เพราะเทคโนโลยีสารสนเทศได้ก้าวหน้าขึ้นอย่างมาก ‘การพัฒนาระบบสารสนเทศและศูนย์ข้อมูลการกระจายอำนาจฯ’ ปรากฏอยู่ในพันธกิจของ ก.ก.ถ. ก็จริง ทว่าข้อมูลที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบันยังคงห่างไกลจากความสมบูรณ์อยู่มาก ที่ผ่านมา ก.ก.ถ. ใช้วิธีการขอความร่วมมือให้ท้องถิ่นตอบแบบสำรวจเข้ามา ส่วนการวิจัยเพื่อติดตามผลก็เป็นการสุ่มตัวอย่างเท่านั้น การติดตามผลการดำเนินงานของ อปท. ทั้ง 7,850 แห่งในอดีตอาจเป็นเรื่องยาก แต่การพัฒนา ‘ฐานข้อมูลท้องถิ่น’ ในปัจจุบันอาจไม่ไกลเกินเอื้อมสำหรับประเทศไทยอีกต่อไป โดยเฉพาะเมื่อมีตัวอย่างมากมายให้สามารถดำเนินรอยตามได้ทันที 

ฐานข้อมูลท้องถิ่นที่โดดเด่นมากที่สุดอันหนึ่งคือ KOSTRA ของนอร์เวย์ซึ่งเริ่มเปิดใช้งานออนไลน์มาตั้งแต่ปี 1997 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดความซับซ้อนในการรายงานข้อมูลแก่รัฐบาลให้จบในที่เดียว ทุกหน่วยงานของส่วนกลางสามารถดึงข้อมูลจากฐานข้อมูลนี้ไปใช้โดยไม่ต้องร้องขอจากท้องถิ่นอีก ข้อมูลจึงประกอบด้วยสถิติที่ครอบคลุมการดำเนินงานในทุกด้าน ตั้งแต่รายได้ การใช้ทรัพยากร และการจัดบริการสาธารณะทุกประเภท ผู้ใช้สามารถเลือกกรองข้อมูลที่ต้องการ และเลือกเปรียบเทียบระหว่างท้องถิ่นสองแห่งขึ้นไปได้ด้วย เครื่องมือนี้ช่วยให้ท้องถิ่นสามารถเปรียบเทียบการดำเนินงานของตนเองกับแห่งอื่นๆ เพื่อใช้วางแผนการจัดสรรทรัพยากรและยังเปิดให้ประชาชนทั่วไปเข้าถึงได้โดยเสรี ทำให้การดำเนินงานมีความโปร่งใสและรับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้นด้วย 

ท้ายสุดคือบทบาทในการให้คำปรึกษาเชิงเทคนิคแก่ อปท. ซึ่งแม้จะมีอำนาจและอิสระเพิ่มขึ้นมาก แต่ก็ยังคงถูกผูกมัดด้วยข้อกฎหมายภายใต้รูปแบบรัฐเดี่ยว ข้อกฎหมายเป็นหนึ่งในความชำนาญที่ส่วนกลางสามารถเป็นที่ปรึกษาให้แก่ อปท. ได้ นอกจากนี้ หน่วยงานอย่างกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นยังอาจมีบทบาทเป็นตัวกลางประสานความร่วมมือระหว่าง อปท. กับหน่วยงานต่างๆ และระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง เช่น ช่วยสนับสนุนการจัดตั้งสหการระหว่าง อปท. สองแห่งขึ้นไป

อปท. ขนาดเล็กต้อง ‘รวมกัน’ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ

ปัญหาที่สืบเนื่องมาจากการถ่ายโอนอำนาจโดยเน้นที่ท้องถิ่นระดับล่างสุด คือการที่ อปท. ขนาดเล็กหลายแห่งขาดศักยภาพในการดำเนินงานที่ควรทำได้ ส่งผลให้ต้องพึ่งพา อปท. ระดับสูงขึ้น หรือกระทั่งต้องโอนภารกิจคืนส่วนกลาง ทางแก้พื้นฐาน คือการควบรวม อปท. ขนาดเล็กเข้าด้วยกันเพื่อให้มีทรัพยากรมากขึ้น และเกิดความประหยัดเชิงขนาดมากพอที่จะจัดบริการสาธารณะได้เองอย่างมีประสิทธิภาพ อย่างไรก็ตาม การควบรวมก็อาจสร้างปัญหาตามมาโดยเฉพาะในบริบทที่การกระจายอำนาจได้เริ่มต้นมานานกว่าสองทศวรรษและ อปท. ต่างๆ ได้กลายเป็นสถาบันที่มีสัมพันธ์แนบแน่นกับชุมชนไปแล้วเรียบร้อย

ที่ผ่านมา รัฐไทยพยายามจะควบรวม อบต. ขนาดเล็กโดยมีการกำหนดหลักเกณฑ์ให้ยุบ อบต. ที่มีประชากรต่ำกว่า 7,000 คน และมีรายได้ก่อนรับเงินอุดหนุนต่ำกว่า 20 ล้านบาท เรื่องนี้ถูกต่อต้านจากสมาคม อปท. อย่างมาก^[26] และในขณะเดียวกันหากย้อนกลับไปพิจารณาหลักการสำคัญของการถ่ายโอนอำนาจ ก็จะพบว่าการควบรวมในบางกรณีอาจขัดแย้งกับวัตถุประสงค์ของการ ‘ทำให้อำนาจตัดสินใจอยู่ใกล้ชิดประชาชน’ ตั้งแต่ต้น ประชาชนที่อาศัยในพื้นที่ทุรกันดารและห่างไกล อาจถูกพรากช่องทางในการสะท้อนความต้องการและมีส่วนร่วมทางการเมืองหาก อบต. ในตำบลนั้นถูกยุบไปรวมกับตำบลข้างเคียง นอกจากนี้ การบังคับควบรวมลักษณะนี้ยังอาจก่อให้เกิดความขัดแย้งใน อบต. ที่รวมกัน ไปจนถึงการขอแยกตัวคืนในอนาคตหากมีการเปลี่ยนแปลนโยบายระดับชาติ

อย่างไรก็ตาม การ ‘รวมกัน’ ยังมีอีกทางเลือกหนึ่งคือการทำความร่วมมือข้าม อปท. (Inter-Municipal Cooperation) ซึ่งเป็นการสร้างความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นสองแห่งขึ้นไป โดยอาจมีรูปแบบ ขอบเขตอำนาจ และการแบ่งปันทรัพยากรหลากหลายตามแต่ตกลงกัน เช่น อาจรวมกันจัดตั้งเป็นนิติบุคคลซึ่งมีอำนาจจัดเก็บภาษีหรือไม่ก็ได้ อาจรวมกันจัดบริการสาธารณะเป็นเพียงบางเรื่องก็ได้ ทางเลือกนี้ถูกบัญญัติไว้ใน พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ.2496 เรียกหน่วยบริหารที่รวมกันว่า ‘สหการ’ ซึ่งรวมกันได้เฉพาะเทศบาลด้วยกันเท่านั้น ข้อบัญญัติลักษณะนี้ปรากฏในกฎหมายอีกสองฉบับคือ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร และ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา ส่วน อบต. ซึ่งเกิดขึ้นในภายหลังไม่มีข้อบัญญัติไว้ชัดเจน ที่ผ่านมาจึงแทบไม่มีการร่วมมือกันในรูปแบบนี้^[27] แม้กระทั่งการจัดตั้งคลัสเตอร์บริหารจัดการขยะที่เกิดขึ้นได้จากการผลักดันในรัฐบาล คสช. ก็เป็นเพียงการทำความตกลงร่วม (MOU) เท่านั้น

ฝรั่งเศสเป็นประเทศหนึ่งซึ่งท้องถิ่นมีขนาดเล็กมาก มีประชากรเฉลี่ยต่อแห่งเพียง 2,068 คน ทว่าคนในท้องถิ่นรู้สึกหวงแหนอัตลักษณ์และสนับสนุนแนวทางสหการมากกว่าจะควบรวมกัน อปท. ของฝรั่งเศสกว่า 80% จึงเป็นสมาชิกสหการรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง โดยชนิดที่ได้รับความนิยมเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ คือความร่วมมือแบบผสม (Syndicat mixte) ซึ่งสามารถร่วมมือกับ อปท. ต่างระดับกันหรือร่วมกับกระทั่งหน่วยงานของส่วนกลางได้^[28]

ในหลายประเทศ การจัดตั้งสหการเป็นขั้นตอนแรกที่นำไปสู่การควบรวมโดยสมัครใจในภายหลัง การเริ่มต้นร่วมมือกันทำงานเป็นเรื่องๆ ยังช่วยให้การควบรวมมีเนื้องานเป็นตัวตั้ง ใช้ประเมินว่าท้องถิ่นสามารถจัดบริการสาธารณะได้มีคุณภาพดีพอหรือไม่ ซึ่งเป็นการจัดวางประชาชนผู้รับบริการให้เป็นศูนย์กลางของการตัดสินใจ มากกว่าที่จะเป็นเรื่องการต่อรองทางการเมืองเพียงลำพัง

ข้อเสนอสู่ก้าวถัดไปของการถ่ายโอนอำนาจเต็มขั้น

นอกเหนือไปจากกระบวนการพื้นฐานในการเดินหน้ากระจายอำนาจ เช่น แก้ไขรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง การออกเดินครั้งใหม่ไปสู่การถ่ายโอนอำนาจเต็มขั้นให้ท้องถิ่นอาจต้องพิจารณาปรับปรุงและเพิ่มเติมกลไกที่จะช่วยประกันความสำเร็จในระยะยาวได้มากขึ้น 3 ข้อดังนี้

ให้ท้องถิ่นร่างข้อเสนอถ่ายโอนโดยประชาชนมีส่วนร่วมตัดสินใจ

จัดให้มีกระบวนการจัดทำข้อเสนอในระดับจังหวัด ให้ อปท. ทุกระดับในจังหวัดออกแบบโครงสร้างการบริหารภายในของตนเอง อำนาจหน้าที่ซึ่งต้องการรับถ่ายโอน และโครงสร้างการทำงานร่วมกันในพื้นที่ เช่น การจัดบริการสาธารณะบางอย่างร่วมกัน โดยส่วนกลางอาจพัฒนาชุดเครื่องมือและให้การสนับสนุนผู้เชี่ยวชาญ แต่จะต้องไม่แทรกแซงทิศทางของการร่าง  ในกระบวนการทั้งหมดจะต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นและรายงานผลคืบหน้าในแต่ละขั้นแก่ประชาชน รวมถึงอาจพิจารณาจัดให้มีการทำประชามติระดับจังหวัดโดยพ่วงไปกับการลงประชามติระดับชาติ หากประชาคมในจังหวัดนั้นเห็นว่ามีข้อถกเถียงซึ่งต้องการมติคนส่วนใหญ่

ติดตามผลการกระจายอำนาจอย่างทั่วถึงและโปร่งใส

จัดทำฐานข้อมูลท้องถิ่น และปรับบทบาทอนุกรรมการอำนวยการกระจายอำนาจระดับจังหวัด ให้เป็นหน่วยประสานงานและติดตามผลการกระจายอำนาจ โดยมีหน้าที่รวบรวมและตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลเพื่อนำเข้าสู่ระบบ พร้อมทั้งประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนร่วมติดตามความคืบหน้าของการถ่ายโอนอำนาจ เพื่อกระตุ้นให้ทุกหน่วยงานในทุกพื้นที่เดินหน้าถ่ายโอนงานอย่างเต็มที่ภายใต้การจับจ้องของสาธารณชน

ออกพระราชกฤษฎีกาสร้างความชัดเจนให้ท้องถิ่นร่วมมือกันง่ายขึ้น

กระบวนการนิติบัญญัติที่แก้ไขกฎหมายปรับความสัมพันธ์ในแนวดิ่งจะต้องใช้เวลานานหลายปี แต่ในระหว่างนั้นรัฐสามารถเปิดให้ท้องถิ่นเดินหน้าปรับความสัมพันธ์ในแนวราบไปก่อนโดยออกพระราชกฤษฎีกากำหนดหลักเกณฑ์ในการทำความร่วมมือกันจัดบริการสาธารณะระหว่าง อปท. ให้สามารถทำได้อย่างชัดเจนโดยอาจพัฒนาต่อยอดจากระบบคลัสเตอร์บริหารจัดการขยะซึ่งประสบความสำเร็จมาแล้ว 

มาตรฐานขั้นต่ำการจัดบริการสาธารณะ กระจายอำนาจ อบต. 101Pub ถ่ายโอนอำนาจ อปท. สหการ ฐานข้อมูลท้องถิ่น จัดสรรงาน เทศบาล ถ่ายโอนภารกิจ ท้องถิ่น