โจทย์เรื่องความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาเป็นสิ่งที่สังคมไทยเผชิญมานับหลายสิบปี โดยเฉพาะความเหลื่อมล้ำระหว่างโรงเรียนขนาดเล็กและขนาดใหญ่ไม่มีทีท่าว่าจะร่นระยะเข้าใกล้กันได้เลย กลับกัน มันค่อยๆ ทิ้งห่างมากขึ้นเรื่อยๆ ทั้งด้านพื้นที่ บุคลากร การจัดสรรงบประมาณที่คิดจากรายหัวนักเรียน และติดข้อจำกัดเรื่องกลไกกติกาที่ทำให้องค์กรท้องถิ่นไม่สามารถเข้ามาช่วยเหลือโรงเรียนในพื้นที่ตนเองได้มากขึ้น
เราจะทลายความเหลื่อมล้ำและพัฒนาโรงเรียนขนาดเล็กให้ดีขึ้นกว่าเดิมอย่างไร 101 ชวนอ่านข้อค้นพบจากงานวิจัย ‘การปฏิรูปงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา’ (Equity-based Budgeting) โดย ดร.อารีย์ อิ่มสมบัติ นักวิชาการอาวุโสจากกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และฟังเสียงสะท้อน ข้อเสนอจากพื้นที่ โดยเครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาในพื้นที่สูงและถิ่นทุรกันดารและเครือข่ายโรงเรียนปลายทาง ครูรัก(ษ์)ถิ่น จากงาน Public Policy Move #1 ขบวนเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาครั้งที่ 1 ในวันที่ 28 พฤษภาคม ที่ผ่านมา
เปิดงานวิจัย ‘งบประมาณการศึกษา’
เท่ากัน ≠ เท่าเทียม
ดร.อารีย์ อิ่มสมบัติ เกริ่นว่าความเหลื่อมล้ำระหว่างโรงเรียนขนาดใหญ่และโรงเรียนขนาดเล็กส่วนใหญ่มักมีสาเหตุจากงบประมาณที่ไม่เท่ากัน และความห่างไกล ทุรกันดาร จนการดูแลไปไม่ถึง หากมองภาพรวมในประเทศไทย โรงเรียนภายใต้สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) จำนวนกว่า 29,000 แห่งทั่วประเทศ เป็นโรงเรียนขนาดเล็กเกือบครึ่งหนึ่งของโรงเรียนทั้งหมด (คิดเป็น 50.35%) และในจำนวนนักเรียนทั้งหมดราว 6.5 ล้านคน มีเด็กกว่า 9 แสนคนอยู่ในโรงเรียนขนาดเล็ก
ดังนั้น ถ้าเราสามารถพัฒนาคุณภาพของโรงเรียนขนาดเล็กได้จะส่งผลดีต่อเด็กกว่า 9 แสนคนเลยทีเดียว
โดยทั่วไป โรงเรียนขนาดเล็กของไทยคือโรงเรียนที่มีนักเรียนไม่เกิน 120 คน ส่วนใหญ่สอนระดับอนุบาลถึงประถมศึกษา กล่าวคือเด็กจำนวน 9 แสนคนที่เราพูดถึงอยู่ในช่วงประถมวัย 6 แสนกว่าคน และปฐมวัยอีก 2 แสนกว่าคน นั่นแปลว่าถ้าเราลงทุนในโรงเรียนขนาดเล็ก เด็กในระดับอนุบาลหรือประถมศึกษาจะมีพื้นฐานความรู้ที่ดีขึ้น สามารถอ่านออกเขียนได้ นำไปสู่การเรียนรู้ในขั้นสูงต่อไป
ขณะเดียวกัน เรามีโรงเรียนขนาดเล็กอีกแบบหนึ่งที่ไม่ว่าจะมีจำนวนนักเรียนน้อยสักแค่ไหน ก็ไม่สามารถยุบหรือควบรวมได้เพราะอยู่ในพื้นที่ห่างไกลหรืออยู่บนเกาะ ถ้ายุบ เด็กจะไม่มีที่เรียน บางคนอาจต้องเดินทางข้ามเขา หรือถ้าเด็กอาศัยในพื้นที่เสี่ยงภัยก็ไม่สามารถออกนอกพื้นที่ได้เลย จากการศึกษาของ World Bank พบว่าปัญหาของโรงเรียนเหล่านี้คือขาดครูที่อยู่สอนประจำ ส่วนมากมาแล้วก็ย้ายออกไปเนื่องด้วยหลากหลายสาเหตุ เช่น ไม่ใช่บ้านเกิด อยากกลับไปทำงานที่อื่น ทำให้เด็กหลายคนเจอครูเพียงช่วงสั้นๆ จบปีหนึ่งก็เปลี่ยนเป็นคนใหม่ กลายเป็นการเรียนรู้ที่ไม่ต่อเนื่อง
จากข้อมูลโรงเรียนทั้งหมด 29,466 แห่งภายใต้สังกัด สพฐ. เป็นโรงเรียนขนาดเล็กที่ไม่สามารถยุบได้ประมาณ 1,100 แห่ง และมีนักเรียนยากจนพิเศษ กล่าวคือครอบครัวมีรายได้ต่ำกว่า 3,000 บาทต่อเดือนมากถึง 31.2% ของนักเรียนทั้งหมดในโรงเรียนดังกล่าว ซึ่งหากประเมินว่าในโรงเรียนทั่วไปจะมีค่าเฉลี่ยเด็กยากจนอยู่ที่ 15% แสดงว่าพื้นที่ห่างไกลจะมีนักเรียนยากจนมากกว่า 2 เท่า
ยิ่งไปกว่านั้น ดร.อารีย์ ยังพบว่าอัตราครูต่อห้องเรียนในโรงเรียนเหล่านี้มีไม่ถึง 1 คนต่อห้อง ชัดเจนว่าครู 1 คนต้องดูแลนักเรียนควบหลายห้องหลายชั้น หรือมีลักษณะการเรียนแบบคละชั้น โรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลจึงต้องการครูเพิ่มอีกประมาณ 4,822 คน เพื่อให้เพียงพอต่อจำนวนชั้นเรียน สาระการเรียนรู้ และเพื่อที่ครูจะได้ไม่ต้องสอนมากเกินไป
ถึงตอนนี้ บางคนอาจตั้งคำถามว่าโรงเรียนเรียนขนาดเล็ก เด็กก็น้อย ทำไมครูต้องเพิ่มจำนวนให้เท่ากับเด็ก? ดร.อารีย์ ให้คำตอบว่าแม้จำนวนเด็กจะน้อย แต่พวกเขาก็เรียนคนละชั้น อายุไม่เท่ากัน นอกจากนี้ครูหลายคนยังมีภาระอื่นๆ นอกจากการสอน ทั้งทำกับข้าว ขับรถรับส่งก็มี บางแห่งยังทำหน้าที่เป็นภารโรง ครูหนึ่งคนจึงต้องรับภาระค่อนข้างเยอะและยังมีค่าสาธารณูปโภคที่ไม่แตกต่างกับโรงเรียนขนาดใหญ่อื่นๆ อีกด้วย
จากภาพรวมระดับประเทศ ดร. อารีย์ ชี้ชวนให้กลับมาดูตัวอย่างปัญหาของโรงเรียนขนาดเล็กในอำเภอสังขละบุรี จังหวัดกาญจนบุรี ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเด็น ได้แก่
- มิติความยากจน จากตารางเป็นข้อมูลด้านความยากจนที่จำแนกออกมาแต่ละโรงเรียน ปรากฎว่าค่าเฉลี่ยความยากจนมากกว่า 50% สูงสุด 95% นั่นแปลว่าถ้ามีนักเรียน 100 คน เป็นนักเรียนยากจนไปแล้ว 90 คน หรือก็คือจนทั้งโรงเรียน
- โอกาสในการได้เรียนชั้นที่สูงขึ้น ตัวอย่างในตำบลไล่โว่ มีประเภทการศึกษาสูงที่สุดคือมัธยมศึกษาตอนต้น ไม่มีมัธยมศึกษาตอนปลาย แปลว่าเด็กที่ยากจนมีโอกาสเข้าถึงเพียงการศึกษาภาคบังคับ แต่ไปไม่ถึงระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน เด็กกลุ่มนี้ต้องใช้ความพยายามมากกว่าคนอื่นๆ เพื่อเข้าถึงการศึกษาระดับสูง อาจต้องย้ายไปเรียนไกลบ้านยิ่งขึ้น เพราะพื้นที่ของตนเองไม่มีโรงเรียนคอยรองรับ
ในช่วงท้ายของการนำเสนองานศึกษา ดร.อารีย์ ทิ้งคำถามไว้สั้นๆ แต่น่าขบคิดว่า “นึกถึงตอนที่คุณพ่อเล่าให้ฟังว่าตอนเด็ก ๆ ตั้งแต่ปี 2500 เดินข้ามทุ่งไปเรียนต่างอำเภอเพื่อที่จะได้เรียนมัธยม ตอนนั้นคือปี 2500 นะคะ ผ่านมาแล้ว 6 ทศวรรษ เด็กในปัจจุบันยังต้องเดินข้ามทุ่งไปเรียนอยู่อีกหรือเปล่า?”
โจทย์ที่ต้องคิด เรื่องโรงเรียนขนาดเล็ก
ปลดล็อกท้องถิ่น – โรงเรียน เพิ่มโอกาสกระจายทรัพยากร
ดร.ศุภโชค ปิยะสันต์ ที่ปรึกษาเครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาบนพื้นที่สูงในถิ่นทุรกันดาร กล่าวถึงความกังวลเกี่ยวกับแนวโน้มโรงเรียนขนาดเล็กที่กำลังจะเพิ่มจำนวนขึ้น แต่รูปแบบงบประมาณยังไม่เปลี่ยนแปลง
“ลำพังการคิดถึงภาพว่าโรงเรียนต้องมีใครบ้าง เราก็ยังฉายภาพไม่ตรงกัน เรายังเข้าใจว่าถ้ามีโรงเรียน มีเพียงผู้อำนวยการกับครูก็ได้ ทั้งที่จำเป็นต้องมีคนอื่นๆ เพิ่มเข้ามาด้วย ทั้งนักการภารโรง ธุรการ พนักงาน ถ้าไปดูโรงเรียนในเมืองจะพบว่าปริมาณคนกลุ่มแบ็กอัปเหล่านี้เยอะมาก รัฐยังมองไม่เห็นถึงความจำเป็นตรงนี้”
ดร.ศุภโชคยังชี้ให้เห็นปัญหาเรื่องคน งบประมาณ และกลไกท้องถิ่น โดยเสนอแนวทางแก้ไขควบคู่กันไป ดังนี้
- คน เราพบว่ามีการโยกย้ายอัตรากำลังไม่พอเพราะไม่ใช่คนพื้นถิ่น การทำโครงการครูรัก(ษ์)ถิ่นที่ให้ครูมีโอกาสอยู่ใกล้บ้านตัวเอง ไม่ย้ายไปที่อื่นจะทำให้อัตรากำลังครูในโรงเรียนขนาดเล็กยั่งยืนมากขึ้น เป็นวิธีการหนึ่งในการหาครูเข้าพื้นที่
- งบประมาณ ทุกวันนี้การจัดสรรงบประมาณแก่โรงเรียนเป็นการให้ตามรายหัว ถ้ามีนักเรียนเยอะก็ได้เงินเยอะ ถ้ามีนักเรียนน้อยก็ได้น้อย ทั้งที่โรงเรียนขนาดเล็กมีปัญหาหนักกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่เสียด้วยซ้ำ เช่น มีนักเรียนยากจนมากกว่า โอกาสในการระดมทรัพยากรก็ยากกว่า ยิ่งอยู่ในพื้นที่ห่างไกล การซ่อม สร้าง ปรับปรุงโรงเรียนยิ่งยากลำบากและมีต้นทุนสูง ทั้งค่าขนส่ง ค่าใช้จ่ายของแรงงาน
หากรัฐยังคงวางแผนงบประมาณเช่นเดิม หรือเลือกให้อย่างเท่าเทียมกันทั้งประเทศ จะยิ่งทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้น การจัดสรรงบประมาณจึงควรมอบให้โรงเรียนที่มีเด็กยากจน และประสบปัญหาขาดแคลนทรัพยากรเสียก่อน - กลไกท้องถิ่น คนในพื้นที่มักมีเครือข่ายหรือความสัมพันธ์อันดีกับองค์กรส่วนท้องถิ่น เช่น อบต. ดร.ศุภโชคยกตัวอย่างว่าในกรณีอื่นๆ อย่างเกิดพายุฤดูร้อน หลังคาบ้านเรือนปลิวเสียหาย อบต.สามารถส่งกระเบื้องมาช่วยได้ทันที แต่เมื่อเป็นโรงเรียน ทางโรงเรียนกลับต้องขอเงินไปยังส่วนกลางก่อน กว่าจะได้เงินมา หลังคาก็เปิด เพดานพังหมดแล้ว องค์กรท้องถิ่นไม่สามารถเข้ามาช่วยได้เพราะผิดระเบียบ การปลดล็อกกติกาบางอย่างให้ท้องถิ่นกับโรงเรียนสามารถช่วยเหลือพึ่งพากันได้ จะทำให้แก้ปัญหาเฉพาะในพื้นที่ได้ทันท่วงทีและมีประสิทธิภาพ
สร้างมาตรฐานขั้นต่ำ – แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ
อาจารย์ดนัยวัฒน์ มณี ผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านปางมะหัน อ.แม่ฟ้าหลวง จ.เชียงราย เสนอว่าหากเป็นไปได้ น่าจะมีการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของโรงเรียน เช่น โรงเรียนจะต้องมีบุคลากรประเภทใดบ้าง จำนวนกี่คน หรือกระทั่งว่าห้องเรียนที่มีมาตรฐานควรมีรูปร่างหน้าตาอย่างไร ซึ่งเป็นสิ่งเราสามารถกำหนดได้ตั้งแต่ระดับรัฐบาล กระทรวงศึกษาธิการ จนถึง สพฐ.
เมื่อมีมาตรฐานขั้นต่ำแล้ว ก็มาสำรวจดูว่าโรงเรียนขนาดเล็กทั่วประเทศที่ต่ำกว่ามาตรฐานมีอยู่เท่าไหร่ และใช้งบประมาณเติมเข้าไป จะช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้
แบ่งขั้นการประเมิน – แข่งขันกันในแต่ละคลาส
อาจารย์ชัยศักดิ์ ภูมูล ผู้อำนวยการโรงเรียนกองม่องทะ อ.สังขละบุรี จ.กาญจนบุรี สะท้อนถึงปัญหาการการประเมินผลคุณภาพการศึกษาในระดับต่างๆ ที่เป็นตัวตอกย้ำถึงความเหลื่อมล้ำอีกประการ เพราะคุณภาพการศึกษา คุณภาพครู คุณภาพเด็ก ระหว่างโรงเรียนในเมืองกับโรงเรียนในเขตป่าย่อมแตกต่างกัน แต่เครื่องมือที่ใช้ประเมินกลับเป็นแบบเดียวกันทั้งหมด
ถ้าปรับเปลี่ยนระบบประเมินใหม่ ยกตัวอย่างคล้ายการแข่งขันกีฬาฟุตบอล แบ่งออกเป็น Division เป็นพรีเมียร์ลีก เริ่มจากจัดกลุ่มก่อน ถ้าใครเก่งก็อยู่ในพรีเมียร์ลีก คนที่เก่งรองลงมาก็อยู่ใน Division1 Division2 ถ้าคนใน Division1 ทำได้ดีก็สามารถปีนขึ้นสู่พรีเมียร์ลีกได้ ขณะเดียวกัน หากใครอยู่พรีเมียร์ลีกระดับบ๊วยๆ ก็มีสิทธิ์ตกลงมาอยู่ใน Division1
“แบบนี้จะเกิดการแข่งขันในคลาสของตัวเอง มีมาตรฐานในคลาสของตัวเอง ไม่ใช่เป็นแบบเดียวกันทั้งประเทศ เราก็จะเห็นคุณภาพของมันด้วย เห็นว่าเราแข่งกับคู่ต่อสู้ที่ยุติธรรมและสูสีกัน” อาจารย์ชัยศักดิ์ทิ้งท้าย
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และ The101.world
