ต้นทุนที่ต้องจ่ายจากนโยบายเศรษฐกิจระยะสั้นของรัฐบาลเศรษฐา 1

1.

ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 18 กันยายนที่ผ่านมา ได้มีมติเห็นชอบให้ปรับลดค่าไฟฟ้างวดเดือนกันยายน-ธันวาคมปีนี้ลงจากอัตรา 4.10 บาทต่อหน่วยเหลือ 3.99 บาทต่อหน่วย โดยการปรับเปลี่ยนอัตราจัดเก็บค่าไฟครั้งนี้เป็นการปรับลดครั้งที่สองภายในช่วงระยะเวลาไม่ถึงหนึ่งสัปดาห์ กล่าวคือก่อนหน้านี้ในวันที่ 13 กันยายน ครม. ก็ได้ประกาศลดอัตราค่าไฟฟ้าที่เรียกเก็บจากประชาชนไปครั้งหนึ่งแล้ว จากอัตรา 4.45 บาทต่อหน่วย ลงมาเป็น 4.10 บาทต่อหน่วย

รัฐบาลเศรษฐา 1 ที่มีอายุการทำงานแค่สองสัปดาห์กว่าๆ ดูเร่งทำงานเพื่อกู้วิกฤติศรัทธาและวิกฤติเศรษฐกิจอย่างจริงจัง โดยมุ่งเป้าไปที่การแก้ปัญหาค่าครองชีพเป็นลำดับแรก กล่าวคือ มติ ครม. ในวันที่ 13 กันยายน ยังได้ออกมาตรการลดภาระค่าใช้จ่ายด้านน้ำมันเชื้อเพลิง อันประกอบด้วยการตรึงราคาน้ำมันดีเซลไม่ให้เกินกว่า 30 บาทต่อลิตร ตั้งแต่วันที่ 20 กันยายนนี้ ไปจนถึงสิ้นปี และคุมราคาขายปลีกก๊าซหุงต้มไว้ที่ระดับ 423 บาทต่อถังขนาด 15 กิโลกรัม ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม ไปจนถึง 31 ธันวาคม 2566 อีกด้วย

นอกจากมติ ครม. ที่ได้กล่าวไว้นี้ ยังมีมาตรการอื่นๆ ที่มุ่งลดภาระค่าใช้จ่ายให้กับประชาชนที่พรรคเพื่อไทยได้ให้สัญญาไว้ว่าจะทำทันทีเมื่อได้เป็นแกนนำรัฐบาลอีกมากมาย อาทิ การพักหนี้เกษตรกรเป็นระยะเวลา 3 ปี ค่าโดยสาร ‘รถไฟฟ้า กทม. 20 บาทตลอดสาย’ นโยบายเติมเงินให้ครัวเรือนมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 20,000 บาทต่อเดือน นโยบายแจกแท็บเล็ตเพื่อการศึกษา รวมถึงการแจกเงินดิจิทัลให้กับประชาชนในต้นปีหน้าอีกด้วย

เมื่อกวาดตามองนโยบายที่พรรคเพื่อไทยได้ให้สัญญาไว้กับประชาชน จะพบว่าล้วนเป็นมาตรการที่ต้องการเงินจำนวนมหาศาลด้วยกันทั้งสิ้น เป็นที่น่าเสียดายว่า ณ เวลาที่เขียนบทความนี้ รัฐบาลยังไม่ได้ให้รายละเอียดใดๆ เกี่ยวกับวงเงินและแหล่งที่มาของเงินงบประมาณที่จะใช้ในโครงการต่างๆ

อย่างไรก็ดี เรายังพอจะใช้ข้อมูลจากเอกสารที่พรรคเพื่อไทยได้เคยส่งให้กับทาง กกต. เพื่อแจกแจงรายละเอียดนโยบายช่วงที่หาเสียง ซึ่งในเอกสารดังกล่าวได้ระบุไว้ถึงวงเงินที่ต้องใช้ในโครงการต่างๆ ข้างต้น พร้อมทั้งที่มาของเงินที่จะใช้ ผู้เขียนได้นำข้อมูลของโครงการบางส่วนมาแสดงไว้ในตารางข้างล่างนี้

จากตาราง จะพบว่า 5 โครงการที่พรรคเพื่อไทยได้ให้สัญญาไว้ว่าจะดำเนินการในทันทีหากได้เป็นรัฐบาล สร้างรายจ่ายใหม่เพิ่มขึ้นในปีงบประมาณ 2567 ได้ไม่ต่ำกว่า 6.47 แสนล้านบาท[1] 

คำถามที่ตามมาคือรัฐบาลจะมีความสามารถในการจัดเก็บรายได้ให้พอเพียงกับรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นมานี้ได้อย่างไร

2.

ในช่วง 10 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2566 (ตุลาคม 2565 ถึงกรกฎาคม 2566) รัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้สุทธิจำนวน  2.15 ล้านล้านบาท ซึ่งแม้จะเป็นรายได้ที่สูงกว่าที่จัดเก็บได้ในช่วงเวลาเดียวกันของปีก่อน แต่ก็ยังต่ำกว่าระดับที่รัฐบาลเคยเก็บได้ในช่วงก่อนการระบาดของโควิด-19 มาก ดังนั้นจึงเป็นเรื่องน่าห่วงว่ารายได้ที่จัดเก็บได้ในปีงบประมาณนี้จะไม่เพียงพอสำหรับการใช้จ่ายในโครงการใหม่ๆของรัฐบาลเศรษฐา 1 จนทำให้ต้องพึ่งพาการกู้ ซึ่งจะส่งผลให้หนี้คงค้างภาครัฐที่มีมากอยู่แล้ว พอกพูนสูงยิ่งขึ้นไปกว่าอีก

แม้การผลักดันมาตรการที่กล่าวมาข้างต้นจะสร้างภาระทางการคลังให้กับประเทศได้ในระยะยาว แต่ทางฟากฝั่งรัฐบาลก็คงมองแล้วว่าคุ้มกับการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น และยังช่วยกู้คืนศรัทธาจากประชาชนได้

รัฐบาลเศรษฐา 1 มุ่งมั่นว่านโยบายแจกเงินดิจิทัล 10,000 บาทนี้ จะช่วยกระตุ้นการใช้จ่ายภาคเอกชนได้ในระยะเวลาหกเดือน ซึ่งนายกฯได้ประกาศไว้แล้วว่า จะสามารถกระจายเงินเข้าระบบได้ในช่วงต้นปีหน้า ในระหว่างนี้รัฐบาลก็จะใช้วิธีการลดรายจ่ายในชีวิตประจำวัน ไม่ว่าจะเป็นการพักหนี้เกษตรกร การคุมค่าไฟฟ้า หรือราคาน้ำมันดีเซล ซึ่งล้วนเป็นมาตรการเพื่อรักษากำลังซื้อของประชาชนไว้ในช่วงโค้งสุดท้ายของปี 2566 ทั้งสิ้น

และเมื่อราคาของพลังงานซึ่งเป็นปัจจัยการผลิตสำคัญของระบบเศรษฐกิจถูกควบคุมไม่ให้ขยับขึ้น ราคาสินค้าโดยทั่วไปก็จะคงระดับอยู่ดังเดิม ไม่ปรับขึ้นจนสร้างปัญหาเงินเฟ้อในระยะสั้น เรียกได้ว่าเป็นมาตรการที่มีผลในการสยบเงินเฟ้อและสนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะสั้นพร้อมๆ กัน เพราะเมื่อตัวเลขเงินเฟ้อนิ่ง ธนาคารแห่งประเทศไทยก็จะชะลอการขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ซึ่งจะส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยต่างๆ ในตลาดการเงินไม่ปรับขึ้นตามไปด้วย

อย่างไรก็ดี คำกล่าวที่คุ้นเคยในทางเศรษฐศาสตร์ที่ว่า “ในโลกนี้ไม่มีอะไรฟรี” ยังคงใช้ได้กับกรณีของการก่อหนี้สาธารณะ เพราะผลได้ในระยะสั้นนี้ต้องแลกมาด้วยต้นทุนของการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว ที่เกิดจากการที่หนี้สาธารณะเพิ่มพูนขึ้น กล่าวคือการก่อหนี้ในปัจจุบันมีผลผูกพันไปในอนาคต ที่รัฐบาลจะต้องหาเงินมาใช้หนี้ ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย ซึ่งนั่นหมายความว่าในวันข้างหน้ารัฐบาลจำเป็นต้องตัดการใช้จ่าย หรือ/และ เพิ่มภาษีที่เก็บจากประชาชน มิฉะนั้นจะเกิดการผิดชำระหนี้ได้

นอกจากนี้ การออกพันธบัตรรัฐบาลมาเพื่อกู้ยืมเงินในตลาดตราสารหนี้นั้น เท่ากับว่ารัฐบาลเข้ามาแย่งเงินทุนในระบบการเงินแข่งกับภาคเอกชน ซึ่งจะสร้างผลข้างเคียงเกิดขึ้นสองประการด้วยกัน นั่นคือ หนึ่ง อัตราดอกเบี้ยในตลาดพันธบัตรปรับเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งจะเพิ่มต้นทุนให้กับภาคเอกชนในการกู้ยืมผ่านตลาดตราสารหนี้ ทำให้เอกชนบางรายไม่สามารถเข้าถึงเงินทุนในตลาดได้ และสอง เนื่องจากเงินทุนที่ภาครัฐต้องการมีจำนวนมหาศาล ส่งผลให้สำหรับเอกชนบางรายที่มีความต้องการเงินทุนสำหรับต่อยอด ธุรกิจจะถูกเบียดบัง จนไม่สามารถได้เงินทุนในจำนวนที่ต้องการ

นักเศรษฐศาสตร์มหภาคเรียกผลกระทบทั้งสองนี้ว่า “Crowding out effect” ซึ่งสะท้อนภาพของภาคเอกชนที่ถูกรัฐบาลแย่งเงินทุน หรือประหนึ่งถูกเบียดออกไปจากตลาดตราสารหนี้

Crowding out effect มีนัยต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาว เมื่อรัฐบาลเอาเงินทุนจากตลาดตราสารหนี้ไปใช้รักษากำลังซื้อของประชาชนและสนับสนุนการบริโภคมวลรวมในระบบเศรษฐกิจ แทนที่เงินทุนก้อนนั้นจะอยู่ในมือภาคเอกชนและใช้ไปกับการลงทุนเพื่อการผลิตในอนาคต ดังนั้นความสามารถในการผลิตของประเทศในอนาคตจะถูกกระทบจากการก่อหนี้ภาครัฐไปโดยปริยาย

งานวิจัยเชิงประจักษ์มากมายพบว่าหนี้ภาครัฐเป็นอุปสรรคต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เช่นงานของ Eberhardt และ Presbitero ที่ตีพิมพ์ในวารสาร Journal of International Economics ใน ค.ศ. 2015 ที่นำข้อมูลจาก 118 ประเทศ ที่ครอบคลุมทั้งประเทศกำลังพัฒนา ประเทศตลาดเกิดใหม่ และประเทศพัฒนาแล้ว ในช่วง ค.ศ. 1960-2012 มาศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างหนี้ภาครัฐกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว ซึ่งได้พบว่าประเทศที่มีสัดส่วนหนี้ภาครัฐต่อจีดีพีสูง จะมีแนวโน้มที่การเติบโตของจีดีพีในอนาคตจะลดถอยลง ผลการศึกษานี้สอดคล้องกับงานวิจัยก่อนหน้า ไม่ว่าจะเป็นงานของ Reinhart and Rogoff (2010) และ Reinhart, Reinhart and Rogoff (2012) เป็นต้น

ความกังวลของนักเศรษฐศาสตร์มหภาคที่มีต่อสถานการณ์หนี้สาธารณะในประเทศไทย ไม่ใช่เป็นเพียงมุมมองจากหอคอยงาช้าง ที่นำเอาองค์ความรู้โลกตะวันตกมาสวมกับบริบทในประเทศเรา หากแต่ในวันนี้ก็มีหลักฐานที่แน่นหนาปรากฎให้เห็นอยู่แล้ว

แม้ว่ารัฐบาลเศรษฐา 1 จะยังไม่มีรายละเอียดของเงินที่ใช้สนับสนุนมาตรการต่างๆ แต่ตลาดการเงินมองแล้วว่า ถึงอย่างไรรัฐบาลก็ต้องกู้เงินเพิ่ม และในไม่ช้าจะต้องนำพันธบัตรจำนวนมากออกขายในตลาดเพื่อระดมทุน ตลาดการเงินเป็นตลาดที่มีประสิทธิภาพสูงในการประมวลข้อมูลต่างๆ ในระบบเศรษฐกิจ และตอบสนองต่อข้อมูลใหม่ๆ อย่างรวดเร็ว ดังนั้นเราจึงเห็นว่าในช่วงหลังจากการแถลงลดค่าไฟครั้งที่สอง อัตราผลตอบแทนของตราสารหนี้รัฐบาลในทุกๆ อายุของพันธบัตรรัฐบาลต่างปรับขึ้นยกแผง ดังที่แสดงไว้ในรูปที่ 1

เส้นอัตราผลตอบแทนตราสารหนี้หรือ Yield curve ในรูปที่ 1 ประกอบด้วยเส้นอัตราผลตอบแทนสามช่วงเวลาด้วยกัน คือเส้น ณ วันที่ 21 กันยายน เส้นอัตราผลตอบแทนเมื่อ 1 เดือนก่อนหน้า และเส้นอัตราผลตอบแทนเมื่อ 6 เดือนก่อน โดยเส้นแต่ละเส้นแสดงอัตราผลตอบแทนของตราสารหนี้ระยะสั้น (ระยะเวลากู้ยืมต่ำกว่า 1 ปี) และอัตราผลตอบแทนของตราสารหนี้ระยะยาว (ระยะเวลากู้ยืมตั้งแต่ 1 ปีขึ้นไป)

เห็นได้ว่า เมื่อมีความชัดเจนเกี่ยวกับมาตรการของรัฐบาลมากขึ้น (ภายหลังจากการประชุม ครม. สองครั้งในเดือนกันยายนนี้) ตลาดการเงินก็ได้ตอบสนองต่อข้อมูลใหม่นี้ โดยการขายตราสารหนี้รัฐบาลออกจนทำให้ราคาพันธบัตรรัฐบาลลดลง และดันให้อัตราผลตอบแทนของการถือครองพันธบัตรในทุกระยะเวลากู้ยืม ปรับสูงขึ้นกว่า 1 เดือนก่อนหน้า และ 6 เดือนก่อนหน้านี้

อัตราผลตอบแทนของตราสารหนี้รัฐบาลถือเป็นอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงสำหรับการกำหนดอัตราดอกเบี้ย/อัตราผลตอบแทน ตราสารหนี้เอกชน เพราะรัฐบาลถือว่าเป็นผู้กู้ที่มีความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้ต่ำที่สุดในประเทศ ดังนั้นอัตราผลตอบแทนของตราสารหนี้เอกชนจะอิงกับผลตอบแทนในตราสารหนี้รัฐ โดยตลาดการเงินจะบวกเพิ่มความเสี่ยงที่เอกชนแต่ละรายจะผิดชำระหนี้ เข้าไป

เมื่ออัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลปรับเพิ่มสูงขึ้น นั่นย่อมทำให้ต้นทุนการกู้ยืมของภาคเอกชนสูงขึ้นในทันที เรียกได้ว่า ได้เกิด Crowding out effect ขึ้นในตลาดตราสารหนี้แล้ว แม้ว่ารัฐบาลเศรษฐา 1 จะยังไม่ได้ทำการกู้ยืมเงินเพิ่มเลยแม้แต่บาทเดียว

3.

ขณะนี้หนี้ภาครัฐคงค้าง (ณ เดือนกรกฎาคม 2566) มีมูลค่ารวม 10.97 ล้านล้านบาท (โดยเป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง 8.87 ล้านล้านบาท) ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 61.69 ของจีดีพีแล้ว 

แม้ในมาตรฐานสากลยังถือว่าสัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีที่อยู่ในราวร้อยละ 62 นี้เป็นระดับที่ยังไม่สร้างปัญหาทางการคลังและระบบเศรษฐกิจไทยก็ยังสามารถเติบโตอย่างยั่งยืนในระยะยาวได้อยู่ แต่การที่หนี้ภาครัฐได้เติบโตอย่างรวดเร็วหลังจากเกิดรัฐประหารในปี 2557 เป็นข้อสังเกตที่ทำให้ไม่อาจนิ่งนอนใจกับสถานการณ์ขณะนี้ได้

กล่าวคือหนี้ภาครัฐคงค้างมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 27.86 ของจีดีพีในปี 2557 นับจากนั้นได้เพิ่มพูนขึ้นจนขึ้นมาเป็นร้อยละ 61.69 ในขณะนี้ นั่นแสดงว่าหนี้รัฐบาลมีอัตราการขยายตัวที่สูงกว่าอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจหรือจีดีพีนั่นเอง ตารางที่ 2 เปรียบเทียบอัตราเติบโตจีดีพีเฉลี่ยกับสัดส่วนหนี้ภาครัฐต่อจีดีพีในช่วงเวลาต่างๆ นับแต่ปี 2533 ถึงปัจจุบัน โดยไม่นับรวมช่วงเวลาที่ประเทศเกิดเศรษฐกิจถดถอยรุนแรง เช่นช่วงปี 2541 ที่เกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง และช่วงการระบาดของโรคโควิด-19

เห็นได้ว่า หนี้ที่พอกพูนขึ้นเร็ว เกิดขึ้นพร้อมๆ กับความถดถอยในอัตราขยายตัวทางเศรษฐกิจ ซึ่งสอดคล้องกับผลวิจัยที่ได้กล่าวไว้ในส่วนก่อนหน้า แนวโน้มที่ปรากฏนี้เป็นสิ่งที่น่ากังวลยิ่ง เพราะหากรัฐบาลเศรษฐา 1 จะใช้วิธีแก้ปัญหาปากท้องประชาชนในแบบเดิมๆ โดยไม่แตะต้องต้นตอของปัญหาอย่างจริงจัง หนี้ภาครัฐก็ต้องพอกพูนขึ้นต่อไปไม่มีแนวโน้มที่จะหักหัวเปลี่ยนทิศทางได้

จนกว่ารัฐบาลจะเริ่มคิดแก้ปัญหาในเชิงโครงสร้าง เชื่อว่าเราจะยังคงอยู่บนเส้นทางเดิมเหมือน 9 ปีที่ผ่านมา ที่หนี้รัฐบาลโตเร็วกว่าจีดีพีต่อไป

เอกสารอ้างอิง

Eberhardt, Markus and Andrea Presbitero (2015) “Public debt and growth: Heterogeneity and non-linearity” Journal of International Economics vol. 97 issue 1, pp 45-58

Reinhart, Carmen and Kenneth Rogoff (2010) “Growth in a time of debt” American Economic Review, vol 100(2) pp. 573-578

Reinhart, Carmen, Rinhart Vincent and Kenneth Rogoff (2012) “Public debt overhangs: advanced-economy episodes since 1800” Journal of Economic Perspectives vol.26(3), pp. 69-86

[1] ที่เรียกยอดเงินจำนวนนี้เป็นงบขั้นต่ำ เพราะว่ารัฐบาลยังไม่ได้ประกาศมาตรการและงบประมาณสำหรับการลดช่องว่างรายได้ประชาชนที่พรรคเพื่อไทยสัญญาไว้ว่าจะเติมเงินให้ทุกครัวเรือน มีรายได้ไม่ต่ำกว่าเดือนละ 20,000 บาท

วิมุต วานิชเจริญธรรม รัฐบาลเศรษฐา นโยบายเศรษฐกิจระยะสั้น นโยบายเศรษฐกิจ

Print

เรื่อง: วิมุต วานิชเจริญธรรม

อาจารย์ประจำคณะพาณิชยศาสตร์และการบัญชี จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์มหภาค การเงิน และการเงินระหว่างประเทศ

ภาพประกอบ: ณัฐพล อุปฮาด

มีความฝันอยากวาดภาพประกอบให้เข้าถึงคนมากๆ หลงใหลในกาเฟอีนและเสียงเพลง บางวันก็คิดว่าวันนี้ควรฟังเพลง Flipper อีกกี่รอบถึงจะพอ