ภายใต้โครงสร้างการเมืองไทย นอกเหนือไปจากอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการแล้ว องค์กรอิสระก็ถือเป็นหนึ่งองคาพยพสำคัญที่ช่วยค้ำจุน สร้างความมั่นคงแก่การปกครองตามระบอบประชาธิปไตย ในฐานะเป็นผู้ตรวจสอบสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง คุ้มครองประชาชน รวมถึงเป็นกลไกดำเนินงานเฉพาะด้านที่ต้องอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญ เช่น การกำกับระบบเลือกตั้งโดย กกต.
การจัดตั้งและดำรงอยู่ขององค์กรอิสระจึงถูกวาดหวังให้มีความอิสระ เป็นกลาง ปราศจากการควบคุมโดยรัฐบาลหรือกลุ่มอำนาจทางการเมืองเพื่อให้เกิดความยุติธรรมในการปฏิบัติหน้าที่ อย่างไรก็ตาม ภายหลังยุครัฐธรรมนูญปี 2540 อันเป็นจุดตั้งต้นขององค์กรอิสระในประเทศไทย กระแสการเมืองผันเปลี่ยนไปอิงระบอบอำนาจนิยมมากขึ้น องค์กรอิสระกลายเป็นสถาบันการเมืองที่หลุดจากการควบคุมของประชาชน และหลุดจากพันธกิจปฏิบัติหน้าที่เพื่อผลประโยชน์ของสังคม และกลายเป็นส่วนหนึ่งของเครือข่ายผู้มีอำนาจ หรือกระทั่งเป็นหนึ่งในกลไกรัฐพันลึก (deep state) โดยปริยาย
เมื่อถึงคราววางรากฐานรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โจทย์ที่ต้องคิดร่วมกันคือการออกแบบองค์กรอิสระให้กลับมาพร้อมความเป็นอิสระที่แท้จริง มีความรับผิดชอบและยึดโยงกับประชาชน รวมทั้งอาจจะต้องทบทวนถึงความจำเป็นและอำนาจหน้าที่ที่พึงมีขององค์กรอิสระแต่ละองค์กรอีกครั้ง
ในงานเสวนาออนไลน์ Constitutional Dialogue : รัฐธรรมนูญสนทนา ครั้งที่ 4 ‘องค์กรอิสระ’ เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง จากคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นตัวแทนทีมวิจัยรัฐธรรมนูญใหม่เสนอแนวคิดเกี่ยวกับองค์กรอิสระ 5 องค์กร และหยิบยกประเด็นดังกล่าวมาถกเถียงร่วมกับ สมลักษณ์ จัดกระบวนพล อดีตผู้พิพากษาศาลฎีกา และอดีตกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ รองประธานและเลขาธิการมูลนิธิองค์กรกลางเพื่อประชาธิปไตย (PNET) และอดีตผู้เชี่ยวชาญด้านกิจการการมีส่วนร่วม สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และ นิรันดร์ พิทักษ์วัชระ อดีตสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) และอดีตกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.)
จากบทสนทนาของผู้เชี่ยวชาญ 101 เก็บความมาฝากให้คุณผู้อ่านได้ร่วมขบคิดวิพากษ์กันต่อไป
ออกแบบองค์กรอิสระให้เป็น ‘อิสระ’ อย่างแท้จริง
เมื่อคราวประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2540 นับว่าเป็นครั้งแรกที่เริ่มมีองค์กรอิสระเข้ามาเป็นตัวแปรที่ 4 ในสมการการถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ เพื่อให้บรรลุเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการสร้าง ‘การเมืองที่เข้มแข็งและการตรวจสอบที่เข้มแข็งกว่า’ และเพื่อเป็น ‘ข้อต่อ’ ให้อำนาจตุลาการเข้ามาตรวจสอบอำนาจการเมืองฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ
“รัฐธรรมนูญปี 40 มีการนำกระบวนการและกลไกการตรวจสอบจำนวนมากเข้ามา นี่คือส่วนหนึ่งของกระบวนการ Judicialization of Politics ที่มักจะเห็นกันคือการให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองตรวจสอบสถานะความเป็น ส.ส. เขตอำนาจของแต่ละองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายต่างๆ ที่ฝ่ายนิติบัญญัติออก แต่ในกระบวนการตรวจสอบต้องมีข้อต่อสำคัญที่จะส่งเรื่องไปให้ตุลาการตัดสิน ตรงนี้คือจุดที่องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีบทบาทเข้ามา” เข็มทองอธิบาย
การออกแบบรัฐธรรมนูญในประเทศที่ประชาธิปไตยเพิ่งเริ่มลงหลักปักฐาน โครงสร้างรัฐธรรมนูญและโครงสร้างสถาบันทางการเมืองยังไม่มั่นคงมาก ยังไม่มีธรรมเนียมทางการเมืองที่ช่วยควบคุมการใช้อำนาจและอำนาจทั้ง 3 ฝ่าย แต่ละฝ่ายยังไม่ยอมรับอำนาจตรวจสอบซึ่งกันและกัน องค์กรอิสระเพื่อการตรวจสอบ (Independent accountability agency) คือกลไกที่ทำให้การเรียกร้องความรับผิดชอบและการตรวจสอบฝ่ายการเมืองดำเนินไปได้อย่างอิสระ
แต่คำถามสำคัญอยู่ตรงที่องค์กรเหล่านี้ ‘ต้องเป็นอิสระแค่ไหน’ และ ‘ห่างจากอำนาจนิติบัญญัติและบริหารขนาดไหน’
ขอบเขตในการสนทนาคราวนี้พูดถึงองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญไทยทั้งหมด 5 องค์กร ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ซึ่ง ‘ความอิสระ’ ขององค์กรดังกล่าวถูกออกแบบบนฐานคิดว่า ต้องมีความเป็นมืออาชีพและปลอดอิทธิพลทางการเมือง
และเมื่อตั้งองค์กร รัฐธรรมนูญจะรับรองสถานะความเป็นอิสระ โดยให้ความอิสระทั้งด้านบุคคล งบประมาณ และการบริหาร “การปฏิบัติหน้าที่ก็ไม่ต้องรับคำสั่งจากคณะรัฐมนตรี จะเห็นได้ว่าองค์กรอิสระกับฝ่ายการเมืองเกี่ยวพันกันเพียงแค่การแต่งตั้งเท่านั้น หลังจากนั้นก็ไม่ยุ่งเกี่ยวกันอีก”
อย่างไรก็ตาม แม้ในระยะแรกเริ่ม องค์กรอิสระจะสร้างความประทับใจต่อสาธารณชนไว้ไม่น้อย แต่ตลอด 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ก็ประสบข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่ค่อนข้างหนักหนาเช่นกัน
ในทัศนะของเข็มทอง องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เริ่มต้นได้ค่อนข้างดี ทั้งการจัดการเลือกตั้งส.ส.และ ส.ว. โดย กกต. การตรวจสอบการทุจริตและการตรวจสอบการยื่นบัญชีทรัพย์สินหรือการปกปิดทรัพย์สินโดย ป.ป.ช. การลงไปรับเรื่องราวร้องทุกข์ต่างๆ ของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา หรือคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ต่างได้รับกระแสตอบรับที่ดี แม้ว่าจะไม่สมบูรณ์แบบก็ตาม “แต่ช่วงปลายชีวิตของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 กลายเป็นว่าองค์กรอิสระมีข้อครหาว่าถูกครอบงำหรือมีเรื่องอื้อฉาว เช่น กรณีการจัดการเลือกตั้งปี 2548 กรณีการขึ้นเงินเดือนตัวเองของ ป.ป.ช. หรือการถูกกล่าวหาว่ากระบวนการสรรหาถูกครอบงำ ทั้งหมดนี้คือเงื่อนไขที่นำไปจุดสิ้นสุดของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540”
ส่วนองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มีความเป็นอิสระมากขึ้น เพราะโครงสร้างทางการเมืองเปลี่ยนจากเดิมที่ ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดเป็นผู้รับรองผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ กลายเป็นว่า ส.ว.ที่จะใช้อำนาจรับรองนั้นมาจากการเลือกตั้งครึ่งหนึ่ง แต่งตั้งครึ่งหนึ่ง รวมทั้งคณะกรรมการสรรหายังเปลี่ยนจากตัวแทนทุกพรรคการเมืองที่มีเก้าอี้ในรัฐสภาเหลือเพียงผู้นำฝ่ายรัฐบาลและผู้นำฝ่ายค้าน
อีกทั้งยังมีการขยายอำนาจหน้าที่ เช่น ให้อำนาจจัดทำประมวลจริยธรรม หรือให้อำนาจให้การสั่งฟ้องคดี “ขณะเดียวกัน ช่วงปลายรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 องค์กรอิสระก็ถูกกล่าวหาว่าเป็นส่วนหนึ่งของการทำลายความชอบธรรมของรัฐบาล และเมื่อมีการรัฐประหารปี 2557 องค์กรอิสระได้กลายเป็นผู้ช่วยดำรงองคาพยพของคณะรัฐประหารต่อจากช่วงปี 2557-2560” เข็มทองกล่าว
เมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่าองค์กรอิสระสืบทอดอำนาจ ไม่บรรลุภารกิจที่รัฐธรรมนูญมอบหมายให้ตรวจสอบการใช้อำนาจและการสร้างการเมืองสุจริตเที่ยงธรรมก็ยังคงอยู่ จากกรณีการจัดการเลือกตั้งของ กกต.หรือการที่ ป.ป.ช.ไม่สอบสวนนักการเมืองบางกลุ่ม
“องค์กรอิสระอาจไม่บรรลุภารกิจตามลายลักษณ์อักษรของรัฐธรรมนูญ แต่อาจเรียกได้ว่า บรรลุภารกิจที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญร่างไว้ คือตรวจสอบนักการเมืองฝ่ายค้านหรือการยุบพรรค” เข็มทองวิพากษ์
แม้ว่าองค์กรอิสระแต่ละแห่งจะมีหน้าที่แตกต่างกัน แต่เข็มทองชี้ให้เห็นว่าทุกองค์กรต่างมีจุดบกพร่องใหญ่ร่วมกัน
ประเด็นแรก ความสัมพันธ์ในแง่การตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างองค์กรอิสระกับฝ่ายอำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการไม่ชัดเจนแน่นอน ขณะที่องค์กรอิสระสามารถตรวจสอบอำนาจทั้ง 3 ฝ่ายได้ แต่กลับไม่มีฝ่ายใดได้รับอำนาจตรวจสอบองค์กรอิสระ ซึ่งเกิดจากการที่องค์กรอิสระถูกจัดตั้งมาด้วยความจำเป็น ไม่ได้มีฐานทางทฤษฎีที่หนักแน่นรองรับ
ประเด็นที่สอง คือเรื่องที่มา เข็มทองมองว่าปัญหาใหญ่ที่สุดขององค์กรอิสระ คือกระบวนการสรรหาที่ใช้อยู่ไม่สามารถคัดกรองผู้ดำรงตำแหน่งอย่างปราศจากอคติและมีประสิทธิภาพได้ เพราะกระบวนการสรรหาเป็นกระบวนการที่ซับซ้อนและมีตัวแทนจากหลายภาคส่วนเข้าไปอยู่ในกระบวนการ อย่างคณะกรรมการแต่งตั้งที่สรรหาจากคนมีความรู้ความสามารถเป็นที่ประจักษ์ก็มักถูกวิจารณ์ว่าไม่โปร่งใส มีฝักมีฝ่าย รวมทั้งต้นทุนในการสรรหาสูง แต่ประสิทธิภาพต่ำ นอกจากนี้ ความซับซ้อนของกระบวนการยังกีดกันตัวแทนประชาชน ซึ่งปัจจุบันเหลือตัวแทนจากประชาชนเพียง 2 คน และไปให้น้ำหนักกับตัวแทนสถาบันตุลาการและองค์กรอิสระ
อีกปัญหาที่เกี่ยวข้องกับที่มาคือ ความเป็นอิสระขององค์กรอิสระไม่ได้ประกันว่าการปฏิบัติหน้าที่จะปราศจากอคติทางการเมือง เพราะความเชื่อที่เป็นปรปักษ์ต่อพรรคการเมืองก็นับได้ว่าเป็นอุดมการณ์ทางการเมืองแบบหนึ่ง หรืออาจกล่าวได้ว่า “ความเป็นอิสระไม่เท่ากับความเป็นกลางและไม่เท่ากับความเป็นมืออาชีพ” ปัญหาดังกล่าวจะนำไปสู่ข้อครหาเรื่องการใช้อำนาจกลั่นแกล้ง ตรวจสอบเพียงฝ่ายตรงข้ามและละเลยพรรคพวกฝ่ายตนเอง
ประเด็นที่สาม การปฏิบัติหน้าที่โดยปราศจากความรู้ความสามารถหรือปฏิบัติหน้าที่อย่างไม่เป็นกลาง เข็มทองยกตัวอย่างองค์กรที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักในประเด็นดังกล่าวคือ กกต. ชุดปัจจุบันที่จัดการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา มีทั้งกรณีใช้สูตรคำนวณคะแนนเลือกตั้งที่แปลกประหลาด การเลือกตรวจสอบพรรคการเมืองเพียงบางพรรค หรือการตีความกฎหมายไม่ตรงไปตรงมาในกรณีการยื่นยุบพรรค ท้ายที่สุดแล้ว ทั้งหมดจะนำไปสู่การปฏิบัติหน้าที่โดยไม่รับผิดชอบ ซ้ำร้าย รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ไม่ได้ใส่กลไกตรวจสอบ ถอดถอน หรือกลไกเพิกถอนการกระทำ คำสั่ง หรือกฎระเบียบขององค์กรอิสระไว้
ดังนั้น “คำตอบของโจทย์ที่ว่า ต่อไปองค์กรอิสระจะมีหน้าตาอย่างไรในทางรัฐธรรมนูญ คือเราต้องการเห็นองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่ (1) มีประสิทธิภาพ ตรวจสอบการใช้อำนาจได้ผลจริงตามที่ได้รับอาณัติจากรัฐธรรมนูญ และ (2) มีความรับผิดชอบ (accountability) ในการกระทำขององค์กร
“คำถามต่อมาคือ จะทำอย่างไรให้องค์กรคงความเป็นอิสระอยู่ แต่รับผิดชอบด้วย” เข็มทองตั้งคำถาม
ทั้งหมดนี้นำมาสู่ข้อเสนอแนะว่า องค์กรอิสระเพื่อการตรวจสอบยังจำเป็นต้องมีอยู่ในรัฐธรรมนูญต่อไป แต่ต้องมีการจัดโครงสร้างบางส่วนใหม่เพื่อปรับว่าองค์กรจะเป็นอิสระเพียงใด
เข็มทองเสนอว่า “การพ้นจากตำแหน่ง การบังคับบัญชาทรัพยากรมนุษย์ ค่าตอบแทน ยังสามารถคงเดิมไว้ คือ ให้การพ้นจากตำแหน่งเป็นไปตามเหตุที่รัฐธรรมนูญระบุ การบังคับบัญชาหรือการกำกับดูแลต้องไม่อยู่ภายใต้คณะรัฐมนตรี ให้มีอิสระในการจัดตั้งสำนักงานและค่าตอบแทน และค่าตอบแทนต้องถูกกำหนดโดยกฎหมาย”
แต่สิ่งที่ต้องเปลี่ยนไป คือ “กระบวนการการแต่งตั้งอาจต้องยึดโยงจากฝ่ายการเมืองมากขึ้น โดยให้มีตัวแทนจากพรรคการเมืองในฐานะตัวแทนเจ้าของอำนาจ ขณะเดียวกัน กระบวนการการสรรหาจะต้องโปร่งใสและมีการเปิดเผยต่อสาธารณะในลักษณะของ public inquiry เพื่อตัดข้อครหาเรื่องการวิ่งเต้นหรือความรู้ความสามารถ เช่น เปิดเวทีให้มีการแสดงวิสัยทัศน์หรือการถามตอบ เพื่อให้ทุกคนรับรู้และตัดสินได้”
ส่วนประเด็นที่เข็มทองเสนอว่าต้องคิดใหม่คือ ขอบเขตอำนาจอำนาจหน้าที่ “สำคัญที่สุดคือ ควรจะลดอำนาจหน้าที่ในด้านศีลธรรมอย่างการจัดทำประมวลจริยธรรมหรืออำนาจหน้าที่ในการอบรมเรื่องประชาธิปไตยให้แก่ประชาชน ซึ่งสุดท้ายกลายเป็นการให้อำนาจองค์กรอิสระออกหลักสูตรพิเศษให้นักการเมืองและข้าราชการเรียนด้วยกัน และทำให้คนที่ต้องทำหน้าที่ตรวจสอบและคนที่จะต้องถูกตรวจสอบใกล้ชิดกันเกินไป จนกลไกอาจไม่มีประสิทธิภาพมากนัก”
อีกประเด็นที่ต้องเพิ่มเข้าไปคือ การกำกับดูแล “ผมเสนอว่า กฎ คำสั่งและการกระทำอาจจะต้องถูกตรวจสอบได้โดยฝ่ายตุลาการผ่านการทำ judicial review กล่าวคือ จากเดิมที่พยายามออกแบบองค์กรอิสระเสมือนองค์กรที่ 4 ที่ใช้อำนาจอธิปไตย ก็พยายามดึงองค์กรอิสระกลับมาอยู่ภายใต้ปีกของฝ่ายบริหาร แต่อยู่อย่างห่างๆ อย่างมีอิสระพอสมควร
“ผมไม่ได้คิดไปไกลถึงขั้นเสนอให้มีการยุบองค์กรอิสระ ผมคิดว่าองค์กรอิสระมีประโยชน์ แต่ในเมื่อไม่สามารถสร้างกลไกตรวจสอบภายใต้นายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีที่สามารถตรวจสอบได้จริง ก็ต้องแก้ปัญหาโดยการเพิ่มกลไกเรื่องการกลั่นกรองก่อนเข้ารับตำแหน่ง กลไกแต่งตั้ง และให้หน้าที่องค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบการปฏิบัติหน้าที่” เข็มทองทิ้งท้าย
ออกแบบ กกต. ให้ปลอดอิทธิพลและเป็นมืออาชีพ
ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ เห็นพ้องกับเข็มทองว่า กลไกการสรรหาคณะกรรมการ กกต. คือจุดที่มีการแทรกแซงเกิดขึ้นจริง จึงต้องมีการปรับเปลี่ยนเพื่อไม่ให้เกิดการแทรกแซงที่รุนแรงยิ่งขึ้นในอนาคต
กรณีการแทรกแซงดังกล่าวยังนำไปสู่คำถามของลัดดาวัลย์ที่ก้าวข้ามไปอีกขั้นว่า จำเป็นต้องมีคณะกรรมการ กกต. หรือไม่ “สำนักงานขององค์กรอิสระต่างๆ ตั้งมา 20 กว่าปีแล้ว หากพูดถึงกรณี กกต. องค์กรมีปัญหาก็จริง แต่แก้ไขได้ ปรับปรุงได้ และมีศักยภาพ ที่จริง ปัญหาอยู่ที่คณะกรรมการ เพราะการแทรกแซงเกิดขึ้นทั้งในการทำงาน การบริหารงาน การบริหารบุคคล หรือแม้แต่การจัดซื้อจัดจ้าง”
เพื่อตัดปัญหาความซับซ้อนของกระบวนการสรรหาที่อาจนำไปสู่การแทรกแซงทางการเมือง ลัดดาวัลย์เสนอว่า ให้ตัดตำแหน่งคณะกรรมการ กกต. ออกไปแล้วตั้งตำแหน่งเลขาธิการขึ้นมาเป็นหัวหน้าสำนักงาน กกต. ซึ่งสรรหาจากคนภายในสำนักงานที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสม จากนั้นเสนอรายชื่อให้รัฐสภาที่ยึดโยงกับประชาชนเลือก
“เราก็จะได้กระบวนการสรรหาที่เป็นอิสระ องค์กรที่เป็นมืออาชีพ ทำงานตามหน้าที่ขององค์กร และผูกพันกับอำนาจรัฐสภาผ่านการส่งรายงานทุก 6 เดือนหรือ 1 ปี นี่คือการสร้างความรับผิดชอบขององค์กร” ลัดดาวัลย์กล่าว
ลัดดาวัลย์ยังมองอีกว่า สำนักงาน กกต.ที่ไม่มีคณะกรรมการน่าจะปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่า เพราะกรรมการที่ผลัดเปลี่ยนเข้ามาไม่ได้มีความรู้ความชำนาญในงานของ กกต. หรืออาจเข้าไปเปลี่ยนระบบงานและแทรกแซงจนเกิดปัญหา ในขณะที่สำนักงาน กกต.รับจดทะเบียนพรรคการเมือง จัดการการเลือกตั้ง สร้างการมีส่วนร่วมทางการเมือง และให้ความรู้เกี่ยวกับประชาธิปไตยจนชำนาญและทำได้อย่างเป็นมืออาชีพมากกว่า จึงควรให้สำนักงาน กกต.รับผิดชอบการปฏิบัติงานที่องค์กรมีความสามารถได้อย่างเต็มที่
แต่หากโครงสร้างยังกำหนดให้ต้องมีคณะกรรมการ กกต. ลัดดาวัลย์เสนอว่า คณะกรรมการต้องได้รับการสรรหาจากอดีต กกต. ที่ได้รับการยอมรับ หรืออดีตพนักงาน กกต.ที่ผ่านการเลือกจากสำนักงาน เพื่อให้มีคนที่เข้าใจภารกิจของ กกต.อย่างแท้จริงในกระบวนการสรรหา อีกส่วนหนึ่งที่ลัดดาวัลย์เห็นว่าควรเข้ามามีส่วนร่วมคือตัวแทนจากพรรคการเมืองทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน เพราะมีส่วนได้ส่วนเสียกับ กกต. แต่ควรมีเป็นสัดส่วนที่ไม่มาก ส่วนกระบวนการสรรหาต้องโปร่งใสและต้องคัดเลือกคนตามคุณสมบัติอย่างแท้จริง
สุดท้าย ควรให้สภาผู้แทนราษฎรที่มีที่มาจากการเลือกตั้งเป็นผู้เลือกคณะกรรมการ กกต. จำนวนครึ่งหนึ่งจากรายชื่อทั้งหมดที่คณะกรรมการสรรหาเสนอและเป็นผู้รับรองเพื่อให้เกิดความยึดโยงกับประชาชนผ่าน ส.ส.
ทั้งนี้ มีขอบเขตอำนาจบางส่วนที่ลัดดาวัลย์มองว่าไม่ควรอยู่ในมือของ กกต. คืออำนาจการแจกใบเหลืองใบแดง “คิดว่าเรื่องนี้ควรให้ศาลเลือกตั้งเป็นผู้ดำเนินการ เพราะระบบศาลมีกฎระเบียบและเกณฑ์ในการวินิจฉัยที่ชัดเจน” และอำนาจการพิจารณากรณีทุจริตการเลือกตั้ง ก็ควรเปลี่ยนมือจาก กกต.ไปให้ศาลเช่นกัน ส่วน กกต.มีหน้าที่สอบสวนและเก็บข้อมูลเพื่อส่งให้ศาลวินิจฉัยเท่านั้น
ออกแบบ ป.ป.ช. ให้ยุติธรรมและมีประสิทธิภาพ
ด้านอดีตกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สมลักษณ์ จัดกระบวนพล ก็มองเห็นถึงปัญหาที่มาของคณะกรรมการสรรหา ป.ป.ช. ในปัจจุบัน และมองว่าควรเปลี่ยนไปใช้หลักเกณฑ์ที่มาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งกำหนดที่มาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไว้ว่าต้องมาจากตัวแทนจากพรรคการเมืองที่มีผู้แทนในรัฐสภา 5 คน อธิการบดีมหาวิทยาลัยรัฐ 7 คน ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด และประธานศาลรัฐธรรมนูญ 3 คน รวมเป็น 15 คน
“เห็นด้วยตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ว่ากรรมการสรรหาต้องมีส่วนที่มาจากผู้แทนของประชาชน เพราะการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาว่าให้คณะกรรมการสรรหามีแค่ 5 คน และใน 5 คน นั้นมีแค่ประธานสภาผู้แทนราษฎรกับผู้นำฝ่ายค้านที่มาจากฝ่ายการเมือง หากว่า 5 คนเข้ามาในช่วงที่ไม่มีรัฐสภา ก็อาจได้บุคคลที่ไม่เหมาะสมและทำให้ความเป็นธรรมเบี่ยงเบนไป” สมลักษณ์เสนอว่าคณะกรรมการสรรหาต้องมีความยึดโยงกับประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจมากขึ้น โดยอาจให้มีทั้งประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านและตัวแทนจากพรรคการเมืองทุกพรรคในรัฐสภาอยู่ในคณะกรรมการสรรหา ป.ป.ช.
อีกส่วนที่ควรยึดตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 คืออธิการบดีมหาวิทยาลัยรัฐ เพื่อไปเลือกกรรมการส่วนวิชาการที่มีความรู้ความสามารถและคุณธรรม
อย่างไรก็ตาม สมลักษณ์มองว่าการออกแบบที่มาคณะกรรมการสรรหา ป.ป.ช.ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 อาจยังไม่ตอบโจทย์ทั้งหมด ส่วนที่ควรปรับคือคณะกรรมการสรรหาที่มาจากฝ่ายตุลาการ “ไม่เห็นด้วยเท่าไรว่าควรให้ผู้ดำรงตำแหน่งประธานศาล 3 ศาล ณ ขณะนั้น อยู่ในคณะกรรมการสรรหา เพราะอาจมีอิทธิพลภายนอกเข้ามายุ่งเกี่ยว และสร้างความลำบากใจให้กับฝ่ายตุลาการ
“อยากให้ที่มาของคณะกรรมการสรรหาฝ่ายตุลาการมาจากอดีตประธานศาลทั้ง 3 ศาล เพราะทรงความรู้คู่คุณธรรม เป็นที่เคารพ และไม่อยู่ภายใต้การบังคับ” สมลักษณ์กล่าว
ส่วนในเรื่องการปฏิบัติงาน สมลักษณ์เห็นว่ามีโครงสร้างกฎระเบียบบางประการที่สามารถปรับเปลี่ยนเพื่อให้กลไกการตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจของ ป.ป.ช. เข้มแข็งขึ้นและทำให้การปฏิบัติงานของ ป.ป.ช. ได้ผลและเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น
ในประเด็นที่ ป.ป.ช.มีอำนาจชี้มูลความผิดตามที่กฎหมายกำหนดไว้ โดยปกติ หาก ป.ป.ช.มีมติออกมาแล้วว่าจะชี้มูลความผิดส่งไปยังอัยการสูงสุด การสั่งฟ้องต่อศาลจะเกิดขึ้นตามกระบวนการ แต่สมลักษณ์ชี้ให้เห็นว่าปัญหาที่เกิดขึ้นคือ กรณีที่ ป.ป.ช. มีมติไม่ชี้มูลความผิด จนนำไปสู่การที่คดีถูกตีตก
“มันไม่มีกลไกมารองรับเพื่อพิจารณามติที่ ป.ป.ช.ไม่ชี้มูลความผิดว่า ป.ป.ช.ตีคดีให้ตกเพราะอะไร มีเงื่อนแง่ทางกฎหมายอะไรที่นำไปสู่การวินิจฉัยของ ป.ป.ช.ว่าจะไม่สั่งฟ้อง
“น่าจะมีสถาบันที่เข้ามาตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจส่วนนี้ของกรรมการ ป.ป.ช. ไม่เช่นนั้น ก็จะเหมือนกับว่า ป.ป.ช. เป็นศาลฎีกา คือพิจารณาคดีเสร็จสิ้นไปเลย” สมลักษณ์เสนอ
สมลักษณ์อธิบายว่า เหตุที่ควรมีกลไกเช่นนี้เพราะเคยเกิดกรณีที่ ป.ป.ช.ตีตกคดีแบบ ‘กรรมเดียว ผิดกฎหมายหลายบท’ อย่างคดีสลายการชุมนุม 99 ศพของคนเสื้อแดง ซึ่งพอไม่มีการชี้มูลความผิดโดย ป.ป.ช.และสั่งฟ้องต่อเพื่อให้มีคดีนำขึ้นสู่ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาได้ ความผิดตามบทกฎหมายอื่นๆ ที่อยู่ร่วมในคดีและอยู่ในอำนาจสั่งฟ้องของศาลอื่นจึงต้องถูกตีตกตามไปด้วยจนไม่สามารถดำเนินการหาคนออกคำสั่งมารับผิดได้จนถึงปัจจุบัน
อีกหนึ่งเงื่อนไขด้านการปฏิบัติงานที่สมลักษณ์เห็นว่ายังขาดและควรเพิ่มเติมคือ การพิจารณาคดีตามลำดับที่ถูกส่งมายัง ป.ป.ช. “รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 กำหนดระยะเวลาการไต่สวนคดีไว้แล้วว่าต้องไม่เกิน 2 ปี หรือหากจะต่อ ต้องไม่เกิน 3 ปี เพื่อไม่ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. เลือกหยิบหรือไม่หยิบคดีไหนมาทำก่อนแล้วก็จริง แต่ยังขาดระเบียบที่กำหนดให้พิจารณาคดีตามลำดับอยู่”
อีกประเด็นที่สมลักษณ์เสนอเกี่ยวกับการปฎิบัติงานคือ ควรเปิดให้ ป.ป.ช.ดำเนินการตรวจสอบกรณีทุจริตที่เป็นที่ประจักษ์อย่างชัดเจนต่อสังคม โดยเฉพาะของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับสูงได้ทันที ไม่ต้องรองบประมาณ เพราะหากมีความผิดจริงและต้องตัดสินให้พ้นตำแหน่ง ก็จะไม่เสียเวลาและงบประมาณในการจ่ายเงินเดือนให้แก่ผู้ดำรงตำแหน่งนั้นๆ
ออกแบบ กสม. ให้เข้มแข็งและพึ่งพาได้
คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเป็นอีกหนึ่งองค์กรอิสระที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์การทำงานมากที่สุดองค์กรหนึ่งในปัจจุบัน จนนำมาสู่การตั้งคำถามว่าจะออกแบบองค์กรที่เปรียบเสมือน “เครื่องมือวัดอุณหภูมิความเป็นประชาธิปไตยของประเทศไทย” (ตามคำกล่าวของนิรันดร์ –อดีตกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ) อย่างไรให้ประชาชนพึ่งพิงได้ยามถูกละเมิด
“ในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา นับจากปี 2540 ที่เราปฏิรูปการเมืองให้เป็นประชาธิปไตยสมบูรณ์ กสม.สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ช่วง คือช่วงรัฐธรรมนูญปี 2540 2550 และ 2560 ในช่วงแรกผมคิดว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนเป็นตัวแทนความหวังของประชาชนในการทำหน้าที่ตรวจสอบได้ค่อนข้างตรงกับอุดมคติพอสมควร” ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการสรรหา คณะกรรมการสรรหาที่มีภาคประชาสังคมเป็นองค์ประกอบจำนวนมาก คุณสมบัติของผู้เป็นกรรมการสิทธิมนุษยชน รวมถึงอำนาจหน้าที่ขององค์กร ซี่งรัฐธรรมนูญปี 2540 บัญญัติไว้ได้ค่อนข้างดีตามความเห็นของนิรันดร์
“แต่เมื่อการเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตยเปลี่ยนไปสู่ระบบอำนาจนิยมเข้ามามากขึ้น โดยเกิดการรัฐประหารในปี 2549 และเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญปี 2550 ตรงนี้เป็นจุดที่ทำให้การทำงานของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนเกิดความเปลี่ยนแปลงในลักษณะขาลง”
ช่วงเวลาดังกล่าวถูกขนานนามว่าเป็นยุค ‘ตุลาการภิวัตน์’ ศาลเข้ามามีบทบาทต่อ กสม. ผ่านการส่งตุลาการเข้ามาเป็นคณะกรรมการสรรหากว่าครึ่งหนึ่ง ซึ่งนอกจากความกังวลว่าคณะกรรมการสรรหาจะมีความรู้ความเข้าใจด้านสิทธิมนุษยชนเพียงพอหรือไม่ นิรันดร์ยังมองว่าอาจทำให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนมีลักษณะแบบเดียวกัน หรือเป็นเครือข่ายเดียวกันกับกรรมการสรรหาด้วย
อย่างไรก็ตาม ส.ว.ที่ตัดสินเห็นชอบกรรมการสิทธิมนุษยชนในสมัยรัฐธรรมนูญปี 2550 เป็น ส.ว.จากการแต่งตั้งครึ่งหนึ่ง และเลือกตั้งอีกครึ่งหนึ่ง คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนขณะนั้นจึงถือว่ายังมีจุดยึดโยงเป็นตัวแทนของภาคประชาชนผ่านเสียงของ ส.ว.
อีกทั้ง “ผมเห็นว่ารัฐธรรมนูญปี 2550 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนและสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ดีมาก โดยมอบอำนาจทางศาลแก่คณะกรรมการสิทธิฯ ด้วย คือถ้าเราพบว่าหน่วยงานรัฐไม่ทำตามหลักสิทธิมนุษยชน คณะกรรมการสิทธิฯ สามารถยื่นข้อมูลการตรวจสอบต่อศาลปกครองและศาลยุติธรรม เพื่อเป็นพยานหลักฐานประกอบการไต่สวนในชั้นศาลได้
“ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน รวมถึงหมวดสิทธิเสรีภาพ รัฐธรรมนูญปี 2550 เขียนไว้ดีแล้ว ไม่ดีแค่คณะกรรมการสรรหาที่ใส่ตุลาการเยอะเกินไป” นิรันดร์กล่าว
กลับกัน เมื่อถึงยุครัฐธรรมนูญปี 2560 แม้จะลดจำนวนตุลาการในคณะกรรมการสรรหาลง เพิ่มตัวแทนจากภาคประชาสังคมมากขึ้น แต่ก็ยังไม่มากเท่าสมัยรัฐธรรมนูญปี 2540 มิหนำซ้ำ ส.ว. ที่เป็นผู้ตัดสินกลับมาจากการแต่งตั้งโดย คสช.ทั้งหมด ทำให้เกิดปัญหาสรรหาไม่ผ่านครั้งแล้วครั้งเล่าเพราะดูเหมือนคนที่ได้จะไม่ถูกใจผู้รับรอง
“คณะกรรมการสิทธิฯ ที่มาจากการสรรหาซึ่งผมคิดว่าเป็นผู้มีประสบการณ์การทำงานพอสมควร ไม่สามารถผ่านกรรมาธิการของ ส.ว.ที่เป็นทหารได้ นี่ทำให้ประชาธิปไตยเริ่มถอยหลัง เพราะรัฐมองว่าหลักสิทธิมนุษยชนไม่ได้สำคัญ แถมองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนต้องเข้าแถวตามโอวาทของรัฐบาลด้วยซ้ำ
“หลังรัฐประหาร 2549 หรือ 2557 ก็ตาม สังคมไทยเปลี่ยนเป็นระบบเผด็จการหรืออำนาจนิยมมากขึ้น แน่นอนครับว่าคณะกรรมการสิทธิฯ ก็ทำงานได้เสื่อมลง เราจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญปี 2560 ตัดอำนาจของคณะกรรมการสิทธิฯ เรื่องการฟ้องร้องต่อศาลปกครองและศาลยุติธรรม” อดีต กสม.เปิดเผยอีกว่าหลังการรัฐประหารปี 2557 คสช.ได้เชิญเหล่ากรรมการสิทธิมนุษยชน ไปพูดคุยในทำนองให้ช่วยปกป้องรัฐบาลจากคำวิจารณ์ขององค์กรต่างประเทศ และเป็นกระบอกเสียงประชาสัมพันธ์ให้แก่รัฐบาลด้วย
นั่นทำให้นิรันดร์เน้นย้ำว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนต้องมีอิสระในการทำงานและยึดโยงกับประชาชนเป็นหลัก ตั้งแต่การคัดองค์ประกอบคณะกรรมการสรรหา กระบวนการสรรหาผู้มีคุณสมบัติสอดคล้องกับการทำงาน รวมถึงวุฒิสภาที่กลั่นกรองเป็นด่านสุดท้าย
“สำหรับข้อเสนออย่างเป็นรูปธรรม ผมคิดว่าด้านคณะกรรมการสรรหาและ ส.ว.ที่เป็นคนตัดสิน ควรใช้ระบบแบบเดียวกับรัฐธรรมนูญปี 2540 เนื่องจากคณะกรรมการสรรหาปี 2540 ประกอบด้วยภาคประชาสังคมค่อนข้างมาก มีนักวิชาการ ตุลาการ นักการเมือง ซึ่งผมคิดว่าสอดคล้องกับการทำงานด้านสิทธิมนุษยชนที่เน้นการกระจายความเป็นธรรมแก่ประชาชนทุกหมู่เหล่า และ ส.ว.ก็มาจากการเลือกตั้ง”
ในด้านอำนาจหน้าที่ เมื่อนิรันดร์ย้อนมองสภาพสังคมและการเมืองในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ซึ่งมีการละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และหลักสิทธิมนุษยชนทั้งจากรัฐและเอกชนจนถึงทุกวันนี้ เขายืนยันว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนต้องเป็นความหวัง เป็นที่พึ่งของประชาชนได้ผ่านการทำงานสามด้าน
“ประการแรกที่ผมคิดว่าสำคัญมากในสถานการณ์ปัจจุบัน คือต้องทำหน้าที่ตรวจสอบและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สิทธิของประชาชนที่พึงมีพึงได้ โดยเฉพาะสิทธิทางการเมือง เสรีภาพในการแสดงออกความเห็น การร่วมชุมนุม การร่วมตัดสินใจในนโยบายบริหารประเทศต่างๆ ขณะนี้”
การตรวจสอบนั้นกระทำได้ผ่านการลงพื้นที่ที่เกิดการละเมิดเพื่อค้นหาข้อมูลที่เป็นจริง รวบรวมพยานหลักฐานรอบด้าน เป็นตัวกลางแก้ไขความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชน หรือเอกชนกับประชาชน หรืออย่างน้อยก็เพื่อทำให้หน่วยงานรัฐ เจ้าหน้าที่ และกลุ่มบุคคลที่ทำการละเมิดรู้สึกหวั่นเกรงและระมัดระวังการปฏิบัติงานมากขึ้น
“ดังนั้น การลงพื้นที่ตรวจสอบและคุ้มครองถือเป็นหน้าที่สำคัญของคณะกรรมการสิทธิฯ ในการปกป้องประชาชนจากการถูกละเมิด ทำร้าย ทำลาย และจะทำให้หน่วยงานรัฐหรือเอกชนที่ต้องการละเมิดสิทธิประชาชนเกิดความรู้สึกเกรงกลัว ผมอยากย้ำว่าอำนาจในการตรวจสอบคุ้มครองเป็นสิ่งที่ประชาชนคาดหวังจากเรา”
ประการที่สอง นิรันดร์กล่าวว่าคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนควรมีอำนาจเสนอนโยบายแก่รัฐ จากการที่ตนเคยมีประสบการณ์ทำงานด้านปฏิรูปกฎหมายมาก่อน พบว่ากฎหมายหลายฉบับในประเทศไทยไม่ได้คุ้มครองตามหลักสิทธิมนุษยชน เนื่องจากเป็นกฎหมายเก่า เกิดก่อนช่วงปี 2540 ส่งผลให้บางครั้ง แม้รัฐจะปฏิบัติตามข้อกฎหมาย แต่ก็สุ่มเสี่ยงต่อการละเมิดสิทธิมนุษยชนได้
“เมื่อเราเข้าไปตรวจสอบแล้วพบว่านโยบายของรัฐมีอะไรไม่ถูกต้อง มีการละเมิด มีสิ่งที่ต้องแก้ไข ก็ควรจะสามารถนำเรื่องเสนอต่อรัฐบาลและแจ้งหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง ถ้าเราดำเนินการอย่างต่อเนื่อง เราก็จะเป็นที่พึ่งของประชาชนได้
“การให้คณะกรรมการสิทธิฯ เป็นตัวแทนเจรจากับรัฐบาล แก้ไขความขัดแย้งผ่านกระบวนการขององค์กรอิสระตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ จะเป็นจุดหนึ่งที่ช่วยพัฒนาบรรยากาศความเป็นประชาธิปไตยให้เกิดความต่อเนื่องในสังคมด้วย” เพราะประชาธิปไตยคือการฟังเสียงของผู้คนและคำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชน “นี่จึงเป็นหน้าที่ที่ผมคิดว่าสำคัญ”
นิรันดร์เสริมว่าที่ผ่านมา คนอาจมองคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเหมือน ‘ยักษ์ที่ไม่มีกระบอง’ เพราะมีเพียงข้อเสนอ ไม่สามารถบังคับหน่วยงานรัฐให้ปฏิบัติตาม แต่สำหรับเขาแล้ว หน้าที่ของ กสม.คือการตรวจสอบ ไม่ใช่การลงโทษผู้ละเมิด “เราต้องแยกระหว่างอำนาจในการตรวจสอบและอำนาจการลงโทษเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาความน่าเชื่อถือ”
อย่างไรก็ดี นิรันดร์เห็นด้วยว่าควรมีกลไกให้คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนสามารถติดตามผลการปฏิบัติงานของรัฐ “ถ้าหน่วยงานรัฐไม่ปฏิบัติตาม ต้องชี้แจงว่าการทำงานของตนเองให้ความเป็นธรรมแก่สังคมอย่างไร” และถ้ายังเกิดการละเมิดสิทธิซ้ำอีก ก็ควรเสนอเรื่องต่อรัฐสภา ให้ส.ส.หรือ ส.ว. ตรวจสอบการทำงานของรัฐเพิ่มเติม หรือฟ้องต่อศาลเพื่อคุ้มครองประชาชนอีกแรง
ประการสุดท้าย คืออำนาจหน้าที่ด้านจัดการศึกษาเรื่องหลักสิทธิมนุษยชนสู่สถาบันการศึกษาระดับต่างๆ เพราะ “ผมคิดว่าสังคมไทยยังตกอยู่ในระบบอุปถัมภ์และอำนาจนิยม ทั้งสองระบบเป็นอุปสรรคด้านการทำงานสร้างจิตสำนึกด้านสิทธิมนุษยชน
“ตอนนี้แม้แต่เรื่องความเข้าใจในหลักสิทธิมนุษยชนในระดับมหาวิทยาลัยก็ยังตกต่ำมาก เพราะคนมองว่าหลักนี้ไม่ตรงกับจริตสังคมไทย สังคมไทยเชื่อว่าคนต้องเป็นคนดี มีศีลธรรม และประพฤติตัวให้ถูกต้องตามกฎหมาย … สิ่งที่เป็นประจักษ์พยานคือ ช่วงปี 2549 ถึงตอนนี้ 20 กว่าปีที่ผ่านมา หลักสิทธิมนุษยชนเราถดถอยมาก และรัฐบาลก็ไม่ได้ให้ความสำคัญเพราะมีวิธีคิดคนละอย่าง ไม่เข้าใจในเรื่องหลักสิทธิมนุษยชน”
การเร่งสร้างความรู้ความเข้าใจด้านสิทธิดังกล่าวแก่คนในสังคม จึงเป็นหน้าที่สำคัญที่ กสม.ต้องตระหนักและลงมือทำ – โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คนที่ทำงานสำนักงานขององค์กรเอง และสิ่งที่นิรันดร์เสนอแนะเพิ่มเติมคือการปรับเปลี่ยนวิธีคิดคนทำงานให้หลุดจากกรอบของระบบราชการด้วย
“ผมมองว่าความเป็นองค์กรอิสระต้องเป็นทั้งตัวองค์กรและสำนักงาน สำนักงานเป็นส่วนสำคัญ เป็นกำลัง แขนขาในการตรวจสอบและทำหน้าที่ทุกอย่าง จึงต้องเป็นอิสระ ไม่เป็นระบบราชการ เพราะระบบราชการค่อนข้างเชื่องช้า เป็นปัญหาในการติดตามเรื่องสิทธิมนุษยชน และถ้าเราสร้างจิตสำนึก ทัศนคติที่ดีแก่คนทำงาน ก็จะทำงานคุ้มครองสิทธิได้อย่างเต็มที่ ทำให้เรื่องต่างๆ มาถึงคณะกรรมการสิทธิฯ ได้เร็วขึ้น เข้าไปช่วยเหลือคุ้มครองประชาชนได้มากขึ้น”
ประเด็นชวนขบคิดต่อ
พ้นไปจากข้อคิดเห็นเกี่ยวกับองค์กรอิสระของผู้วิจัยและอดีตกรรมการองค์กรทั้งสามแล้ว วงเสวนายังคงเหลือประเด็นต่างๆ ชวนให้ทั้งผู้เชี่ยวชาญและสังคมขบคิดหาข้อสรุปกันต่อ โดยเรื่องที่เข็มทองมองว่าเป็นปัญหาเพิ่มเติมร่วมกันของทุกองค์กรคือความน่าเชื่อถือขององค์กรอิสระ กลไกการคัดกรองผู้มีคุณสมบัติที่คณะกรรมการสรรหามานั่งตำแหน่งในองค์กรอิสระต่างๆ ว่ามีคุณสมบัติจริงหรือไม่ และวิธีการทำงานแบบระบบราชการที่ทำให้เกิดแรงเฉื่อยภายในองค์กร เช่น ปปช.ทำงานตามคิวร้องเรียนอย่างเชื่องช้า หรือ กสม.ทำงานสำนักงานอย่างเดียว ไม่ลงพื้นที่ตรวจสอบ เป็นต้น
ต่อประเด็นหลัง สมชาย ปรีชาศิลปกุล หัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ หนึ่งในทีมผู้วิจัยรัฐธรรมนูญเสริมว่า องค์กรอิสระของไทยเกิดมาพร้อมกับเงื่อนไขรัฐราชการและระบอบการเมือง ซึ่งส่งผลสำคัญต่อการจัดวางตำแหน่งแห่งที่ขององค์กร
กล่าวคือ “องค์กรอิสระของเราเกิดมาจากความคิดที่ว่านักการเมืองเลว เพราะฉะนั้นสิ่งที่องค์กรอิสระทำคือตรวจสอบนักการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่นเยอะมาก นำมาสู่ข้อสังเกตของผมว่า องค์กรตรวจสอบหน่วยราชการอื่นๆ น้อยมาก ที่ผ่านมากองทัพมีข่าวคราวเรื่องการทุจริตไม่น้อย แต่แทบไม่มีการตรวจสอบเกิดขึ้นเลย” นี่จึงชวนให้เราต้องขบคิดเรื่องอำนาจการตรวจสอบที่ครอบคลุมมากยิ่งขึ้นในอนาคต
ส่วนเรื่องอื่นๆ ที่สมชายเสนอ ได้แก่ การลดความซ้ำซ้อนขององค์กร ระบุอำนาจหน้าที่ที่เป็นภารกิจหลักขององค์กรต่างๆ ให้ชัดเจนขึ้น เพื่อลดการทำหน้าที่ที่ไม่จำเป็นและลดการใช้งบประมาณอย่างสิ้นเปลือง รวมถึงการทำให้องค์กรอิสระไม่กลายเป็นส่วนขยายของหน่วยงานราชการอื่นๆ เพราะมีข้อมูลเชิงประจักษ์ว่าในช่วงหลัง ข้าราชการจากหน่วยงานอื่นโยกย้ายเข้ามาทำงานในองค์กรอิสระจำนวนมาก นี่อาจส่งผลต่อการทำงานตามภารกิจหลักขององค์กรได้
ด้านเข็มทองก็ตั้งคำถามคล้ายคลึงกันว่า ถ้าคนในองค์กรอิสระมาจากแวดวงเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน มีความสัมพันธ์ทั้งด้านหน้าที่การงานและส่วนตัวใกล้ชิดกัน จะมีโอกาสเกิดภาวะรัฐพันลึก (deep state) หรือไม่ แล้วจะป้องกันไม่ให้บานปลายได้อย่างไรบ้าง
อีกคำถามหนึ่งซึ่งเป็นปัญหาเชื่อมโยงกับโครงสร้างการเมืองในภาพใหญ่ คือ ส.ว.ที่เป็นผู้รับรองคนทำงานในองค์กรอิสระหลายองค์กรยังจำเป็นต้องมีอยู่หรือไม่ ถ้าไม่ จะหาจุดยึดโยงระหว่างคนที่ถูกคัดเลือกโดยคณะกรรมการสรรหากับภาคประชาชนอย่างไรได้บ้าง
ฝ่ายสมลักษณ์ ลัดดาวัลย์ และนิรันดร์ต่างเห็นพ้องกันว่า ‘ไม่จำเป็นต้องมีส.ว. อีกต่อไปแล้ว’ แต่หากต้องการมี ส.ว.เพื่อทำหน้าที่บางอย่างก็ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนเท่านั้น และควรมีอำนาจหน้าที่จำกัด ไม่มีสิทธิ์ถอดถอนใครออกจากตำแหน่ง
ประเด็นสุดท้ายคือการสร้างกลไกตรวจสอบการทำงานขององค์กรอิสระให้เข้มแข็งขึ้น สมลักษณ์กล่าวว่ารัฐธรรมนูญปี 2560 บัญญัติไว้ว่าองค์กรอิสระทั้งหลาย ตลอดจนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญอยู่ภายใต้การตรวจสอบโดยกรรมการ ป.ป.ช. ไม่ให้ประพฤติมิชอบหรือทุจริต หากตรวจพบจะถูกส่งให้อัยการสูงสุดฟ้องร้องแก่ศาล ส่วนตัว ป.ป.ช.เองก็มีมาตรา 236 ในรัฐธรรมนูญที่เปิดโอกาสให้ผู้ไม่ได้รับความเป็นธรรมจากการทำงานของ ป.ป.ช.สามารถฟ้องคดีได้ที่ศาลอาญาคดีทุจริตประพฤติมิชอบเช่นกัน เป็นกลไกที่ใช้อำนาจศาลเข้ามาช่วยดูแล ตักเตือนให้คนทำงานต้องสุจริต เที่ยงธรรม
ฝ่ายลัดดาวัลย์เล่าว่า ด้านกกต. ก็มีกฎหมายอาญา มาตรา 157 ดูแลการทำงานและกฎหมายจริยธรรมที่ยกร่างขึ้นมาโดยองค์กรอิสระด้วยกัน แต่ที่ผ่านมาอาจมีข้อบกพร่องที่ว่าเราไม่มีกระบวนการที่นำไปสู่การฟ้องร้องที่ชัดเจน ไม่มีการบังคับใช้ระบบตรวจสอบอย่างเข้มแข็ง ซึ่งส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะ กกต.วินิจฉัยกรณีต่างๆ ตามดุลยพินิจที่โต้เถียงได้ตลอด ไม่มีเกณฑ์กำหนดถูกผิดชัดเจน คนแย้งอาจจะแย้งเพราะไม่พอใจคำตัดสินก็ได้ ดังนั้นสิ่งที่ต้องคิดเพิ่มเติมน่าจะเป็นการทำให้กลไกที่มีอยู่เข้มแข็งมากขึ้น
ปิดท้ายด้วยความคิดเห็นจากนิรันดร์ อดีต กสม. ที่มองว่า “คนที่ตรวจสอบได้ดีที่สุดคือภาคประชาชนกับระบบศาล ผมคิดว่าในช่วงระยะเวลา 20 ปีที่ผ่านมา ศาลที่ตรงและเป็นที่คาดหวังของประชาชนมากพอสมควรคือศาลปกครอง เราจะทำอย่างไรให้ศาลสามารถดูแลเรื่องสิทธิมนุษยชน เข้าใจหลักการสากล และหลักการที่สอดคล้องกับสังคมไทย ตรงนี้ก็เป็นเรื่องที่ต้องคิดกันต่อครับ”
เรื่อง: ภาวรรณ ธนาเลิศสมบูรณ์
เรื่อง: ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล
