วิมุต วานิชเจริญธรรม เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
1.
จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ บิดาของวิชาเศรษฐศาสตร์มหภาค วิเคราะห์ถึงสาเหตุของการชะลอตัวทางเศรษฐกิจว่า เกิดจากการที่กำลังซื้อของภาคเอกชนไม่เพียงพอจะกระตุ้นอุปสงค์มวลรวม ให้รองรับกับการผลิตเต็มศักยภาพ และการจ้างงานเต็มที่
แนวคิดของเคนส์ต่างจากทฤษฎีเศรษฐศาสตร์สำนักคลาสสิกที่มีมาตั้งแต่ยุคสมัยของ อาดัม สมิธ ตรงที่สำนักคลาสสิกเชื่อว่าราคาหรือค่าจ้างในตลาดเสรีสามารถปรับตัวตามสภาวะเศรษฐกิจได้คล่องตัว และรักษาให้ระบบเศรษฐกิจมีระดับการจ้างงานเต็มที่ได้เสมอ เมื่อใดก็ตามที่ตลาดแรงงานมีแรงงานส่วนเกินหรือภาวะการว่างงานเกิดขึ้น กลไกตลาดเสรีจะทำงาน กดดันให้ค่าจ้างแรงงานปรับลดลงจนในที่สุดตลาดแรงงานเกิดสมดุลระหว่างอุปสงค์จากฝั่งนายจ้างและอุปทานของฝั่งแรงงาน
ปรากฏการณ์เศรษฐกิจตกต่ำรุนแรง (The Great Depression) ในช่วงปี ค.ศ. 1929-1933 ส่งผลให้แรงงานจำนวนมากไม่มีงานทำ จนอัตราการว่างงานพุ่งสูงเป็นประวัติการณ์ ในปี ค.ศ. 1933 อัตราการว่างงานของสหรัฐอเมริกาสูงถึงร้อยละ 24.9
นักเศรษฐศาสตร์ต่างเริ่มตั้งคำถามว่า หากกลไกราคาในระบบตลาดเสรีมีประสิทธิภาพจริง เหตุใดค่าจ้างจึงไม่ปรับลดลง สร้างแรงจูงใจให้นายจ้างว่าจ้างแรงงานเพิ่มขึ้น และลดจำนวนแรงงานส่วนเกินในระบบลง
เหตุการณ์ครั้งนั้นจุดประกายให้ จอห์น เมย์นาร์ด เคนส์ คิดนอกกรอบทฤษฎีแนวคลาสสิก และก่อกำเนิดแนวคิดเศรษฐศาสตร์มหภาคที่ส่งเสริมให้ภาครัฐมีบทบาทให้การเข้าแทรกแซงกลไกตลาดเสรี เพื่อช่วยให้เกิดการผลิตและการจ้างงานเต็มที่
ในภาวการณ์ที่กลไกราคาไม่อาจลดปัญหาการว่างงานได้นั้น แรงงานที่ไร้งานทำย่อมขาดรายได้ และปรับลดรายจ่ายลงตามไปด้วย ทำให้อุปสงค์ของการใช้จ่ายมวลรวมหดหายไป เคนส์เสนอให้ภาครัฐใช้จ่ายเงินงบประมาณ เติมเงินเข้าไปในระบบเศรษฐกิจ เมื่อเงินถึงมือประชาชน จะก่อให้เกิดความต้องการจับจ่ายใช้สอยตามมา
เงินที่คนๆ หนึ่งจับจ่ายซื้อของ ก่อให้เกิดรายได้แก่คนอีกคนหนึ่ง รายได้ที่เพิ่มนั้นจะต่อยอดให้มีการใช้จ่ายตามมาอีกเป็นรอบสอง รอบสาม ต่อเนื่องไปเรื่อยๆ เป็นปฏิกิริยาลูกโซ่ กล่าวได้ว่ารายจ่ายของภาครัฐที่อัดฉีดเข้าในระบบเศรษฐกิจเมื่อแรกเริ่มนั้น สามารถขยายผลต่อ ทำให้เกิดรายได้และการใช้จ่ายตามมาอีกเป็นทวีคูณ
ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ของเคนส์เชื่อว่า เงินที่ภาครัฐใส่เข้าในระบบเศรษฐกิจนั้นสามารถก่อให้เกิดรายได้มวลรวมตามมา มากกว่าเม็ดเงินที่รัฐใช้ตอนแรก เกินเท่าตัว ดังนั้นจึงเกิดเป็นสมมติฐานว่า รายจ่ายภาครัฐนั้นมีค่าตัวคูณทวี (Multiplier) ที่สูงกว่า 1
ความเชื่อว่าค่าตัวคูณทวีสูงกว่า 1 คือเหตุผลเบื้องหลังการออกแบบนโยบายการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ในยุคสมัยต่อมา และยังคงปรากฏให้เห็นจนถึงยุคปัจจุบันนี้ด้วย
น่าเสียดายที่ในความเป็นจริงนั้น การใช้จ่ายของภาครัฐไม่ได้เป็นยาวิเศษหรือกระสุนเงินที่สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจได้ตามที่รัฐอยากให้เป็น
หลักฐานเชิงประจักษ์มากมายในวารสารวิชาการเศรษฐศาสตร์ ชี้ให้เห็นว่า ตัวคูณทวีของการใช้จ่ายภาครัฐนั้นมีค่าไม่เกิน 1
หนึ่งในงานศึกษาที่ค้นพบผลดังกล่าวคืองานของ Ramey และ Zubairy เรื่อง “Government Spending Multipliers in Good Times and in Bad: Evidence from US Historical Data” ที่ตีพิมพ์ลงวารสาร Journal of Political Economy ในปี ค.ศ. 2014 นักเศรษฐศาสตร์ทั้งสองใช้ข้อมูลรายไตรมาสของสหรัฐอเมริกามาประมาณค่าตัวคูณทวีของการใช้จ่ายภาครัฐ โดยเก็บรวบรวมข้อมูลของรายจ่ายภาครัฐ ผลผลิตมวลรวม (จีดีพี) และตัวแปรอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2015 ย้อนหลังกลับไปถึง ค.ศ. 1889 ซึ่งการใช้ข้อมูลเศรษฐกิจที่ยาวไกลเช่นนี้สามารถเก็บรวบรวมเหตุการณ์ทางเศรษฐกิจได้อย่างครอบคลุมหลากหลาย ทั้งในช่วงความผันผวนตามวัฏจักรปกติ และภาวการณ์ที่มีความแปรปรวนรุนแรง อาทิ ช่วงเศรษฐกิจตกต่ำรุนแรง ช่วงวิกฤตราคาน้ำมัน ช่วงทศวรรษที่รัฐบาลสหรัฐฯ ทำสงครามนอกประเทศ รวมทั้งช่วงวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ เป็นต้น
งานวิจัยของ Ramey และ Zubairy ใช้เครื่องมือและแบบจำลองทางเศรษฐมิติ เพื่อวัดการตอบสนองของจีดีพีต่อการใช้จ่ายภาครัฐ โดยแยกอิทธิพลของปัจจัยอื่นๆ ที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่ศึกษาออกไปจนหมดสิ้น ทำให้เชื่อได้ว่าผลของการศึกษานี้วัดค่าตัวคูณทวีที่ปลอดจากปัจจัยอื่นๆ ได้อย่างแท้จริง นอกจากนี้ยังพยายามตรวจสอบถึงประสิทธิผลของการใช้จ่ายภาครัฐ ทั้งในยามที่เศรษฐกิจมีกำลังการผลิตส่วนเกินหรือมีอัตราการว่างงานสูง และช่วงที่อัตราดอกเบี้ยต่ำจนเป็นศูนย์อีกด้วย
ข้อค้นพบของงานวิจัยนี้คือ ตัวคูณทวีมีค่าต่ำกว่า 0.7 กล่าวคือ หากมองผลที่ส่งต่อไปยังจีดีพีอีกสองปีนับจากวันที่เม็ดเงินรายจ่ายวิ่งเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ ค่าตัวคูณทวีที่พบในช่วงที่เศรษฐกิจมีกำลังผลิตส่วนเกินหรือมีการว่างงานมาก มีค่าไม่เกิน 0.7 และค่าที่ประมาณได้ในช่วงที่เศรษฐกิจอยู่ในวัฏจักรธุรกิจปกตินั้น มีค่าไม่เกินกว่า 0.5 นั่นหมายความว่า เงิน 1 ดอลล่าร์ฯ ที่รัฐใช้จ่ายไป ทำให้เกิดรายได้เพิ่มขึ้นอย่างมากที่สุดก็ไม่เกินกว่า 0.7 ดอลล่าร์ ในช่วงสองปี เท่ากับว่าการใช้จ่ายภาครัฐไม่ได้ความสามารถในการกระตุ้นให้เกิดการสร้างรายได้เพิ่มขึ้นเป็นทวีคูณแต่อย่างใด
2.
มาตรการกระตุ้นการบริโภคภาคเอกชนผ่านช่องทางการลดภาษีถูกนำมาใช้อย่างต่อเนื่องเพื่อกระตุ้นการขยายตัวของเศรษฐกิจไทย นับแต่ปี พ.ศ. 2558 ภายใต้ชื่อ “มาตรการช้อปช่วยชาติ” โดยภาครัฐอนุญาตให้ผู้บริโภคนำรายจ่ายในกลุ่มสินค้าที่รัฐระบุไว้มาขอลดหย่อนภาษีหรือขอรับเงินบางส่วนคืนจากรัฐบาลได้
ล่าสุดเมื่อปลายปีที่ผ่านมา รัฐบาลได้ออกมาตรการที่ชื่อว่า “ชิมช้อปใช้” ที่ใช้วิธีการเติมเงินเข้ากระเป๋าผู้บริโภคที่ลงทะเบียนเข้าร่วมโครงการรายละ 1 พันบาทโดยผ่านแอปพลิเคชัน g-wallet ในสมาร์ทโฟน สำหรับการใช้จ่ายเพื่อการท่องเที่ยว นอกจากนี้ ผู้ที่เข้าโครงการยังได้รับเงินก้อนที่สองอีก หากทำการเติมเงินใส่แอป เพื่อซื้อสินค้าในจำนวนไม่เกิน 3 หมื่นบาท โดยรัฐบาลจะคืนเงินให้ 15% ของยอดที่ใช้จ่าย
ผู้บริโภคจะได้เงินก้อนที่สองนี้ก็ต่อเมื่อใช้เงินของตัวเองจับจ่ายซื้อของ ยิ่งซื้อมากก็จะยิ่งได้รับเงินคืนจากรัฐมากตามไปด้วย รัฐบาลมุ่งหวังกับการตอบสนองของผู้บริโภคต่อเงินอุดหนุนก้อนนี้มาก เพราะเป็นส่วนที่ดึงดูดให้เกิดการใช้จ่ายหรือเป็นตัวกระตุ้นอุปสงค์มวลรวมในระบบเศรษฐกิจ
หลังจากที่เฟสแรกของมาตรการ “ชิมช้อปใช้” ผ่านพ้นไป และประชาชนเข้าลงทะเบียนอย่างล้นหลาม กระทรวงการคลังก็เดินหน้าเข็นมาตรการในเฟสสองและสามตามมาในเวลาไม่นาน
ล่าสุดกระทรวงการคลังได้ออกแถลงการณ์เมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา สรุปยอดการใช้จ่ายผ่าน g-wallet ช่อง 1 รวม 11,672 ล้านบาท และการใช้จ่ายผ่าน g-wallet ช่อง 2 ประมาณ 17,148 ล้านบาท พร้อมเชื่อมโยงให้เห็นว่าการจับจ่ายในช่วงปลายปีที่ผ่านมาเพิ่มสูงขึ้นกว่าปีก่อน จนส่งผลให้รัฐสามารถจัดเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มได้มากกว่าช่วงเวลาเดียวกันของปีก่อนหน้าถึงร้อยละ 5.4 พร้อมสรุปว่า “มาตรการชิมช้อปใช้มีส่วนช่วยพยุงการบริโภคภายในประเทศ ซึ่งเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของมาตรการ ..”
3.
นโยบายกระตุ้นการบริโภคที่สร้างแรงจูงใจระยะสั้น ในลักษณะของราคาที่ปรับลดชั่วคราว หรือการรับเงินคืนจากรายจ่ายในช่วงที่กำหนด สามารถเร่งการใช้จ่ายของประชาชนจากที่วางแผนไว้ว่าจะจับจ่ายในวันข้างหน้า ให้เป็นการควักกระเป๋าซื้อในวันนี้แทน เพื่อเก็บโกยผลประโยชน์ที่รัฐแจกฟรีให้ในช่วงสั้นๆ
ดังนั้นตัวเลขยอดการใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นตามที่กระทรวงการคลังได้แถลงไว้นั้น จึงเป็นเพียงการเลื่อนรายจ่ายจากอนาคตมายังปัจจุบันเท่านั้น และคาดการณ์ได้ว่าการใช้จ่ายของผู้บริโภคในอนาคตจะหดหายไปแทน
วันนี้เรายังไม่มีข้อมูลสำหรับประเมินผลกระทบจากมาตรการที่นำออกใช้ในช่วงปลายปี 2562 แต่เราอาจถอดบทเรียนจากมาตรการลักษณะเดียวกันที่เคยใช้ในอดีตได้
หนึ่งในบทเรียนจากอดีตคือ นโยบายรถยนต์คันแรก ที่ให้แรงจูงใจทางภาษีในช่วงปลายปี พ.ศ. 2554 ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้เคยวิเคราะห์ผลกระทบต่อเศรษฐกิจและภาระทางการคลังของนโยบายนี้ไว้เมื่อหลายปีก่อน โดยชี้ให้เห็นว่า นโยบายนี้สร้างผลเพียงแค่กระตุ้นการซื้อรถยนต์ในช่วงสั้นๆ แต่จะส่งผลให้ยอดขายลดต่ำลงในระยะเวลาต่อมา ทั้งยังก่อให้เกิดความเสียหายทางด้านการคลังอันเกิดจากรายรับภาษีที่จะหดหายไปจากยอดขายรถยนต์ในอนาคตและการตั้งงบคืนภาษีให้แก่ผู้ร่วมโครงการ
ภาพด้านล่างนี้แสดงข้อเท็จจริงที่สนับสนุนการวิเคราะห์ของ ดร.ภาวิน โดยอาศัยเส้นกราฟของยอดขายรถยนต์นั่งส่วนบุคคลรายเดือน กับเส้นแนวโน้มของยอดขายนั้น เหตุผลที่นำเส้นแนวโน้มมาแสดงควบคู่กับปริมาณยอดขายรถยนต์รายเดือนเพราะต้องการให้ผู้อ่านเห็นปริมาณยอดขายที่ตลาดคาดการณ์ว่าจะเติบโตในอัตราคงที่ตลอดช่วงปี พ.ศ. 2543-2561
ยอดขายรถยนต์นั่งส่วนบุคคลและเส้นแนวโน้ม
จะเห็นได้ว่าในช่วงรอยต่อปลายปี พ.ศ. 2554 และต้นปี พ.ศ. 2555 ที่ใช้มาตรการรถยนต์คันแรกนั้น ยอดขายรถยนต์เพิ่มสูงขึ้นเหนือเส้นแนวโน้มอย่างเห็นได้ชัด ชี้ให้เห็นถึงภาวะที่ผิดปกติ หากไม่ใช่เพราะแรงจูงใจด้านภาษีที่มาพร้อมกับมาตรการรถคันแรก ยอดขายรถยนต์จะไม่ต่างไปจากเส้นแนวโน้มมากขนาดนี้
และเมื่อจบโครงการไปแล้ว จะเห็นได้ว่ายอดขายรถยนต์ปรับลดลงมาอยู่ใต้เส้นแนวโน้มจนถึงต้นปี พ.ศ. 2561 เหตุที่เป็นเช่นนี้เพราะความต้องการซื้อรถส่วนบุคคลในช่วงเวลาดังกล่าวถูกมาตรการรถคันแรกดึงไปใช้ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2555 แล้วนั่นเอง
ดังนั้นการประเมินผลของนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจของภาครัฐไม่อาจมองเพียงผลที่เกิดในช่วงระยะเวลาสั้นๆ เฉพาะหน้า แต่ต้องมองต่อไปให้ไกลถึงช่วงเวลาข้างหน้าด้วย เพราะผลที่ดูดีในวันนี้ อาจถูกหักล้างจากผลเสียที่ตามมาในอนาคต จนในที่สุดผลสุทธิของนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นติดลบได้
สิ่งที่รัฐบาลต้องตระหนักเสมอคือ ตัวคูณทวีของรายจ่ายภาครัฐนั้นมีค่าต่ำกว่า 1 ดังนั้นจึงไม่สามารถคาดหวังได้ว่าเศรษฐกิจจะเติบโตตามเม็ดเงินที่รัฐใช้จ่ายไป ตรงกันข้าม รายจ่ายของภาครัฐนั้นมาจากเงินภาษีของประชาชน และเป็นเงินที่มีต้นทุนค่าเสียโอกาส หากรัฐบาลเอามาใช้จ่ายเพียงเพื่อหวังผลระยะสั้น ประเทศชาติย่อมเสียโอกาสที่จะใช้เงินจำนวนนั้นเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน
อ้างอิง
Valerie A. Ramey & Sarah Zubairy, 2018. “Government Spending Multipliers in Good Times and in Bad: Evidence from US Historical Data,” Journal of Political Economy, University of Chicago Press, vol. 126(2), pages 850-901.
