กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่นับเป็นหนึ่งในความหวังในการรื้อถอนมรดกคณะรัฐประหารและสร้างประชาธิปไตยให้ตั้งมั่นในสังคมไทยด้วยร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่มาจากประชาชนอย่างแท้จริง
การประท้วงในปีที่ผ่านมาจึงมีการพูดถึงการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่อย่างกว้างขวาง สอดรับกับเสียงสะท้อนในภาคส่วนต่างๆ ของสังคมที่เห็นว่ารัฐธรรมนูญ 2560 เป็นส่วนหนึ่งของปัญหาทางการเมืองปัจจุบัน
ระหว่างที่รัฐสภาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 ให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ขึ้นมาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้มีการยื่นญัตติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาในการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ
ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องและจะมีคำวินิจฉัยในวันที่ 11 มี.ค. 2564 ก่อนที่สภาจะพิจารณาร่างในวาระสาม
แน่นอนว่านี่จะเป็นอีกหนึ่งครั้งที่คำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญจะส่งผลสะเทือนต่อการเมืองไทย
101 เก็บความบางส่วนจากการจัดเสวนาออนไลน์ Constitutional Dialogue : รัฐธรรมนูญสนทนา ครั้งที่ 2 ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ ซึ่งมีการนำเสนอแนวคิดเรื่องศาลรัฐธรรมนูญโดย สมชาย ปรีชาศิลปกุล หัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ร่วมแลกเปลี่ยนข้อเสนอแนะโดย โภคิน พลกุล อดีตประธานรัฐสภา อดีตรองนายกรัฐมนตรี และอดีตรองประธานศาลปกครองสูงสุด ณรงค์เดช สรุโฆษิต อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พร้อมด้วยนักกฎหมายมหาชนและคณะผู้วิจัยในโครงการ ‘Constitution Dialogue: รัฐธรรมนูญสนทนา’ โดยมีบทสนทนาบางช่วงตอนที่ชวนให้สังคมคิดต่อไปถึงอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญก่อนศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำตัดสิน
การขยายอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ
สิ่งแรกที่ต้องชวนคำนึงคือประเด็นเรื่องอำนาจในการวินิจฉัยเรื่องนี้ของศาลรัฐธรรมนูญ ณรงค์เดช สรุโฆษิต อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มองว่า สิ่งที่เกิดขึ้นคือการขยายอำนาจวินิจฉัยเข้าไปในพรมแดนการเมือง เพราะเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มีกลไกเฉพาะคือมาตรา 256 (9)[1] ที่ให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบได้ว่าหลังจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญผ่านวาระสามแล้ว ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ จะขัดต่อมาตรา 255[2] หรือไม่ ซึ่งสามารถตรวจสอบได้อยู่แล้วว่าการแก้ไขเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองหรือรูปของรัฐหรือไม่ แต่รัฐสภากลับเสนอญัตติผ่านมาตรา 210 (2)[3] เรื่องปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา ทั้งที่เรื่องนี้มีช่องทางเฉพาะอยู่แล้ว แต่ศาลก็รับคำร้องไว้พิจารณา
“มาตรา 210 (2) มาจากมาตรา 266 ในรัฐธรรมนูญ 2540[4] และมาตรา 214 ในรัฐธรรมนูญ 2550[5] ซึ่งรัฐธรรมนูญ 2550 เอาปัญหาของรัฐธรรมนูญ 2540 มาแก้ไขว่าการพิจารณาปัญหาต้องเป็นเรื่องเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างสององค์กร แต่รัฐธรรมนูญ 2560 มาเขียนว่า “ปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ”
“มีหลักการเวลาคดีจะขึ้นสู่ศาลว่า ข้อพิพาทต้องเกิดขึ้นและข้อพิพาทนั้นต้องสุกงอม ถ้าเปรียบเทียบตามกฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง มาตรา 42 ผู้ที่จะฟ้องนั้นต้อง “ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้” หรือตาม ป.วิ.พ. มาตรา 55 เรื่องโต้แย้งสิทธิ แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในกรณีล่าสุดคือร่างรัฐธรรมนูญจะผ่านหรือไม่ก็ยังไม่รู้ และมีโอกาสไม่ผ่านสูง แค่ ส.ว. นั่งนิ่งๆ ไม่โหวต ร่างรัฐธรรมนูญก็ตกแล้ว หรือถ้า ส.ว. เห็นชอบ 83 คน ร่างก็ตก ดังนั้น มันเป็นสิ่งที่ยังไม่เกิดขึ้น แล้วศาลรัฐธรรมนูญก็รับลูกมารับวินิจฉัยในเรื่องนี้ ทั้งที่อำนาจในการวินิจฉัยเห็นชอบรัฐธรรมนูญเป็นเอกสิทธิ์ของสมาชิกรัฐสภา” ณรงค์เดชกล่าว
ณรงค์เดชยืนยันว่า สิ่งที่เกิดขึ้นคือศาลรัฐธรรมนูญก้าวล่วงเข้ามาในพรมแดนทางการเมือง ซึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของสมาชิกรัฐสภาที่จะโหวตเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบรัฐธรรมนูญ จึงมองได้ว่าเป็นการขยายอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ
โภคิน พลกุล อดีตประธานรัฐสภา อดีตรองนายกรัฐมนตรี และอดีตรองประธานศาลปกครองสูงสุด สนับสนุนการให้เหตุผลของณรงค์เดช โดยยกตัวอย่างว่าตามรัฐธรรมนูญ 2560 ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจระหว่างศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร ก็จะตัดสินตามมาตรา 192[6] ให้มีคณะกรรมการจากสามฝ่ายมาชี้ขาด โดยไม่จำเป็นต้องตั้งอีกศาลหนึ่งขึ้นมาทำหน้าที่เฉพาะ
“หากจะมองมาตรา 210 ที่บอกว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่ที่จะพิจารณาปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา แล้วในกรณีมาตรา 192 ที่ก็ใช้เกี่ยวกับปัญหาเรื่องอำนาจและหน้าที่ (ของสามศาล) แล้วถ้าศาลยุติธรรมไม่ได้มีปัญหากับศาลปกครอง แต่สงสัยว่าตัวเองจะทำอะไรบางอย่างตาม ป.วิ.แพ่ง หรือ ป.วิ.อาญาได้ไหม แล้วจะให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ไหม ประเด็นจึงชัดเจนว่า สิ่งที่จะไปสู่ศาลต้องมีข้อพิพาทเพื่อนำไปสู่การชี้ขาด ศาลไม่ใช่ที่ปรึกษากฎหมายขององค์กรใดองค์กรหนึ่งที่สงสัยว่าตัวเองทำได้หรือไม่แล้วไปถามศาล เพราะคำวินิจฉัยของศาลจะผูกพันองค์กรอื่นไปหมด
“ถ้าเปรียบเทียบกันแล้ว มาตรา 192 ที่มีการใช้ถ้อยคำเหมือนกัน แต่ให้เป็นการวินิจฉัยโดยคณะกรรมการที่มีผลผูกพันตามศาลที่เกี่ยวข้องคือศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหาร แต่มาตรา 210 นั้นให้วินิจฉัยโดยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ผูกพันทุกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ การจะให้ศาลชี้ขาดปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจนั้นจึงต้องมีข้อขัดแย้ง ถ้าไม่มีข้อขัดแย้งศาลจะทำได้เพียงให้คำปรึกษาทางกฎหมาย” โภคินกล่าว
ประเด็นเรื่องอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญเคยเป็นที่ถกเถียงมามากครั้งแล้ว ในความเห็นของ ต่อพงศ์ กิตติยานุพงศ์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มองว่าอำนาจหน้าที่หลักของศาลรัฐธรรมนูญ คืออำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและอำนาจในการชี้ขาดข้อพิพาทเรื่องอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ประเด็นหลังนี้ตามทฤษฎีหมายถึงกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องชี้ขาดเมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญสององค์กรมีปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่กัน แล้วอำนาจนี้ควรเป็นของใคร
หากองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เช่น รัฐบาลหรือรัฐสภา สงสัยว่าตนเองจะมีอำนาจหน้าที่ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือไม่ และขอให้ศาลรัฐธรรมนูญช่วยชี้ขาดในเรื่องที่ไม่ได้เป็นข้อพิพาทกับใคร ต่อพงศ์มองว่า ตามทฤษฎีแล้วเรื่องนี้ไม่ใช่หน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ เพราะองค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องใช้อำนาจไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด
“เรื่องนี้เคยมีดีเบตอยู่แล้ว เพียงแต่เป็นเรื่องที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องกลับมาอธิบายอีกครั้ง ศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรเข้าไปชี้ขาดเรื่องที่ไม่เป็นข้อพิพาทขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ พูดให้ชัดเจนคือการพิจารณาญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปตามวาระเป็นอำนาจของรัฐสภาอยู่แล้ว” ต่อพงศ์กล่าว
ประชาชนคือเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ
ส่วนประเด็นอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญของรัฐสภานั้น สมชาย ปรีชาศิลปกุล หัวหน้าศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมาย คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ บอกว่าจากการอ่านรายงานการประชุมของกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ มีบทสรุปเรื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญ 3 เรื่อง
1. เรื่องที่แก้ไม่ได้ คือการแก้ไขรูปแบบของรัฐ
2. เรื่องที่แก้ได้แบบยากมาก คือการแตะโครงสร้างอำนาจสำคัญ เช่น อำนาจศาล ในรายงานการประชุมระบุชัดเจนว่าหลังผ่านกระบวนการต่างๆ แล้วต้องทำประชามติ
3. เรื่องที่แก้ได้แบบยาก คือการแก้บางเรื่องที่ไม่ได้แตะโครงสร้างสำคัญ เป็นเรื่องที่ไม่ต้องผ่านประชามติ
“เนื่องจากตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ มีหนังสือถามไปถึงผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งผมเห็นว่าไม่ต้องถามก็ได้ ให้ไปเปิดรายงานการประชุมที่เขียนไว้ชัดเจน ผมคิดว่าศาลรัฐธรรมนูญกำลังทำงานออกนอกขอบเขตบางเรื่อง มันค่อนข้างชัดเจนว่าไม่ได้อยู่ในเรื่องที่ควรกระทำ เพราะกรณีการแก้ไขแบบนี้ยังไงก็ต้องผ่านการทำประชามติอยู่ดี” สมชายกล่าว
ด้าน ณรงค์เดช ชี้ชวนให้มองเหตุผลของฝ่ายที่เสนอญัตติให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามมาตรา 210(2) ซึ่งบอกว่า ตามมาตรา 256 ให้อำนาจของรัฐสภาแก้รัฐธรรมนูญได้เฉพาะรายมาตรา จะแก้ทั้งฉบับไม่ได้ การให้มีหมวดว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เท่ากับแก้ทั้งฉบับ โดยอิงคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญปี 2555 ที่บอกว่าเนื่องจากรัฐธรรมนูญปี 2550 ผ่านการออกเสียงประชามติ ประชาชนเป็นผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ถ้าจะแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับต้องทำประชามติถามประชาชนก่อน แต่ตามจริงแล้วตามมาตรา 256(8)[7] กำหนดไว้แล้วว่ายังไงก็ต้องทำประชามติ
“สมมติว่าร่างนี้ผ่านวาระสาม มีร่างแก้ไขมาตรา 256 ให้กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลง และมีร่างจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ก็ต้องไปออกเสียงประชามติอยู่ดีว่าประชาชนเห็นชอบหรือไม่ ถ้าประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญไม่เห็นชอบก็จบ ถ้าเห็นชอบก็ไปเริ่มกระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่”
ณรงค์เดช ยืนยันความคิดของเขาว่าการที่รัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งนี้ ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
“แม้ว่าในทางทฤษฎี รัฐสภาเป็นองค์กรที่รัฐธรรมนูญจัดตั้งขึ้น มีอำนาจเท่าที่รัฐธรรมนูญเขียน อำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภานั้นมีข้อจำกัดก็จริง แต่สุดท้ายคนที่ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญคือประชาชน
“เปรียบเทียบว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ผู้จัดทำคือ กรธ. โดยมีคุณมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน แล้ว กรธ. มีฉันทมติจากประชาชนอย่างไร แต่สุดท้ายเขาต้องการ democratic legitimacy จึงทำประชามติถามประชาชน ดังนั้นผมมองว่ารัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แม้มีข้อสงสัยบ้างว่าอำนาจรัฐสภามีข้อจำกัดหรือไม่ ในทฤษฎี constituent power ก็เป็นไปได้ แต่สุดท้ายทฤษฎีประชาธิปไตยต้องชนะ” ณรงค์เดชกล่าว
เจตนารมณ์ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ – เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ
เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชี้ชวนให้พิจารณาคำอธิบายที่ กรธ. ทำไว้รายมาตรา จะเห็นว่ามีการเขียนไว้ชัดว่าไม่สามารถแก้เพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้
“แสดงว่า กรธ. แยกเรื่อง constitutional amendment คือการแก้บางส่วนบางมาตราซึ่งยังรักษาโครงสร้างและเจตจำนงเดิมของรัฐธรรมนูญ 2560 กับส่วนที่เรียกว่า constitutional replacement คือการเอาฉบับใหม่มาทดแทน เมื่อเราลงประชามติรัฐธรรมนูญ 2560 มันจึงผูกพันตัวเราแบบนี้ ศาลรัฐธรรมนูญก็ตัดสินภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 จึงต้องไปกับเจตนารมณ์แบบนี้ ถ้ามองแบบนักกฎหมายมากๆ คือไปเอาเจตนารมณ์ กรธ. มาดู มันจะไม่ค่อยสดใสเท่าไหร่ แต่ผมคิดว่าศาลไม่มีสิทธิมาตัดสินเรื่องเจตจำนงการเมือง
“ถ้าแก้ไขยกร่างทั้งฉบับไม่ได้ หลังจากนั้นจะเป็นเรื่องที่เกินขอบเขตกฎหมายมหาชนออกไป คือจะเป็นเรื่องการเมืองในความเป็นจริง มีคนพูดว่าศาลรัฐธรรมนูญห้ามการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ แต่คุณหยุดการปฏิวัติรัฐธรรมนูญไม่ได้ หมายความว่าถ้าประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยต้องการแก้ไขจริงๆ แล้วรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่ขวางเจตจำนงประชาชนอยู่ สิ่งที่จะชนะคือประชาชนที่จะล้มรัฐธรรมนูญฉบับเก่าแล้วตั้งรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมาเองในที่สุด นี่เป็นปรากฏการณ์ที่เราเห็นในหลายประเทศทั่วโลก แต่จะเกิดในรูปแบบไหน มีฉันทมติเพียงใด เราดูไม่ออก ซึ่งแม้กระทั่งในตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญก็ยอมรับว่า ข้อห้ามเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น ห้ามได้เฉพาะในรัฐธรรมนูญ แต่ถ้าประชาชนต้องการฉบับใหม่จริงๆ รัฐธรรมนูญก็ทัดทานเจตจำนงของประชาชนไม่ได้” เข็มทองกล่าว
จากนั้น ณรงค์เดช ค้านเรื่องการมองเจตนารมณ์ของ กรธ. ที่ว่ามีเจตนารมณ์ให้ทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับไม่ได้ โดยเขาหยิบยก คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 หน้าที่ 22 ที่บอกว่า “…ความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญในประการนี้ต่างหากที่ถือเป็นเจตนารมณ์หลักของรัฐธรรมนูญที่จะต้องยึดถือไว้เป็นสําคัญยิ่งกว่าเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งแม้จะถือเป็นเครื่องมือช่วยค้นหาเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้ แต่ความเห็นของผู้ร่างรัฐธรรมนูญคนใดคนหนึ่งก็มิใช่เจตนารมณ์ทั้งหมดของรัฐธรรมนูญ…”
หากมองตามนี้แล้วเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญกับเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญจึงเป็นคนละส่วนกัน
“ศาลรัฐธรรมนูญเขียนไว้ว่าเจตนารมณ์ผู้ร่างเป็นแค่เครื่องมือหนึ่งในการค้นหาเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ดังนั้นการตีความกฎหมายต้องมีความสม่ำเสมอ (consistency) เคยวางหลักไว้อย่างไรควรต้องเดินตามหลักอย่างนั้น วันนั้นเคยบอกว่าเจตนารมณ์ของผู้ร่างกับเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญเป็นคนละอันกัน ซึ่งผมก็เห็นด้วย แล้ววันนี้ถ้าจะยึดตามเจตนารมณ์ผู้ร่าง 100 เปอร์เซ็นต์ จะถือว่าเป็น consistency หรือไม่” ณรงค์เดชกล่าว
ณรงค์เดชชี้ว่าการแบ่งประเภทของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นสามารถมองได้ทั้งจากรูปแบบและเนื้อหา
1. การมองเชิงรูปแบบ (form) แบ่งเป็น การแก้ไขรัฐธรรมนูญ (constitutional amendment) และการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ (constitutional replacement) วิธีมองแบบนี้ถือว่าหากมีรัฐธรรมนูญ 2560 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 1 หรือฉบับที่ 2 นับเป็นการแก้ไข แต่สำหรับรัฐธรรมนูญ 2534 ฉบับแก้ไขปี 2539 ที่นำมาสู่การเกิดรัฐธรรมนูญ 2540 นับเป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่
2. การมองเชิงเนื้อหา (content) แบ่งเป็น การแก้ไขเล็กน้อย (constitutional amendment), การตัดเป็นส่วนๆ เป็นการแก้ไขที่กระทบโครงสร้าง (constitutional dismemberment), การทำลายหลักการพื้นฐานเดิมไปเลย (constitutional replacement) เมื่อหลักพื้นฐานที่เป็นโครงสร้างรัฐธรรมนูญไทย คือ 1) รูปแบบรัฐต้องเป็นรัฐเดี่ยว 2) ต้องมีการปกครองแบบประชาธิปไตย 3) ต้องมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเท่านั้น หากใช้วิธีการมองเชิงเนื้อหาเช่นนี้ constitutional replacement คือการแก้ไขที่ไม่อยู่ภายใต้สามข้อจำกัดนี้
“ถ้าดูญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เสนอในสภา เขายังอยู่ภายใต้ข้อจำกัดเดิมของรัฐธรรมนูญ 2560 เพียงแต่จะเปลี่ยนเป็นฉบับใหม่ ไม่เพียงเท่านั้นยังมีหมวด 1 และหมวด 2 ที่แก้ไม่ได้เลย โดยหลักการพื้นฐานยังเป็นตามเดิม ด้วยเหตุนี้ถ้าพิจารณาเชิงเนื้อหา แม้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย ส.ส.ร. แล้วเสร็จก็ยังไม่ใช่รัฐธรรมนูญใหม่จริงๆ เพราะหลักการพื้นฐานยังเหมือนเดิม” ณรงค์เดชกล่าว
ต่อพงศ์สนับสนุนเหตุผลของณรงค์เดชว่า การจะตีความมาตรา 256 เรื่องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น ต้องไปดูกรอบตามมาตรา 255 ว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีคุณค่าพื้นฐานที่แก้ไขเปลี่ยนแปลงไม่ได้ คือเรื่องรูปแบบการปกครองและรูปแบบของรัฐ
“การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใดก็ตาม ถ้ามีลักษณะที่ไม่ได้ไปยกเลิกคุณค่าพื้นฐานทั้งสองเรื่องนี้ก็ถือว่าไม่ได้ขัดกับหลักการเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพียงแต่มาตรา 256 ใช้ถ้อยคำว่า ‘แก้ไขเพิ่มเติม’ จะรวมไปถึงการแก้ไขมาตรา 255 ที่เปิดทางให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับหรือเปล่า
“ในทางทฤษฎีผมเชื่อว่าตัวบทบัญญัติมาตรา 256 ที่พูดถึงเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ได้ติดล็อกมาตรา 255 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อเปิดทางให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ถ้าตีความมาตรา 255 ประกอบกับมาตรา 256 รวมถึงหลักในทางทฤษฎี ผมคิดว่าสามารถทำได้”
ต่อพงศ์ บอกอีกว่าหากจะมีการแก้ไขให้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับได้ อย่างไรแล้วตามมาตรา 256(8) ก็กำหนดให้ทำประชามติเพื่อถามความเห็นชอบจากประชาชนอยู่ดี
“เรื่องนี้ไม่ควรถูกบล็อกตั้งแต่แรก ศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรตีความในลักษณะที่ทำให้เรื่องนี้ไม่นำไปสู่การชี้ขาดของประชาชนว่าจะให้มีการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับหรือเปล่า” ต่อพงศ์กล่าว
ความหวังต่ออนาคตประเทศ
ก่อนการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญครั้งนี้มีประเด็นที่ โภคิน อยากชี้ชวนให้พิจารณาว่า หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าสภาไม่มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แล้วประเด็นเรื่องการแก้ไขมาตรา 256 จะตกไปด้วยหรือไม่
“หากเรื่องการแก้ไขมาตรา 256 ยังไม่ตกไป แล้วสภาลงมติให้ผ่านวาระสามไปเฉพาะเรื่องการแก้ไขมาตรา 256 นั่นหมายความว่า ต่อจากนั้นรัฐบาลร่วมกับ ส.ว. จะสามารถแก้รัฐธรรมนูญเป็นรายประเด็นหรือรายมาตราแบบไหนก็ได้ตามใจชอบ เพราะร่างนี้ใช้เสียง 3 ใน 5 ของสภา ซึ่งเสียงของฝ่ายค้านมีไม่ถึง มีเพียงฝ่ายรัฐบาลเท่านั้นที่จะได้โอกาสนี้
“ผมทำแถลงการณ์ว่าอยากให้ศาลแถลงว่าไม่มีอำนาจตีความ เพื่อเป็นการส่งเสริมให้ประชาธิปไตยแข็งแรง ให้เรื่องนี้เป็นเรื่องของสภา เพราะในอดีตปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของสภา ก็ให้สภาตีความแล้วจบเด็ดขาด คนอื่นไปตีความไม่ได้ ตอนนี้กลายเป็นว่าทุกเรื่องทุกองค์กรต้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยหมด ไม่ได้วินิจฉัยเฉพาะข้อขัดแย้ง แต่สงสัยเรื่องอำนาจตัวเองก็ไปถามศาล ถือว่าไปกันใหญ่” โภคินกล่าว
ส่วน ต่อพงศ์ ยอมรับว่าสิ่งที่กำลังจะมาถึงอาจมีความหวังของประเทศอยู่ไม่มากนัก
“ต้องยอมรับว่าการเมืองมาถึงทางตันมากขึ้นเรื่อยๆ คนที่จะคลี่คลายเรื่องนี้ได้อาจมีไม่กี่คน โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญ ต้องขอให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแต่ละท่านได้กรุณาปรับใช้หรือตีความรัฐธรรมนูญในลักษณะที่ทำให้วิกฤตคลี่คลาย แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะแก้ไขได้ยากด้วยความตั้งใจของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ แต่หากกระบวนการนี้ติดขัดไปต่อไม่ได้ ประเทศก็จะถึงทางตัน อย่างน้อยที่สุดต้องทำให้เรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในสาระสำคัญกลับไปสู่การชี้ขาดจากประชาชน นั่นคือการแก้ไขมาตรา 256
“เรื่องนี้เป็นเรื่องที่สำคัญ องค์กรที่มีหน้าที่และบทบาทสำคัญคือศาลรัฐธรรมนูญ ขอให้ตุลาการแต่ละท่านที่จะวินิจฉัยเรื่องนี้คำนึงถึงลักษณะที่ว่าการวินิจฉัยของท่านเป็นเรื่องอนาคตของประเทศ” ต่อพงศ์กล่าว
ส่วนคำตอบต่อข้อถกเถียงเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งหมดนี้จะต้องติดตามต่อไปในการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ
[1] รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (9) ก่อนนายกรัฐมนตรีนําความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตาม (7) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกทั้งสองสภารวมกัน มีจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา หรือของทั้งสองสภารวมกัน แล้วแต่กรณี มีสิทธิเข้าชื่อกันเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี ว่าร่างรัฐธรรมนูญตาม (7) ขัดต่อมาตรา 255 หรือมีลักษณะตาม (8) และให้ประธานแห่งสภาที่ได้รับเรื่องดังกล่าวส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ในระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีจะนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยมิได้
[2] รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 255 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้
[3] รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 210 (2) ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจและหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ
[4] รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 266 ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ ขององค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภา เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณาวินิจฉัย
[5] รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 214 ในกรณีที่มีความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มิใช่ศาลตั้งแต่สององค์กรขึ้นไป ให้ประธานรัฐสภา นายกรัฐมนตรี หรือองค์กรนั้น เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย
[6] รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 192 ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจระหว่างศาลยุติธรรม ศาลปกครอง หรือศาลทหาร ให้พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดโดยคณะกรรมการซึ่งประกอบด้วยประธานศาลฎีกาเป็นประธาน ประธานศาลปกครองสูงสุด หัวหน้าสํานักตุลาการทหาร และผู้ทรงคุณวุฒิอื่นอีกไม่เกินสี่คนตามที่กฎหมายบัญญัติ เป็นกรรมการ
[7] รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256(8) ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออํานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออํานาจได้ ก่อนดําเนินการตาม (7) ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงให้ดําเนินการตาม (7) ต่อไป
เรื่อง: วจนา วรรลยางกูร
ภาพถ่าย: เมธิชัย เตียวนะ
