นำชัย ชีววิวรรธน์ เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
หากคุณติดตามข่าวคราวการเมืองโลก ซึ่งก็รวมการเมืองของไทยด้วย ก็อาจไม่น่าแปลกใจนักที่พบว่า บ่อยครั้งที่นักการเมืองทำอะไร ‘แปลกๆ’ อย่างไม่น่าเชื่อ อันที่จริงนักการเมืองจำนวนมากก็ดูเป็นคนฉลาดเฉลียวและมีความเป็นผู้นำสูง (แน่นอนว่าย่อมมียกเว้นบ้างเป็นบางคน) แล้วทำไมจึงตัดสินใจหรือทำอะไรที่ไม่เข้าท่า ไม่ทำอะไรที่ควรทำ และทำอะไรที่ไม่ควรทำอยู่เสมอๆ
คำถามจำพวก ‘ทำไมรัฐบาลมักเฟล’ เช่นนี้ น่าจะมีคำอธิบายอยู่บ้างกระมัง?
นักการเมืองตัดสินใจยังไง?
สิ่งที่เรารู้แน่ๆ คือ นักการเมืองมักมี ‘วาระแอบแฝง’ ประกอบการตัดสินใจเสมอ บางทีก็เป็นแบบต้องเอานิ้วโป้งถูกับนิ้วชี้อีกต่างหาก แต่หากว่าเรามี ‘ระบบในฝัน’ ที่สามารถทำให้ผู้มีอำนาจ ‘ต้อง’ ตัดสินใจบนข้อมูลที่เหมาะสม ก็น่าจะดี
การจะไปถึงตรงนั้นได้ต้องทำอย่างไร?
ปลายปี 2019 ศูนย์วิจัยร่วมของคณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission, Joint Research Centre) ในกรุงบรัสเซลส์ ออกรายงานมาฉบับหนึ่งชื่อว่า Understanding our political nature: how to put knowledge and reason at the heart of policymaking (การทำความเข้าใจธรรมชาติทางการเมืองของเรา: วิธีการทำให้ความรู้และเหตุผลเป็นหลักในการออกนโยบาย)
รายงานฉบับดังกล่าวได้มาจากการเชิญผู้เชี่ยวชาญในสาขาต่างๆ ครอบคลุมตั้งแต่ศาสตราจารย์ด้านการเมือง นักธุรกิจ นักต่อรอง นักปรัชญา นักพฤติกรรมศาสตร์ ไปจนถึงนักจิตวิทยา ฯลฯ รวม 60 คน มาเข้าเวิร์กชอป พูดคุยหาทางทำตามเป้าหมายที่เป็นชื่อรายงานนี่แหละครับ
สิ่งที่คณะทำงานชุดนี้สรุปไว้ก็คือ แค่การมีข้อมูลสำหรับประชาชนหรือผู้มีอำนาจตัดสินใจมากขึ้น ถือว่ายังไม่เพียงพอที่จะรับประกันได้ว่า จะทำให้การตัดสินใจนั้นดีขึ้นได้ การที่จะทำให้ผู้บริหารระดับสูงตัดสินใจได้ดีขึ้น เราจำเป็นต้องเข้าใจปัจจัยสำคัญรวม 7 เรื่องด้วยกัน ดังนี้
(1) มีข้อมูลลวงและมีความรับรู้แบบผิดๆ อยู่ ต้องระมัดระวังเรื่องพวกนี้ให้มาก
(2) สติปัญญาแบบรวมยอด (collective intelligence) ช่วยทำให้คนวางนโยบายทำงานร่วมกันดีขึ้น และป้องกันไม่ให้ตัดสินใจผิดพลาดได้ดีขึ้น
(3) เราไม่อาจตัดเรื่องอารมณ์ความรู้สึกออกจากเหตุผลได้อย่างสิ้นเชิง ความเข้าใจเรื่องอารมณ์ความรู้สึกของมวลชนและผู้บริหารช่วยปรับปรุงกระบวนการตัดสินใจให้ดีขึ้นได้
(4) สิ่งที่ขับดัน (drive) ให้เกิดพฤติกรรมทางการเมือง มีเรื่องความเป็นตัวตนของแต่ละคน และเรื่องการให้คุณค่าต่างๆ (value) ที่แต่ละคนยึดถือมาเกี่ยวข้องด้วยอย่างใกล้ชิด ซึ่งเรื่องพวกนี้เรายังไม่ค่อยรู้รายละเอียดมากนัก
(5) การให้แต่ข้อเท็จจริงไม่เพียงพอที่จะโน้มน้าวใจให้เกิดการตัดสินใจต่างๆ ได้ ต้องมีการบรรยายหรือสาธยายอย่างเหมาะสม หรือเรียกให้สมกับยุคนี้ก็ต้องว่า ต้องมีทักษะ ‘story telling’ ชั้นเซียน รวมทั้งใช้คำอุปมาอุปไมยและการเปรียบเทียบต่างๆ เพื่อเปลี่ยนกรอบความคิดด้วย
(6) การสร้างความน่าเชื่อถือและความเปิดกว้าง ให้เกิดขึ้นทั้งกับตัวผู้มีอำนาจและผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้อง ถือเป็นเรื่องที่ขาดเสียมิได้ และสุดท้ายต้องมี
(7) การส่งเสริมในทุกทางให้เกิดการตัดสินใจและมีนโยบายทางการเมืองบนหลักฐานอ้างอิง (evidence-informed policymaking) ที่เชื่อถือได้
ฟังดูเหมือนเรื่องในฝันสุดๆ นะครับ !
ประสบการณ์ที่ไร้ค่า
หนังสือชื่อ Think Again: Why Good Leaders Make Bad Decisions and How to Keep it From Happening to You (คิดใหม่อีกสักที: ทำไมผู้นำที่ดีจึงมักตัดสินใจแย่ๆ และจะป้องกันอย่างไรไม่ให้เกิดกับตัวคุณ) ของศาสตราจารย์ ซิดนีย์ ฟิงเคลสไตน์ (Sydney Finkelstein) แห่ง Dartmouth’s Tuck School of Business กล่าวถึงปัจจัยสำคัญเรื่องหนึ่งก็คือ ประสบการณ์
เขาย้ำว่าผู้นำที่เชื่อมั่นในประสบการณ์ที่เคยประสบความสำเร็จในบริษัทเดิม และยกเอามาใช้กับบริษัทใหม่แบบทั้งดุ้น โดยไม่ได้พิจารณาถึงความแตกต่างของสภาพในที่ทำงาน ทั้งผู้คน วัฒนธรรม และทรัพยากรอื่นๆ ไม่แคล้วต้องล้มเหลวแทบจะทุกรายไป
นี่ขนาดเปรียบเทียบกันในกรณีที่คล้ายกันมากแล้วนะครับ เรื่องนี้ทำให้ผมนึกถึงนายพลหลายคนในสมัยสงครามโลกครั้งที่สองที่ต้องมาลงเลือกตั้ง แม้อาจมีบางรายที่ประสบความสำเร็จ แต่ส่วนใหญ่แล้วกลับล้มเหลวไม่เป็นท่า อยู่ได้แค่สมัยเดียวก็ต้องเด้งจากไปไม่หวนคืน เพราะการบังคับบัญชาสั่งการในสนามรบกับในสนามการเมืองแตกต่างกันมาก
ความรู้ความสามารถในการรบจึงไม่มีประโยชน์กับการพัฒนาบ้านเมืองเสียเท่าไหร่นัก อันที่จริงไม่ต้องสมัยสงครามโลกก็ได้ เราก็เห็นตัวอย่างกันโต้งๆ อยู่บ้างแล้วทุกวี่วัน
ไม่ใช่เพราะเห็นแก่ตัว แต่เพราะ…
ศาสตราจารย์เดนี รอดริก (Dani Rodrik) ชาวตุรกี ที่ทำวิจัยครอบคลุมทั้งเรื่องโลกาภิวัตน์ การเติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนา ไปจนถึงเศรษฐศาสตร์การเมือง (political economy) เคยเขียนบทความชื่อ Rational-Choice Political Economy (เศรษฐศาสตร์การเมืองแบบตัวเลือกที่สมเหตุผล) ไว้
เขาตั้งสมมติฐานว่า ความเชื่อตามๆ กันมาว่า พวกที่อยู่ในอำนาจมักจะทำอะไรที่ย่ำแย่กับเรา ก็เพราะได้ประโยชน์อะไรบางอย่างนั้น น่าจะเป็นคำอธิบายแบบ ‘ง่ายจนเกินจริง’ มากไปหน่อย ถ้าจะนำมาใช้อธิบายในทุกกรณี แม้ว่าบางกรณีน่าจะใช่จริงๆ แต่ก็น่าจะมีอะไรมากกว่านั้น และเป็นไปได้ว่าความเชื่อที่ว่าไม่ได้มาจากทางฝั่งสื่อสารมวลชน แต่เริ่มมาจากทางฟากนักวิชาการด้วยกันเองนี่แหละ
เขาให้หลักฐานบางอย่างว่า การที่นักการเมือง ข้าราชการ นายธนาคาร และใครต่อใครที่ทำผิดๆ พลาดๆ แบบเดียวกัน ก็เพราะพวกเขาไม่รู้ว่าจะทำอะไรอย่างอื่นได้อีก กล่าวอีกแบบก็คือ พวกเขาไม่ได้ตระหนักแม้แต่น้อยว่า ยังมีวิธีการอื่นๆ ให้ทำได้อีก เรียกว่า…เซ่อ มากกว่า เลว!
คิดดูก็คงเข้าข่าย Dunning-Kruger effect หรือ ปรากฏการณ์กบในสระน้อย ที่คิดว่าตัวเองเป็นเจ้าโลก รู้หมดจรดแดนดินผืนน้ำ แต่ที่จริงมองเห็นและรับรู้แค่เพียงจิ๊บๆ นิดเดียว แต่ ‘เซ่อ’ ในที่นี้ ไม่ได้แปลว่า ‘โง่’ ซะทีเดียวนะครับ ศาสตราจารย์แกว่า พวกนี้ไปยึดติดอยู่กับกระบวนการตัดสินใจตามขั้นตอนและแบบแผนที่ตัวเองเป็นส่วนหนึ่งอยู่
เขายกตัวอย่างกรณีของเดวิด คาเมรอน อดีตนายกรัฐมนตรีอังกฤษ กับการตัดสินใจเกี่ยวกับระบบราชการพลเรือน (civil service) ว่าเป็นตัวอย่างที่ดีของกรณีนี้
คำแนะนำของแกก็คือ ต้องมองให้ออกแต่ต้นว่า ตอนนี้อยู่ที่มุมกล่องแล้ว ถึงเวลาควรจะเปิดฝาและ ‘ออกนอกกล่อง’ (หรือ ‘กะลา’ –ถ้าใครจะคิดว่าคำนี้เหมาะสมมากกว่า) ได้แล้ว
แต่…ตัดใจไม่ลง
ในทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม มีการศึกษาเรื่องพฤติกรรมการตัดสินใจของคนเรา และพบว่าเรามักมีความคิดอ่านที่จำกัด และมักมองผลดีผลเสียบางอย่างพลาดไปอยู่เสมอๆ โดยอาการแบบนี้ไม่ขึ้นกับว่าเป็นคนมีการศึกษาหรือเปล่า และเป็นกับแม้กระทั่งพวกที่ภูมิใจในความคิดความอ่านเป็นเหตุเป็นผลของตัวเองอีกต่างหาก
เมื่อเราต้องตัดสินใจอะไรสักอย่าง ก็มักจะต้องมีข้อจำกัดและข้อดีข้อเสียอยู่เสมอ นักเศรษฐศาสตร์มีศัพท์อยู่คำหนึ่งคือ ‘Pareto improvement’ (การปรับปรุงแบบพาเรโต) ที่หมายความว่า เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายอะไรสักอย่างให้ดีขึ้นแล้ว มีแต่คนได้ประโยชน์และไม่มีคนเสียประโยชน์เลย โอกาสที่จะเกิดแบบนี้หายากมากๆ ในโลกความเป็นจริง
การเปลี่ยนแปลงใดๆ ก็ตาม มักทำให้มีคนได้ประโยชน์และคนเสียประโยชน์เสมอ
การตัดสินใจส่วนใหญ่เลยเป็นอย่างที่นักเศรษฐศาสตร์ชื่อ โจเซฟ สติกลิตซ์ (Joseph Stiglitz) เรียกว่าเป็น ‘near–Pareto improvement’ (การปรับปรุงใกล้จะเป็นแบบพาเรโต) เสียมากกว่า
การออกนโยบายทางการเมืองจึงเป็นการชักกะเย่อระหว่างสิ่งที่ประชาชนอยากได้ (ซึ่งส่งผลผ่านทางผู้ลงคะแนนเลือกตั้ง หากเป็นระบอบประชาธิปไตย) กับสิ่งที่รัฐบาลคิดว่าดีกับประชาชน ซึ่ง…ไม่จำเป็นต้องเป็นแบบเดียวกัน
การต่อรองเพื่อผลประโยชน์ของฝ่ายตนจึงเป็นเรื่องอมตะนิรันดร์กาลอย่างหลีกเลี่ยงไม่พ้น และการโน้มน้าวใจให้รัฐบาลทำตามที่กลุ่มประชาชนเห็นดี เช่น อยากเห็นการพัฒนาพื้นที่เมืองให้มีต้นไม้และสวนสาธารณะเพิ่มขึ้น จึงอาจต้องสร้างแรงกดดันรัฐบาลด้วยวิธีการต่างๆ เพราะรัฐบาลไม่อยากเสียประโยชน์จากรายได้ที่จะเกิดจากการนำพื้นที่นั้นไปให้สัมปทานเอกชน เพื่อทำห้างสรรพสินค้าหรืออย่างอื่นที่ให้มูลค่าทางเศรษฐกิจมากกว่า ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่รัฐบาลใช้ระบุความสำเร็จของตัวเอง
ตาฟางทางข้อมูล
คำอธิบายเรื่องทำไมรัฐบาลมักเฟลที่ผมว่าน่าสนใจอีกแบบหนึ่งเรียกว่า มีความ ‘ไม่สมมาตรด้านข้อมูล’ (information asymmetry) หรือลักษณะ ‘ตาฟางทางข้อมูล’ เกิดขึ้น
คอนเนอร์ เลน (Connor Lane) นักวิชาการที่ Mannkal Economic Education Foundation อธิบายเรื่องนี้ไว้น่าสนใจครับ เขายกตัวอย่างว่ากรณีคลาสสิกด้านนี้คือ เรื่องของคนขายรถยนต์เขี้ยวลากดินกับคนซื้อที่ขาดความรู้ ฝ่ายแรกนั้นมีข้อมูลมูลค่าที่แท้จริงของรถดีกว่าผู้ซื้อเป็นอย่างมาก จึงเอาเปรียบได้มาก มีตลาดสินค้าอีกมากที่มีลักษณะแบบนี้ และคนก็ฉกฉวยหาประโยชน์โดยไม่ได้คิดว่าเป็นเรื่องผิดอะไรเลยด้วย
การเมืองก็เป็น ‘ตลาด’ แบบนี้เช่นกัน
โลกปัจจุบันสลับซับซ้อนมาก คนลงคะแนนเสียงไม่อาจจะไปไล่ตามรายละเอียดทุกเรื่องได้ ไม่สามารถเป็นผู้เชี่ยวชาญในทุกประเด็นที่พูดคุยถกเถียงกันได้ นโยบายจำนวนมากจึงตอบสนองความต้องการของคนลงคะแนนเสียงแบบฉายฉวย ให้ผลดีระยะสั้น โดยไม่ใส่ใจกับผลเสียระยะยาว ซึ่ง…คนลงคะแนนก็ไม่รู้หรือไม่สนใจกับเรื่องแบบหลังเท่าไหร่
คุณเลนยกตัวอย่างการตัดสินใจตั้งกำแพงภาษียางรถยนต์ที่นำเข้าจากจีนของรัฐบาลโอบามา ซึ่งช่วยให้ไม่ต้องเลิกจ้างงานคนงานโรงงานยางรถยนต์ในสหรัฐฯ 1,200 คน และก่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจราว 48 ล้านเหรียญฯ ในปีเดียว มองเผินๆ เรื่องนี้น่าจะถือได้ว่าเป็นความสำเร็จได้ทีเดียว หากไม่พบว่าผู้บริโภคชาวอเมริกันเองต้องจ่ายเงินเพิ่มขึ้น 1,000 ล้านเหรียญฯ ทีเดียว เพราะต้องจ่ายค่าสินค้าที่แพงมากขึ้น ยังไม่นับการจ้างงานในฝ่ายรายย่อยที่หดหายไปจากการตั้งกำแพงภาษีนี้ถึง 2,500 ตำแหน่ง
เรื่องคล้ายคลึงกันเกิดกับรัฐบาลประธานาธิบดีทรัมป์ แต่ตัวเลขกำแพงภาษีขยับจาก 25–35% ของรัฐบาลโอบามาไปเป็น 45% และไม่จำกัดแค่สินค้าบางรายการ แต่ใช้กับสินค้าจากจีนทุกประเภท
คราวนี้ก็ลองจินตนาการถึงผลลัพธ์ดูครับว่า จะเถิดเทิงกว่ามากเพียงใด!
ทำไมนโยบายที่ก่อผลเสียมากกว่าจึงเกิดขึ้นได้ ก็เพราะ ‘ความไม่สมมาตรด้านข้อมูล’ นี่แหละครับ ผลดีที่เกิดกับโรงงานหรือผู้ผลิตภายในประเทศเห็นได้ชัด ขณะที่ผลเสียที่เกิดกับคนขายรายย่อยและค่าใช้จ่ายของผู้บริโภค กลับแทบไม่เป็นที่รับรู้กันเลย
สรุปว่าการที่รัฐบาลจะทำอะไรเฟลๆ ออกมานั้น มีสาเหตุที่ซับซ้อนไม่น้อย ไม่ได้มีแค่เรื่องผลประโยชน์ส่วนตนเท่านั้น บางเรื่องก็มองเห็นได้ง่าย แต่บางเรื่องก็มองเห็นได้ยาก แต่ประชาชนนี่แหละครับที่จำเป็นต้องช่วยกันจับตามมองและกดดันให้รัฐบาลทำอะไรที่ ‘ควรทำ’ แม้ว่าจะเห็นผลช้าก็ตาม
