ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
เมื่อช่วงต้นเดือนตุลาคมที่ผ่านมา รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศจากอินเดีย สหรัฐอเมริกา และออสเตรเลียได้เดินทางเข้าร่วมประชุมกรอบความร่วมมือ 4 ฝ่ายด้านความมั่นคง หรือที่รู้จักกันในชื่อ ‘The QUAD (Quadrilateral Security Dialogue)’ ณ กรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น และเมื่อต้นเดือนพฤศจิกายน ทั้ง 4 ประเทศเข้าร่วมซ้อมรบทางทะเลที่ประเทศอินเดียในชื่อ ‘Malabar Naval Exercise’ แน่นอนว่าทั้ง 2 กิจกรรมเป็นที่จับตาอย่างมากจากทั่วโลก เพราะถือเป็นความร่วมมือทางการเมืองและการทหารแรกๆ ในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก
หนึ่งในประเด็นสำคัญที่เป็นกระแสอย่างมากในเวทีการพูดคุยคือ การที่รัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐอเมริกาออกมาเสนอให้ยกระดับ The QUAD เป็น NATO ในภูมิภาคแห่งนี้ รวมถึงการที่อินเดียตัดสินใจให้ออสเตรเลียเข้าร่วมการซ้อมรบ Malabar ปีนี้ ปรากฏการณ์เช่นนี้สร้างความวิตกกังวลอย่างมากให้กับประเทศต่างๆ ในภูมิภาคโดยเฉพาะจีน ซึ่งถูกมองว่าเป็นเป้าหมายสำคัญของความร่วมมือนี้ ครั้งนี้เลยอยากพาคุณผู้อ่านมารู้จัก The QUAD ให้มากขึ้น รวมถึงวิเคราะห์ถึงสถานการณ์ในอนาคตของกรอบความร่วมมือนี้ และตอบคำถามคาใจสำคัญว่าแท้จริงแล้วทั้ง 4 ชาติต้องการปิดล้อมจีนจริงหรือไม่
พัฒนาการความร่วมมือญี่ปุ่น-อินเดีย-สหรัฐอเมริกา-ออสเตรเลีย
จุดกำเนิดของ ‘The QUAD’ อาจย้อนได้ไกลถึงปี 2004 โลกในปีดังกล่าว โดยเฉพาะพื้นที่มหาสมุทรอินเดียเผชิญภัยธรรมชาติครั้งใหญ่อย่างสึนามิ ณ เวลานั้น ญี่ปุ่นประสานความร่วมมือกับสหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย และอินเดียเพื่อปฏิบัติภารกิจให้ความช่วยเหลือประเทศที่ได้รับผลกระทบจากภัยธรรมชาติดังกล่าว ต่อมาความร่วมมือดังกล่าวถูกหยิบยกขึ้นมาพูดคุยอีกครั้งในปี 2007
ในปีนั้น มีการพูดคุยกันอย่างไม่เป็นทางการของผู้นำทั้ง 4 ชาติเกี่ยวกับแนวทางในการสร้างความร่วมมือระหว่างพื้นที่ 2 มหาสมุทร ต่อมา นายกรัฐมนตรีชินโซ อาเบะของญี่ปุ่นเน้นย้ำถึงความสำคัญเกี่ยวกับความร่วมมือดังกล่าวในรัฐสภาของอินเดีย กลายเป็นที่มาสำคัญของไอเดียว่าด้วย ‘อินโด-แปซิฟิก’ ที่ใช้กันอย่างแพร่หลายจนถึงทุกวันนี้
อย่างไรก็ตาม ความร่วมมือ 4 ฝ่ายหยุดชะงักลงหลังเกิดความเปลี่ยนแปลงภายในรัฐบาลของญี่ปุ่น ออสเตรเลีย และสหรัฐอเมริกา ช่วงท้ายปี 2007 นายกรัฐมนตรีชินโซ อาเบะของญี่ปุ่นต้องลงจากตำแหน่งอย่างกระทันหัน ในขณะที่ปี 2008 รัฐบาลออสเตรเลียยุติการเข้าร่วมพูดคุย ซึ่งเป็นผลสำคัญจากความพยายามของรัฐบาลจีนในการล้มโต๊ะเจรจานี้ ในขณะเดียวกัน การเมืองในสหรัฐอเมริกาเองก็นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศหลังบารัค โอบามาขึ้นมารับตำแหน่งประธานาธิบดีในปี 2009
กรอบความร่วมมือนี้ถูกปัดฝุ่นใหม่อีกครั้งหลังจากประธานาธิบดีทรัมป์ขึ้นมามีอำนาจ สหรัฐอเมริกายุคทรัมป์ให้ความสนใจอย่างยิ่งกับภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก ซึ่งนโยบายดังกล่าวได้รับการตอบรับอย่างดีจากทั้งอินเดีย ญี่ปุ่น และออสเตรเลีย เนื่องจากทั้ง 4 ประเทศต่างเผชิญต่อการขยายอิทธิพลอย่างรวดเร็วของจีนภายในภูมิภาค ดังนั้น The QUAD จึงกลายเป็นแพลตฟอร์มที่ถูกหยิบขึ้นมาใช้อีกครั้ง จนถูกมองว่าเป็นกรอบความร่วมมือที่ใช้ในการปิดล้อมจีน และนับตั้งแต่ปี 2017 เป็นต้นมา ทั้ง 4 ประเทศก็ได้มีการพูดคุยประเด็นความมั่นคงภายในภูมิภาคมาอย่างต่อเนื่อง
เสือกระดาษและมุมมองที่ยังไม่ตรงกันของทั้ง 4 ประเทศ
แม้ว่า The QUAD จะถูกมองว่าเป็นโต๊ะเจรจาทางด้านความมั่นคงที่มุ่งเน้นการเจรจาและพูดคุยเกี่ยวกับภูมิภาคอินโด-แปซิฟิก แต่ในความเป็นจริงแล้ว กรอบความร่วมมือนี้กลับไม่ได้ก้าวหน้าอย่างที่คิด เพราะทั้ง 4 ประเทศมองวัตถุประสงค์ในการพูดคุยในเวทีความร่วมมือนี้แตกต่างกัน อย่างสหรัฐอเมริกาคาดหวังอย่างมากในการใช้เวที The QUAD สร้างความร่วมมือกับทั้ง 3 ประเทศเพื่อปิดล้อมจีนทั้งทางความมั่นคงและเศรษฐกิจ รวมถึงพยายามใช้เวทีนี้ท้าทายจีนในเรื่องทะเลจีนใต้
ในทางกลับกัน ญี่ปุ่น และอินเดียกลับไม่ต้องการให้เวทีนี้มีท่าทีที่ชัดเจนว่า จัดตั้งขึ้นมาเพื่อเป็นแขน-ขาให้สหรัฐอเมริกาปิดล้อมจีน เพราะทั้งสองประเทศมีสายสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับจีนทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจ ยิ่งไปกว่านั้น ทั้งสองประเทศยังถือเป็นเพื่อนบ้านของจีนอีกด้วย การมีท่าทีไปในทางเดียวกับสหรัฐอเมริกาจึงไม่ใช่ผลดีเท่าใดนัก หรือแม้แต่ออสเตรเลียเองก็มองเวทีนี้เป็นพื้นที่ในการถ่วงดุลอำนาจของจีนเท่านั้น ดังนั้นการด่วนสรุปว่า The QUAD จัดตั้งขึ้นมาเพื่อปิดล้อมจีนจึงไม่ถูกต้องเท่าใดนัก
นอกจากนี้ มุมมองต่อแนวคิดว่าด้วยภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกของทั้ง 4 ประเทศเองยังมีความแตกต่างกันอย่างมากอีกด้วย ในขณะที่สหรัฐอเมริกาต้องการให้พื้นที่มหาสมุทรอินเดียและแปซิฟิกเปิดออกอย่างเสรีเพื่อให้ทุกประเทศสามารถเข้าไปใช้ประโยชน์ได้ (เป้าหมายสำคัญคือการท้าทายจีนในพื้นที่ทะเลจีนใต้นั่นเอง) แต่อินเดียกลับมองว่าการเปิดเสรีทางมหาสมุทรอินเดียและแปซิฟิก คนที่เสียประโยชน์ที่สุดก็คืออินเดีย เพราะในขณะที่มหาสมุทรอินเดียถูกเปิดเสรีได้จริง แต่จีนไม่มีทางยอมให้ทะเลจีนใต้เข้าถึงได้อย่างเสรี ทำนองเดียวกันกับสหรัฐอเมริกาเองที่จะยังคงจำกัดการเข้าถึงมหาสมุทรแปซิฟิกตะวันออก
พิจารณาจากข้อเท็จจริงแล้ว อินเดียกลับกลายเป็นผู้ที่เสียเปรียบที่สุดจากแนวคิดดังกล่าวของสหรัฐอเมริกา เพราะถ้าเรามองภาพทางภูมิศาสตร์จะเห็นว่ามหาสมุทรอินเดียไม่ต่างอะไรจากหลังบ้านของอินเดียเลย ถ้ามีการเปิดเสรีอย่างจริงจังก็ย่อมเพิ่มความเสี่ยงทางด้านความมั่นคงให้กับอินเดียมากขึ้น ฉะนั้นตลอดมา อินเดียจึงมีแนวคิดที่ขัดแย้งกับสหรัฐอเมริกาในประเด็นนี้ กล่าวคือมหาสมุทรอินเดียจะเสรี ต่อเมื่อจีนยอมให้ทะเลจีนใต้เข้าถึงได้อย่างเสรี เช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกาที่ต้องเปิดให้มหาสมุทรแปซิฟิกตะวันออกเข้าถึงได้อย่างเสรีด้วย
หรืออย่างเรื่องแนวคิด NATO ในภูมิภาคอินโด-แปซิฟิกที่สหรัฐอเมริกานำเสนอไปเมื่อเร็วๆ นี้ ทั้งญี่ปุ่นและอินเดียต่างออกมาบอกปัดกันอย่างทันควันว่าเป็นเพียงการเสนอฝ่ายเดียวของสหรัฐอเมริกา ทั้งสองประเทศต่างมองว่ายังไม่มีความจำเป็นเพียงพอที่จะสร้างความร่วมมือทางการทหารระดับ NATO ภายในภูมิภาคนี้ เพราะเราต้องไม่ลืมว่าอินเดียถือเป็นพันธมิตรที่สำคัญของรัสเซียเช่นเดียวกัน ฉะนั้นการมีพันธมิตรทางทหารระดับ NATO ไม่ได้เป็นเพียงภัยคุกคามของจีนเท่านั้น แต่ยังรวมถึงรัสเซียด้วย
ฉะนั้น เมื่อความเห็นต่อหลายประเด็นภายใต้กรอบความร่วมมือระหว่าง 4 ชาติไม่ค่อยจะลงรอยกันเท่าใดนัก ตลอด 4 ปีที่ผ่านมาเราจึงแทบไม่ได้เห็นความก้าวหน้าใดๆ เลยจากเวทีการพูดคุยด้านความมั่นคงของ The QUAD ที่ว่าไม่เห็นนั้น แม้กระทั่งเอกสารความเห็นพ้องต้องกันของทั้ง 4 ประเทศก็ไม่มีออกมาเลยสักครั้ง จนกรอบความร่วมมือนี้ถูกมองว่าเป็นเพียงเสือกระดาษมากกว่าที่ระบบพันธมิตรที่สร้างผลกระทบได้อย่างแท้จริง
อนาคตของ The QUAD กับปัจจัยท้าทายใหม่
โดยภาพรวม The QUAD อาจมีความก้าวหน้าที่จำกัด แต่ก็เรียกได้ว่าเป็นเวทีที่เปิดโอกาสให้ทั้ง 4 ประเทศได้มานั่งคุยกันถึงปัญหาและความท้าทายในภูมิภาค ยิ่งในสภาพที่จีนขยายตัวทางอำนาจมากยิ่งขึ้นด้วยแล้ว ทั้ง 4 ประเทศต่างได้รับผลกระทบไม่ทางตรงก็ทางอ้อม เช่นปัญหาสงครามการค้าจีน-สหรัฐอเมริกา ปัญหาข้อพิพาทหมู่เกาะระหว่างจีน-ญี่ปุ่น ความขัดแย้งเหนือภูมิภาคลดาขของจีน-อินเดีย รวมถึงข้อพิพาทจีน-ออสเตรเลียในประเด็นเรื่องโควิด-19 จนลุกลามกลายเป็นการกดดันกันทางเศรษฐกิจ
แม้บางประเทศจะบอกปัดว่าจีนไม่ใช่เป้าหมายสำคัญของ The QUAD แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า ‘จีน’ คือหนึ่งในประเด็นพูดคุยสำคัญของเวทีนี้ ฉะนั้นจึงไม่ใช่เรื่องแปลกอะไรที่แนวโน้มของเวทีความร่วมมือนี้จะขยายตัวออกไปไกลนอกเหนือจาก 4 ประเทศนี้ ซึ่งเอาเข้าจริงแล้ว The QUAD มีแผนที่จะเพิ่มสมาชิกใหม่เข้ามาในการพูดคุย ในขณะเดียวกันมีหลายประเทศในภูมิภาคนี้ที่ให้ความสนใจเข้าร่วมพูดคุยกับทั้ง 4 ประเทศด้วย อย่างเช่นเวียดนาม และเกาหลีใต้ เป็นต้น ในอนาคต The QUAD อาจมีสมาชิกใหม่เพิ่มมากขึ้น รวมถึงอาจต้องพิจารณาเปลี่ยนชื่อกันใหม่
อีกหนึ่งความเคลื่อนไหวที่สำคัญของทั้ง 4 ประเทศคือ การที่อินเดียตัดสินใจให้ออสเตรเลียเข้าร่วมการฝึก Malabar Naval Exercise ในปีนี้ ซึ่งเดิมเป็นการซ้อมรบทางทะเลแบบไตรภาคีระหว่างอินเดีย-สหรัฐอเมริกา-ญี่ปุ่น เราจึงอาจกล่าวได้ว่า การซ้อมรบครั้งใหม่นี้เป็นการซ้อมรบทางการทหารที่ประเทศสมาชิก The QUAD ทำการฝึกร่วมกันเป็นครั้งแรก จึงเป็นที่น่าจับตาว่าต่อไปจะมีการยกระดับความร่วมมือจากโต๊ะความมั่นคงไปเป็นความร่วมมือทางการทหารรูปแบบอื่นๆ หรือไม่
อย่างไรก็ตาม The QUAD กำลังเข้าสู่ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่สำคัญอีกครั้ง หลังเกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองของประเทศสมาชิกสำคัญอย่างสหรัฐอเมริกา เมื่อประธานาธิบดีทรัมป์ผู้ซึ่งกระตือรือร้นอย่างมากกับการผลักดันแนวคิดว่าด้วยอินโด-แปซิฟิกพ่ายแพ้ให้กับนายโจ ไบเดนจากพรรคเดโมแครต ทำให้เกิดคำถามขึ้นมากมายว่า ภายใต้การบริหารของประธานาธิบดีคนใหม่ The QUAD จะยังคงเป็นแพลตฟอร์มสำคัญของสหรัฐอเมริกาอยู่หรือไม่ และท่าทีของสหรัฐอเมริกาต่อภูมิภาคนี้ในอนาคตจะเป็นอย่างไรต่อไป สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นปัจจัยท้าทายสำคัญที่ทำให้เราต้องรอความชัดเจนหลังการเปลี่ยนผ่านอำนาจของผู้นำสหรัฐอเมริกาในวันที่ 21 มกราคม 2021 นี้
