‘บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ’ หรือที่รู้จักกันในชื่อ ‘บัตรคนจน’ เป็นนโยบายเรือธงของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เริ่มใช้ตั้งแต่เดือนตุลาคม ปี 2560 จนกระทั่งถึงปัจจุบัน และเพิ่งมีการเปิดให้ลงทะเบียนสิทธิอีกครั้งในเดือนสิงหาคมปี 2565
โครงการบัตรคนจนนี้ถือเป็นการแจกเงินช่วยเหลือคนจนแบบไม่มีเงื่อนไขที่ใหญ่ที่สุดนับตั้งแต่เคยมีการจัดสวัสดิการให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อย (ไม่นับสวัสดิการด้านสุขภาพและการศึกษา) เพราะคนไทยกว่า 20% ได้รับบัตรดังกล่าวและงบประมาณที่ได้รับการอุดหนุนจากรัฐบาลไปยังกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคมไปแล้วกว่า 260,000 ล้านบาทตั้งแต่ปี 2561 – 2564 (ส่วนในปี 2565 นั้น แม้ยังไม่ปรากฏข้อมูลว่าได้รับงบประมาณเท่าไหร่ แต่หากดูจากตัวเลขที่ผ่านมาก็ไม่น่าจะต่ำกว่า 40,000 ล้านบาท)
อย่างไรก็ตาม มีคำถามมากมายที่ยังไร้คำตอบ เช่น โครงการนี้ช่วยลดความยากจนได้จริงหรือไม่ โครงการนี้คุ้มค่าในทางเศรษฐศาสตร์แค่ไหน โครงการนี้ ‘เข้าถึง’ คนยากจนได้มากน้อยเพียงใด และใครกันแน่ที่ได้ประโยชน์จากโครงการนี้ คำถามเหล่านี้คือคำถามพื้นฐานสำหรับการลงทุนของภาครัฐ เพื่อให้มั่นใจได้ว่า ทุกบาททุกสตางค์ของภาษี (จากทั้งคนจนและคนไม่จน) จะถูกใช้ไปเพื่อคนจนอย่างคุ้มค่าที่สุด
บัตรคนจนที่ไปไม่ถึงคนจน
ในปัจจุบัน จำนวนผู้ถือบัตรคนจนมีอยู่ประมาณ 13 ล้านคน ขณะที่จำนวนคนจนทั่วประเทศ (จากการคำนวณโดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) มีอยู่ที่ 4.75 ล้านคน ส่วนต่างประมาณ 8 ล้านคนคือคนที่ไม่ได้ยากจนตามหลักคิดทางเศรษฐศาสตร์ แต่มีรายได้น้อยกว่า 100,000 บาทต่อปี และ/หรือมีคุณสมบัติอื่นๆ ตรงตามกำหนดไว้ ดังนั้น โดยหลักการบัตรคนจนจึงไม่เพียงแต่ครอบคลุม ‘คนจน’ ทุกคนเท่านั้น หากแต่ยังใจดีเผื่อแผ่สวัสดิการไปให้กับคนเกือบจนหรือคนที่มีรายได้ต่ำและสมควรได้รับความช่วยเหลืออีกจำนวนมาก
แต่ในทางปฏิบัติ บัตรคนจนกลับไม่ได้เข้าถึงคนจนทุกคน และมีผู้ถือบัตรคนจนที่ไม่ใช่คนจนอยู่ไม่น้อย ข้อมูลจากสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พบว่า ในปี 2561 ซึ่งเป็นปีแรกของการใช้บัตรคนจนนั้น มีเพียง 16% ของผู้ถือบัตรทั้งหมดคือคนจนที่มีค่าใช้จ่ายต่อเดือนน้อยกว่า 2,700 บาท ซึ่งสัดส่วนนี้ลดลงเหลือเพียง 11% ในปี 2562 และ 13% ในปี 2563 นั่นหมายความว่า คนที่ ‘ไม่จน’ แต่ถือบัตรคนจนเพิ่มขึ้นในช่วงที่ผ่านมา
นอกเหนือไปจากนั้น ในปี 2561 มีเพียง 1 ใน 5 ของคนจน (23%) เท่านั้นที่ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ แปลว่า ในปีที่แรกของโครงการนี้ คนจนส่วนใหญ่เข้าไม่ถึงสวัสดิการจากรัฐที่ออกแบบมาเพื่อพวกเขา อย่างไรก็ตาม ในปี 2563 พบว่ากว่าครึ่งของคนจนถือบัตรคนจน แม้ว่าแนวโน้มการเข้าถึงคนจนจะเพิ่มขึ้น แต่ยังคงมีจำนวนกว่าอีกครึ่งหนึ่งที่ตกสำรวจ ไม่ได้รับสวัสดิการเพิ่มเติมแม้กระทั่งในช่วงที่เกิดวิกฤติการระบาดของโรคโควิด-19 ตัวเลขข้างต้นสะท้อนว่า โครงการบัตรคนจนมีปัญหาทั้งเรื่อง ‘การตกหล่น’ – ไม่สามารถให้สวัสดิการคนจนอย่างทั่วถึง (ซึ่งเป็นเป้าหมายหลักของโครงการ) และเรื่องการให้สิทธิ์กับคนที่ไม่ได้ต้องการจะให้ – คนที่ไม่จนเข้าถึงสวัสดิการ ปัญหาทั้งสองเรื่องนี้ทำให้ทรัพยากรถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ
เมื่อบัตรคนจนไม่ใช่ยาวิเศษแก้โรค
เมื่อบัตรคนจนไปไม่ถึงคนที่จนจริงๆ รัฐบาล (รวมถึงเรา) ก็ไม่ควรคาดหวังให้บัตรคนจนเป็นยาวิเศษที่ช่วยรักษาโรคแก้จน แล้วการลดความยากจนต้องทำอย่างไร?
‘การลดความยากจน’ เป็นประเด็นที่นักเศรษฐศาสตร์ให้ความสนใจเสมอมา ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา หนึ่งในแนวคิดที่ได้รับการยอมรับในวงกว้าง คือ เมื่อเศรษฐกิจเติบโต ประโยชน์ของการขยายตัวทางเศรษฐกิจจะกระจายไปยังคนกลุ่มอื่นๆ ของสังคม และความยากจนจะลดลงโดยอัตโนมัติ แนวคิดนี้มีชื่อว่า ‘trickle-down effect’ [1] ซึ่งในกรณีของประเทศกำลังพัฒนานั้น การลดความยากจนเกิดขึ้นจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ถูกขับเคลื่อนด้วยการขยายตัวของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ใช้แรงงานเข้มข้น (labor intensive activities) อันเนื่องมาจากการขยายการจ้างงาน (โดยที่ค่าจ้างไม่จำเป็นต้องเพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วย ในกรณีที่แรงงานเหลือเฟือยังไม่ถูกใช้จนหมดสิ้น (depletion of surplus labor)) และการเคลื่อนย้ายแรงงานจากภาคที่มีผลิตภาพการผลิตต่ำ (เช่น ภาคการเกษตร) มายังภาคที่มีผลิตภาพการผลิตสูง (เช่น ภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ)
อย่างไรก็ตาม แนวคิดแบบ trickle down effect เริ่มถูกวิจารณ์มากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเพียงอย่างเดียวไม่อาจขจัดความยากจนได้ทั้งหมด สาเหตุส่วนหนึ่งเพราะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอาจกระจุกตัวอยู่ที่ภาคเศรษฐกิจใดเศรษฐกิจหนึ่งหรือกลุ่มคนที่มีอำนาจ ทำให้คนบางกลุ่มถูกผลักให้ไปเป็นคนชายชอบ (marginalized people) ไม่มีส่วนเชื่อมกับระบบเศรษฐกิจ ทำให้ความเหลื่อมล้ำเพิ่มสูงขึ้นและทำให้ประสิทธิภาพของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในการลดความยากจนลดลง
ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลหลายประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มประเทศยากจน จึงต้องใช้มาตรการเพิ่มเติม (Complementary policies) เพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนและยกระดับคุณภาพชีวิตของคนที่หลุดจากกระบวนการพัฒนา นโยบายเหล่านี้ถูกเรียกอย่างกว้างๆ ว่า ‘Social protection programmes’ ในรอบ 100 ปีที่ผ่านมา นโยบายเหล่านี้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการจ้างงาน การเกษียณ และผู้พิการ (International Labour Organization, 2021) ตัวอย่างของโครงการที่มีชื่อเสียง คือ Program Kelaurga Herapan (PKH) ของประเทศอินโดนีเซีย และ Oportunidades (หรือ Prospera) ในประเทศเม็กซิโก
โครงการ PKH นั้น เป็นโครงการที่มุ่งขจัดความยากจนในอินโดนีเซียผ่านการแจกเงินแบบมีเงื่อนไข (Conditional cash transfer) ไปยังสตรีที่มีบุตรในครอบครัวยากจน ริเริ่มในปี 2007 โดยมีผู้รับสวัสดิการราว 10 ล้านคน มีเงื่อนไขด้านสุขภาพและการศึกษาหลายประการ ขึ้นอยู่กับลักษณะพื้นฐานของครอบครัวและอายุของเด็ก เช่น การตรวจสุขภาพครรภ์ของมารดา (Antenatal care) ในครอบครัวที่มีหญิงตั้งครรภ์ หรือการได้รับวัคซีนของบุตรอย่างครบถ้วนสำหรับครอบครัวที่มีเด็กอายุระหว่าง 0 ถึง 6 ปี สำหรับ Oportunidades นั้น เป็นโครงการของรัฐบาลเม็กซิโก เริ่มทำในปี 1997 ซึ่งเป็นการให้เงินแบบมีเงื่อนไขเช่นเดียวกับ PKH โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยเหลือครอบครัวยากจนให้สามารถลงทุนในทุนมนุษย์มากยิ่งขึ้น เงื่อนไขการรับเงินช่วยเหลือ เช่น การเข้าชั้นเรียนของบุตรในครัวเรือนและการตรวจสุขภาพอย่างสม่ำเสมอ โดยมีครอบครัวยากจนกว่า 4 ล้านครัวเรือนที่ได้รับสวัสดิการดังกล่าวจากรัฐบาลเม็กซิโก ที่ผ่านมา มีงานวิจัยจำนวนมากที่ประเมินผลกระทบเชิงสาเหตุ (Causal impact) ของโครงการ PKH และ Oportunidades แล้วพบว่าสามารถลดความยากจนได้จริง ทั้งยังช่วยเพิ่มระดับทุนมนุษย์ในทั้งประเทศอย่างมีนัยสำคัญ
การโอนเงินหรือแจกเงิน (Cash transfer programmes) จึงได้กลายเป็นมาตรการที่รัฐบาลใช้ในการแก้ไขปัญหาความยากจนในประเทศกำลังพัฒนา งานวิจัยหลายชิ้นได้ศึกษาผลกระทบเชิงสาเหตุ (Causal impacts) ของโครงการเหล่านี้ในหลายด้าน ไม่ว่าจะเป็นความยากจนทางเศรษฐกิจ (Monetary poverty) การศึกษา สุขภาพ และการจ้างงานของผู้ที่ได้รับความช่วยเหลือ จากการศึกษา 165 งานวิจัยที่วิเคราะห์ผลกระทบของการแจกเงิน [2]) พบว่า งานวิจัยส่วนมากพบว่าการแจกเงินช่วยเหลือในลักษณะนี้ส่งผลให้ค่าใช้จ่ายโดยรวมและค่าใช้จ่ายในอาหารเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ
อย่างไรก็ตาม การถกเถียงในวงวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์การพัฒนาว่าด้วยการลดความยากจนก็กลับมาร้อนระอุอีกครั้ง เมื่อ Lant Pritchett นักเศรษฐศาสตร์แห่ง Oxford University และ Addison Lewis ได้เผยแพร่ผลงานวิจัยชิ้นล่าสุดที่เสนอว่า การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจนั้นจำเป็นและเพียงพอ (necessary and sufficient) สำหรับการลดความยากจน นอกจากนั้น การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจยังมีความสัมพันธ์กับตัวชี้วัดด้านการพัฒนาอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นการศึกษาและสุขภาพ โดยประโยชน์ของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจต่อตัวแปรเหล่านี้จะมีมาก โดยเฉพาะกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศที่มีระดับของรายได้ต่อหัวต่ำ
ความน่าสนใจในงานของ Pritchett and Lewis คือ พวกเขาไม่ได้มีจุดมุ่งหมายเพื่อเพิ่มน้ำหนักความสำคัญของการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในการลดความยากจนเท่ากับต้องการตอบโต้กระแสวิพากษ์การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นเทรนด์ในเศรษฐศาสตร์พัฒนาในช่วงหลังว่า ‘ผิดจากข้อเท็จจริง’ ดังที่ทั้งสองคนตั้งชื่อบทความว่า ‘Economic growth is enough and only economic growth is enough’ นอกจากนี้ ทั้งสองยังเตือนด้วยว่า งานวิจัยของพวกเขาไม่ได้ไร้เดียงสาที่จะบอกว่า ควรดำเนินนโยบายที่สนับสนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจแบบไม่ลืมหูลืมตา เพราะการทำนโยบายใดๆ ต้องคำนึงถึงบริบทและประสิทธิภาพ และที่สำคัญพวกเขาไม่ได้เสนอว่า นโยบายกระจายรายได้ไม่มีผลต่อการลดความยากจน
คงจะดีไม่น้อย หากเรารู้ว่า อะไรคือ ‘สูตรสำเร็จ’ ที่ทำให้คนจนหมดประเทศ แต่อย่างน้อยดีเบตใหม่ๆ เหล่านี้ก็ชวนกระตุกให้คิดต่อว่า โจทย์เรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจและการกระจายรายได้เพื่อลดความยากจนไม่ใช่โจทย์ที่แยกออกจากกัน หากแต่ผูกติดกันอย่างใกล้ชิด
