อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง

การออกแบบกฎหมายของไทยนั้นประกอบด้วย ‘ขนบ’ หลายประการ  หนึ่งในขนบที่สำคัญคือ การตั้ง ‘คณะกรรมการ’ ซึ่งเราจะพบเห็นได้ในกฎหมายแทบทุกฉบับ ทั้งนี้ กฎหมายไทย (และประเทศอื่นๆ ทั่วโลก) กำหนดให้มีคณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่ต่างๆ ด้วยเชื่อว่า ระบบคณะกรรมการจะสามารถเปิดโอกาสให้มีการระดมความคิดเห็น และสร้างทางเลือกเชิงนโยบาย หรือทางเลือกในการบริหารได้ดีกว่าการให้อำนาจในการตัดสินใจแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเพียงลำพัง

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมานั้น กฎหมายไทยมักใช้การตั้งคณะกรรมการ ตลอดจนคณะอนุกรรมการเพื่อเป็นกลไกในการกำหนดนโยบาย การกำกับดูแล ตลอดจนการบริหารจัดการต่างๆ จนมีจำนวนมากมายหลายร้อยคณะ ชนิดที่เรียกได้ว่าสุ่มเปิดกฎหมายฉบับใดก็ต้องเจอ การออกแบบกฎหมายให้มีคณะกรรมการจำนวนมากเช่นนี้ก่อให้เกิดปัญหาต่างๆ ตามมาไม่น้อย

นายกรัฐมนตรีและรองนายกรัฐมนตรี กับบทบาทในคณะกรรมการ

ในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารนั้น นายกรัฐมนตรีควรมีบทบาทในการมอบนโยบาย หรือการตัดสินใจเชิงนโยบาย ด้วยเหตุนี้ กฎหมายจำนวนไม่น้อยจึงกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง

ในรัฐบาลชุดปัจจุบันนั้น พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี มีตำแหน่งเป็นประธานกรรมการ (ทั้งที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายฉบับต่างๆ และที่จัดตั้งขึ้นตามนโยบายของรัฐบาล โดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรี) จำนวนรวมทั้งสิ้นมากกว่า 130 คณะ โดย พลเอกประยุทธ์นั่งเป็นประธานกรรมการเอง 32 คณะ และมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีปฏิบัติหน้าที่แทนอีกราว 100 คณะ ทั้งนี้ รองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายตำแหน่งประธานกรรมการแทนมากที่สุดคือ พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ (32 คณะ) รองลงมาคือ นายสมคิด จาตุศรีพิทักษ์ และพลเอก ฉัตรชัย สาริกัลยะ (20 คณะ)

จำนวนคณะกรรมการที่มากมายเช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของบุคคลในคณะรัฐมนตรีอย่างยิ่ง  เพราะหากคณะกรรมการแต่ละคณะมีการประชุมเดือนละครั้ง ครั้งละสามชั่วโมง ทั้ง พลเอกประยุทธ์ และพลเอกประวิตร อาจต้องใช้เวลากว่า 100 ชั่วโมง หรือราว 60% ของเวลาราชการสำหรับการเป็นประธานการประชุม

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจากความรับผิดชอบในประเด็นที่หลากหลาย การออกแบบกฎหมายเช่นนี้จึงเป็นการคาดหวังให้นายกรัฐมนตรี หรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย ต้องมีความรู้ความเข้าใจในประเด็นต่างๆ อย่างกว้างขวางเกินจริง ตัวอย่างเช่น พลเอกประยุทธ์ ต้องมีความรู้ตั้งแต่เรื่องทรัพย์สินทางปัญญา กระทั่งยางธรรมชาติ ขณะที่ พลเอกประวิตรต้องมีความเข้าใจทั้งในเรื่องการพัฒนาบทบาทสตรี และการคุ้มครองมรดกโลก

ข้าราชการประจำกับบทบาทในคณะกรรมการ

คณะกรรมการคณะต่างๆ ที่กล่าวถึงข้างต้นนั้น ส่วนใหญ่เป็นคณะกรรมการที่ได้รับเบี้ยประชุมเป็นรายเดือน (กล่าวคือจ่ายให้ทุกเดือนหากในเดือนนั้นๆ ได้เข้าร่วมประชุมคณะกรรมการ) หากนับจำนวนคณะกรรมการประเภทนี้จะพบว่ามีจำนวนรวมทั้งสิ้นถึง 105 คณะ ซึ่งประกอบด้วยกรรมการมากกว่า 2,000 ตำแหน่ง โดยส่วนใหญ่เป็นกรรมการโดยตำแหน่งที่มาจากภาครัฐ ทั้งที่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (178 ตำแหน่ง) เช่น นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี และที่เป็นข้าราชการประจำ (1,012 ตำแหน่ง) เช่น ปลัดกระทรวงต่างๆ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ หรือเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ  ขณะที่กรรมการส่วนที่เหลือเป็นกรรมการโดยตำแหน่งจากภาคเอกชน เช่น จากสภาหอการค้า หรือจากสภาวิชาชีพต่างๆ เช่น แพทยสภา และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ (รวม 844 ตำแหน่ง หากมีการแต่งตั้งครบจำนวนที่กำหนดตามกฎหมาย)

สัดส่วนคณะกรรมการในกฎหมายไทย

เนื่องจากการออกแบบระบบคณะกรรมการในกฎหมายของไทยตั้งอยู่บนพื้นฐานว่า หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องมีส่วนร่วมในคณะกรรมการ  จึงไม่น่าแปลกใจที่จะมีสัดส่วนของข้าราชการประจำถึงครึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด วิธีการเช่นนี้ก่อให้เกิดปัญหาในลักษณะเดียวกันกับที่เกิดขึ้นกับบุคคลในคณะรัฐมนตรี เพราะข้าราชการจำนวนไม่น้อยต้องทำหน้าที่กรรมการมากเกินความจำเป็น

ตัวอย่างเช่น ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณต้องเป็นกรรมการในคณะกรรมการ 37 คณะ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติต้องเป็นกรรมการในคณะกรรมการ 31 คณะ และเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องเป็นกรรมการในคณะกรรมการ 19 คณะ เมื่อคำนึงถึงภาระหน้าที่ในตำแหน่งข้าราชการประจำแล้ว การตั้งคณะกรรมการเช่นนี้จึงทำให้กรรมการไม่อาจเข้าร่วมการประชุมได้อย่างครบถ้วน และทำให้ไม่สามารถใช้ระบบคณะกรรมการเพื่อบริหารจัดการเรื่องต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ยิ่งไปกว่านั้น ระบบคณะกรรมการที่เป็นอยู่ต้องการความเป็น ‘ยอดมนุษย์’ จากข้าราชการประจำ เพราะนอกจากจะต้องบริหารเวลาเพื่อเข้าร่วมประชุมคณะกรรมการคณะต่างๆ แล้ว ข้าราชการประจำเหล่านี้ยังต้องสามารถทำความเข้าใจในประเด็นต่างๆ ที่ตนเป็นกรรมการได้ด้วย เช่น ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณต้องเข้าใจประเด็นที่หลากหลาย ตั้งแต่เรื่องสิ่งแวดล้อม พลังงาน การศึกษา ผู้สูงอายุ ผังเมือง จนกระทั่งการดำเนินการต่อสัตว์เพื่องานทางวิทยาศาสตร์

รายชื่อคณะกรรมการที่ประกอบด้วยเลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ หรือเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

คณะกรรมการกับเบี้ยประชุม

เมื่อมีจำนวนคณะกรรมการมากจนเฟ้อแล้ว ค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นในระบบคณะกรรมการก็เพิ่มสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว ประกาศกระทรวงการคลัง[1] ระบุว่า กรรมการในคณะกรรมการที่มีสิทธิรับเบี้ยประชุมเป็นรายเดือนเหล่านี้จะได้รับเบี้ยประชุมรายเดือนแตกต่างกันไป ตั้งแต่ 5,000-10,000 บาท จากตัวอย่างที่กล่าวมาข้างต้น กรรมการโดยตำแหน่ง เช่น นายกรัฐมนตรี หรือผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ จึงมีสิทธิรับเบี้ยประชุมเพิ่มจากเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งอีกราว 2 แสนบาทต่อเดือน

เพื่อประมาณการเบี้ยประชุมที่ต้องจ่ายให้แก่คณะกรรมการเหล่านี้ ผู้เขียนจึงลองสมมติให้ระบบคณะกรรมการประกอบด้วยประธานคณะกรรมการ 105 ตำแหน่ง และกรรมการอีก 1,500 ตำแหน่ง (หรือราวสองในสามของจำนวนที่กฎหมายกำหนดให้ตั้งได้) เมื่อคูณเข้ากับจำนวนคณะกรรมการทั้งหมดตามที่ประกาศกระทรวงการคลังกำหนดจะพบว่า ในแต่ละปี รัฐอาจต้องใช้งบประมาณสำหรับการจ่ายเบี้ยประชุมแก่กรรมการเหล่านี้เกินกว่าปีละ 140 ล้านบาท ทั้งนี้ ตัวเลขดังกล่าวอาจน้อยกว่าความจริงไปมาก เพราะเบี้ยประชุมดังกล่าวนั้นยังไม่รวมเบี้ยประชุมของคณะอนุกรรมการที่มีสิทธิได้รับเบี้ยประชุมเป็นรายเดือนอีก 101 คณะ (เช่น คณะอนุกรรมการในคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนจำนวน 13 คณะ) ซึ่งอนุกรรมการเหล่านี้จะได้รับเบี้ยประชุมรายเดือนตั้งแต่ 4,000-6,250 บาท รวมถึงยังไม่รวมเบี้ยประชุมของคณะกรรมการ (หรือคณะอนุกรรมการ) ที่ได้รับเบี้ยประชุมเป็นรายครั้งอีกหลายร้อยคณะ ซึ่งกรรมการเหล่านี้จะได้รับเบี้ยประชุมครั้งละ 1,000-2,000 บาท

สรุปเบี้ยประชุมคณะกรรมการและคณะอนุกรรมการ

แม้ว่าอาจมีผู้โต้แย้งว่า งบประมาณดังกล่าวอาจไม่สูงนักเมื่อเปรียบเทียบกับหน้าที่ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ แต่ข้อถกเถียงนี้ก็จะนำไปสู่คำถามต่อๆ ไปว่า การประชุมคณะกรรมการเป็นหน้าที่ที่เจ้าหน้าที่รัฐพึงปฏิบัติอยู่แล้วหรือไม่ และรัฐควรต้องจ่ายเบี้ยประชุมให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รับเงินเดือนหรือไม่ อย่างไร ทั้งนี้ ควรจะกล่าวเสริมด้วยว่า เบี้ยประชุมของกรรมการเหล่านี้นั้นได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้ตามกฎหมาย[2]

มาช้ายังดีกว่าไม่มา?

เมื่อเดือนพฤษภาคม 2561 ที่ผ่านมา สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเผยแพร่ร่างกฎหมายสำคัญฉบับหนึ่งทางเว็บไซต์ของสำนักงานฯ คือ ร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวต้องการแก้ไขปัญหาในการออกกฎหมายที่ผ่านมา รวมถึงปัญหาเรื่องระบบคณะกรรมการตามที่กล่าวมาข้างต้น

อย่างไรก็ตาม ในขณะที่ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้เพิ่งผ่านขั้นตอนของคณะกรรมการกฤษฎีกา และยังคงต้องใช้เวลาอีกพอสมควรก่อนจะมีผลบังคับใช้ แต่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. ซึ่งเกิดขึ้นภายหลังการรัฐประหารในปี 2557 นั้นปฏิบัติหน้าที่มาแล้วนานกว่า 4 ปี และออกกฎหมายมาแล้วกว่า 300 ฉบับ

แม้ว่าร่างกฎหมายดังกล่าวจะเป็นความพยายามที่ดีในการแก้ไขปัญหาในกระบวนการร่างกฎหมายต่างๆ รวมถึงการกำหนดให้หน่วยงานของรัฐใช้ระบบคณะกรรมการเฉพาะกรณีที่จำเป็น แต่ก็ชวนให้เสียดายว่า กฎหมายดังกล่าวอาจมาช้าเกินไป เพราะกฎหมายราว 50 ฉบับจากทั้งหมดกว่า 300 ฉบับที่ผ่านการพิจารณาโดย สนช. นั้นกำหนดให้มีการตั้งคณะกรรมการเพิ่มขึ้นจากที่มีอยู่เดิม กล่าวอีกแบบหนึ่งคือมีคณะกรรมการคณะใหม่ๆ เกิดขึ้นทุกเดือนตลอดระยะเวลาสี่ปีที่ผ่านมา เช่น คณะกรรมการควบคุมการขอทาน คณะกรรมการป้องกันและแก้ไขปัญหาการตั้งครรภ์ในวัยรุ่น และคณะกรรมการกํากับธุรกิจรักษาความปลอดภัย

น่าสนใจว่า หากร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวเริ่มมีผลบังคับใช้ หน่วยงานภาครัฐจะใช้กลไกใดมาแทนที่ระบบคณะกรรมการดังที่เคยชินมานาน และน่าสนใจอย่างยิ่งว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้จะช่วยรื้อ ‘ขนบ’ การตั้งคณะกรรมการที่เป็นอยู่ได้หรือไม่ อย่างไร.

เชิงอรรถ

[1] ประกาศกระทรวงการคลัง เรื่อง กำหนดรายชื่อคณะกรรมการและคณะอนุกรรมการที่มีสิทธิได้รับเบี้ยประชุมเป็นรายเดือน และอัตราเบี้ยประชุมเป็นรายเดือนและเป็นรายครั้งสำหรับกรรมการอนุกรรมการ เลขานุการและผู้ช่วยเลขานุการ

[2] ประมวลรัษฎากร มาตรา 42(7)

การบริหารราชการ กฤษฎีกา อิสร์กุล อุณหเกตุ ระบบคณะกรรมการ คณะกรรมการ ระบบกฎหมายไทย

Print

เรื่อง: อิสร์กุล อุณหเกตุ

อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อิสร์กุลสนใจการมองโลกผ่านมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์สถาบัน ใฝ่ฝันอยากเห็นประเทศเป็นประชาธิปไตย และลิเวอร์พูลได้แชมป์พรีเมียร์ลีก