พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม เรื่อง

ทราบกันไหมครับว่า ปรีดี พนมยงค์ คือผู้ที่ริเริ่มให้มีการวางรากฐานธนาคารชาติขึ้นเป็นครั้งแรก

สำหรับผู้สนใจประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเงิน กำเนิดธนาคารแห่งประเทศไทยนั้นมีเรื่องราวความเป็นมาที่น่าสนใจไม่น้อย ทั้งนี้เนื่องจากก่อนการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทย ได้เกิด ‘สภาพปฐมแห่งธนาคารกลาง’ หรือที่เรียกว่า ‘สำนักงานธนาคารชาติไทย’ ขึ้นมา ซึ่งอาจถือได้ว่าเป็นความพิเศษของประวัติศาสตร์ธนาคารกลางที่ไม่เหมือนใครในโลก

เราจะมาสำรวจกันว่า ‘สำนักงานธนาคารชาติไทย’ ที่ปรีดี พนมยงค์ ผลักดันจนออกเป็นพระราชบัญญัติให้มีการจัดตั้งขึ้นในปี พ.ศ. 2482 มีที่มาอย่างไร ต้องประสบปัญหาอะไร และทำไมถึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้นในปี พ.ศ. 2485

ข้อเสนอการจัดตั้งธนาคารชาติภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 คณะราษฎรได้มอบหมายให้ปรีดี พนมยงค์ เป็นผู้ร่าง ‘เค้าโครงการเศรษฐกิจ’ ขึ้นเพื่อใช้เป็นแผน “บำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ” หนึ่งในข้อเสนอคือการจัดตั้งธนาคารชาติ เพื่อทำหน้าที่สำคัญคือการเป็นนายธนาคารของรัฐบาล ทั้งในด้านการจัดหาทุนและให้เงินรัฐบาลกู้เพื่อทำนุบำรุงเศรษฐกิจ

แม้ว่าร่างเค้าโครงการเศรษฐกิจไม่ได้ถูกนำมาใช้ แต่ปรากฏว่าในช่วงปี พ.ศ. 2476-2478 ซึ่งเป็นช่วงเวลาเดียวกับภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก ได้มีการเสนอความคิดเห็นที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้งธนาคารชาติหลายครั้งหลายครา ทั้งจากคนไทยด้วยกันเอง และความเห็นในเชิงขัดแย้งของที่ปรึกษาชาวต่างชาติของกระทรวงการคลัง

ข้อเสนอของคนไทยมักจะมีความเห็นไปในทางสนับสนุนให้มีการจัดตั้งธนาคารชาติ โดยเชื่อว่าธนาคารชาติจะสามารถช่วยแก้ปัญหาภาวะเศรษฐกิจตกต่ำได้ ส่วนความเห็นของที่ปรึกษาชาวต่างชาติของกระทรวงการคลังมักไปในทางที่เห็นว่าคนไทยยังไม่มีความเข้าใจดีพอ ยังไม่พร้อมทั้งในแง่คนและระบบการเงิน เนื่องจากการจัดตั้งธนาคารกลางนั้นควรกระทำอย่างละเอียดถี่ถ้วน จำเป็นต้องมีที่ปรึกษาระดับผู้เชี่ยวชาญและมีประสบการณ์ด้านนี้เป็นการเฉพาะ

ในจดหมายฉบับวันที่ 17 มิถุนายน 2477 พระยาสุริยานุวัตร ได้ทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี พระยาพหลพลพยุหเสนา เรียกร้องให้มีธนาคารชาติ และกล่าวว่าอุปสรรคใหญ่คือ

“กระทรวงการคลังจะไม่ยอมให้ธนาคารชาติเป็นผู้แทนตัว (เอเยนต์) ทำการแทนในการเก็บและจ่ายเงินผลประโยชน์รายได้ของแผ่นดินแทนกระทรวงการคลัง”

และได้ลงท้ายจดหมายไว้ว่า

“ทุกวันนี้สารพัตร์การงานของแผ่นดินจะดำเนินไปไม่ได้ ก็เพราะไม่มีธนาคารชาติที่จะหาเงินมาให้อย่างเดียว เพราะหวังจะเอาเงินภาษีอากรมาใช้ในการทั้งหลายนี้ ไม่เพียงพอเปนแน่ ถ้าไม่อาศัยธนาคารชาติก็เปนอันว่าโครงการณ์ทั้งหลายของกระทรวงพาณิชย์ และทบวงการอื่นๆ ที่ทำขึ้นนั้น ก็เปนอันป่วยการ จะสมกับความที่หลวงพิบูลย์สงครามยืนยันว่ารัฐบาลใน 2 ปีที่แล้วมา ยังไม่ได้ทำการอะไรให้ปรากฎแก่ตาปวงชนราษฎรสักอย่างเดียว และการธนาคารชาติที่จะสงเคราะห์ราษฎรได้นั้น จะเปนที่ยินดีด้วยกันทั้งแผ่นดิน”

นอกจากนี้ พระสารสาสน์พลขันธ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเศรษฐการ ในขณะนั้น ได้ทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2477 โดยมีข้อความว่า

“…เราพยายามจะเพาะการค้าและอุตสาหกรรมในประเทศ แต่มีข้อขัดข้องที่ไม่มีแบงก์ แบงก์ที่เราต้องการมีถึง 4 ชนิด แต่เรามีอยู่ชนิดเดียวคือ Exchange Bank เรายังต้องการอีก 3 คือ Land Mortgage Bank, Co-operative Bank และ Industrial Bank แต่จะตั้งไม่ได้เพราะไม่มีแม่ ต้องตั้งแม่แบงก์เสียก่อน คือแบงก์ชาติ แล้วแบงก์อื่นๆ ก็คงเกิดขึ้นเอง…”

เรื่องจัดตั้งธนาคารชาตินี้ ยังได้มีการพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎร 2 ครั้งคือ ครั้งแรกโดยหลวงวรนิติปรีชา ผู้แทนราษฎรจังหวัดสกลนคร ได้เสนอร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งธนาคารชาติ พ.ศ. 2478 ซึ่งร่างดังกล่าวมีเพียง 8 มาตรา โดยมีหลักการว่าจะควบบริษัท สยามกัมมาจลทุน จำกัด (ปัจจุบันคือธนาคารไทยพาณิชย์) กับธนาคารชาติเข้าด้วยกัน แต่มิได้กล่าวถึงบทบาทหน้าที่ของธนาคารชาติไว้ ให้เพียงเหตุผลว่าเพื่อเป็นหนทางทำให้สถานการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศดีขึ้น สุดท้ายร่าง พ.ร.บ. นี้ก็ตกไปเนื่องจากมีเสียงสนับสนุนน้อย

ส่วนในครั้งที่ 2 ได้มีผู้แทนราษฎรตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม 2480 โดยมีความว่า (1) รัฐบาลได้คิดหาทุนและเตรียมฝึกคนเพื่อจัดตั้งธนาคารชาติไว้บ้างหรือไม่ (2) ถ้าไม่ เช่นนั้นหมายความว่ารัฐบาลไม่คิดตั้งธนาคารชาติเลยกระนั้นหรือ

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (พระยาไชยยศสมบัติ) ตอบว่า (1) ยังไม่ได้หาทุน และยังไม่ได้ฝึกคน (2) แต่ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลมิได้คิดตั้งธนาคารชาติ

ในเวลาต่อมารัฐบาลของพันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา ต้องพ้นจากตำแหน่งเนื่องจากมีการยุบสภา

ปรีดี พนมยงค์ ในตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

ปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวถึงการเข้ารับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (20 ธันวาคม พ.ศ. 2481 – 16 ธันวาคม พ.ศ. 2484) เมื่อจอมพล ป. พิบูลสงคราม (ยศขณะนั้นคือ พลตรีหลวงพิบูลสงคราม) เป็นนายกรัฐมนตรีคนที่ 3 ไว้ว่า

“หลวงพิบูลฯ ได้ขอให้ข้าพเจ้าร่วมในรัฐบาลใหม่โดยเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศต่อไป โดยยืนยันดำเนินนโยบายสันติภาพเช่นเดียวกับรัฐบาลพระยาพหลฯ ข้าพเจ้าจึงรับเข้าร่วมในรัฐบาลใหม่นี้ ครั้นถึงวันนัดประชุมผู้ที่หลวงพิบูลฯ ทาบทามและรับเข้าร่วมในรัฐบาลเพื่อร่างนโยบายที่จะแถลงต่อสภาผู้แทนราษฎร พระยาไชยยศสมบัติที่รับว่าจะเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังนั้นได้เกิดเปลี่ยนใจขึ้นมาฉับพลัน ขอไม่ร่วมในรัฐบาลนี้ ความโกลาหลจึงเกิดขึ้น หลวงพิบูลฯ จึงขอร้องข้าพเจ้าขณะนั้นว่าขอให้ข้าพเจ้ารับตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังโดยยืนยันดำเนินตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎรและนโยบายสันติภาพต่อไป…”

การเข้ารับตำแหน่งรัฐมนตรีคลังโดยบังเอิญนี้เอง ได้กลับกลายเป็นโอกาสอันสำคัญที่จะรื้อฟื้นความคิดเรื่องการจัดตั้งธนาคารชาติขึ้นมา

อุปสรรคข้อแรก: ลดบทบาทที่ปรึกษาชาวอังกฤษของกระทรวงการคลัง

ตำแหน่งที่ปรึกษาชาวต่างชาติของกระทรวงการคลังนี้ มีบทบาทอย่างสำคัญด้านการเงินการคลังของประเทศมาโดยตลอด ตั้งแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แม้กระทั่งภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ดังจะเห็นได้จากการที่ Sir Josiah Crosby เอกอัครราชทูตอังกฤษประจำประเทศไทยเขียนไว้ในรายงานถึง R.G. Howe กรมกิจการตะวันออกไกล กระทรวงต่างประเทศ ไว้ว่า

“…ที่ปรึกษากระทรวงการคลังสมัยเก่านั้น ได้รับความไว้วางใจจากรัฐบาลอย่างมาก และความเห็นที่เสนอก็มักจะได้รับการปฏิบัติตาม แม้เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อเดือนมิถุนายน 2475 แล้ว กระทรวงการคลังก็ยังยอมให้ที่ปรึกษากระทรวงการคลังมีอิทธิพลเรื่อยมา”

ขณะนั้น ที่ปรึกษาชาวต่างประเทศของกระทรวงการคลังคือ นาย W.A.M. Doll ชาวอังกฤษ นายดอลล์ได้เคยเสนอความเห็นผ่านรายงานประจำปีของสำนักงานที่ปรึกษากระทรวงการคลังในปี 2481 ไว้ว่า

“คนส่วนมากยังเข้าใจผิดในเรื่องธนาคารกลางว่าจะเป็นทางให้เกิดมีธนาคารและธุรกิจเครดิตอื่นๆ ซึ่งความจริงตรงกันข้าม ควรมีสิ่งเหล่านี้ก่อนจึงมีธนาคารกลาง บ้างก็คิดว่าจะเป็นทางให้ได้เงินมาใช้ในสิ่งซึ่งในขณะนั้นหาเงินมาทำไม่ได้ บ้างก็คิดว่าจะเป็นแหล่งช่วยชาวนา ซึ่งที่ถูกเป็นธนาคารเพื่อการเกษตรมากกว่าธนาคารกลาง”

ปรีดี พนมยงค์ ในฐานะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จึงได้พยายามที่จะลดบทบาทของที่ปรึกษาการคลังของชาวต่างชาติลงให้คงเป็นเพียงผู้ให้คำแนะนำแก่รัฐบาลเท่านั้น

เรื่องนี้เอกอัครราชทูตอังกฤษประจำประเทศไทยรายงานถึงกระทรวงการต่างประเทศว่า

“หลวงประดิษฐ์มนูธรรมมีความตั้งใจแน่วแน่ที่จะดำเนินงานตามนโยบายของตนที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้ว … หลวงประดิษฐ์มนูธรรมจะไม่ยินยอมให้นายดอลล์หรือผู้ใดในกระทรวงการคลังเป็นผู้กำหนดนโยบายแทนตน หลวงประดิษฐ์มนูธรรมถือว่าหน้าที่ของที่ปรึกษา ก็คือให้คำปรึกษาเท่านั้น อีกนัยหนึ่งก็คือหลวงประดิษฐ์มนูธรรมยึดหลักว่า คณะรัฐมนตรีและข้าพเจ้าเป็นผู้ร่างนโยบายของประเทศของเราเอง นายดอลล์มีหน้าที่เพียงให้คำแนะนำว่าเราจะดำเนินการอย่างไรจึงจะได้ผลดีที่สุดตามนโยบาย”

ในการที่จะคานอำนาจของที่ปรึกษาชาวอังกฤษ ปรีดี พนมยงค์ จึงได้ตั้งตำแหน่ง ‘ที่ปรึกษาการคลังฝ่ายไทย’ ขึ้นมาอีกหนึ่งตำแหน่ง โดยให้หม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์ ขณะนั้นเป็นอธิบดีกรมศุลกากร (ต่อมาได้รับการสถาปนาเป็น พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย และเป็นผู้การธนาคารแห่งประเทศไทยคนแรก) ดำรงตำแหน่งเป็นที่ปรึกษากระทรวงการคลังฝ่ายไทยเป็นคนแรก และเรื่องนี้ได้ทำให้นายดอลล์ได้แสดงความเห็นที่ไม่ค่อยพอใจ

ดังความในจดหมายของนายดอลล์ถึง Sir Otto Niemeyer ธนาคารแห่งประเทศอังกฤษ ตอนหนึ่งว่า

“เป็นที่รู้กันว่าฝ่ายฝรั่งเศสต้องการเข้ามามีบทบาทในกระทรวงนี้ และหลวงประดิษฐ์มนูธรรมซึ่งจบการศึกษาจากมหาวิทยาลัย Sorbonne ก็ถือได้ว่าเป็นผู้นิยมฝรั่งเศส ไม่เพียงแต่เท่านั้น ข้าพเจ้าเชื่อว่าพระสารสาสน์พลขันธ์ ซึ่งเป็นคนสนิทและเป็นคนที่หลวงประดิษฐ์มนูธรรมรับฟังความคิดเห็นก็เป็นฝ่ายญี่ปุ่น … นี่เป็นเหตุผลสำคัญเลยทีเดียวที่ข้าพเจ้าตัดสินใจที่จะอยู่ต่อเพื่อยับยั้งการขยายตัวดังกล่าวในฐานะตัวแทนของอังกฤษ”

นอกจากนี้นายดอลล์ยังได้กล่าวถึงที่ปรึกษาชาวไทยว่า

“…ข้าพเจ้าเข้าใจว่ารัฐมนตรีกำลังร่างหลักการนโยบายการตั้งธนาคารชาติอยู่ จึงได้แต่งตั้งพระองค์เจ้าวรรณไวทยากรและหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์ เป็นตัวแทนในการปรึกษาหารือเรื่องนี้กับข้าพเจ้า (ซึ่งเป็นวิธีการที่ค่อนข้างแปลก) ซึ่งอาจจะหมายความว่ารัฐมนตรีต้องการขยายงานให้มากไปกว่าที่ข้าพเจ้าได้เสนอแนะไว้ แต่ข้าพเจ้าจะพยายามหาทางผ่อนปรนให้ดีที่สุด มิให้มีการตั้งธนาคารชาติอย่างเต็มรูป เพราะการตั้งธนาคารชาติเช่นนั้นมีโอกาสอย่างยิ่งว่าจะก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นได้ เนื่องจากการควบคุมสินเชื่อและเงินตราจะตกอยู่ในมือของนักการเงินมือสมัครเล่น”

แม้ว่านายดอลล์จะไม่เห็นด้วยกับการตั้งธนาคารชาติ แต่การที่หลวงประดิษฐ์มนูธรรมได้พยายามทำความเข้าใจกับนายดอลล์ถึงวัตถุประสงค์ที่จะจัดให้มีธนาคารแห่งชาติขึ้น ในลักษณะที่มีการดำเนินการเป็นขั้นตอน และผลสรุปจึงออกมาในลักษณะที่มีการประนีประนอมกัน คือในขั้นแรกให้ตั้งองค์กรขึ้นเพื่อให้ดูแลแทนรัฐบาลโดยเฉพาะในด้านการจัดการเงินกู้และเตรียมการฝึกคนให้มีความชำนาญแล้วจึงค่อยตั้งธนาคารชาติเต็มรูปแบบขึ้น

นอกจากนี้ เล้ง ศรีสมวงศ์ (ต่อมาคือ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย คนที่ 3) ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องตั้งแต่แรกได้เล่าว่า

“ท่านรัฐมนตรีคลัง หลวงประดิษฐ์มนูธรรม หรือท่านปรีดี พนมยงค์ ได้รื้อฟื้นการจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นพิจารณาใหม่อีกครั้งหนึ่งเพราะหลายยุคหลายสมัยมาแล้วได้ดำริที่จะตั้งธนาคารกลาง แต่ไม่สำเร็จ เพราะที่ปรึกษากระทรวงการคลังซึ่งเป็นชาวต่างประเทศไม่เห็นชอบด้วย โดยอ้างว่ายังไม่มีธนาคารพาณิชย์มากพอที่จะมีธนาคารกลางทำหน้าที่เป็นแม่ธนาคาร แต่คราวนี้ Mr. Doll กลับสนับสนุนความดำริที่จะตั้งธนาคารกลาง แต่ในขั้นแรกให้ทำในขอบเขตจำกัด โดยเฉพาะให้ดำเนินการเรื่องพันธบัตรเงินกู้ในประเทศ 3 รายนี้ก่อน จึงได้มีการออก พ.ร.บ. สำนักงานธนาคารชาติไทยขึ้น เรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า The Thai National Banking Bureau (T.N.B.B.) ร่าง พ.ร.บ. นี้ ได้อาศัยพระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาฝ่ายไทยและเป็นหัวแรงสำคัญผู้หนึ่ง”

คุณเล้งยังกล่าวถึงสาเหตุที่ใช้ชื่อ ‘สำนักงานธนาคารชาติ’ ไว้ว่า

“…ในคราวนี้จึงเห็นเป็นโอกาสเหมาะโดยอาศัยข้ออ้างแต่เพียงการจัดหาเงินกู้ ซึ่งจะต้องมีองค์การขึ้นทำงานโดยเฉพาะ และที่ปรึกษาก็จำนนเห็นชอบด้วยให้จัดตั้งขึ้น แต่ก็ไม่ยอมให้เรียกชื่อ ธนาคาร คงให้เป็นแต่เพียงสำนักงานธนาคารมุ่งให้จัดการเรื่องเงินกู้เท่านั้น…”

อุปสรรคข้อสอง: ทำความเข้าใจกับธนาคารพาณิชย์ต่างชาติในไทย

หลังจากที่ปรีดี พนมยงค์ ได้แก้ไขอุปสรรคเรื่องข้อคัดค้านของที่ปรึกษาชาวต่างประเทศของกระทรวงการคลังได้แล้ว ยังมีเรื่องการทำความเข้าใจกับธนาคารพาณิชย์ของต่างชาติในประเทศไทยว่า การตั้งธนาคารชาติขึ้นนั้นจะไม่กระทบกระเทือนการดำเนินงานของธนาคารพาณิชย์เหล่านี้

ในบรรดากลุ่มสาขาธนาคารพาณิชย์จากต่างประเทศทั้งหมดที่ดำเนินงานในประเทศไทย ธนาคารพาณิชย์สัญชาติอังกฤษนับว่ามีอิทธิพลมากที่สุด การดำเนินงานที่อาจจะกระทบถึงการธนาคารพาณิชย์จึงได้กระทำด้วยความระมัดระวัง เพื่อมิให้ชาวอังกฤษรู้สึกได้ว่าการดำเนินนโยบายของไทยจะทำให้ธนาคารของอังกฤษเสียผลประโยชน์

ในช่วงที่นายดอลล์เดินทางกลับไปเยี่ยมบ้านที่ประเทศอังกฤษ เมื่อเดือนเมษายน 2482 (หลังจากที่ยินยอมร่างพระราชบัญญัติไว้ให้หนึ่งฉบับในการเตรียมจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย ที่กำหนดขอบเขตจำกัดในการดำเนินงาน) ปรีดี พนมยงค์จึงได้ตั้งให้ นายดอลแบร์ (F.A. Dolbeare) ซึ่งเป็นที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศชาวอเมริกัน ให้ดำรงตำแหน่งรักษาการที่ปรึกษากระทรวงการคลังอีกตำแหน่งหนึ่ง และในขณะนั้นมี พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวรรณไวทยากร ทรงดำรงตำแหน่งที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศฝ่ายไทย จึงได้ช่วยสร้างความเข้าใจกับนานาชาติ โดยเฉพาะสาขาของธนาคารต่างชาติในประเทศไทย

ความในหนังสือของเอกอัครราชทูตอังกฤษประจำประเทศไทยถึง Viscount Halifax กระทรวงต่างประเทศ (Foreign Office) เมื่อวันที่ 3 พฤศจิกายน 2482 แสดงให้เห็นว่า นายฟิชต์เจอรัล ผู้จัดการธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ฯ สาขากรุงเทพฯ มีความเห็นแตกต่างไปจาก นายดอลล์ ที่ปรึกษากระทรวงการคลัง

ความต่างที่ว่าคือ ฟิชต์เจอรัลเห็นว่า การออกกฎหมายเพื่อตั้งสำนักงานของธนาคารชาติไทยของรัฐบาลไทยไม่น่าจะมีอันตรายแต่ประการใด และได้กล่าวถึงด้วยว่า หลวงประดิษฐ์มนูธรรม ได้ปรึกษาหารือกับนายฟิชต์เจอรัลค่อนข้างบ่อยเกี่ยวกับเรื่องการตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย ตามที่นายฟิชต์เจอรัลสรุปไว้ในหนังสือถึงเอกอัครราชทูตอังกฤษประจำประเทศไทยก็คือ

“ข้าพเจ้าไม่คิดว่าประเทศไทย ‘พร้อม’ ที่จะมีธนาคารกลาง แต่ถ้าจะต้องมีธนาคารกลางและก่อตั้งขึ้นมาตามแบบอย่างที่ถูกต้อง ข้าพเจ้าก็ไม่เกรงว่าธนาคารนั้นจะทำธุรกิจแข่งกับธนาคารของอังกฤษ นอกจากนี้จะเห็นได้ว่าญี่ปุ่นก็มีธนาคารแห่งชาติ และจีนก็มีธนาคารแห่งชาติ แต่ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ฯ ก็ยังคงดำเนินธุรกิจได้ด้วยดีในทั้งสองประเทศนั้น”

ความเห็นและท่าทีของนายฟิชต์เจอรัลนับว่ามีประโยชน์ต่อฝ่ายไทยมาก

การจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย

ในที่สุด ความพยายามในการจัดตั้งธนาคารชาติไทยจึงได้เป็นรูปเป็นร่างขึ้น โดยในวันที่ 21 กันยายน 2482 ปรีดี พนมยงค์ ​ได้ทำหนังสือด่วนถึงนายกรัฐมนตรี และแนบร่างพระราชบัญญัติเตรียมการจัดตั้งเพื่อให้นายกรัฐมนตรีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี โดยมีเนื้อความสำคัญบางส่วนดังนี้:

“…เพื่อป้องกันความเข้าใจผิดต่อนานาประเทศอันเกี่ยวด้วยธนาคารชาติไทย ข้าพเจ้าได้ให้นายดอลแบร์ ซึ่งรักษาการในตำแหน่งที่ปรึกษากระทรวงการคลังด้วยนั้นได้ไปติดต่อและชี้แจงกับธนาคารต่างประเทศที่สำคัญๆ ในกรุงเทพฯ นี้ ให้ทราบว่าการเตรียมการจัดตั้งธนาคารชาติก็ดี หรือการจัดตั้งธนาคารชาติไทยก็ดี ได้กระทำไปโดยมิได้คิดที่จะข่มเหงธนาคารต่างๆ แต่กลับจะเป็นการตรงข้าม คือในยามที่เครดิตระหว่างประเทศฝืดเคืองเช่นนี้ ธนาคารชาติไทยก็ดี หรือสำนักงานธนาคารชาติไทยอันเริ่มตั้งขึ้นในระยะเตรียมการก็ดี จะเป็นพี่เลี้ยงให้ธนาคารทั้งหลายในกรุงเทพฯ นายดอลแบร์ได้มารายงานว่าธนาคารที่สำคัญๆ ในกรุงเทพฯ ได้เข้าใจวัตถุประสงค์นี้ดีแล้ว ข้าพเจ้าจึงเห็นเป็นการสมควรที่เสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเตรียมจัดตั้งธนาคารชาติไทย พุทธศักราช 2482 มาพร้อมกันนี้

ในการจัดตั้งธนาคารชาติไทยนั้นจะต้องเตรียมการเป็น 2 ระยะคือ 1.ในระยะแรก จัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติขึ้นเป็นทะบวงการเมือง สังกัดกระทรวงการคลัง โดยยังมิให้มีบุคคลภายนอกเข้ามาเกี่ยวข้อง ถือว่าเป็นส่วนราชการอย่างหนึ่ง หรือถ้าจะสมมติให้ง่ายขึ้น ก็คล้ายกับเป็นการตั้งองค์การของรัฐบาลโดยโอนหน้าที่บางอย่างอันเกี่ยวแก่กิจการธนาคารมาให้สำนักงานนี้ และเปิดรับฝากและจ่ายเงินขึ้นบ้างโดยค่อยทำค่อยไป แต่ส่วนใหญ่จะกระทำต่อทะบวงการเมือง หรือต่อเทศบาล 2. เมื่อเตรียมการนี้ได้ลุล่วงไป ประกอบจนฝึกหัดเจ้าหน้าที่เห็นว่าจะตั้งเป็นรูปธนาคารชาติไทยได้แล้ว ในกรณีนั้นก็จะต้องจัดตั้งธนาคารชาติไทยเยี่ยงทำนองธนาคารชาติทั้งหลายในโลก โดยตราพระราชบัญญัติว่าด้วยธนาคารชาติไทย”

หลังจากสิ้นสุดกระบวนการตามวิธีพิจารณาแล้ว รัฐบาลก็ได้นำ ‘พระราชบัญญัติจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย พุทธศักราช 2482’  ตราไว้ ณ วันที่ 17 ตุลาคม 2482 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาลงวันที่ 26 ตุลาคม 2482

ในเวลาต่อมา กระทรวงการคลังได้มีคําแถลงการณ์เรื่องธนาคารชาติไทย โดยมีข้อความตอนหนึ่งว่า

“รัฐบาลของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวประสงค์จะจัดระเบียบเงินตราและเครดิตของประเทศให้เจริญยิ่งขึ้น จึงได้ตกลงใจว่าจะจัดตั้งธนาคารกลางในราชอาณาจักรและให้เรียกว่า ‘ธนาคารชาติไทย’ แต่ธนาคารนี้จะตั้งให้สําเร็จโดยปัจจุบันทันด่วนหาได้ไม่ หากจะต้องเลือกหาพนักงานที่เหมาะสมแล้วฝึกฝนขึ้น ทั้งจะต้องให้แสวงหาความรู้ความชํานาญต่อไป เพราะฉะนั้นรัฐบาลจึงได้กําหนดว่า ในขั้นต้นนี้จะจัดตั้งสํานักงานธนาคารชาติไทยขึ้นเสียก่อน ให้อยู่ในความควบคุมของกระทรวงการคลังไปพลาง มีหน้าที่กิจธุระของธนาคารกลางแต่เฉพาะบางประเภท และเตรียมการที่จะตั้ง ‘ธนาคารชาติไทย’ ขึ้นต่อไป เมื่อมีสํานักงานนี้เป็นสภาพปฐมแห่งธนาคารกลางแล้ว ก็หวังว่าการจัดตั้ง ‘ธนาคารชาติไทย’ จะสําเร็จได้ในโอกาสอันควร”

ส่วนการร่างกฎกระทรวงและการร่างระเบียบต่างๆ นั้น เป็นงานของที่ปรึกษากระทรวงการคลัง สําหรับนายดอลล์นั้น เป็นกําลังสําคัญในการวางระเบียบการจัดกู้เงินของกองกู้เงิน ซึ่งเป็นงานระยะแรกของสํานักงานธนาคารชาติไทย

ในพิธีเปิดสํานักงานธนาคารชาติไทยเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2483 หลวงประดิษฐ์มนูธรรม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้กล่าวถึงบทบาทของ ‘ที่ปรึกษา’ ผู้มีส่วนสำคัญในการจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทยทั้ง 4 คนไว้ดังนี้

“ในการก่อตั้งสํานักงานธนาคารชาติไทยขึ้นนี้ ข้าพเจ้าขอขอบพระทัยหม่อมเจ้าวิวัฒนไชย ไชยันต์ ที่ปรึกษากระทรวงการคลังฝ่ายไทย และนายดับบลิว. เอ. เอม. ดอลล์ ที่ปรึกษากระทรวงการคลัง ซึ่งได้ช่วยเหลือและเหน็ดเหนื่อยในการจัดตั้งและวางระเบียบของสํานักงานนี้ และขอขอบพระทัยพระองค์เจ้าวรรณไวทยากร ที่ปรึกษากระทรวงต่างประเทศฝ่ายไทย และนายเอฟ. อาร์ ดอล แบร์ ที่ปรึกษากระทรวงต่างประเทศที่ได้ช่วยเหลือให้คําปรึกษาหารือแก่ข้าพเจ้า”

มรดกสำนักงานธนาคารชาติไทย

กล่าวได้ว่า สำนักงานธนาคารชาติไทย ถือกำเนิดมาตามแรงผลักดันทางการเมืองผสมกับความต้องการองค์กรที่จะช่วยจัดการด้านการเงินให้รัฐบาล และยุติลงด้วยแรงกดดันทางการเมืองระหว่างประเทศจากญี่ปุ่นซึ่งไทยร่วมเป็นพันธมิตรด้วยในสงครามมหาเอเชียบูรพา ซึ่งก่อให้เกิดธนาคารแห่งประเทศไทยขึ้น

ผลงานของสำนักงานธนาคารชาติไทยที่ยังคงเป็นมรดกตกทอดมาจนถึงธนาคารแห่งประเทศไทยมีหลายประการ ในเรื่องนี้ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ในฐานะที่รับงานของสำนักงานฯ สืบทอดมา ได้ทรงกล่าวถึงสำนักงานฯ ไว้ในบทความชื่อ “The Bank of Thailand” ซึ่งเขียนไว้ในปี พ.ศ. 2487 ขณะที่เป็นผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย ความว่า

“แม้สำนักงานธนาคารชาติไทยจะตั้งอยู่เพียงสองปีครึ่ง แต่ก็ได้ทำหน้าที่ที่มุ่งหวังลุล่วงไปได้อย่างดี กล่าวคือ เป็นกลไกในการออกและจัดการหนี้สาธารณะ วางรากฐานระบบควบคุมการซื้อขายเงินปริวรรตต่างประเทศ ในการปฏิบัติธุรกิจธนาคาร สำนักงานธนาคารชาติไทยสามารถดำรงไว้ซึ่งสภาพคล่องในระดับสูง พยายามหลีกเลี่ยงการแข่งขันทุกชนิดกับธนาคารอื่นๆ อันเป็นผลให้ได้รับความไว้วางใจจากบรรดาธนาคารทั้งปวง และได้รับมอบหมายให้เป็นผู้เก็บรักษาเงินสดสำรองของตนไว้ วิธีการดังกล่าวเป็นการแผ้วทางไปสู่การนำเงินสำรองของกิจการธนาคารมารวมไว้เป็นแหล่งกลางซึ่งเป็นความจำเป็นยิ่ง สำหรับงานธนาคารกลาง สินทรัพย์สภาพคล่องของสำนักงานซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของเงินคงคลัง นับได้ว่าเป็นประโยชน์แก่คลังในยามที่รายรับเข้าไม่ทันรายจ่าย นอกจากนั้นสำนักงานได้ทำหน้าที่เป็นแหล่งฝึกคนหนุ่มกลุ่มหนึ่งให้รอบรู้ในธุรกิจทางธนาคารทั่วๆ ไป และธุรกิจอื่นๆ เมื่อถึงวาระที่จำเป็นจะต้องจัดตั้งธนาคารกลางขึ้นเป็นการด่วน จึงปรากฏว่าจักรกลอันจำเป็นแก่การดำเนินงานได้มีอยู่แล้วโดยครบครันเป็นอันว่าหมดปัญหาที่ยากประการหนึ่งในการก่อตั้งธนาคารกลางไปได้”

การจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทย ซึ่งเป็นสภาพปฐมแห่งธนาคารกลาง รวมถึงการแต่งตั้งพระองค์เจ้าวิวัฒนไชยเป็นที่ปรึกษา ซึ่งในเวลาต่อมาเป็นผู้นำไปสู่การจัดตั้งธนาคารแห่งประเทศไทยได้ในที่สุด จึงถือได้ว่าเป็นคุณูปการด้านการเศรษฐกิจการเงินที่ ปรีดี พนมยงค์ ได้มอบไว้ให้กับแผ่นดินไทยที่ท่านรัก

หมายเหตุ: ปรับปรุงจากหนังสือ 72 ปี ธนาคารแห่งประเทศไทย (2557) โดย พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม จัดพิมพ์โดย ธนาคารแห่งประเทศไทย

อ่านเพิ่มเติม

นวพร เรืองสกุล และคณะ. “สำนักงานธนาคารชาติไทย,” ใน อนุสรณ์งานพระราชทานเพลิงศพ นายพิสุทธิ์ นิมมานเหมินท์. (2528). หน้า 183-218.

ผู้เขียนขอขอบคุณข้อมูลเพิ่มเติมจาก กษิดิศ อนันทนาธร

ธนาคารแห่งประเทศไทย 2475 ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทย พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม ปรีดี พนมยงค์

Print

เรื่อง: พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม

อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้สนใจศึกษาด้านนโยบายการเงินและนโยบายรักษาเสถียรภาพระบบการเงิน พงศ์ศักดิ์เป็นผู้เขียนหนังสือ 72 ปี ธนาคารแห่งประเทศไทย ในช่วงหลังหันมาสนใจเรื่องประวัติศาสตร์เศรษฐกิจไทยและประวัติความคิดทางเศรษฐศาสตร์ด้วย พงศ์ศักดิ์เกาะติดพรมแดนความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์อยู่เสมอ โดยเฉพาะระเบียบวิธีศึกษาเศรษฐศาสตร์ใหม่ๆ ในโลกวิชาการ