กนกนัย ถาวรพานิช เรื่อง

กฎหมายแข่งขันการค้าสำคัญอย่างไร

ประเทศไทยกำลังจะมีกฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับใหม่ครับ !

กฎหมายฉบับนี้เกี่ยวข้องกับชีวิตของเราอย่างไร?

ระบอบประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ต้องครอบคลุมทั้งมิติทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ สิทธิเสรีภาพทางการเมืองและทางเศรษฐกิจของบุคคลต้องได้รับการรับรองและคุ้มครองจากรัฐอย่างเท่าเทียมกัน

ในทางเศรษฐกิจ ประเทศไทยเผชิญปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ รวยกระจุก จนกระจาย อีกทั้งประชาชนส่วนหนึ่งรู้สึกว่าในบางธุรกิจ มีผู้ประกอบธุรกิจขนาดใหญ่มากอยู่ไม่กี่ราย ตัวเลือกในตลาดสินค้ามีอยู่ไม่มาก ผู้บริโภคสามารถใช้ “เสรีภาพของตนในการเลือก” ได้อย่างจำกัด

เมื่อสถานการณ์ทำนองนี้เกิดขึ้น กฎหมายจะต้องตรวจสอบหาสาเหตุของการผูกขาดว่าเกิดขึ้นเนื่องจากความพ่ายแพ้จากการแข่งขันซึ่งเป็นเรื่องปกติ หรือเกิดจากการกลั่นแกล้งกัน หรือมาจากการกีดกันไม่ให้ผู้ประกอบธุรกิจหน้าใหม่เข้าสู่ตลาด

กฎหมายแข่งขันทางการค้ามีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเข้ามาทำหน้าที่คุ้มครองตลาดให้มีการแข่งขันอย่างเต็มที่ผ่านการนำเสนอสินค้าและบริการในราคาและคุณภาพที่หลากหลาย วางกติกาไม่ให้ผู้ประกอบธุรกิจกลั่นแกล้งระหว่างกัน ไม่ให้ผู้ประกอบธุรกิจตกลงร่วมมือกันในทางที่จำกัดการแข่งขัน

สำหรับผู้ประกอบธุรกิจขนาดใหญ่ที่มีความสามารถเหนือกว่าคู่แข่ง กฎหมายก็วางวินัยไม่ให้ใช้ ‘ความใหญ่’ นี้ไปเอาเปรียบคู่ค้าและผู้บริโภค แม้ผู้ประกอบธุรกิจรายใหญ่จะอ้างว่าตนเองมีความสามารถเหนือกว่าคู่แข่งและสามารถพัฒนาสินค้าและบริการเพื่อคุณภาพชีวิตของผู้บริโภคที่ดีกว่า แต่ในมุมมองของกฎหมายแข่งขันทางการค้า การตรวจสอบพฤติกรรมได้ย่อมดีกว่าการมอบความไว้วางใจโดยไม่เข้าตรวจสอบ เช่นเดียวกับในทางการเมือง รัฐบาลที่ถูกตรวจสอบได้ย่อมดีกว่ารัฐบาลที่เรียกร้องความไว้วางใจแต่กลับเข้าตรวจสอบไม่ได้

สรุปได้ว่ากฎหมายแข่งขันทางการค้าเป็นแกนสำคัญของรัฐธรรมนูญทางเศรษฐกิจและมีเนื้อหาสะท้อนให้เห็นมิติด้านเศรษฐกิจของหลักนิติรัฐ

ลองนึกภาพดูนะครับว่าถ้าไม่มีกฎหมายนี้แล้วจะเกิดอะไรขึ้น ผลก็คือในตลาดจะมีผู้ประกอบธุรกิจรายใหญ่ผูกขาดอยู่ไม่กี่ราย และเพื่อให้อำนาจผูกขาดทางเศรษฐกิจดำรงอยู่อย่างมั่นคง ผู้ประกอบธุรกิจก็จะพยายามเข้าไปมีอิทธิพลในพื้นที่ทางการเมืองเพื่อให้รัฐออกนโยบายที่ไม่เป็นผลเสียแก่ตนเอง ผลก็คือผู้ผูกขาดทางเศรษฐกิจได้แปรเปลี่ยนไปเป็นผู้มีอำนาจปกครองรัฐในความเป็นจริง ทำให้หลักประกันในความเท่าเทียมกันของสิทธิเสรีภาพในทางการเมืองของบุคคลย่อมถูกกระทบตามไปด้วย

นับตั้งแต่ประเทศไทยมีกฎหมายแข่งขันทางการค้ามาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2542 ปรากฏว่าไม่เคยมีผู้ประกอบธุรกิจรายใดเคยได้รับโทษตามกฎหมายนี้แม้แต่รายเดียว จนอดสงสัยไม่ได้ว่าจริงหรือที่ผู้ประกอบธุรกิจในไทยจะประพฤติตัวถูกต้องเรียบร้อยกันไปเสียหมด สวนทางกับหลายประเทศที่มีการบังคับใช้กฎหมายตัวนี้กันอย่างจริงจังมากถึงขนาดที่ผู้ประกอบธุรกิจบางรายโดนสั่งให้จ่ายค่าปรับสูงถึงหลายหมื่นล้านบาท

ความด้อยประสิทธิภาพของกฎหมายแข่งขันทางการค้าของไทยมาจากหลายสาเหตุ ทั้งจากกลไกการบังคับใช้กฎหมาย และจากบทบัญญัติที่กำหนดองค์ประกอบของความผิด จนนำไปสู่ความพยายามเป็นเวลามากกว่าสิบปีในการปฏิรูปกฎหมาย

แล้วเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2560 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้ลงมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้าฉบับใหม่ และให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป  คำถามที่น่าสนใจก็คือ ทำอย่างไรให้การปฏิรูปกฎหมายแข่งขันทางการค้าในครั้งนี้เป็นความหวังใหม่ของสังคมไทยได้อย่างแท้จริง

ความเป็นอิสระของหน่วยงานและการสอบสวน

กฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับใหม่ออกแบบให้คณะกรรมการแข่งขันทางการค้ามีความเป็นอิสระ ไม่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลทางการเมืองและธุรกิจ โดยการกำหนดให้กรรมการต้องไม่มีตำแหน่งในองค์กรธุรกิจหรือสมาคมการค้า และไม่เป็นข้าราชการประจำ กรรมการ หรือที่ปรึกษาในหน่วยงานของรัฐที่ดำเนินธุรกิจ ข้อห้ามเหล่านี้ไม่มีในกฎหมายเก่า

ตามกฎหมายใหม่ เราจะได้กรรมการที่ทำงานแบบเต็มเวลา ต่างจากเดิมที่เป็นแบบไม่เต็มเวลาเพราะตั้งบุคคลที่ทำงานในหน่วยงานอื่นมาเป็นกรรมการทั้งหมด ทำให้การนัดประชุมแต่ละครั้งเป็นเรื่องยากและไม่สามารถให้เวลากับการทำงานได้อย่างเต็มที่

ส่วนสำนักงานของคณะกรรมการซึ่งเป็นหน่วยงานสนับสนุน กฎหมายใหม่กำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระ ไม่ตกอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของกระทรวงพาณิชย์ เพื่อให้สามารถสร้างความเชี่ยวชาญของเจ้าหน้าที่ เพราะไม่ถูกโยกย้ายไปยังหน่วยงานอื่น อีกทั้งกฎหมายยังได้กำหนดระยะเวลาการสอบสวนการกระทำความผิดเอาไว้อย่างชัดเจน เพื่อไม่ให้การสอบสวนดำเนินไปอย่างไม่มีข้อจำกัดด้านเวลาดังที่เคยเป็นมา

การเผยแพร่ข้อมูลแก่สาธารณะ

หลายคนชอบพูดว่าผู้ประกอบธุรกิจเจ้านั้นเจ้านี้เป็นผู้ผูกขาด แต่ผู้อ่านเคยสงสัยหรือไม่ว่าเราจะหาข้อมูลเหล่านี้ได้จากที่ใด ภาครัฐมีข้อมูลที่เป็นทางการในเรื่องนี้หรือไม่

ผู้เขียนมีความเห็นว่าประเทศไทยยังไม่เคยมีข้อมูลที่เป็นทางการและเผยแพร่แก่สาธารณะเกี่ยวกับสภาพการแข่งขันในแต่ละตลาดสินค้า ทั้งๆ ที่คณะกรรมการมีเครื่องมือตามกฎหมายเก่าและยังคงมีอยู่ตามกฎหมายใหม่ นั่นคือ การสำรวจรายตลาดสินค้าหรือบริการในภาพรวม (sector inquiry) เพื่อให้เข้าใจสภาพการแข่งขันในตลาดโดยไม่ต้องรอให้มีผู้ร้องเรียนก่อนและไม่ได้มุ่งสอบสวนหาผู้กระทำความผิด

หลายประเทศใช้เครื่องมือนี้เพื่อให้ได้ข้อมูลพื้นฐานก่อนนำไปสู่การสืบสวนและสอบสวนผู้กระทำความผิดต่อไป เช่น การสำรวจตลาดในธุรกิจค้าปลีกอาหารของเยอรมนี การสำรวจตลาด E-Commerce ของสหภาพยุโรป และล่าสุดฟิลิปปินส์กำลังเริ่มสำรวจตลาดปูนซีเมนต์

อีกเรื่องที่สมควรทำคือการเผยแพร่คำวินิจฉัยของคณะกรรมการโดยละเอียด โดยคำนึงถึงการรักษาความลับทางธุรกิจ เพื่ออธิบายข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายให้สังคมได้ทราบ อันที่จริงมีคำวินิจฉัยจำนวนไม่น้อยที่คณะกรรมการเคยวินิจฉัยว่าผู้ประกอบธุรกิจไม่มีความผิด แต่ข้อมูลที่เผยแพร่ในเว็บไซต์ของสำนักงานยังไม่มีความละเอียดเพียงพอที่จะนำไปศึกษาและวิเคราะห์ต่อได้ว่าคณะกรรมการวินิจฉัยถูกต้องหรือไม่

การใช้กฎหมายกับรัฐวิสาหกิจ

ประเด็นใหญ่ที่กฎหมายเก่าถูกวิจารณ์อย่างมากคือการยกเว้นการใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้ากับรัฐวิสาหกิจแบบเหมาเข่ง ทั้งๆ ที่รัฐวิสาหกิจบางแห่งประกอบธุรกิจแข่งขันกับเอกชนอย่างชัดเจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งธุรกิจพลังงาน เช่น การจำหน่ายน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ

กฎหมายใหม่ได้แก้ปัญหานี้โดยการกำหนดให้ใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้ากับรัฐวิสาหกิจด้วย แต่จะยกเว้นให้เฉพาะ “การประกอบธุรกิจ” ของรัฐวิสาหกิจที่จำเป็นในการรักษาประโยชน์สาธารณะตามกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้น

ผู้เขียนมีความเห็นว่า ควรตีความข้อยกเว้นนี้อย่างจำกัดยิ่งว่า หากการปฏิบัติตามกฎหมายแข่งขันทางการค้าไม่ได้เป็นอุปสรรคแก่สมรรถภาพในการประกอบธุรกิจเพื่อรักษาประโยชน์สาธารณะ และไม่มีกฎเกณฑ์เฉพาะอื่นใดที่มีรายละเอียดและมาตรฐานสูงกว่ากฎหมายแข่งขันทางการค้าสำหรับการกำกับดูแล รัฐวิสาหกิจนั้นก็ยังคงต้องปฏิบัติตามกฎหมายแข่งขันทางการค้าอยู่ดี

นั่นหมายความว่า หลังจากนี้ หากบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ต้องการจำหน่ายก๊าซธรรมชาติให้กับผู้ประกอบธุรกิจเพื่อใช้เป็นวัตถุดิบในภาคอุตสาหกรรม ปตท. ไม่สามารถตั้งราคาจำหน่ายให้แตกต่างกันในระหว่างผู้ซื้อโดยไม่มีเหตุผลทางธุรกิจที่เหมาะสมรองรับ (price discrimination) มิฉะนั้นการกระทำอาจเข้าข่ายเป็นการใช้อำนาจเหนือตลาดในทางที่ผิดก็ได้

อันที่จริง หากเราสามารถบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้ากับรัฐวิสาหกิจอย่างเต็มที่มาตั้งแต่แรก อคติที่ประชาชนส่วนหนึ่งมีต่อการประกอบธุรกิจของรัฐวิสาหกิจอาจจะเบาบางลงกว่านี้ก็ได้

การส่งเสริมการสร้างความเป็นกลางทางการแข่งขัน (competitive neutrality)

การจำกัดการแข่งขันทางการค้าอาจมาจากการกระทำของภาคเอกชนหรือจากกฎเกณฑ์และนโยบายของภาครัฐที่เอื้อประโยชน์เอกชนบางราย ที่ผ่านมาการกระทำของภาครัฐหลายอย่างเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขัน ไม่ว่าจะเป็นการกีดกันการเข้ามาประกอบธุรกิจการผลิตเบียร์เพื่อจำหน่าย การจำกัดโควต้าการนำเข้าลูกไก่โดยให้อยู่ในมือของกลุ่มธุรกิจไม่กี่รายโดยคณะกรรมการนโยบายพัฒนาไก่ไข่และผลิตภัณฑ์ (Egg Board)

ถึงแม้ว่าเป้าหมายการสร้างการแข่งขันไม่ใช่เป้าหมายสูงสุดจนแตะต้องเสียไม่ได้ แต่สิ่งที่คณะกรรมการควรทำให้สมกับความเป็นอิสระที่ได้มาคือ การข้อสังเกตต่อกฎเกณฑ์เหล่านี้ เพื่อให้การจำกัดการแข่งขันเป็นไปอย่างมีเหตุผลและถูกกระทบน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้

กฎหมายใหม่ได้ให้อำนาจใหม่แก่คณะกรรมการ นั่นคือ การเสนอความเห็นเกี่ยวกับนโยบายของรัฐด้านการแข่งขันทางการค้า และการตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับกฎเกณฑ์ที่เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันทางการค้า วัตถุประสงค์ของอำนาจใหม่นี้คือการมุ่งให้รัฐหันมาให้ความสำคัญกับนโยบายสร้างความเป็นกลางทางการแข่งขันในระหว่างภาคเอกชนให้เกิดขึ้นจริงในประเทศ

การกระทำที่เป็นความผิด

กฎหมายห้ามการกระทำที่เป็นการจำกัดการแข่งขันอย่างสำคัญเอาไว้ 3 ประการด้วยกัน ได้แก่ การกระทำฝ่ายเดียว (ได้แก่ การใช้อำนาจเหนือตลาดในทางที่ผิด และพฤติกรรมทางธุรกิจอื่นๆ ที่ไม่เป็นธรรม) การตกลงร่วมกันระหว่างผู้ประกอบธุรกิจทั้งที่เป็นและไม่เป็นคู่แข่งระหว่างกัน และการควบรวมกิจการ สำหรับการกระทำในสองส่วนแรก กฎหมายของหลายประเทศจะบัญญัติรายละเอียดต่อไปว่าการกระทำอะไรบ้างที่เป็นความผิด

กฎหมายใหม่ของไทยเลือกวิธีตามกฎหมายเก่า คือการบัญญัติประเภทของการกระทำที่เป็นความผิดสำหรับการกระทำในสองส่วนแรกเอาไว้ในลักษณะ “จำกัด” กล่าวคือ การกระทำจะเป็นความผิดเฉพาะเท่าที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น จนน่าสงสัยว่า ถ้าพฤติกรรมทางธุรกิจเปลี่ยนแปลงไปจนต่างกับพฤติกรรมที่กฎหมายบัญญัติห้ามไว้ แม้ว่าจะเป็นการจำกัดการแข่งขันเช่นกัน พฤติกรรมนั้นจะยังคงเป็นความผิดอยู่หรือไม่

ในประเด็นนี้ บางประเทศ เช่น ประเทศสมาชิกของสหภาพยุโรป และสิงคโปร์ เลือกใช้วิธีการกำหนดเพียง “ตัวอย่าง” ของการกระทำความผิดเท่านั้น เพื่อให้การตีความกฎหมายมุ่งสู่ประเด็นสำคัญว่าการกระทำใดๆ เป็นการลดหรือจำกัดการแข่งขันอย่างไม่มีเหตุผลหรือไม่

สำหรับประเทศไทย คงต้องคาดหวังให้คณะกรรมการใช้ความสามารถในการตีความกฎหมายตามหลักวิชา (ไม่ใช่อภินิหาร) ในการตีความกฎหมายที่บัญญัติเอาไว้อย่างจำกัดนี้ ให้ครอบคลุมพฤติกรรมทางธุรกิจใหม่ๆ ได้ ซึ่งถือเป็นเรื่องที่ท้าทายไม่น้อยเลยทีเดียว

จับตากฎหมายลูก

ส่วนสำคัญของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมผู้มีอำนาจเหนือตลาดและการควบรวมกิจการยังไม่สามารถใช้บังคับได้จริงจนกว่าจะมีกฎหมายลูกกำหนดรายละเอียดอีกครั้ง

ในอดีต แม้กฎหมายแข่งขันทางการค้ามีผลใช้บังคับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2542 แต่ต้องรออีกถึง 7 ปีกว่าที่จะมีกฎหมายลูกมากำหนดองค์ประกอบของการเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด ทำให้ก่อนหน้านั้น แม้มีเรื่องร้องเรียนเข้ามาเกี่ยวกับการใช้อำนาจเหนือตลาดในทางที่ผิด คณะกรรมการก็ไม่สามารถตรวจสอบใดๆ ได้

ส่วนกฎหมายลูกที่วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการควบรวมกิจการยังไม่เคยได้รับการประกาศแต่อย่างใด ทั้งๆ ที่มีการประชุมพิจารณาเรื่องนี้กันหลายครั้งมากเป็นเวลาหลายปี ทำให้การควบรวมกิจการหลายกรณีที่เป็นข่าว ไม่ได้รับการตรวจสอบ แม้ว่าจะเป็นการควบรวมกิจการที่อาจจะนำไปสู่การจำกัดการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญก็ตาม เช่น การควบรวมกิจการโทรทัศน์เคเบิ้ลทีวีที่นำไปสู่การตั้ง UBC ในอดีต และการควบรวมภายในธุรกิจค้าปลีก ทั้งกรณีการซื้อกิจการห้าง Makro และห้าง Carrefour

จากประสบการณ์ในอดีต สังคมต้องจับตาต่อไปว่าหลังจากมีการประกาศบังคับใช้กฎหมายใหม่แล้ว จะมีการเตะถ่วงเวลาในการออกกฎหมายลูกที่จำเป็นเหล่านี้หรือไม่ และเนื้อหาของกฎหมายลูกเป็นเช่นไร

สำหรับเกณฑ์การเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาด (เข้าใจง่ายๆ ว่าคือผู้ประกอบการรายใหญ่เมื่อเทียบกับคู่แข่งทั้งหมดในตลาด – ใหญ่ถึงขนาดที่ว่าอยู่เหนือแรงกดดันของการแข่งขันภายในตลาดได้ สามารถขึ้นราคาสินค้า ลดจำนวนสินค้า กระทั่งปรับลดหรือไม่ยอมพัฒนาคุณภาพสินค้าก็ยังได้โดยไม่ต้องเกรงกลัวใคร) กฎหมายแข่งขันทางการค้าให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับส่วนแบ่งตลาด และยอดเงินขาย โดยการกำหนดว่าผู้มีอำนาจเหนือตลาดต้องเป็นผู้ที่มีส่วนแบ่งตลาด และยอดเงินขาย “เกินกว่า” เกณฑ์ที่คณะกรรมการประกาศกำหนดเป็นกฎหมายลูกต่อไป

สมมติว่ากฎหมายลูกฉบับใหม่กำหนดเกณฑ์ตามกฎหมายลูกเดิมคือต้องมีส่วนแบ่งตลาดตั้งแต่ 50% และยอดเงินขายตั้งแต่ 1,000 ล้านบาท แม้ว่าจะมีบริษัทหนึ่งในตลาดสินค้าหนึ่ง มีส่วนแบ่งตลาด “ต่ำกว่า” แต่ใกล้ 50% มาก มีส่วนแบ่งตลาดสูงเป็นอันดับหนึ่ง ทิ้งห่างคู่แข่งไปไกล และมียอดเงินขายเกินกว่า 1,000 ล้านบาท บริษัทนี้ก็จะไม่เป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดเลย

น่าสงสัยว่า ในกรณีเช่นนี้ ทำไมกฎหมายไทยจึงไม่เปิดช่องให้มีการพิจารณาปัจจัยที่สำคัญอื่นๆ “เคียงคู่” ไปพร้อมกันกับส่วนแบ่งตลาดและยอดเงินขาย เช่น อุปสรรคในการเข้าสู่ตลาด ความสามารถของผู้บริโภคหรือคู่ค้าในการติดต่อกับคู่แข่งรายอื่น การครอบครองข้อมูลที่สำคัญทางธุรกิจ (เช่น รสนิยมของผู้บริโภค) ซึ่งเป็นปัจจัยที่กฎหมายในต่างประเทศ ทั้งประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนาใช้พิจารณาด้วย

 ความทับซ้อนกันของเขตอำนาจศาล

ข้อบกพร่องอย่างสำคัญอีกประการหนึ่งของกฎหมายใหม่คือ การเปิดโอกาสให้ศาลปกครองและศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศมีเขตอำนาจทับซ้อนกันเหนือการกระทำความผิดเดียวกัน ซึ่งสร้างความเสี่ยงที่ศาลทั้งสองจะพิพากษาขัดแย้งกันเอง ทำให้อาจเกิดความไม่แน่นอนในการบังคับใช้กฎหมายและเป็นผลเสียต่อผู้ประกอบธุรกิจที่ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดด้วย

สมมติว่าบริษัท A ถูกกล่าวหาว่ามีการใช้อำนาจเหนือตลาดไปในทางมิชอบ และคณะกรรมการวินิจฉัยว่ามีความผิดจริง เมื่ออัยการสั่งฟ้องคดี ศาลทรัพย์สินทางปัญญาจะเป็นผู้พิจารณาต่อไปว่าบริษัท A กระทำความผิดหรือไม่ แต่ถ้าในระหว่างที่ศาลทรัพย์สินทางปัญญายังพิจารณาคดีไม่แล้วเสร็จ คณะกรรมการได้ออกคำสั่งให้บริษัท A ระงับการกระทำที่ถูกกล่าวหาไว้ก่อน หากบริษัท A ต้องการโต้แย้งคำสั่ง ศาลปกครองจะเป็นผู้พิจารณาว่าสมควรเพิกถอนคำสั่งหรือไม่โดยพิจารณาจากหลักฐานที่คณะกรรมการใช้กล่าวหาว่ากระทำความผิด กรณีจึงอาจเป็นไปได้ว่าศาลปกครองเห็นว่าหลักฐานเพียงพอแล้วและไม่เพิกถอนคำสั่ง แต่ศาลทรัพย์สินทางปัญญาอาจเห็นในทางตรงกันข้ามว่าหลักฐานไม่เพียงพอให้เชื่อว่ามีการกระทำความผิดและพิพากษายกฟ้อง หากสถานการณ์เป็นเช่นนี้ บริษัท A คงสงสัยแน่ๆ ว่าการกระทำของตนเป็นความผิดจริงหรือไม่

ในประเทศเยอรมนีและฝรั่งเศสที่มีการแยกระบบศาลปกครองออกจากระบบศาลยุติธรรม คดีเกี่ยวกับการกระทำฝ่าฝืนกฎหมายแข่งขันทางการค้าจะอยู่ภายใต้อำนาจของระบบศาลยุติธรรมอย่างเดียว เพื่อป้องกันปัญหาความทับซ้อนกันของเขตอำนาจศาล

 กลไกการฟ้องคดีโดยเอกชนที่ถูกละเลย

การบังคับใช้กฎหมายโดยคณะกรรมการเป็นคนละเรื่องกับการเยียวยาความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่เอกชน เพราะค่าปรับที่ต้องจ่ายนั้นเข้ารัฐ ไม่ใช่ของผู้เสียหาย หากผู้เสียหายต้องการได้รับการชดเชยความเสียหายก็ต้องฟ้องคดีเรียกค่าเสียหายเอาเอง

คดีตามกฎหมายแข่งขันทางการค้าเป็นคดีที่ซับซ้อน ยากในการเข้าถึงหลักฐานและต้องอาศัยความเชี่ยวชาญทางเศรษฐศาสตร์ หากกฎหมายไม่มีกลไกสนับสนุนที่เพียงพอ ก็จะไม่มีผู้เสียหายรายใดเลยฟ้องคดีเพื่อเรียกค่าเสียหาย เท่ากับว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นไม่ได้รับการเยียวยา ด้วยเหตุนี้ ประเทศไทยจึงยังไม่เคยมีกรณีที่ผู้เสียหายฟ้องเรียกให้ผู้ประกอบธุรกิจชดใช้ค่าเสียหายตามกฎหมายแข่งขันทางการค้าแม้แต่คดีเดียว

กลไกสนับสนุนที่ควรมี ได้แก่ ในเรื่องของอายุความคดีแพ่งเพื่อเรียกค่าเสียหาย หากมีการเริ่มกระบวนการพิจารณาโดยคณะกรรมการแล้ว กฎหมายควรกำหนดให้อายุความคดีแพ่งสะดุดหยุดลงจนกว่าจะมีคำวินิจฉัยของคณะกรรมการออกมาเสียก่อน และในเรื่องของค่าเสียหาย กฎหมายควรกำหนดให้กำไรที่ผู้กระทำความผิดได้มาจากการกระทำละเมิดและค่าใช้จ่ายตามความเหมาะสมที่ผู้เสียหายใช้ในการหลีกเลี่ยงหรือเยียวยาความเสียหาย เป็นปัจจัยทางเลือกหนึ่งที่สำคัญในการคำนวณค่าเสียหายได้ด้วย

น่าเสียดายที่ผู้ร่างกฎหมายใหม่ไม่เห็นความสำคัญของกลไกการฟ้องคดีโดยเอกชน ทำให้ไม่มีการปรับปรุงใดๆ ในเรื่องนี้เลย

ความพยายามในการอำนวยความสะดวกให้ภาคธุรกิจ

กฎหมายใหม่อนุญาตให้ผู้ประกอบธุรกิจที่สงสัยว่าการกระทำของตนจะเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายหรือไม่ สอบถามไปยังคณะกรรมการเพื่อให้วินิจฉัยเป็นการล่วงหน้าได้ด้วย

กรณีนี้ผู้ร่างกฎหมายน่าจะได้รับอิทธิพลจากกฎหมายของสิงคโปร์และสหราชอาณาจักร แต่ในความเป็นจริง หากคณะกรรมการไม่ทำงานให้เห็นประจักษ์อย่างเต็มที่เสียก่อนเพื่อให้เกิดความรู้สึกเคารพกฎหมายในหมู่ผู้ประกอบธุรกิจ กลไกตัวใหม่นี้คงไม่มีความหมาย เพราะจะไม่มีใครเกรงกลัวกฎหมายถึงขนาดเกิดความรู้สึกว่าต้องยื่นคำร้องขอคำวินิจฉัยก่อนล่วงหน้าเพื่อให้ช่วยพิจารณาว่าการกระทำของตนจะเป็นความผิดหรือไม่

 ความท้าทายที่ต้องเผชิญ

กฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับใหม่จะช่วยแก้ปัญหาการผูกขาดทางเศรษฐกิจได้อย่างแท้จริงหรือไม่?

ผู้เขียนมองว่ายังเร็วเกินไปที่จะตอบคำถามนี้ คงต้องติดตามกันต่อไปว่าคณะกรรมการและศาลจะตีความกฎหมายไปในทิศทางใดและใช้เกณฑ์อะไรในการพิจารณา ประเด็นถกเถียงสำคัญที่อาจเกิดขึ้น เช่น

  • จะให้ความสำคัญกับใครมากกว่ากันระหว่างผู้ประกอบธุรกิจรายใหญ่ รายย่อย (รวมทั้งเกษตรกร) ผู้บริโภค หรือว่าจะให้ความสำคัญกับการรักษาเสรีภาพทางเศรษฐกิจของบุคคลทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกันผ่านการรักษาตลาดให้มีการแข่งขัน
  • จะให้ความสำคัญด้วยหรือไม่กับการควบคุมระดับราคาสินค้าไม่ให้สูงเกินไปซึ่งเป็นเป้าหมายที่อาจขัดต่อการรักษาการแข่งขันในตลาด (ความเห็นส่วนหนึ่งมองว่าควรจำกัดการควบคุมเพดานราคาเฉพาะเวลาที่กลไกตลาดไม่ทำงานหรือมีอุปสรรคการเข้าสู่ตลาดสูงเท่านั้น)
  • หากการกระทำที่จำกัดการแข่งขันช่วยก่อให้เกิดผลดี เช่น ช่วยพัฒนาคุณภาพสินค้า เทคโนโลยีการผลิต ทำให้ราคาสินค้าถูกลง ข้ออ้างเรื่องประสิทธิภาพเหล่านี้จะใช้ยกเว้นหรือจำกัดความผิดได้หรือไม่ เพียงใด

ประเด็นคำถามทั้งหมดนี้ คณะกรรมการควรคำนึงถึงระดับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศประกอบกันไปด้วย

ลำพังการกำหนดให้หน่วยงานบังคับใช้กฎหมายมีความเป็นอิสระตามดังที่หลายฝ่ายฝันหาเป็นเพียงขั้นตอนเริ่มแรกที่สำคัญ ภาควิชาการต้องเตรียมความพร้อมในการศึกษาประสบการณ์ในต่างประเทศเพื่อเปรียบเทียบกับของไทย

และที่สำคัญที่สุดคือการเคลื่อนไหวของผู้บริโภคในสังคม หากเห็นว่าตัวเลือกในตลาดที่มีอยู่กำลังจะหายไปหรือขาดความหลากหลาย การส่งสัญญาณดังๆ ให้รับรู้กันทั่วทั้งสังคมจะช่วยกระตุ้นการทำงานของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าได้อย่างมากทีเดียว

ประเทศไทยประสบปัญหาความเหลื่อมล้ำและการผูกขาดทางเศรษฐกิจมานานมากแล้ว สังคมไทยไม่มีทางเลือกอื่นนอกจากการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าอย่างเต็มที่เท่านั้น

 

หมายเหตุ:

อ่าน ร่าง พรบ.แข่งขันทางการค้าฉบับที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ก่อนการพิจารณาของที่ประชุมใหญ่ สนช. ได้ ที่นี่ (ฉบับที่ผ่าน สนช. แล้ว อาจมีการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาเฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับการควบรวมกิจการ และแก้ไขเลขมาตราบ้างตามที่จะประกาศเป็นกฎหมายอย่างเป็นทางการในราชกิจจานุเบกษาต่อไป)

Author

Kanoknai Thawonphanit

กนกนัย ถาวรพานิช - อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายแข่งขันทางการค้า