ปกป้อง จันวิทย์ สัมภาษณ์

พันธิตรา ภูผาพันกานต์ เรียบเรียง

คิดใหม่ ระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสม

สถานการณ์โควิดสร้าง ‘แผลเป็น’ เรื่องนโยบายการคลังและหนี้สาธารณะ โดยระดับหนี้สาธารณะ การบริหารจัดการหนี้สาธารณะ และพื้นที่การคลัง (Fiscal space) กำลังเป็นโจทย์สำคัญที่แทบทุกประเทศต้องเผชิญ สำหรับประเทศไทย เดิมหนี้สาธารณะอยู่ที่ระดับ 40% ต่อ GDP นั่นหมายความว่า เรามีพื้นที่การคลังเหลือ 20% ต่อ GDP โดยปกติแล้วระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมซึ่งกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund – IMF) แนะนำต่อประเทศกำลังพัฒนาจะอยู่ที่ไม่เกิน 60 % ต่อ GDP อย่างไรก็ดีตัวเลขนี้อาจไม่ได้เหมาะกับบริบทปัจจุบันมากเท่าไหร่

ประเด็นว่าด้วย ‘ระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสม’ เป็นที่ถกเถียงในหมู่นักเศรษฐศาสตร์การคลังมาตลอด โดยแนวความคิดแบ่งออกเป็นสองกลุ่มหลัก กลุ่มแรกเชื่อว่า ถ้าประเทศมีหนี้สาธารณะมากเกินระดับหนึ่งจะส่งผลให้เศรษฐกิจเติบโตช้า IMF ได้กำหนดเป็นคำแนะนำเกี่ยวกับระดับหนี้สาธารณะที่รัฐบาลพึงระวังอยู่ที่ระดับ 60% ต่อ GDP สำหรับประเทศกำลังพัฒนา และ 90% ต่อ GDP สำหรับประเทศพัฒนาแล้ว

อย่างไรก็ดี งานวิจัยในอีกกลุ่มหนึ่งมุ่งศึกษาผลกระทบระยะยาวของหนี้สาธารณะ และไม่พบระดับหนี้ที่จะสามารถใช้เป็นเพดานได้ว่าถ้าเกินระดับนั้นแล้ว การเติบโตเศรษฐกิจจะลดลงอย่างมีนัยสำคัญ งานวิจัยกลุ่มนี้ยังชี้ด้วยว่าความสัมพันธ์ระหว่างเพดานหนี้กับการเติบโตระยะสั้นที่กลุ่มแรกพบนั้นเป็นผลมาจากปัญหาความสัมพันธ์แบบสองทาง (reverse causality) กล่าวคือ เมื่อมีการสร้างหนี้เพิ่ม เศรษฐกิจจะเติบโตช้า และในขณะเดียวกันการที่เศรษฐกิจเติบโตช้า ก็ส่งผลให้ต้องสร้างหนี้เพิ่มขึ้นไปอีก

ข้อค้นพบที่น่าสนใจอีกอันหนึ่งของงานวิจัยกลุ่มนี้คือ การบริหารจัดการ ‘แนวโน้มของหนี้’ (debt trajectory) มีผลต่อการเติบโตของเศรษฐกิจระยะยาวอย่างชัดเจน ถ้ารัฐบาลสามารถบริหารจัดการแนวโน้มของหนี้ได้ไม่ให้โตแบบไม่มีที่สิ้นสุด แม้ว่าตัวเลขจะสูงมากก็ไม่ได้เป็นปัญหา ดังนั้นรัฐจึงไม่สามารถกำหนดเกณฑ์หนี้สาธารณะที่ชัดเจนของแต่ละประเทศว่า เท่าไหร่คือแย่ ทั้งหมดขึ้นอยู่กับหลายปัจจัย

คิดใหม่ ความยั่งยืนทางการคลัง

ความยั่งยืนทางการคลังหมายถึง 1. ระดับหนี้สาธารณะที่ไม่คุกคามการเติบโตของเศรษฐกิจ และ 2. ไม่ทำให้ความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติต่อพันธบัตรรัฐบาลลดลง ภายใต้กรอบนี้ปัจจัยหลักที่ส่งผลต่อความยั่งยืนทางการคลัง ประกอบไปด้วย 1. ข้อมูลการชำระหนี้ (debt profile) กล่าวคือ ใครเป็นคนถือหนี้ หนี้หมดอายุเมื่อไหร่ และภาระของหนี้เป็นเท่าไหร่ และ 2. แนวโน้มของหนี้ (debt trajectory) คือ ทิศทางการเปลี่ยนแปลงของหนี้ ซึ่งขึ้นอยู่กับต้นทุน (cost) ในการชำระหนี้  และความจำเป็นที่จะต้องกู้เพิ่มในอนาคต

ที่ผ่านมาสำนักงานบริหารงานหนี้สาธารณะ (สบน.) สามารถบริหารโปรไฟล์หนี้ของไทยได้เป็นอย่างดี หนี้สาธารณะของไทย 90% เป็นหนี้ระยะยาว มีระยะกำหนดไถ่ถอนเฉลี่ย (debt maturity) อย่างน้อย 10 ปี และเกินกว่า 95% อยู่ในสกุลเงินบาท แปลว่าเราไม่มีความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนในอนาคต

ตัวเลขที่ต้องให้ความสำคัญคือ สัดส่วนการถือพันธบัตรไทยของนักลงทุนต่างชาติ (Foreign resident share) หากต่างชาติเป็นเจ้าของพันธบัตรมากเกินไปอาจส่งผลต่อเสถียรภาพของหนี้สาธารณะได้ ปัจจุบันต่างชาติถือพันธบัตรไทยประมาณ 16% ของพันธบัตรทั้งหมด (รูปที่ 1) ซึ่งค่อนข้างดีเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศในภูมิภาคเดียวกันอย่างญี่ปุ่น (12%) มาเลเซีย (20%) และอินโดนีเซีย (40%) ที่ผ่านมารัฐบาลไทยมักกู้เงินจากองค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asian Development Bank – ADB) ซึ่งคิดดอกเบี้ยค่อนข้างต่ำ นอกจากนั้น ยังมีการขายพันธบัตรให้คนไทยด้วยกัน ซึ่งให้ผลตอบแทนสูงโดยเปรียบเทียบ เพื่อเพิ่มสัดส่วนการถือพันธบัตรไทยของนักลงทุนไทย

รูปที่ 1: สัดส่วนหนี้สาธารณะของไทยตามสกุลเงินและสถานะเจ้าหนี้

เรื่องที่น่าเป็นห่วงจึงเป็นเรื่องของทิศทางของหนี้ ซึ่งประกอบไปด้วยสองส่วนคือ 1. ต้นทุนการชำระหนี้ (cost of service) และ 2. ความจำเป็นในการกู้เพิ่ม

ต้นทุนการชำระหนี้คืออัตราดอกเบี้ย สิ่งสำคัญคือการพิจารณาส่วนต่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยที่ต้องจ่ายกับอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ (interest-rate-growth differential) ถ้าอัตราดอกเบี้ยต่ำและเศรษฐกิจเติบโตดี เมื่อระยะเวลาผ่านไประดับหนี้ต่อ GDP จะลดลงไปเอง ในสถานการณ์ที่สภาพคล่องล้นตลาดการเงินทั่วโลกและดอกเบี้ยต่ำแบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ยุทธศาสตร์ที่ดีที่สุดคือการกู้ตอนนี้ และกู้แบบยืดระยะเวลาชำระให้นานที่สุด จนถึงตอนนี้ interest-rate-growth differential ของไทยยังติดลบอยู่ (รูปที่ 2) ดังนั้น เรื่องต้นทุนการชำระหนี้จึงยังไม่น่าเป็นห่วงมาก

รูปที่ 2: ส่วนต่างดอกเบี้ยและการเติบโตของเศรษฐกิจ (เฉลี่ย 2010-19)

ในส่วนของการกู้เพิ่ม เดิมถ้าไม่มีโควิด-19 ประเทศไทยขาดดุลการคลังติดต่อกัน 2-3% ต่อ GDP มาเป็นระยะเวลากว่า 10 ปีแล้ว ถือว่าสูงพอสมควร งานศึกษาของ รศ. ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ (สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์) และ ผศ. ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล (คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์) ชี้ว่า หากรัฐบาลไทยยังเลือกที่จะใช้แผนการคลังแบบเดิม ในช่วงเวลาที่เราต้องเผชิญกับผลกระทบทางเศรษฐกิจจากโควิดแบบนี้ ในอีก 10-20 ปีข้างหน้าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นจนทะลุตัวเลข 80% GDP ได้

ที่ผ่านมา ภาคการเงินไทยเป็นกลไกสำคัญในการขยายตัวของเศรษฐกิจมาตลอด ไม่ว่าจะเป็นการขยายตัวของหนี้สินครัวเรือน การแข่งขันให้สินเชื่อของสถาบันทางการเงิน แต่บริบทปัจจุบันนโยบายการเงินมีประสิทธิภาพน้อยลงเรื่อยๆ ผนวกกับความเป็นได้ของการผิดนัดชำระหนี้ต่างๆ ตัวเลือกของเครื่องมือทางเศรษฐกิจของประเทศจึงจำกัดอยู่ที่นโยบายการคลัง ดังนั้นการบริหารหนี้สาธารณะไทยจึงเป็นโจทย์สำคัญของประเทศ

โจทย์การคลังของไทยไม่ควรพิจารณาแค่หนี้สาธารณะในระยะสั้นเท่านั้น เนื่องจากการก่อหนี้บางครั้งก็เป็นเรื่องที่จำเป็น เช่น การกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะวิกฤต โจทย์การคลังของไทยจึงเป็นเรื่องการบริหารหนี้สาธารณะในระยาว โดยต้องเปรียบเทียบปัจจัยสำคัญสองอย่าง คือ ต้นทุนและผลประโยชน์จากการก่อหนี้ หรือการเปลี่ยนหนี้ให้เป็นเงินลงทุนในประเทศ ในสถานการณ์ปัจจุบันที่ดอกเบี้ยโลกอยู่ในระดับต่ำ ต้นทุนหนี้ไม่สูงมากเท่าไหร่ หัวใจจึงอยู่ที่ความสามารถในการบริหารจัดการของรัฐบาลในการใช้หนี้สาธารณะให้เกิดประโยชน์สูงสุด ว่าจะออกแบบนโยบายการคลังอย่างไรให้คุ้มค่าและมีประสิทธิภาพมากที่สุด

คิดใหม่ วินัยการคลัง

พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 เคยเป็นความหวังของโครงสร้างทางการคลังไทย เพราะโดยหลักการทำไว้ดีมาก แต่ปัญหาสำคัญที่เราเจอคือเรื่องความผิดชอบทางการคลัง ซึ่งหากเราพิจารณาในตัวกฎหมายจะพบว่าเน้นหัวใจสำคัญอยู่สามเรื่อง ได้แก่ ความยั่งยืนทางการคลัง เสถียรภาพของเศรษฐกิจ และ ความคุ้มค่าเรื่องต้นทุนและผลประโยชน์

เรื่องความคุ้มค่าและต้นทุนเป็นเรื่องที่ต้องเอาใจใส่เป็นพิเศษ ที่ผ่านมารัฐบาลเริ่มให้ความสำคัญกับการประเมินประสิทธิผลของโครงการใช้จ่ายภาครัฐมากขึ้น มีการออกแบบวัตถุประสงค์โครงการที่วัดผลได้ ติดอยู่ตรงที่ว่าเรายังไม่มีการสนับสนุนหน่วยงานที่จะจัดการเรื่องนี้มากเท่าที่ควร ที่ผ่านมาการประเมินมักดำเนินการโดยหน่วยงานรัฐด้วยกันเอง หลายครั้งก็เป็นเจ้าของโครงการเองเสียด้วยซ้ำ ในทางหลักการ ควรต้องมีหน่วยงานภายนอกที่แยกออกมารับผิดชอบเรื่องนี้เป็นการเฉพาะ ไม่อย่างนั้นก็จะส่งผลต่อประสิทธิภาพการประเมินได้

ในต่างประเทศจะมีหน่วยงานอิสระที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อการนี้โดยเฉพาะ เช่น Congressional Budget Office (CBO) ในสหรัฐอเมริกา ซึ่งจัดตั้งโดยรัฐสภา ทำหน้าที่ช่วยเหลือทางวิชาการต่อรัฐสภาในการวิเคราะห์ความคุ้มค่าในการใช้มาตรการทางการคลังต่างๆ แม้ประเทศไทยจะมี ซึ่งเป็นองค์กรลักษณะคล้ายกัน แต่ยังไม่ได้รับการจัดสรรทรัพยากรอย่างเพียงพอทำให้ดำเนินงานได้อย่างจำกัด อีกทั้งยังไม่มีโครงสร้างที่เอื้อต่อการทำงานอย่างเป็นอิสระมากเท่าที่ควร

อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญต่อการคลังในระยะยาวคือการติดตามความเสี่ยงทางการคลัง ซึ่งควรจะมีหน่วยงานรับผิดชอบนอกเหนือจากหน่วยงานรัฐด้วย

คิดใหม่ นโยบายการคลัง

ในการรับมือกับโควิด รัฐบาลเน้นไปที่การฟื้นฟูสภาพคล่องเป็นหลัก พยายามสนับสนุนให้เกิดการไหลเวียนของเงินในประเทศ แต่ในระยะต่อไปเราน่าจะเห็นการกระตุ้นการซื้อสินค้าคงทนและการส่งเสริมการลงทุนมากขึ้น ซึ่งรัฐบาลเองเคยทำอยู่แล้ว เช่น บีโอไอที่รับผิดชอบเรื่องการอำนวยสิทธิประโยชน์ทางภาษี สิ่งที่นโยบายยังขาดอยู่จึงเป็นเรื่องของการประเมินผลและเรื่องการเปิดเผยต้นทุนการใช้จ่าย ก่อนหน้านี้ ประเด็นนี้อาจจะไม่ได้สำคัญมากเพราะพื้นที่ทางการคลังเหลือมาก แต่ปัจจุบันไม่ใช่แล้ว การนำเงินไปใช้อย่างเกิดประสิทธิภาพจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมาก

ในส่วนของนโยบายรายจ่าย โจทย์หลักคือแรงกดดันด้านสวัสดิการต่างของผู้คน ซึ่งจำเป็นต้องทำ แต่ต้องมีการออกแบบนโยบายให้ถูกต้อง โดยพิจารณาสองเรื่อง คือเรื่องงบที่ใช้และแรงจูงใจของคน เช่น ข้อถกเถียงหนึ่งที่มีการพูดถึงกันมากคือ ‘นโยบายรายได้พื้นฐานถ้วนหน้า’ (Universal Basic Income – UBI) ในด้านหนึ่ง นโยบายนี้จะทำให้ประชาชนมีความมั่นคงทางการเงินที่ดีขึ้น แต่ในอีกด้านหนึ่งก็มีข้อกังวลว่า ประเทศไทยยังเป็นประเทศกำลังพัฒนาอยู่ ฐานภาษียังแคบ คนที่จ่ายภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา มีแค่ 3-4 ล้านคนต่อปี นี่เป็นโจทย์ใหญ่ของไทยที่ต่างจากประเทศพัฒนาแล้ว ในแง่นี้ต้องดูว่าจะออกแบบนโยบายอย่างไร เพื่อตอบโจทย์ทั้งเรื่องคุณภาพชีวิตของคนและระบบภาษี

ในส่วนของนโยบายภาษี แม้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องจะมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น กรมสรรพากร แต่ยังมีปัญหาเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทยและบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลง ซึ่งแบ่งได้เป็นสองเรื่องใหญ่คือ เรื่องเศรษฐกิจการเมือง ในรอบหลายปีที่ผ่านมานวัตกรรมทางการคลังใหม่ๆ นำมาซึ่งต้นทุนซ่อนเร้น (Implicit cost) มากขึ้นเรื่อยๆ กล่าวคือ ไม่ได้เป็นรายจ่ายตรงๆ แต่ไปซ่อนอยู่ในมาตรการกึ่งการคลัง เช่น การให้เงินกู้พิเศษผ่านธนาคารออมสิน หรือการประกันราคาสินค้าการเกษตรต่างๆ ผ่านธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เป็นต้น ต้นทุนซ่อนเร้นที่สำคัญอีกอย่างที่เพิ่มมากขึ้นในช่วงหลังคือ รายจ่ายภาษี (tax expenditure) หรือการที่รัฐไม่สามารถเก็บภาษีได้ เนื่องจากมีการให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ เช่น นโยบายช็อปช่วยชาติ หรือการส่งเสริมการลงทุนด้วยการลดภาษีผ่านบีโอไอ

เศรษฐกิจดิจิทัลเป็นอีกโจทย์สำคัญของการจัดเก็บภาษี กระบวนการเปลี่ยนผ่านไปสู่ดิจิทัล (digitalization) กำลังเปลี่ยนโฉมโมเดลการทำธุรกิจไปในแบบที่ไม่เคยเป็นมาก่อน ซึ่งรัฐบาลต้องปรับวิธีการเก็บภาษีตามให้ทัน เช่น การเก็บ e-service tax หรือภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) เมื่อซื้อบริการดิจิทัล ซึ่งถือเป็นก้าวแรกของประเทศไทย ที่สำคัญกว่านั้นคือภาษีเงินได้นิติบุคคล (Corporate Income Tax) ภายใต้กฎหมายปัจจุบัน เราสามารถเก็บภาษีบริษัทอย่างกูเกิล เฟซบุ๊กได้ก็ต่อเมื่อสามารถพิสูจน์ได้ว่าเขามีสถานประกอบการในไทย แต่อย่างที่เห็นว่าในเศรษฐกิจดิจิทัลเขาไม่จำเป็นต้องมีสถานประกอบการในไทยเลย แต่มีการใช้ประโยชน์จากข้อมูลผู้ใช้ในไทย ที่ผ่านมาสรรพากรต้องคอยพิสูจน์ว่าบริษัทเหล่านี้เข้ามาทำธุรกิจอะไรในไทยซึ่งยากมาก คำถามที่น่าคิดคือ ประเทศต่างๆ จะรอการตกลงกันผ่าน OECD เพื่อเรื่องวิธีการจัดเก็บภาษี Digital นี้ได้นานแค่ไหน ในอนาคตมีแนวโน้มที่เราจะเห็นการเปลี่ยนผ่านจาก Trade war (สงครามการค้า) สู่ Tax war (สงครามภาษี) มากขึ้นเรื่อยๆ ประเทศต่างๆ อาจรอ OECD ไม่ไหว และเลือกตามรอยประเทศอย่างฝรั่งเศสที่ประกาศจะเก็บภาษีจากบริษัท Digital ต่างๆ บนฐานรายได้โดยตรงเลย ประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยจะเลือกทางเดินอย่างไร

คิดใหม่ เศรษฐศาสตร์การคลัง

มีการตั้งคำถามมากขึ้นเกี่ยวกับเรื่องนวัตกรรมของมาตรการการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ (Fiscal stimulus) จากเดิมที่เคยพูดกันแค่เรื่องของตัวคูณ (multiplier) เปรียบเทียบระหว่างการประยุกต์ใช้นโยบายรายรับ-รายจ่ายของรัฐ นวัตกรรมใหม่ๆ ที่เห็นคือการกระตุ้นการใช้จ่ายผ่านแพลตฟอร์ม อย่างประเทศไทยเองก็มีโครงการชิมช็อปใช้ เริ่มมีการถกเถียงกันมากขึ้นว่า การกระตุ้นการใช้จ่ายผ่านเครื่องมือใหม่ๆ จะส่งผลกระทบอย่างไร

อีกโจทย์วิจัยที่ผมสนใจเป็นพิเศษคือเรื่องภาษีและผลกระทบต่อพฤติกรรมของคนและธุรกิจ งานวิจัยหนึ่งคือเรื่องการออกแบบการลดหย่อนภาษี เช่น RMF และ SSF ทำอย่างไรให้เม็ดเงินที่รัฐใช้ส่งเสริมตรงนี้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุดในการกระตุ้นการออมของคนไทย อีกงานหนึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวข้องกับภาษีการบริโภคหรือภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ในประเทศกำลังพัฒนา ย้อนกลับไปเมื่อ 20 ปีก่อน IMF เสนอให้เก็บภาษีมูลค่าเพิ่มเนื่องจากลักษณะการเก็บภาษีแบบเป็นขั้นๆ ทำให้แต่ละคนนำส่งแค่มูลค่าเพิ่ม ซึ่งช่วยสร้างแรงจูงใจในการเสียภาษี อย่างไรก็ดี งานวิจัยในประเทศกำลังพัฒนาช่วงหลังชี้ว่า กลไกการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มมีส่วนช่วยในการเก็บภาษีได้มากจริง เพียงแต่ว่าในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา คนมักจะมีเทคนิคการหลีกเลี่ยงภาษีที่ IMF ในสมัยนั้นอาจจะมองข้ามไป เช่น ปัญหาเรื่อง ‘ผู้ซื้อคนสุดท้าย’ (last mile problem) ของภาษีมูลค่าเพิ่ม แม้กลไกรัฐจะออกแบบมาดีแค่ไหน แต่ถ้าผู้บริโภคคนสุดท้าย (final consumer) ไม่มีแรงจูงใจในการขอใบเสร็จรับเงิน เช่น ไปเติมน้ำมันรถแล้วขี้เกียจรอใบเสร็จ ฯลฯ ก็มักนำไปสู่การซื้อขายใบเสร็จกันเพื่อนำมาหักค่าใช้จ่าย เป็นต้น

นอกจากนี้ยังมีโจทย์เกี่ยวกับ Digital platform ที่มีผลต่อชีวิตประจำวันของคนไทยมากขึ้นเรื่อยๆ ทำอย่างไรที่จะทำให้รัฐบาลสามารถใช้โอกาสจาก Platform ต่างๆ นี้มาเอาชนะเศรษฐกิจนอกระบบ (Informality) ที่เป็นความท้าทายของประเทศมาเรามานาน และเพิ่ม Tax compliance ของคนไทยซึ่งจะช่วยความยั่งยืนทางการคลังของไทยในโลกหลังโควิด

อธิภัทร มุทิตาเจริญ นโยบายการคลัง โควิด 19 หนี้สาธารณะ ความยั่งยืนทางการคลัง

Print

เรื่อง: กองบรรณาธิการ