เมื่อต้นปี 2565 มีกฎหมายฉบับสำคัญที่ผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุมคณะรัฐมนตรีแต่กลับไม่ถูกพูดถึงมากนัก คือร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมจริยธรรมและมาตรฐานวิชาชีพสื่อมวลชน พ.ศ. …. หรือ ‘ร่าง พ.ร.บ.จริยธรรมสื่อ’ โดยความเคลื่อนไหวล่าสุดคือการจัดเสวนาโดยคณะกรรมาธิการสิทธิมนุษยชน สิทธิเสรีภาพ และการคุ้มครองผู้บริโภคของวุฒิสภาที่ผู้เข้าร่วมบ่งชี้ให้เห็นถึง ‘จุดอ่อน’ มากมายในร่างกฎหมายฉบับดังกล่าว
น่าแปลกใจที่แม้กฎหมายฉบับนี้จะเกี่ยวข้องกับสื่อโดยตรง แต่กลับแทบไม่มีปรากฏบนหน้าสื่อใดๆ ไม่ว่าจะในเชิงสนับสนุนหรือคัดค้าน แตกต่างจากคราวที่สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศพยายามผลักดันกฎหมายควบคุมสื่อเมื่อ พ.ศ. 2560 ซึ่งตอนนั้นถูกคัดค้านอย่างล้นหลามโดย 30 องค์กรวิชาชีพสื่อ จนผู้ผลักดันกฎหมายต้องยอมยกธงขาว
ความเงียบในคราวนี้อาจส่งผลให้กฎหมายผ่านสภาฯ แบบสบายๆ กว่าจะรู้ตัวอีกที สื่อก็อาจถูกสวมปลอกคอโดยรัฐจนกลายสภาพจากบางแก้วสู่โกลเดนรีทรีฟเวอร์ที่ต้องยอมโอนอ่อนผ่อนตามเพราะข้อกฎหมาย
แต่ก่อนที่จะไปพูดถึงสารพัดปัญหาของร่างกฎหมายฉบับดังกล่าว ผู้เขียนขอชวนมาทำความเข้าใจบทบาทของสื่อมวลชนทั้งในแง่การตรวจสอบผู้มีอำนาจ พัฒนาเศรษฐกิจ และการดำรงไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตยที่แข็งแรงมั่นคง
ว่าด้วยบทบาทของสื่อมวลชน
ลองคิดเล่นๆ ดูนะครับว่าถ้าสื่อรัสเซียเปิดทางให้สื่อทำงานอย่างเสรี จะมีประชาชนสักกี่เปอร์เซ็นต์ที่ยังสนับสนุนการรุกรานยูเครนของประธานาธิบดีวลาดิเมียร์ ปูติน? หรือถ้าการระบาดของโควิด-19 เกิดขึ้นในประเทศที่รัฐบาลไม่สามารถควบคุมสื่อได้ ผลลัพธ์จะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร?
ถึงเราจะไม่อาจรู้คำตอบของคำถามเหล่านั้นได้ แต่อย่างน้อยก็พอเห็นภาพว่า ‘เสรีภาพสื่อ’ อาจมีผลให้เหตุการณ์สำคัญของโลกพลิกจากหน้ามือเป็นหลังมือ สื่อจึงถือเป็นสถาบันที่สำคัญอย่างยิ่งในการถ่วงดุลอำนาจรัฐ เผยแพร่ข้อมูลข่าวสาร พร้อมกับให้ความรู้แก่ประชาชน
บทบาทแรกและบทบาทหลักของสื่อมวลชนคือการเป็นรายงานเหตุการณ์ต่างๆ เปรียบเสมือน ‘หูและตา’ ให้กับประชาชนเพื่อสอดส่องกิจกรรมของรัฐตั้งแต่การตรากฎหมายฉบับใหม่ การดำเนินงานของฝ่ายบริหาร และการใช้อำนาจของฝั่งตุลาการ รวมถึงฟากฝั่งเศรษฐกิจตั้งแต่ตัวชี้วัดเศรษฐกิจในระดับมหภาคไปจนถึงการเปลี่ยนแปลงสำคัญที่เกิดขึ้นในภาคธุรกิจ ปิดท้ายด้วยประเด็นทางสังคมทั้งในมิติศิลปะ วัฒนธรรม และกีฬา นี่คือบทบาทของสื่อมวลชนที่เราคงคุ้นชินกันดี
บทบาทที่ 2 คือสื่อนักสืบ แม้มองเผินๆ อาจจะไม่แตกต่างจากบทบาทแรกมากนัก แต่สื่อที่ทำงานสืบสวนสอบสวนจะไม่เน้นเหตุการณ์รายวัน แต่เจาะประเด็นเชิงลึกเพื่อเปิดโปงการกระทำความผิดของเจ้าหน้าที่รัฐหรือเอกชน อาทิ การเอื้อประโยชน์ให้พวกพ้อง คอร์รัปชัน หรือการหลอกลวง โดยมีกรณีที่โด่งดังเช่น การเปิดโปงการเอื้อผลประโยชน์ระหว่างรัฐบาลแอฟริกาใต้และครอบครัวคุปตะ (Gupta Family) ที่นำไปสู่การดำเนินการทางกฎหมาย ส่วนในประเทศไทย กรณีที่พอเทียบเคียงได้คือโครงการเสาไฟกินรี อบต. ราชาเทวะ ที่อยู่ในกระบวนการสอบสวนเช่นกัน
บทบาทที่ 3 คือการตรวจสอบ ถ่วงดุล และสนับสนุนระบอบประชาธิปไตย สื่อเปรียบเสมือน ‘หมาเฝ้าบ้าน’ คอยจับตาการทำงานของภาครัฐและภาคเอกชนที่ส่งผลกระทบต่อพลเมืองทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยสื่อจะต้องยืนอยู่ฝั่งเดียวกับประชาชน คอยตรวจสอบการใช้งบประมาณ เรียกร้องให้เปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใส สอดส่องการใช้ความรุนแรงโดยรัฐให้เป็นไปตามหลักสิทธิมนุษยชน ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน และสอดส่องกระบวนการประชาธิปไตย เช่น การเลือกตั้ง เป็นต้น
ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย สื่อมวลชนถือเป็นกลไกสำคัญในการกระจายข่าวสารในกับประชาชน เพราะประชาธิปไตยจะมีคุณภาพได้ก็ต่อเมื่อพลเมืองได้รับข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจอย่างถูกต้องครบถ้วน รวมทั้งสามารถแบ่งปัน ถ่ายทอด นำเสนอข่าวสาร แนวคิด ข้อเสนอแนะ รวมถึงมุมมองทางการเมืองอย่างเสรี เพื่อนำไปสู่การถกเถียงอภิปราย ซึ่งนับว่าเป็นรากฐานสำคัญของระบอบประชาธิปไตยที่แข็งแรง
หากตัดสื่อเสรีออกจากสมการ เราก็คงไม่มีองค์กรใดเป็นที่พึ่งในการตรวจสอบและถ่วงดุลกับผู้มีอำนาจในสังคม ข้อมูลข่าวสารที่รับชมรับฟังก็คงไม่ต่างจากการล้างสมองให้เชื่อโดยที่ไม่มีทางรู้ว่าข้อเท็จจริงคืออะไร ขณะที่ผู้มีอำนาจทั้งภาครัฐและภาคเอกชนก็สามารถทำอะไรก็ได้โดยไม่ต้องเกรงกลัวว่าจะมีข่าวแย่ๆ หรือถูกเปิดโปงแต่อย่างใด
เมื่อสื่อถูก ‘กุม’
“ดาบปลายปืนนับพันเล่มก็ยังไม่น่ากลัวเท่ากับหนังสือพิมพ์ 4 หัวที่จ้องจะเล่นงานคุณ”
นี่คือวาทะของนโปเลียน โบนาปาร์ต (Napoleon Bonaparte) นายพลที่ผันตัวเองสู่การเป็นจักรพรรดิ ฉายภาพให้เห็นอย่างชัดเจนว่าสื่อเสรีน่าหวาดหวั่นเพียงใดแม้แต่ในรัฐที่ผู้ปกครองมีอำนาจล้นมือ จึงไม่น่าแปลกใจที่ทุกยุคทุกสมัยใครต่อใครก็อยาก ‘กุมสื่อ’ (media capture)
คำว่า ‘กุมสื่อ’ ในมุมมองทางเศรษฐศาสตร์คือการที่ภาคสื่อมวลชนไม่ได้ทำหน้าที่ตามพันธะที่มีต่อสาธารณชน โดยไปมีสัมพันธ์ฉันท์มิตรกับเจ้าหน้าที่รัฐหรือบริษัทเอกชนที่ตนเองต้องคอยกำกับดูแลและตรวจสอบ กลายเป็นเอื้อประโยชน์ซึ่งกันและกันโดยประชาชนต้องเป็นผู้แบกรับต้นทุน
การกุมสื่อสามารถแบ่งคร่าวๆ ได้ 3 รูปแบบ
แบบแรกคือการกุมโดยการเข้าซื้อเป็นเจ้าของ แม้ว่าสื่อจะมีพันธะต่อสาธารณะแต่รูปแบบในการจัดตั้งก็ไม่ต่างจากบริษัททั่วไป วิธีการที่ง่ายและตรงไปตรงมาคือการครอบครองสื่อโดยรัฐหรือผู้ใกล้ชิดของนักการเมือง ทัศนคติของนักลงทุนจึงส่งผลต่อลักษณะของการนำเสนอข่าวอย่างยากจะหลีกเลี่ยง ตัวอย่างในหน้าประวัติศาสตร์ก็เช่นประเทศอิตาลีในยุคที่ซิลวีโอ แบร์ลุสโกนี (Silvio Berlusconi) เป็นนายกรัฐมนตรี โดยพวกเขาและเครือข่ายครอบครองสื่อถึง 6 แห่งจากทั้งหมด 7 แห่ง ส่งผลให้สื่อขาดอิสระที่จะวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของรัฐบาล
แบบที่สองคือการกุมด้วยแรงจูงใจทางการเงิน สื่อมวลชนส่วนใหญ่ก็ยังอยู่ในรูปแบบที่แสวงหากำไรสูงสุดและรายได้หลักก็ยังมาจากการโฆษณาโดยภาคเอกชนหรือการสนับสนุนโดยรัฐ สายสัมพันธ์ทางการเงินอาจทำให้สื่อมวลชน ‘เกรงใจ’ ที่จะต้องเขียนข่าวที่อาจกระทบต่อภาพลักษณ์ของบริษัทหรือหน่วยงานที่ยังได้รับเงินสนับสนุนอยู่ หรืออย่างน้อยที่สุด ก่อนที่จะลงข่าว ก็จะมีการปรึกษาพูดคุยเพื่อไม่ให้กระทบความสัมพันธ์
แบบที่สามคือการกุมด้วยกฎหมาย การกุมด้วยวิธีนี้อย่างตรงไปตรงมาคือการใช้กฎหมาย ‘ปิดปาก’ สื่อมวลชน ไม่ว่าจะเป็นทางตรง เช่น การห้ามเผยแพร่ หรือทางอ้อมอย่างการตั้งหน่วยงานกำกับดูแลที่คัดสรรเฉพาะพรรคพวกผู้มีอำนาจเพื่อกึ่งบังคับให้สื่อมวลชนนำเสนอข่าวที่ไม่เป็นพิษภัยต่อรัฐบาลซึ่งร่าง พ.ร.บ. จริยธรรมสื่อฉบับใหม่อาจเข้าข่ายการกุมสื่อในลักษณะนี้
ผลกระทบจากการกุมสื่อไม่ได้มีเฉพาะภาคทฤษฎีเท่านั้นนะครับ เพราะมีการศึกษาเชิงประจักษ์ที่จับคู่ดัชนีเสรีภาพสื่อซึ่งจัดทำโดย Freedom House กับอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจใน 97 ประเทศระหว่างปี 1972-2014 โดยพบว่าประเทศที่มีเสรีภาพสื่อลดลงจะเผชิญกับการเติบโตของจีดีพีที่แท้จริงต่ำลง 1-2% ในช่วงเวลาเดียวกัน และอาจไม่สามารถฟื้นกลับมาได้แม้ว่าสถานการณ์ของสื่อภายในประเทศจะดีขึ้นก็ตาม
ปัญหาของ ‘ร่าง พ.ร.บ. จริยธรรมสื่อ 2.0’
ปฏิเสธไม่ได้ว่า ‘ร่าง พ.ร.บ. จริยธรรมสื่อ 2.0’ ดีขึ้นกว่าฉบับแรกมาก ทั้งการยกเลิกกระบวนการตีทะเบียนสื่อและการลดสัดส่วนจำนวนเจ้าหน้าที่รัฐที่จะมานั่งใน ‘สภาวิชาชีพสื่อมวลชนแห่งชาติ’ จาก 4 ตำแหน่งเหลือ 2 ตำแหน่ง แต่ก็ยังมีหลายประเด็นที่อ่านแล้วรู้สึกว่าน่าจะมีปัญหาหากมีการบังคับใช้จริง
ประเด็นแรกคือนิยามของสื่อ กฎหมายฉบับดังกล่าวระบุว่า ‘สื่อมวลชน’ คือ สื่อหรือช่องทางที่ใช้ในการสื่อสาร ภาพ เสียง ข้อความ ไม่ว่าจะอยู่ในรูปหนังสือพิมพ์ วิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ สื่อออนไลน์หรือในรูปอื่นใดที่สามารถสื่อความหมายให้ประชาชนทราบได้เป็นการทั่วไป
เนื่องจากนิยามที่กว้างราวกับทะเลซึ่งอาจกินความรวมถึงเหล่ายูทูบเบอร์ และอินฟลูเอนเซอร์ที่มีกลุ่มผู้ชมหลักหลายหมื่นแล้ว ยังอาจนับเนื้อหาหรือข้อความที่ผลิตโดยผู้ใช้งาน (user generated content) ที่มีอยู่เกลื่อนโลกออนไลน์ เช่น ถ้านาย ก. เขียนสเตตัสแล้วมีคนแชร์ไป 10,000 ครั้ง เราจะนับ นาย ก. เป็นสื่อมวลชนหรือเปล่า? ที่สำคัญคือการรวมเอา ‘ช่องทาง’ มาอยู่ในนิยามซึ่งอาจคาบเกี่ยวกับบริษัทข้ามชาติ เช่น เฟซบุ๊ก ยูทูบ หรือติ๊กต็อก ซึ่งต่อให้จะเขียนนิยามไว้สวยหรูแค่ไหน แต่รัฐไทยก็คงไม่อาจกำกับดูแลได้อยู่ดี
ประเด็นที่สองคือการระบุว่าการใช้เสรีภาพของสื่อมวลชนจะต้อง ‘ไม่ขัดต่อหน้าที่ของปวงชนชาวไทยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน’ ประโยคนี้ดูเผินๆ ไม่น่ามีปัญหา แต่หากอำนาจในการตีความอยู่ในมือของภาครัฐ ก็อาจเป็นการควบคุมสื่อได้โดยปริยาย เช่นการที่ กสทช. ใช้มาตรา 37 ของ พ.ร.บ.การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. 2551 ซึ่งมีเนื้อหาคล้ายคลึงกัน แต่ใช้อำนาจในการสั่ง ‘จอดำ’ ตั้งแต่ช่อง 8 เพราะรายการช่องส่องผี เพราะมองว่าไม่อาจพิสูจน์ได้ทางวิทยาศาสตร์ ไปจนถึงวอยซ์ทีวีที่นำเสนอประเด็นทางการเมืองที่แหลมคมเกินไปจนระทบศีลธรรมอันดีและความมั่นคงรัฐ
ถึงแม้ว่าสภาวิชาชีพสื่อในปัจจุบันจะไม่มีกฎหมายรองรับจนถูกมองว่าไม่ต่างจากเสือกระดาษ แต่อย่างน้อยก็มีบทบาทในการออกประกาศและส่งจดหมายเตือนในกรณีที่นักข่าวออกนอกลู่นอกทาง เช่น การนำเสนอข่าวปลอมในรายการ ‘เล่าข่าวข้น’ ของ ททบ.5 หรือกรณีการทำข่าวหลวงปู่แสง ถือเป็นการกำกับดูแลในระดับที่พอถูไถโดยไม่จำเป็นต้องมีอำนาจกฎหมายใดๆ ในมือ
ที่สำคัญ ต่อให้สื่อมวลชนเองไม่ได้ถูกกำกับโดยภาครัฐผ่านกฎหมาย แต่เนื้อหาทุกอย่างก็ถูกสอดส่อง เรียกร้อง และกดดันโดยภาคประชาชนอย่างใกล้ชิด หากสื่อไหนที่นำเสนอเนื้อหาที่สังคมรับไม่ได้ เสียงสะท้อนก็จะดังกึกก้องจนสำนักข่าวต้องยอมถอยและแถลงขอโทษโดยไม่ต้องพึ่งพากฎหมายใด การใส่นิยามกว้างขวางและประเด็นทางจริยธรรมที่ขึ้นอยู่กับวิจารณญาณของแต่ละบุคคลในตัวบทจึงอาจเป็นเรื่องเกินความจำเป็น และอาจเปิดช่องให้ผู้ไม่หวังดีใช้อำนาจเหล่านี้ในทางที่ผิดได้
แน่นอนครับว่าแวดวงสื่อมวลชนยังมีหลายเรื่องที่ต้องพัฒนา แต่เสรีภาพสื่อนั้นสำคัญเกินกว่าที่จะเสี่ยงให้มีกฎหมายที่อาจถูกฉวยใช้เพื่อ ‘สวมปลอกคอ’ สื่อมวลชนในอนาคต
เอกสารประกอบการเขียน
Press freedom is under attack. It needs defenders
Press Freedom and the Global Economy: The Cost of Slipping Backwards
The role of the media and press freedom in society
Toward a taxonomy of media capture
สรุปประเด็น ‘พ.ร.บ.จริยธรรมสื่อ’ มีอะไรอยู่ในร่างกฎหมายเกี่ยวกับสื่อนี้ และสิ่งที่น่ากังวล
