วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
“ประเทศกำลังพัฒนาต้องทำอย่างไรจึงจะร่ำรวยได้” เป็นคำถามคลาสสิกตลอดกาลของแวดวงเศรษฐศาสตร์และการพัฒนาระหว่างประเทศ
ในอดีต การถกเถียงเรื่องนี้มักแบ่งเป็นสองขั้วระหว่างรัฐกับตลาด ผู้เชิดชูรัฐมองตลาดเป็นแหล่งสร้างปัญหา ในขณะที่ผู้สมาทานตลาดเสรีก็ขยาดรัฐราวกับปีศาจร้าย
ความสุดโต่งลดลงไปมากในทศวรรษที่ผ่านมา หลังวิกฤตการณ์การเงินโลกในปี 2007-2008 แทบไม่มีใครยืนกรานสนับสนุนตลาดที่ไร้การควบคุมของรัฐ
วิวาทะเคลื่อนย้ายไปสู่คำถามใหม่ว่า “แล้วรัฐควรมีบทบาทแค่ไหน”
โดยเฉพาะในประเทศยากจนและรายได้ขนาดกลาง ที่ต้องการไล่กวดให้ทันกับประเทศร่ำรวย รัฐในประเทศเหล่านี้ควรยึดหลักอะไรในการตัดสินใจว่าควรหรือไม่ควรทำสิ่งใด
ท่ามกลางความพลิกผันและความไม่แน่นอนของทุนนิยมโลก เราจะใช้อะไรเป็น ‘เข็มทิศ’ ในการจัดการเศรษฐกิจ
หนึ่งในวิวาทะสำคัญของประเด็นนี้ เป็นการถกเถียงระหว่าง หลินอี้ฟู (Justin Yifu Lin) และ ฮาจุนชาง (Ha-Joon Chang) คนแรกเป็นนักวิชาการทรงอิทธิพลจากจีน ผู้เคยดำรงตำแหน่งหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ของธนาคารโลก ส่วนคนหลังเป็นหัวหอกเศรษฐศาสตร์กระแสรองจากเคมบริดจ์
‘วิวาทะหลิน–ชาง’ ไม่เพียงแต่นำเสนอกรอบคิดในการออกแบบยุทธศาสตร์ประเทศ แต่ยังชวนเรามองประวัติศาสตร์หลายประเทศใหม่ เพื่อถอดบทเรียนสำคัญให้ประเทศกำลังพัฒนาได้เรียนรู้
มวยรุ่นเฮฟวี่เวท
ศาสตราจารย์หลินอี้ฟู จบปริญญาเอกจากชิคาโก ดำรงตำแหน่งรองประธานและหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์แห่งธนาคารโลกระหว่างปี 2008 ถึง 2012 ปัจจุบันเป็นประธานศูนย์วิจัย Institute of New Structural Economics มหาวิทยาลัยปักกิ่ง
อ.อาร์ม ตั้งนิรันดร เขียนไว้ว่า “หลินอี้ฟูเป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่มีชื่อเสียงที่สุดของจีน…เกิดที่ไต้หวัน เรียนปริญญาตรีวิศวกรรมการเกษตร และเข้ารับราชการเป็นทหารไต้หวัน…ในวัย 27 ปี ว่ายน้ำข้ามทะเลมายังฝั่งจีนแผ่นดินใหญ่… [เพราะ] ต้องการมีส่วนร่วมในการสร้างชาติจีน”
ฮาจุนชาง ชาวเกาหลีใต้ เป็นรองศาสตราจารย์ที่คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ ได้รับรางวัล Gunnar Myrdal Prize ในปี 2003 และ Wassily Leontief Prize ในปี 2005 ได้รับการจัดอันดับเป็นนักคิดคนสำคัญของโลกลำดับที่ 9 ในปี 2014 จากนิตยสาร Prospect ของอังกฤษ
หลินกับชางเขียนบทความตอบโต้กันในวารสารวิชาการ Development Policy Review โดยมีประเด็นหลักอยู่ที่แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาว่าควรยึดหลักการใด
หลินเสนอให้นำหลักการ ‘ความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ’ (comparative advantage – CA) มาประยุกต์ใช้เป็นกรอบคิดยุทธศาสตร์การพัฒนา ขีดเป็นแนวทางให้รัฐเดินตาม เป็นทั้งเข็มทิศ และเป็นจุดแบ่งไม่ให้รัฐ ‘ล้ำเส้น’
การอภิปรายทวีความร้อนแรงขึ้นตามลำดับในการถกเถียง 3 รอบ
ต่อไปนี้เป็นการสรุปประเด็นหลักของทั้งสองฝ่ายในข้อเสนอแต่ละรอบตามบทความต้นฉบับ
ยกที่หนึ่ง หลินอี้ฟู : ขีดเส้นให้ชัด บทบาทรัฐตามทรัพยากร
ศาสตราจารย์หลินเริ่มต้นด้วยการชี้ว่า หัวใจของการเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนอยู่ที่ ‘การยกระดับทางเทคโนโลยีและอุตสาหกรรม’ อย่างต่อเนื่อง
ในทางทฤษฎี เรื่องแค่นี้ดูไม่ยากเย็นเท่าไรนัก ประเทศยากจนน่าจะอาศัยความได้เปรียบจากการเป็น ‘ผู้มาทีหลัง’ โดยสามารถนำเข้าเทคโนโลยีและกลไกทางสถาบันจากประเทศร่ำรวยเข้ามาใช้ในประเทศของตนเอง ไม่ต้องผ่านการลองผิดลองถูก ไม่ต้องลงทุนในเรื่องที่ไม่จำเป็น
แต่ในความเป็นจริง ประเทศที่สามารถก้าวข้ามจากความยากจนไปสู่ความร่ำรวยกลับมีจำนวนเพียงหยิบมือเท่านั้น หากนับเฉพาะหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ก็มีเพียงสิบกว่าประเทศเท่านั้นเอง
นั่นแปลว่า การพัฒนาประเทศเป็นเรื่องซับซ้อนไม่น้อย หน้าที่ของนักเศรษฐศาสตร์พัฒนาคือการนำประวัติศาสตร์ที่เกิดขึ้นจริง มาสังเคราะห์ร่วมกับกรอบทฤษฎีและงานศึกษาวิจัยที่มีอยู่ เพื่อถอดบทเรียนเชิงนโยบายที่เหมาะสมกับเงื่อนไขของแต่ละสังคม
ภาคเอกชนต้องเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจแน่นอน
แต่เราไม่สามารถทิ้งให้เอกชนทำงานตามกลไกตลาดอย่างเดียว เพราะข้อจำกัดด้านข้อมูลข่าวสารและการลงทุนที่ต้องสอดประสานกัน
ความล้มเหลวสำคัญประการหนึ่งของตลาด คือปัญหาเรื่อง ‘การแพร่กระจายของข้อมูล’ โดยในประเทศกำลังพัฒนา ผู้สร้างนวัตกรรมใหม่ๆ ให้สังคมมักถูกลอกเลียนแบบได้ง่าย สังคมอาจได้ประโยชน์จากนวัตกรรมนั้น แต่ผู้คิดค้นกลับต้องแบกรับต้นทุนในการสร้างมันขึ้นมาด้วยตนเอง สถานการณ์เช่นนี้ลดแรงจูงใจในการคิดค้นของผู้คน
รัฐมีหน้าที่สำคัญในการแก้ปัญหานี้ ด้วยการออกแบบสิ่งจูงใจให้การสร้างนวัตกรรมเป็นเรื่องคุ้มที่จะเสี่ยง
อีกสิ่งหนึ่งที่ตลาดไม่สามารสร้างได้คือ ‘การลงทุนที่สอดประสานกัน’ เพราะธรรมชาติของประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ที่มักมีปัญหาเชื่อมโยงกันหลายส่วน ไม่ว่าจะเป็นเทคโนโลยีที่ล้าหลัง คุณภาพการศึกษาต่ำ กลไกสถาบันและสาธารณูปโภคที่ไม่เพียงพอ
การแก้ปัญหาเรื่องเหล่านี้จะทำทีละอย่างไม่ได้ แต่ต้องทำพร้อมๆ กันไปทีเดียวจึงจะเกิดประสิทธิภาพสูงสุด ต้องยกระดับคุณภาพแรงงานให้สอดคล้องกับเทคโนโลยีที่จะพัฒนา ปริมาณการผลิตก็ต้องเพิ่มพร้อมกับตลาดรองรับ
รัฐจึงมีหน้าที่อีกด้านหนึ่งในการลงทุนด้านการศึกษา โครงสร้างพื้นฐาน ตลาดการเงิน และระบบกฎหมาย ให้เกิดขึ้นในเวลาและทิศทางที่สอดคล้องกัน ไม่ว่าจะลงทุนเองหรือกระตุ้นภาคเอกชนให้ร่วมลงทุนก็ตาม
คำถามสำคัญต่อมาก็คือ แล้วรัฐควรใช้อะไรเป็นหลักการในการกระตุ้นนวัตกรรมและส่งเสริมการลงทุนหลากมิติ
หลินเสนอให้ใช้ ‘ความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ’ เป็นเข็มทิศ
CA เป็นหลักการเก่าแก่ของเศรษฐศาสตร์สำนักคลาสสิก เดวิด ริคาร์โด (David Ricardo, 1772–1823) เสนอว่า การค้าเสรีเป็นประโยชน์กับประเทศคู่ค้าเสมอ แม้แต่ประเทศล้าหลังก็ยังได้ประโยชน์จากการมุ่งเน้นผลิตในสิ่งที่ตนเองมีความถนัด
ในบริบทปัจจุบัน หลินเสนอให้พิจารณา ‘ทรัพยากรที่มีอยู่’ (endowment) เป็นเงื่อนไขหลัก
หากประเทศกำลังพัฒนามีแรงงานและทรัพยากรธรรมชาติเยอะ แต่มีทุนและเทคโนโลยีน้อย ก็ควรมุ่งเน้นการพัฒนาในอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานเยอะไปก่อน (เช่น สิ่งทอ รองเท้า) ค่อยๆ สะสมทุนและประสบการณ์จนถึงระดับหนึ่ง แล้วค่อยเขยิบไปทำอุตสาหกรรมที่ใช้ทุนและเทคโนโลยีสูง (เช่น ยานยนต์ ปิโตรเคมี) เมื่อประเทศมีความพร้อม
รัฐบาลประเทศกำลังพัฒนาควรสนับสนุนการสร้างนวัตกรรม ส่งเสริมและอุดหนุนการลงทุนได้อย่างเต็มที่ ตราบเท่าที่ เป็นอุตสาหกรรมที่สอดคล้องกับสถานะทรัพยากรของประเทศในเวลานั้น
เรียกว่าใช้ CA เป็นเข็มทิศ ในการประเมินว่ารัฐควรทำอะไรบ้าง
ภายใต้กรอบคิดนี้ หลินขีดเส้นบทบาทของรัฐไว้ชัดเจนว่า ให้จำกัดอยู่ในบทบาท ‘ผู้อำนวยความสะดวก’ (facilitating state) เพื่อส่งเสริมกิจการท้องถิ่น เมื่อเศรษฐกิจเติบโตต่อเนื่อง ประเทศก็จะสะสมทุน และเคลื่อนไปผลิตอุตสาหกรรมทุนเข้มข้นได้ในอนาคต
รัฐควรเป็นแค่ ‘พยาบาลผดุงครรภ์’ ที่ช่วยทำคลอด ไม่ใช่ ‘แม่บ้าน’ ที่ต้องคอยประคบประหงมเด็กน้อยไม่รู้จักโต
ความล้มเหลวของประเทศกำลังพัฒนามักอยู่ที่การ ‘ตั้งเป้าสูงเกินจริง’ ไม่ได้ใช้แรงงานหรือทรัพยากรธรรมชาติที่มีอยู่ล้นเหลือให้เกิดประสิทธิภาพ
การสนับสนุนกิจกรรมที่ผิดฝาผิดตัวของรัฐย่อมไปสู่การอุ้มธุรกิจท้องถิ่น ด้วยมาตรการกีดกันการแข่งขันจากต่างชาติ ตั้งกำแพงภาษีสูงๆ ให้เงินช่วยเหลือมหาศาล ในระยะยาวก็จะทำให้เกิดการวิ่งเต้นเข้าหารัฐมากกว่าการพัฒนาเทคโนโลยีและทักษะการผลิต
หลินสรุปประเด็นของเขาภายในหนึ่งประโยคว่า “จงใช้ประโยชน์จากความได้เปรียบที่มีอยู่ให้เต็มที่”
ฮาจุนชาง : อย่าเดินตามสมมติฐานอันเลื่อนลอย
ชางเห็นด้วยกับหลินว่า หัวใจของการเติบโตทางเศรษฐกิจคือการยกระดับทางเทคโนโลยีและอุตสาหกรรม และย้ำว่านี่เป็นนิยามที่ต่างจากเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก ที่ให้ความสำคัญกับ ‘การจัดสรรทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพ’ (static allocative efficiency) เหนือเทคโนโลยีและอุตสาหกรรม
แต่ชางไม่เห็นด้วยกับการใช้ CA เป็นกรอบในการกำหนดบทบาทรัฐ
ชางเห็นว่าเราอาจใช้ CA เป็นฐานคิดคร่าวๆ (base line) ได้ แต่ประเทศกำลังพัฒนาจำเป็นต้องทำสิ่งที่ขัดกับทรัพยากรที่มีอยู่ด้วย เพื่อยกระดับอุตสาหกรรมของตนเอง
ปัญหาสำคัญของกรอบคิดนี้คือ การเป็นทฤษฎีที่ตั้งอยู่บนข้อสมมติฐานอันแสนเข้มงวด
ชางบอกว่า ส่วนตัวเขาชอบหลักการ CA มาก เพราะเป็นทฤษฎีที่ดึงดูดตัวเขาให้สนใจมาเรียนเศรษฐศาสตร์ ด้วยความตื่นเต้นกับหลักการที่ฟังดูขัดกับสามัญสำนึก (ประเทศยากจนยังได้ประโยชน์ในการค้ากับประเทศร่ำรวย)
แต่หากประเทศกำลังพัฒนาเลือกเดินตามกรอบ CA อย่างเคร่งครัดแล้ว ความสำเร็จที่จะได้รับก็คงจำกัดอยู่ที่ประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรเท่านั้น ไม่ใช่การยกระดับเทคโนโลยีอย่างที่ทั้งหลินและชางเชื่อว่าเป็นหัวใจของการเติบโตทางเศรษฐกิจ
ทฤษฎีนี้มีปัญหาทั้งในระยะกลางและระยะยาว
ในระยะกลาง ทฤษฎีนี้จะเป็นจริงก็ต่อเมื่อ ‘การเคลื่อนย้ายปัจจัยการผลิตต่างๆ’ สามารถทำได้อย่างสมบูรณ์ (perfect factor mobility) เช่น ต่อให้โรงงานเหล็กในประเทศยากจนล้มละลายไป ปัจจัยการผลิตในโรงงานเหล็กก็จะสามารถย้ายไปใช้กับอุตสาหกรรมอื่นๆ ได้โดยง่ายดาย
หากโลกเราเป็นเช่นนั้นจริง ประเทศยากจนที่ค้าขายเสรีกับประเทศร่ำรวยย่อมได้ประโยชน์จากการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตตามที่ทฤษฏีบอก
ปัญหาก็คือ การเคลื่อนย้ายแรงงานและเครื่องจักรในทางปฏิบัติแทบจะไม่เกิดขึ้นข้ามอุตสาหกรรมเลย ด้วยลักษณะจำเพาะของแต่ละอุตสาหกรรม เราจะย้ายเครื่องจักรในโรงงานเหล็ก รวมถึงแรงงานและวิศวกรที่เก่งเรื่องเหล็ก ไปทำโรงงานประกอบคอมพิวเตอร์ได้จริงหรือ
ในความเป็นจริง หากประเทศยากจนเปิดเสรีการค้าเหล็กกับประเทศร่ำรวย โรงงานเหล็กในประเทศยากจนย่อมล้มละลาย โดยที่แรงงานและเครื่องจักรก็ถูกลอยแพมากกว่าที่จะย้ายไปทำอุตสาหกรรมอื่นได้ทันที นับเป็นความสูญเสียทางทรัพยากร (ความสามารถในการผลิตเหล็ก) ของประเทศไปเปล่าๆ
ทางแก้อาจทำได้ด้วยการ ‘ชดเชยความเสียหาย’ และการ ‘ฝึกทักษะใหม่ๆ’ (re-training) ให้กับแรงงานในสาขาที่ถดถอย แต่ประเทศกำลังพัฒนามักไม่มีงบประมาณหรือความสามารถในการทำเช่นนั้นอยู่ดี
ทฤษฎี CA ยังมีปัญหาในระยะยาวด้วย เพราะตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่า การผลิตสินค้าแต่ละชนิดมี ‘เทคโนโลยีพร้อมใช้’ (identical technology) ที่ทุกประเทศสามารถนำไปติดตั้งได้ทันที
กล่าวคือ หากประเทศอย่างเอกวาดอร์ไม่สามารถผลิตรถยนต์ BMW ได้ ก็ไม่ได้เป็นเพราะเอกวาดอร์ไม่มีความสามารถที่จะผลิต แต่เป็นเพราะเลือกที่จะไม่ทำเองต่างหาก (เนื่องจากทำอย่างอื่นที่ใช้แรงงานเป็นหลักจะมีประสิทธิภาพสูงกว่า)
สมมติฐานนี้ละเลยความเป็นจริงว่า ‘ความสามารถด้านเทคโนโลยี’ (technological capabilities) นี่แหละ ที่เป็นตัวแบ่งระหว่างประเทศร่ำรวยกับยากจน
เทคโนโลยีและทรัพยากรมนุษย์ไม่ใช่ของที่เราจะจับจ่ายได้จากร้านสะดวกซื้อ แต่ต้องสร้างขึ้นเองจากประสบการณ์ของแต่ละสังคมที่ค่อยๆ สั่งสม
พูดอีกอย่างก็คือ ในโลกยุคปัจจุบัน แรงงานและเทคโนโลยีมีความเฉพาะตัวสูง แต่ละสาขาพัฒนาไปไกลจากกัน การสะสมทุนไปเรื่อยๆ ยากจะเกิดขึ้นจริง หากประเทศหนึ่งมีความสามารถในการผลิตอุตสาหกรรมสิ่งทอ ก็ไม่ได้แปลว่าผ่านไปสิบปีแล้วจะมีความสามารถในอุตสาหกรรมรถยนต์ขึ้นมาได้ หากประเทศดังกล่าวหวังจะมีอุตสาหกรรมรถยนต์ ก็ต้องเริ่มต้นพัฒนาอุตสาหกรรมรถยนต์เลย ไม่ใช่รอการสะสมทุนของประเทศในภาพรวม
ความรู้ในภาคอุตสาหกรรมต้องสั่งสมจากประสบการณ์และมีลักษณะรวมหมู่ (collective knowledge) ต่อให้เอาเครื่องจักรและวิศวกรยานยนต์มาวางไว้ตรงหน้า ประเทศที่ไม่เคยทำอุตสาหกรรมยานยนต์มาก่อนก็ไม่สามารถกลายเป็นผู้ผลิตระดับโลกได้ในชั่วข้ามคืน
ญี่ปุ่นอุดหนุนและปกป้องอุตสาหกรรมรถยนต์ของตัวเองเป็นเวลานานเกือบสี่ทศวรรษ กว่าโตโยต้าจะกลายเป็นผู้เล่นระดับโลก
ในขณะที่โทรศัพท์โนเกียก็ถือกำเนิดได้ก็ด้วยการอุดหนุนจากบริษัทอื่นในเครืออยู่เกือบยี่สิบปี
แน่นอนว่า การทำอะไรที่เบี่ยงเบนจาก ‘กำลัง’ ที่ประเทศมีอยู่ในเวลานั้นย่อมมีความเสี่ยง
แต่การใช้ CA เป็นกรอบคิดนั้นมีปัญหาในตัวเองสูง โดยเฉพาะสมมติฐานที่เลื่อนลอยเรื่องการโยกย้ายปัจจัยการผลิต และมองไม่เห็นลักษณะเฉพาะตัวของเทคโนโลยีรายสาขา ความสำเร็จในทางปฏิบัติของหลายประเทศก็เกิดจากการก้าวข้าม CA อย่างตั้งใจ
ยกที่สอง หลิน : เกาหลีใต้และฟินแลนด์ล้วนเดินตามเข็มทิศ
ในรอบที่สอง หลินดีเฟนด์สองประเด็นหลัก โดยชี้ว่าสมมติฐานของทฤษฎี CA ไม่ได้เลื่อนลอยดังที่ชางวิพากษ์ และตีความการพัฒนาของเกาหลีใต้และฟินแลนด์ว่าเป็นการเดินตามกรอบที่เขาเสนอ
หลินเห็นด้วยกับชางว่า แรงงานและทุนมีลักษณะเฉพาะรายสาขาจริง แต่เราก็สามารถใส่ ‘ต้นทุนการปรับตัว’ เข้าไปในแบบจำลอง และทำให้ทฤษฎี CA ยังใช้ได้อยู่
ยิ่งไปกว่านั้น เราต้องนำมิติระหว่างประเทศเข้ามาพิจารณาด้วย เพราะอุตสาหกรรมที่กำลังถดถอยในประเทศหนึ่ง ย่อมสามารถย้ายไปดำเนินงานในประเทศอื่นได้ ดังที่เคยมีนักเศรษฐศาสตร์ญี่ปุ่นเปรียบเทียบการพัฒนาในเอเชียไว้ว่า เป็นเสมือน ‘ฝูงห่านบิน’ (flying geese) ที่เคลื่อนย้ายฐานผลิตไปตามเวลา สิ่งทอที่เคยอยู่ในญี่ปุ่นก็ย้ายไปประเทศที่ค่าแรงต่ำในเกาหลีใต้ ก่อนจะไปเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ในเวลาต่อมา
หลินเห็นว่า กรอบ CA ไม่ได้มองเทคโนโลยีแบบตายตัวดังที่ชางวิจารณ์ ในแต่ละอุตสาหกรรมย่อมมี ‘การแบ่งงานกันทำตามความถนัด’ เช่น ในอุตสาหกรรมคอมพิวเตอร์ สหรัฐอเมริกาเป็นฐานการวิจัยและพัฒนาต้นแบบผลิตภัณฑ์ มาเลเซียเน้นการแปรรูปโลหะสำหรับชิปส์ ส่วนจีนเป็นผู้ประกอบชิ้นส่วน
หากเข้าใจมิติระหว่างประเทศและการแบ่งงานย่อยภายในอุตสาหกรรม เราก็สามารถใช้ CA เป็นกรอบหลักในการออกแบบยุทธศาสตร์ประเทศได้
แล้วเราจะถอดบทเรียนจากประเทศที่ไล่กวดประสบความสำเร็จอย่างไร
กรณีของเกาหลีใต้และฟินแลนด์ยิ่งตอกย้ำความสำคัญของการใช้ CA เป็นเข็มทิศ
เกาหลีใต้ปกป้องอุตสาหกรรมตัวเองหลายทศวรรษจนพัฒนาเทคโนโลยีขึ้นมารุดหน้าได้จริง แต่ต้องดูรายละเอียดด้วย เช่นในอุตสาหกรรมยานยนต์ ช่วงแรกเกาหลีใต้เน้นการประกอบชิ้นส่วน ซึ่งเป็นการใช้แรงงานเข้มข้น สอดคล้องกับ CA ของประเทศ ณ เวลานั้น
ส่วนในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ เกาหลีใต้สนับสนุนการผลิตเครื่องใช้ไฟฟ้าภายในบ้านอย่าง โทรทัศน์ เครื่องซักผ้า ตู้เย็น เมื่อทำสิ่งเหล่านี้ได้ดีแล้ว จึงค่อยเคลื่อนย้ายไปผลิตชิปส์ (ซึ่งเป็นรายสาขาที่ซับซ้อนน้อยสุดในอุตสาหกรรมสารสนเทศ) เกาหลีใต้เติบโตสูงลิ่วด้วยฐานการผลิตเหล่านี้จนสะสมทุนได้มากขึ้น ก่อนไปผลิตสินค้าที่เทคโนโลยีระดับสูง
และต่อให้เกาหลีใต้มีการปกป้องอุตสาหกรรมภายในจริง ก็เป็นการปกป้องที่มี ‘วินัย’ เพราะมีการบังคับให้บริษัทที่ได้รับการอุดหนุนต้องแข่งขันได้ในตลาดส่งออก
โนเกียและฟินแลนด์ก็เช่นเดียวกัน โนเกียมีวิวัฒนาการที่สอดคล้องกับการพัฒนาของประเทศฟินแลนด์ คือ เริ่มจากการค้าไม้, ทำรองเท้า, รับจ้างผลิตให้ Philips, ทำอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์, ทำโทรศัพท์มือถือ
รัฐบาลฟินแลนด์ทำหน้าที่อำนวยความสะดวกตลอดวิวัฒนาการนี้ โดยเป็นผู้สนับสนุน R&D และสร้างเครือข่ายสัญญาณมือถือ การขยับสู่อุตสาหกรรมมือถือของโนเกียในปี 1970 ก็เป็นช่วงที่ฟินแลนด์มีทุนสูงแล้ว โดยวัดได้คร่าวๆ จากรายได้ประชากรต่อหัวที่สูงถึง 9,600 ดอลลาร์ ใกล้เคียงกับเยอรมนีซึ่งอยู่ที่ 10,800 ดอลลาร์
แม้แต่กรณีของจีน ก็ประสบความสำเร็จด้วยการเปิดเสรีอย่างค่อยเป็นค่อยไปตามกรอบ CA โดยเปิดเสรีในอุตสาหกรรมที่ประเทศถนัดก่อน (คือแรงงานเข้มข้น) และค่อยๆ ถอนตัวออกจากอุตสาหกรรมที่ไม่ถนัด เมื่อเก่งแล้วจึงยกระดับไปอุตสาหกรรมที่ซับซ้อนขึ้น
การเดินตามรอย CA เป็นการลดความเสี่ยงของรัฐ โดยเฉพาะการลดอันตรายที่น่ากลัวที่สุดของการพัฒนาเศรษฐกิจ นั่นคือ ‘การสร้างวัฒนธรรมการคอร์รัปชัน’ ที่ทำให้บรรดานักธุรกิจมุ่งแต่หาทางวิ่งเต้นเพื่อทำกำไรง่ายๆ จากการผูกขาดที่รัฐหยิบยื่นให้
ชาง : การล้ำเส้นของรัฐเกาหลีใต้และฟินแลนด์
ชางย้ำอีกครั้งว่าเขากับหลินมีความเห็นตรงกันหลายเรื่อง ประเด็นหลักที่เห็นต่างคือ เราควรใช้ CA เป็นแค่กรอบกว้างๆ หรือเป็นแนวทางหลักในการเลือกยุทธศาสตร์ของประเทศ
ปัญหาของ CA เป็นเรื่องใหญ่ เพราะหากเราเชื่อในทฤษฎีที่ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ขัดกับความเป็นจริงมากเกินไป การสนับสนุนการค้าเสรีและเดินตามกรอบนี้ ย่อมสร้างความเสียหายให้กับประเทศกำลังพัฒนา
ในเรื่อง ‘ต้นทุนการปรับตัว’ ต่อให้เราสามารถใส่เป็นตัวแปรเพิ่มในแบบจำลองเศรษฐมิติได้ ปัญหาก็ยังอยู่ที่การถูกละเลยในทางปฏิบัติ เพราะผู้สนับสนุนการเปิดเสรีทั้งหลาย ไม่เคยใส่ใจผลักดันให้การชดเชยค่าเสียหายเกิดขึ้นเลยในการเปิดเสรีการค้าระหว่างประเทศ
ส่วนเรื่อง ‘การย้ายฐานผลิต’ นั้น ต่อให้ทำได้ข้ามประเทศ ก็ทำได้เฉพาะเครื่องจักรเท่านั้น (ไม่ใช่แรงงาน) อีกทั้งยังทำได้อย่างจำกัดจำเขี่ย เจ้าของบริษัทจะขนเครื่องจักรไปประเทศใหม่ได้เพียงใดกัน
ต่อให้เราเห็นด้วยกับหลินว่า “ความเสียหายในประเทศกำลังพัฒนา มักเป็นเพราะรัฐบาลประเทศเหล่านั้นทำอะไรเกินตัว ไม่ยึดกรอบ CA” ก็ไม่ได้แปลว่าการหันไป ‘เปิดเสรีการค้า’ จะช่วยให้อะไรดีขึ้น เพราะความเสียหายและต้นทุนการปรับตัวก็ไม่ได้ลดลงอยู่ดี
การหลุดกรอบ CA จนเสียหายแล้วหันมาเปิดเสรีโดยไม่ระมัดระวัง ย่อมเป็นการทำผิดสองครั้ง ไม่ใช่การแก้ไขปัญหาให้ตรงจุด
เราควรจะมองความสัมพันธ์ระหว่าง CA กับการเติบโตของประเทศในลักษณะ ‘ตัว U’ ไม่ใช่เส้นตรง
หมายความว่า การเบี่ยงเบนจากกรอบ CA ไม่ว่าจะน้อยไปหรือมากไปล้วนอันตรายทั้งสิ้น การเบี่ยงเบนน้อยไปย่อมไม่ทำให้ประเทศพัฒนา แต่เบี่ยงเบนมากไปก็สร้างความเสียหายหนัก
คำถามสำคัญจึงอยู่ที่ แค่ไหนถึงจะเรียกว่าบทบาทของรัฐกำลัง ‘ล้ำเส้นมากเกินไป’
กรณีของฟินแลนด์ ปีที่เราควรนับเป็นจุดเปลี่ยนควรเป็นปี 1960 ซึ่งโนเกียเริ่มทำธุรกิจอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งรายได้ต่อหัวของฟินแลนด์เวลานั้น (6,230 ดอลลาร์) ต่ำกว่าเยอรมนี (7,705 ดอลลาร์) ถึง 23%
อย่างไรก็ดี ตัวเลขที่หลินยกมาเป็นการคำนวณจากฐาน ‘ความเท่าเทียมกันของอำนาจซื้อ’ (purchasing power parity – PPP) ซึ่งมักประมาณค่าของประเทศยากจนสูงเกินจริง หากเราใช้อีกฐานหนึ่ง (current price) รายได้ต่อหัวของฟินแลนด์ในเวลานั้นจะมีสัดส่วนเพียงแค่ 41% ของประเทศสหรัฐฯ ซึ่งเป็นผู้นำเทคโนโลยีในปี 1960 เท่านั้น แปลว่าฟินแลนด์ไม่ได้เดินตามรอย CA อย่างที่หลินบอกแต่อย่างใด
กรณีญี่ปุ่นยิ่งแล้วใหญ่ ในปี 1961 ญี่ปุ่นมีรายได้ต่อหัวเพียง 19% ของสหรัฐฯ แต่กลับกล้าที่จะปกป้องอุตสาหกรรมทุนเข้มข้นอย่างยานยนต์ เหล็ก และอู่ต่อเรือ
ในปี 1972 ที่เกาหลีใต้ตั้งรัฐวิสาหกิจ POSCO ขึ้นเพื่อทำโรงถลุงเหล็กนั้น รายได้ต่อหัวของเกาหลีใต้คิดเป็นเพียง 5.5% ของสหรัฐฯ เท่านั้น แม้กระทั่งในปี 1983 ที่ซัมซุงเริ่มออกแบบเซมิคอนดักเตอร์เอง ประเทศเกาหลีก็ยังมีรายได้เฉลี่ยเพียง 14% ของสหรัฐ
หากใช้ตัวเลขข้างต้นในการประเมิน กรณีของฟินแลนด์ เกาหลีใต้ และญี่ปุ่น จะเห็นว่ารัฐบาลของทั้งสามประเทศล้วน ‘ล้ำเส้น’ ทั้งสิ้น เพราะเข้ามาสนับสนุนอุตสาหกรรมทุนเข้มข้นในช่วงเวลาที่ประเทศยังยากจนอยู่
เราไม่สามารถเข้าใจประวัติศาสตร์ความสำเร็จของประเทศเหล่านี้ได้ หากเรายึดติดกับกรอบคิดนีโอคลาสสิกที่เป็นฐานในการวิเคราะห์ CA ดังที่หลินใช้
ยกสุดท้าย หลิน : ‘กาละ’ และ ‘เทศะ’ ของเทคโนโลยี
หลินปิดท้ายการวิวาทะด้วยการสรุป 4 ประเด็นหลัก
หนึ่ง ‘การยกระดับอุตสาหกรรมเป็นกระบวนการต่อเนื่อง’ รัฐจำเป็นต้องสนับสนุนการสร้างนวัตกรรมในสังคมเพื่อยกระดับอุตสาหกรรม โดยสามารถทำได้ทั้งทางตรง (เช่น สนับสนุนการจดสิทธิบัตร ให้บริษัทท้องถิ่นผลิตสินค้าให้รัฐ) และทางอ้อม (เช่น สนับสนุนงานวิจัยพื้นฐานในมหาวิทยาลัย เพื่อให้เอกชนนำไปต่อยอด) การให้เงินอุดหนุนทำได้หากเป็นไปตามกรอบคิดที่มีหลักการ เพราะในท้ายที่สุด เม็ดเงินที่ใช้สร้างความก้าวหน้า คิดเป็นมูลค่าน้อยมาก หากเทียบกับความเสียหายจากการปกป้องอุตสาหกรรมที่ไร้ความสามารถในการแข่งขัน
สอง ‘การยกระดับอุตสาหกรรมต้องอาศัยการสั่งสมประสบการณ์’ หลินโต้แย้งชางว่า ที่รัฐเกาหลีใต้สามารถสร้างอุตสาหกรรมเหล็กได้ ก็เพราะประสบความสำเร็จมาแล้วในการสนับสนุนอุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้นอย่างสิ่งทอและรองเท้า ไม่ได้เริ่มจากศูนย์ การเสี่ยงอุดหนุนบริษัทที่มีศักยภาพจำนวนหยิบมือก็เป็นเรื่องที่ทำได้ เทียบได้กับการกระตุ้นให้มี ‘ห่านจ่าฝูง’ ทั้งในระดับอุตสาหกรรมและระดับประเทศ
สาม ‘เทคโนโลยีเป็นเรื่องของกาละและเทศะ’ การพิจารณาว่าอุตสาหกรรมใดใช้ทุนเข้มข้นและเทคโนโลยีซับซ้อนหรือไม่ เป็นเรื่องของยุคสมัย อุตสาหกรรมเหล็กและต่อเรืออาจเป็นอุตสาหกรรม ‘ก้าวหน้า’ ของศตวรรษที่ 19 แต่ในศตวรรษที่ 20 ทั้งสองอุตสาหกรรมก็อยู่ในระดับกลางๆ เท่านั้น ประเทศอย่างเกาหลีใต้หรือแม้แต่จีนในปัจจุบันจึงสามารถสร้างอุตสาหกรรมทั้งสองได้ แม้ว่าจะยังมีระดับการพัฒนาห่างไกลจากสหรัฐฯ ในขณะที่เทคโนโลยีที่ก้าวหน้าในปัจจุบัน ย้ายไปอยู่ที่อุตสาหกรรมอย่างอากาศยาน สารสนเทศ เคมีภัณฑ์
หลินย้ำอีกครั้งว่า ในหลายอุตสาหกรรมจะมีส่วนย่อยที่ประเทศกำลังพัฒนาสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในห่วงโซ่การผลิตได้เสมอ (เช่น การประกอบชิ้นส่วนในอุตสาหกรรมไฮเทค) ซึ่งไม่ได้ขัดกับหลักการ CA แต่อย่างใด ซัมซุงเองก็เข้าสู่อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ในปี 1983 ด้วยการพัฒนาหน่วยความจำ DRAM ที่ระดับ 64 กิโลบิต ซึ่งนับเป็นสาขาที่ ‘โลว์เทค’ ของการผลิตชิปส์ในเวลานั้น และต้องไม่ลืมว่า จนถึงปัจจุบัน ซัมซุงก็มีความชำนาญเฉพาะการผลิตอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ทั่วไป (consumer electronics) ไม่สามารถเลื่อนขั้นมาผลิตชิ้นส่วนที่ ‘ไฮเทค’ กว่านั้นได้อยู่ดี
สี่ ‘วิธีคิดของสำนักนีโอคลาสสิกเป็นเครื่องมือที่มีประโยชน์’ ไม่ได้เป็นข้อจำกัดดังที่ชางวิจารณ์ เราสามารถสร้างแบบจำลองที่ยืดหยุ่นเพื่อประเมินผลกระทบด้านต่างๆ ได้ รัฐที่ทำอะไรโดยไร้หลักเกณฑ์มักจะสร้างความเสียหายใหญ่หลวงให้กับสังคม โดยเฉพาะการหว่านเงินกับโครงการขนาดใหญ่ที่ไม่สมเหตุสมผล และไม่ดูว่าประเทศมีกำลังจะทำได้แค่ไหน
เพื่อให้รัฐมีเข็มทิศที่เป็นระบบ เราสามารถยึดหลักการ ‘comparative-advantage-following’ เป็นกรอบคิดยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมได้ โดยรัฐมีบทบาทในฐานะผู้อำนวยความสะดวกให้กับภาคเอกชน
ชาง : ธรรมชาติของนวัตกรรม
ชางชื่นชมหลินที่ชี้ให้เห็นความสำคัญของ ‘การไต่บันได’ การพัฒนา ที่ต้องอาศัยกรอบคิดที่ไปไกลกว่าการเดินตามกลไกตลาด โดยต้องนำองค์ประกอบอื่นๆ อย่าง นโยบายอุตสาหกรรม การสร้างองค์กร การสั่งสมความสามารถทางเทคโนโลยี การฝึกอบรม และประสบการณ์การผลิต มาร่วมพิจารณาในการคิดยุทธศาสตร์
ประเทศกำลังพัฒนาไม่จำเป็นต้องก้าวตามบันไดทีละขั้น นโยบายอุตสาหกรรมที่ดีจะเป็นตัวช่วยข้ามบันไดบางขั้นได้ แน่นอนว่าหากก้าวอย่างไม่ระมัดระวัง ย่อมสามารถลื่นหล่นบาดเจ็บเสียหายได้เช่นกัน
แนวคิดนีโอคลาสสิกเป็นกรอบที่เหมาะสมในการคิดนโยบายการพัฒนาจริงหรือ
จริงอยู่ที่ว่าเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิกมีความยืดหยุ่นสูง แต่มันก็ยืดหยุ่นเสียจนสามารถเอาไปใช้สร้างความชอบธรรมให้กับการแทรกแซงอะไรก็ได้ แม้แต่ผู้สมาทานลัทธิมาร์กซ์อย่าง Oskar Lange ยังสามารถนำหลักนีโอคลาสสิกไปใช้สนับสนุนการวางแผนส่วนกลางแบบคอมมิวนิสต์ด้วยซ้ำ!
กรอบนีโอคาสสิก (ซึ่งเป็นฐานคิดของหลักการ CA) ไม่ได้ช่วยให้เราเข้าใจความซับซ้อนของเทคโนโลยีได้ดีขึ้นเลย เช่น การใช้ปัจเจกเป็นหน่วยวิเคราะห์ ก็ขัดกับธรรมชาติของการพัฒนาเทคโนโลยีที่เป็นเรื่องรวมหมู่ ไม่ว่าจะเป็นการสร้างองค์กรหรือสั่งสมทักษะการผลิตในโรงงาน
ถึงที่สุดแล้ว จุดต่างระหว่างชางกับหลินอยู่ที่การให้ความสำคัญกับ CA
หลินเชื่อว่าเรา “ไม่ควรเบี่ยงออกจากกรอบมากนัก” ส่วนชางบอกว่า “สามารถเบี่ยงได้มาก แม้จะเต็มไปด้วยความเสี่ยง” เพราะความเสี่ยงเป็นธรรมชาติของการพัฒนาอุตสาหกรรมและการสร้างนวัตกรรมอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นกิจกรรมของรัฐหรือเอกชนก็ตาม
หลินพูดถูกที่ว่า อุตสาหกรรมเหล็ก ต่อเรือ หรือไมโครชิปส์ ที่เกาหลีใต้เลือกสนับสนุนนั้น อยู่ในช่วงที่เทคโนโลยีดังกล่าวอิ่มตัวแล้ว อย่างไรก็ดี ถึงแม้การอิ่มตัวจะทำให้ราคาสินค้าทุนในอุตสาหกรรมเหล่านี้ต่ำลง (เทียบกับแรงงาน) แต่ความเข้มข้นของการใช้ทุนก็ยังสูงอยู่ดี แม้ในปัจจุบัน เราก็คงไม่อาจนับอุตสหากรรมเหล่านี้เป็นอุตสาหกรรมแรงงานเข้มข้นใช่หรือไม่
นอกจากนี้ ความสำเร็จของ POSCO ในอุตสาหกรรมเหล็ก ก็เป็นเพราะความทะเยอทะยานที่รัฐบาลเกาหลีใต้ ตั้งเป้าการผลิตด้วยการใช้เทคโนโลยีที่ซับซ้อนที่สุดในเวลานั้น (ซื้อมาจากบริษัท New Nippon Steel ของญี่ปุ่น) เพื่อนำมาผลิตให้ได้ขนาดสูงสุด จนกลายเป็นผู้เล่นระดับโลกได้ในที่สุด
ทั้งหมดนี่เป็นการ ‘บิดเบือนกลไกตลาด’ อย่างแน่นอน แม้แต่กรณีอุดหนุนข้ามธุรกิจของบริษัทเอกชนอย่างโนเกีย ก็ไม่ใช่การตัดสินใจตามสัญญาณจากตลาดเช่นกัน
หากความสำเร็จที่ผ่านมาของประเทศร่ำรวยแทบทั้งหมด ไม่สามารถอธิบายได้ด้วยหลัก CA แล้ว เราจะยังใช้หลักการนี้และแนวคิดสำนักนีโอคลาสสิกเป็นกรอบคิดการพัฒนาประเทศได้อย่างไร.
อ่านเพิ่มเติม
- บทความต้นฉบับของวิวาทะคือ Justin Lin and Ha‐Joon Chang. “Should Industrial Policy in developing countries conform to comparative advantage or defy it? A debate between Justin Lin and Ha‐Joon Chang.” Development policy review, 27, no. 5 (2009): 483–502.
- ทฤษฎีความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบที่เป็นศูนย์กลางการวิวาทะข้างต้นเป็นเวอร์ชันของ เฮกเชอร์-โอลิน-แซมวลสัน (HOS) ผู้สนใจดีเบตเชิงเทคนิค โปรดดู Ben Fine and Elisa Van Waeyenberge. “A paradigm shift that never was: Justin Lin’s new structural economics.” Competition & Change 17, no. 4 (2013): 355-371.
- หนังสือของหลินอี้ฟูที่แปลเป็นไทย คือ เศรษฐกิจจีน: ปริศนา ความท้าทาย และอนาคต แปลโดย อักษรศรี พานิชสาส์น (2560). โอเพ่นเวิลด์ส.
- หนังสือของฮาจุนชางที่แปลเป็นไทย คือ เศรษฐศาสตร์ [ฉบับทางเลือก] แปลโดย วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร (2560) โอเพ่นเวิลด์ส.
