อาร์ม ตั้งนิรันดร เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

ในขณะที่ฮ่องกงยังมีการประท้วงต่อต้านรัฐบาลจีนอย่างต่อเนื่อง แครี่ แลม ผู้ว่าการเขตบริหารพิเศษฮ่องกง ได้นำคณะนักธุรกิจฮ่องกงกว่า 50 คน มาเยือนประเทศไทยระหว่างวันที่ 28-29 พ.ย. 2562 พร้อมประกาศเดินหน้าสร้างความเชื่อมโยงระหว่างยุทธศาสตร์เขตเศรษฐกิจอ่าวกวางตุ้ง-ฮ่องกง-มาเก๊า (GBA: Greater Bay Area) กับยุทธศาสตร์เขตเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (EEC: Eastern Economic Corridor) ของประเทศไทย

ยุทธศาสตร์เขตเศรษฐกิจอ่าวกวางตุ้ง-ฮ่องกง-มาเก๊า หรือยุทธศาสตร์ GBA ของรัฐบาลจีนคืออะไร มีจุดมุ่งหมายอย่างไร และเราควรมอง GBA อย่างไรภายใต้วิกฤตฮ่องกงในขณะนี้

GBA คือโมเดลการประสานและสร้างความเชื่อมโยงระหว่างเมืองสำคัญๆ ในบริเวณลุ่มแม่น้ำไข่มุก (Pearl River Delta) ของประเทศจีน โดยมีหัวใจอยู่ที่ 4 เมือง ได้แก่ กวางเจา (เมืองหลวงของมณฑลกว่างตง) เสินเจิ้น (เขตเศรษฐกิจพิเศษแห่งแรกของจีน) เขตบริหารพิเศษฮ่องกง และเขตบริหารพิเศษมาเก๊า ในขณะเดียวกัน เมืองใหญ่อื่นๆ ในมณฑลกว่างตงก็อยู่ในกรอบการประสานและสร้างความเชื่อมโยงด้วยเช่นกัน อาทิ ฝอซาน (เมืองใหญ่ที่อยู่ติดกับกวางเจา) ตงก่วน (เมืองใหญ่ที่อยู่ใกล้เสินเจิ้น) เป็นต้น

สำหรับคนที่สนใจเกี่ยวกับยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ มีข้อชวนคิดว่า ยุทธศาสตร์ GBA เป็นตัวอย่างของการปรับแนวคิดการพัฒนาของจีน ใน 3 มิติด้วยกัน

มิติแรก คือ การเปลี่ยนแนวคิดของจีนที่จากเดิมส่งเสริมการแข่งขันระหว่างเมือง เปลี่ยนมาเป็นการประสานจุดแข็งและเชื่อมโยงห่วงโซ่ระหว่างเมืองแทน

ก่อนหน้านี้ เวลาพูดถึงเคล็ดลับความสำเร็จอย่างหนึ่งของจีน หลายคนจะพูดถึงกลไกการแข่งขันระหว่างเมืองของจีนที่ดุเดือด เป็นที่ทราบกันทั่วไปว่า จีนมีการกระจายอำนาจการบริหารเมืองที่สูง แต่ละเมืองต่างแข่งขันกันออกนโยบายดึงดูดการลงทุน รวมทั้งดึงดูดทรัพยากรมนุษย์และแรงงานทักษะชั้นสูง

แต่เดิมนั้น เมืองใหญ่แถบลุ่มแม่น้ำไข่มุกมักลอกเลียนแผนเศรษฐกิจและแข่งขันกันเอง จนโครงสร้างการผลิตของเสินเจิ้นกับกวางเจามีความใกล้เคียงกันสูงมาก เพราะเมื่อเมืองหนึ่งออกนโยบายส่งเสริมภาคอุตสาหกรรมอย่างหนึ่ง อีกเมืองหนึ่งก็จะออกนโยบายคล้ายกันมาแข่ง ตัวอย่างเช่น พอเสินเจิ้นออกนโยบายส่งเสริมรถยนต์พลังงานสะอาด กวางเจาเองก็ออกนโยบายรถยนต์พลังงานสะอาดของตนตามมา พอกวางเจาออกนโยบายส่งเสริมฟินเทค เดือนถัดไปเสินเจิ้นก็ออกนโยบายส่งเสริมฟินเทคมาแข่ง

ข้อเสียของการแข่งขันกันเองเช่นนี้ กลายเป็นว่าแต่ละเมืองตัดกำลังและตัดแข้งตัดขากันเอง โดยที่ไม่ได้มีการประสานพูดคุย เชื่อมโยงส่งเสริมซึ่งกันและกัน

ยุทธศาสตร์ GBA เป็นการปรับแนวคิดการพัฒนาใหม่ เพราะหันมาเน้นเรื่องการกำหนดจุดแข็งที่ชัดเจนของแต่ละเมือง และประสานเชื่อมโยงจุดแข็งระหว่างกัน เมืองใหญ่แต่ละแห่งในลุ่มแม่น้ำไข่มุกต่างกำหนดบทบาทของตัวเองที่ชัดเจน กล่าวคือ กวางเจารับบทเป็นศูนย์กลางการค้า เสินเจิ้นเป็นศูนย์กลางเทคโนโลยี ตงก่วนเป็นศูนย์กลางโรงงานรับจ้างผลิต มาเก๊าเป็นศูนย์กลางแห่งการพักผ่อนท่องเที่ยว ฮ่องกงเป็นศูนย์กลางทางการเงิน

กล่าวกันว่า เสินเจิ้นนั้นในด้านเทคโนโลยียังด้อยกว่า Bay Area ของสหรัฐฯ ขณะที่ฮ่องกงนั้นในด้านการเงินก็ยังด้อยกว่ามหานครนิวยอร์ก แต่เมื่อสองพื้นที่เชื่อมเข้าด้วยกันได้ จะกลายเป็นขุมพลังทางเศรษฐกิจที่โดดเด่นกว่า Bay Area และมหานครนิวยอร์กของสหรัฐฯ

มิติที่สอง คือ การใช้ประโยชน์จากโครงสร้างประชากรที่เปี่ยมด้วยศักยภาพของพื้นที่ลุ่มแม่น้ำไข่มุก แม้เราจะเคยได้ยินมาตลอดว่า ปัญหาสำคัญข้อหนึ่งของการพัฒนาเศรษฐกิจจีนในรอบถัดไปคือ ปัญหาโครงสร้างประชากรจีนที่กำลังจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างรวดเร็ว แต่ทราบไหมครับว่า พื้นที่ลุ่มแม่น้ำไข่มุกนับเป็นข้อยกเว้นจากเทรนด์นี้ เพราะพื้นที่ดังกล่าวถือเป็นบริเวณที่มีประชากรหนุ่มสาวจำนวนมากที่สุดในจีน และมีการเคลื่อนย้ายประชากรวัยทำงานจากต่างถิ่นเข้ามาหางานในพื้นที่บริเวณนี้มากที่สุดด้วย

ในปี ค.ศ. 2018 มณฑลกว่างตงมีเด็กเกิดใหม่ 1,430,000 คน กลายเป็นพื้นที่ที่มีเด็กเกิดใหม่มากที่สุดในจีน สูงกว่าอัตราการเกิดของมณฑลซานตง ซึ่งเป็นมณฑลจีนที่มีประชากรเยอะที่สุด นอกจากนั้น มณฑลกว่างตงยังเป็นพื้นที่ที่มีประชากรต่างถิ่นย้ายถิ่นฐานเข้าไปอาศัยอยู่เยอะที่สุด โดยมีประชากรย้ายถิ่นเข้าไปอาศัยถึงปีละ 1,770,000 คน

คนในพื้นที่มีลูกมาก แถมคนย้ายถิ่นเข้าไปจำนวนมาก ทำให้กว่างตงกลายเป็นมณฑลที่มีเศรษฐกิจคึกคักมากที่สุด อายุเฉลี่ยของคนในเสินเจิ้นอยู่ที่ 32.7 ปี เป็นมหานครที่อายุเฉลี่ยของคนน้อยที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับเมืองใหญ่ทั้งหมดของจีน

มิติที่สาม คือ การเดินหน้าขับเคลื่อน “เศรษฐกิจเมือง” ในรอบต่อไป โดยผนวกเมืองที่ใกล้เคียงกันเข้าเป็นผืนเดียว ตั้งแต่จีนเริ่มเปิดและปฏิรูปประเทศจีนในปี ค.ศ.1978 เป็นต้นมา จีนให้ความสำคัญอย่างมากกับการพัฒนาเมืองใหม่ สร้างโครงสร้างพื้นฐาน และย้ายประชากรในชนบทเข้าสู่เมือง เพราะรัฐบาลจีนมองว่าเมืองเป็นขุมกำลังของการพัฒนาเศรษฐกิจ เนื่องจากเมืองทำให้เกิดการประหยัดต่อขนาด มีการกระจุกตัวของประชากร ทำให้มีการแลกเปลี่ยนเทคโนโลยีและความรู้ และเป็นขุมพลังการบริโภคที่สำคัญ

ยุทธศาสตร์ GBA จะส่งผลให้เมืองต่างๆ ในบริเวณลุ่มแม่น้ำไข่มุกเชื่อมต่อกันเสมือนเป็นเมืองเดียว นอกจากรถไฟความเร็วสูงที่เชื่อมแต่ละเมืองเข้าด้วยกันแล้ว ความริเริ่มใหม่อย่างหนึ่งของยุทธศาสตร์ GBA คือ แผนการเชื่อมโครงข่ายรถไฟใต้ดินระหว่างกวางเจา ฝอซาน เสินเจิ้น ตงก่วน ฮ่องกง เข้าด้วยกันเสมือนเป็นอภิมหานครผืนเดียวกันที่มีขนาดมหึมาที่สุดในโลก

การที่ GBA เป็นพื้นที่ที่มีคนอพยพเข้ามามากที่สุด นับเป็นข้อดีในการผลักดันเศรษฐกิจก็จริง แต่ในขณะเดียวกัน ก็ทำให้เกิดปัญหาไม่น้อย ปัญหาสำคัญก็คือ ราคาบ้านและอสังหาริมทรัพย์ที่ปรับสูงขึ้นทุกปี เมืองสำคัญอย่างเสินเจิ้นและกวางเจา ราคาที่พักอาศัยพุ่งทะลุเพดาน เพราะในพื้นที่ลุ่มแม่น้ำไข่มุก ยังมีความเหลื่อมล้ำในการพัฒนา จำนวนคนย้ายถิ่นฐานยังต้องการย้ายเข้าเมืองเสินเจิ้นและกวางเจาเป็นหลัก ดังนั้น สำหรับเด็กจบใหม่ ราคาที่พักอาศัยในกวางเจาและเสินเจิ้นถือว่าสูงเกินกว่าที่จะรับได้

ดังนั้น แนวทางการขยายเมืองและขยายโครงข่ายรถไฟใต้ดินออกไปตามชานเมือง รวมทั้งเชื่อมโยงเข้ากับเมืองสำคัญในแถบนี้ทั้งหมด เป็นการลดความแออัด แก้ปัญหาความร้อนแรงของอสังหาริมทรัพย์ภายในเมืองใหญ่ และกระจายความเจริญออกไปด้วย เพราะคนทำงานสามารถอาศัยตามชานเมืองหรือเมืองใกล้เคียง แล้วเดินทางเข้ามาทำงานภายในตัวเมืองหลักได้อย่างสะดวก เช่น หนุ่มสาวที่ต้องการเข้ามาทำงานที่กวางเจา แต่อาจอาศัยอยู่ที่เมืองข้างๆ คือ ฝอซาน แต่ยังสามารถใช้ประโยชน์จากศักยภาพและโอกาสการพัฒนาของกวางเจา ในขณะเดียวกันก็ใช้ประโยชน์จากราคาที่พักอาศัยที่ฝอซานที่มีราคาต่ำกว่าได้ด้วย

เมื่อเราเข้าใจภาพใหญ่ของยุทธศาสตร์ GBA เช่นนี้แล้ว มีข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างยุทธศาสตร์ GBA กับวิกฤตการเมืองฮ่องกงในปัจจุบันอย่างน้อย 3 ข้อ ด้วยกัน

ข้อแรก ข่าวที่เราอาจจะได้ยินตามสื่อตะวันตกเกี่ยวกับการพัฒนาเสินเจิ้นเพื่อมาแทนที่ฮ่องกงนั้น เป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน จุดเน้นของการพัฒนาเสินเจิ้นไม่ใช่การแทนที่ฮ่องกง แต่เป็นการเชื่อมโยงเสินเจิ้นเข้ากับฮ่องกง โดยเสินเจิ้นยังคงเล่นบทบาทเป็นศูนย์กลางด้านเทคโนโลยี ส่วนฮ่องกงเป็นศูนย์กลางด้านการเงิน

จุดแข็งของฮ่องกงในเรื่องการเป็นศูนย์กลางด้านการเงินนั้น เป็นสิ่งที่เสินเจิ้นยากจะพัฒนาตัวเองมาแทนที่ได้ เพราะการเป็นศูนย์กลางทางการเงินต้องอาศัยโครงสร้างเชิงสถาบันที่สืบทอดมาอย่างยาวนาน และที่สำคัญคือ ระบบกฎหมายที่เป็นที่ยอมรับในวงการการเงินระดับสากล ซึ่งฮ่องกงที่เคยมีประวัติศาสตร์การเป็นอาณานิคมของอังกฤษนั้น ยังคงใช้ระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ ซึ่งมีพื้นฐานใกล้เคียงกับระบบกฎหมายอังกฤษ ซึ่งได้รับการยอมรับว่าเป็นระบบกฎหมายที่เป็นพื้นฐานของภาคการเงินสมัยใหม่

ข้อสอง การพัฒนายุทธศาสตร์ GBA นั้น แท้จริงแล้วมีมิติเรื่องการเมืองด้วย นั่นก็คือต้องการผนวกฮ่องกงเข้ากับจีนแผ่นดินใหญ่ในทางเศรษฐกิจ เมื่อดูวิสัยทัศน์ของรัฐบาลจีน อนาคตทางเศรษฐกิจของฮ่องกงย่อมอยู่ที่การผนวกฮ่องกงเข้ากับความแข็งแกร่งทางภาคเศรษฐกิจจริง (Real Sector) ของมณฑลกว่างตงและเมืองเสินเจิ้น จากมุมมองนี้ ฮ่องกงไม่มีอนาคตที่จะยืนอยู่บนลำแข้งของตัวเองได้อย่างโดดเดี่ยวอีกต่อไป

ในช่วงวิกฤตทางการเมืองของฮ่องกงในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลเสินเจิ้นยังมีการออกนโยบายดึงดูดคนรุ่นใหม่ของฮ่องกงให้ไปหาโอกาสทำงานในเสินเจิ้นมากขึ้น โดยผ่อนคลายเรื่องวีซ่าและภาษีอีกด้วย

ข้อสังเกตสุดท้าย อยากชวนมองให้เห็นความยอกย้อนว่า ในความเป็นจริงแล้วยุทธศาสตร์ GBA กลับกลายเป็นส่วนหนึ่งของชนวนความไม่พอใจของกลุ่มคนหนุ่มสาวที่ประท้วงอยู่ในฮ่องกง เพราะจากมุมมองของพวกเขาเหล่านั้น ยุทธศาสตร์ GBA สะท้อนอิทธิพลของจีนที่รุกคืบเข้ามากุมชะตากรรมและอนาคตของเศรษฐกิจฮ่องกง ทำให้ฮ่องกงไม่เหลืออนาคตของการเป็นมหานครทางเศรษฐกิจที่โดดเด่นและยืนอยู่ได้ด้วยตัวเอง แต่ต่อไปกลับต้องพึ่งพิงจีนในทุกมิติ ขณะที่รัฐบาลฮ่องกงและชนชั้นนำทางเศรษฐกิจของฮ่องกงก็ขานรับและเดินสายโปรโมตยุทธศาสตร์ GBA ของรัฐบาลจีนอย่างเต็มที่ ทั้งภายในและภายนอกประเทศ ดังที่แครี่ แลมเดินสายมากระชับสัมพันธ์ระหว่างยุทธศาสตร์ GBA กับยุทธศาสตร์ EEC ของไทย

การสร้างความเชื่อมโยงที่ใกล้ชิดระหว่างฮ่องกงกับเมืองหลักในลุ่มแม่น้ำไข่มุกของจีนแผ่นดินใหญ่ ทำให้หนุ่มสาวจากจีนแผ่นดินใหญ่เข้ามาแสวงหาโอกาสและคว้างานดีๆ ภายในฮ่องกง เพราะบริษัทฮ่องกงจำนวนมากต้องการบุคลากรที่สามารถเชื่อมต่อกับจีนแผ่นดินใหญ่ได้ ขณะที่หนุ่มสาวคนรุ่นใหม่ของฮ่องกงเองกลับหางานยาก และพวกเขาเหล่านั้นก็ยังคงไม่ประสงค์จะไปแสวงหาโอกาสที่จีนแผ่นดินใหญ่ เนื่องจากทั้งช่องว่างด้านภาษา วัฒนธรรมการเมือง และวัฒนธรรมการใช้ชีวิตที่แตกต่างกัน

รัฐบาลจีนมักมองว่าปัจจัยทางเศรษฐกิจจะช่วยตอบโจทย์ทุกอย่างได้ ซึ่งในโลกแห่งความเป็นจริงดูเหมือนจะไม่เป็นเช่นนั้น เมื่อสุดท้ายแล้วปัจจัยทางเศรษฐกิจไม่สามารถตอบโจทย์ช่องว่างทางการเมืองและวัฒนธรรมความคิดได้ ดังเช่น การวางแผนยุทธศาสตร์ GBA อาจตอบโจทย์การผนวกรวมฮ่องกงเข้ากับจีนแผ่นดินใหญ่ในด้านเศรษฐกิจ แต่กลับยิ่งทำให้เกิดความรู้สึกถูกคุกคามและแปลกแยกในบรรดาคนรุ่นใหม่ของฮ่องกง ในขณะเดียวกัน ก็มีความหวังว่ายุทธศาสตร์ GBA จะช่วยขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจของฮ่องกงไปอีกขั้น แต่กลับกลายเป็นว่าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจกระจุกตัวอยู่กับกลุ่มชนชั้นนำทางเศรษฐกิจของฮ่องกงที่ใกล้ชิดกับจีนแผ่นดินใหญ่เท่านั้น ซึ่งยิ่งทำให้กระแสความไม่พอใจรัฐบาลจีนฝังรากลึกในสังคมฮ่องกง

Author

Arm Tungnirun

อาร์ม ตั้งนิรันดร - อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อดีตผู้อำนวยการศูนย์วิจัยยุทธศาสตร์ไทย-จีน สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ ผู้สนใจศึกษาเรื่องกฎหมาย เศรษฐศาสตร์ การพัฒนา และนโยบายสาธารณะ อาร์มเคยเรียนปริญญาตรีที่ประเทศจีน และเรียนปริญญาโทและเอก ที่ฮาร์วาร์ดและสแตนฟอร์ด สหรัฐอเมริกา คอลัมน์ของอาร์มจึงเน้นที่เรื่องราวหลากมิติในจีนและสหรัฐอเมริกาเป็นหลัก