วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
อาเซียน (ASEAN) กลับมาเป็นพาดหัวข่าวอีกครั้งเมื่อถึงกำหนดเปลี่ยนตำแหน่งประธาน ซึ่งโดยปกติก็ยึดหลักการหมุนเวียนตามลำดับพยัญชนะภาษาอังกฤษ เมื่อ S – Singapore กำลังจะหมดวาระลงในปีนี้ ปีหน้าจึงเป็นคราวของ T– Thailand อีกครั้ง
เรื่องนี้กลายเป็นประเด็นร้อนขึ้นมา เมื่อบรรณาธิการของหนังสือพิมพ์ จาการ์ตาโพสต์ เขียนบทความแสดงความเห็นว่า เนื่องจากพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีด้วยการรัฐประหาร และสร้างระบอบเผด็จการที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชน จึงไม่สมควรดำรงตำแหน่ง ประธานอาเซียน ท่ามกลางกระแสประชาธิปไตยที่กำลังเบ่งบานของภูมิภาค
“ระบอบการเมือง” จึงกลับมาเป็นหัวข้อถกเถียงอีกครั้ง ในบริบทเวทีความร่วมมือระหว่างประเทศที่มีรากฐานมาจากความพยายามสร้างเขตการค้าเสรี เพื่อส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจของสมาชิก
อินโดนีเซียและประเทศอื่นจะวางตัวอย่างไร ต่อรองหลังบ้านหรือจับมือประสานกันต่อไป
ประธานอาเซียนกลายเป็นประเด็นที่น่าจับตาจากแง่มุมความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
อันที่จริง ความไม่ลงรอยภายในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นหัวข้อที่แวดวงเศรษฐศาสตร์การเมืองให้ความสำคัญมาระยะหนึ่งแล้ว
ความสนใจไม่ได้พุ่งไปที่การเมืองเรื่องตำแหน่งประธาน แต่สนใจวิธีที่แต่ละประเทศจัดการกับทุนนิยมและผลลัพธ์ที่ออกมาต่างกัน
เป็นที่ทราบกันดีว่านี่คือภูมิภาคแห่งความแตกต่างหลากหลาย ประชากร 625 ล้านคนและผลผลิตมูลค่า 2,500 ล้านล้านดอลลาร์ของอาเซียนอยู่ภายใต้ระบอบการเมืองหลากเฉดสี ไล่มาตั้งแต่สมบูรณาญาสิทธิราชย์ พรรคคอมมิวนิสต์ เผด็จการทหาร จนถึงระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญและประชาธิปไตยแบบสาธารณรัฐ
นอกจากความร่วมมือผ่านการค้าและการแลกเปลี่ยนวัฒนธรรมภายในภูมิภาคแล้ว ประเทศต่างๆ ในอาเซียนก็มีสถานะเป็น “คู่แข่ง” ระหว่างกันด้วย อย่างน้อยก็ในสองด้าน
ในด้านหนึ่ง ด้วยความที่เป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ที่มีการส่งออกเป็นกลจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจ บรรดาประเทศอาเซียนจึงต้องแข่งกันแย่งชิงเงินลงทุนจากต่างประเทศ (FDI) และตลาดส่งออกสินค้าที่อยู่ภายนอกอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน โดยเฉพาะประเทศตะวันตกและญี่ปุ่น
ในอีกด้านหนึ่ง แต่ละประเทศในอาเซียนก็เบียดแย่งแข่งขันกันเพื่อจะก้าวขึ้นมาเป็นประเทศร่ำรวย เพราะถึงแม้จะเป็นภูมิภาคที่เติบโตว่องไว แต่นอกจากสิงคโปร์กับบรูไนแล้ว ประเทศอื่นๆ ก็ยังมีสถานะเป็นเพียงประเทศรายได้น้อยหรือรายได้ปานกลางเท่านั้น ความชอบธรรมและชะตากรรมของผู้นำทุกประเทศล้วนผูกอยู่กับการพัฒนาเศรษฐกิจไม่มากก็น้อย
การแข่งขันกันระหว่างประเทศอาเซียนจึงเป็นประเด็นศึกษาที่น่าสนใจทางเศรษฐศาสตร์การเมือง เพราะแต่ละประเทศมีกลไกการจัดการทุนนิยมที่แตกต่างกันออกไป ทิศทางการพัฒนาและความท้าทายของแต่ละประเทศจึงต่างกันไปด้วย
แค่ในกลุ่มห้าประเทศหลักอย่างอินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ มาเลเซีย เวียดนาม และไทย เราก็เห็นรูปแบบเศรษฐกิจการเมืองที่ต่างกันสี่แบบแล้ว
| การเมือง/เศรษฐกิจ | ประชาธิปไตย |
เผด็จการหรือรัฐบาลพรรคเดียว |
| รัฐนำทุนและตลาด | อินโดนีเซีย | มาเลเซีย
เวียดนาม |
| ทุนและตลาดนำรัฐ | ฟิลิปปินส์ |
ไทย |
ถึงแม้อินโดนีเซียและฟิลิปินส์จะเป็นประชาธิปไตยที่มีประธานาธิบดีเป็นประมุขเหมือนกัน แต่รัฐบาลอินโดนีเซียในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมามีแนวโน้มเข้ามาชี้นำกลไกตลาดมากขึ้น ตรงกันข้ามกับฟิลิปปินส์ที่มีแนวทางสนับสนุนกลไกตลาดและเปิดเสรีมากกว่า
ระบอบเผด็จการในอาเซียนก็มีหลายเฉด เวียดนามเป็นสาธารณรัฐสังคมนิยมที่มีพรรคคอมมิวนิสต์ปกครอง ในขณะที่มาเลเซีย ถึงแม้จะมีการเลือกตั้งต่อเนื่องแต่ก็ถูกผูกขาดโดยพรรค UMNO มายาวนานกว่า 60 ปี (ก่อนจะพ่ายแพ้การเลือกตั้งในปี 2018) อย่างไรก็ดี ทั้งเวียดนามและมาเลเซียก็มีแนวทางใกล้เคียงกันในการจัดการเศรษฐกิจ คือรัฐค่อนข้างมีบทบาทนำในการจัดสรรทรัพยากรและกำหนดทิศทางการพัฒนาผ่านแผนเศรษฐกิจและนโยบายอุตสาหกรรมที่เป็นรูปธรรม
ประเทศไทยซึ่งอยู่ภายใต้รัฐบาลทหารก็ต่างจากเวียดนามและมาเลเซียในด้านการจัดการเศรษฐกิจ เพราะรัฐปล่อยให้ทุนใหญ่เป็นผู้กำหนดทิศทางและเป็นความหวังในการเติบโตของประเทศ ดังที่เห็นชัดเจนผ่านโครงการต่างๆ ของประชารัฐ
ห้าประเทศ สี่แนวทางการจัดการทุนนิยม
วิถีการพัฒนาเศรษฐกิจและความท้าทายจึงต่างกัน
ประเทศที่ค่อนข้างเปิดอย่างฟิลิปปินส์ เอื้อต่อการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจตามกระแสโลก เช่น การเคลื่อนย้ายสู่ภาคบริการ โดยเฉพาะการจ้างทำกระบวนการธุรกิจ (business process outsourcing) ที่ขยายตัวรวดเร็ว ประเมินกันว่าการเติบโตต่อเนื่องหลายปีของฟิลิปปินส์ช่วยลดจำนวนผู้มีรายได้น้อยลงได้ถึงหลักล้านคนต่อปีทีเดียว อย่างไรก็ตาม ภาวะเปิดทั้งทางการเมืองและเศรษฐกิจก็ทำให้ทิศทางการพัฒนาของฟิลิปปินส์อ่อนไหวต่อตลาดต่างประเทศมากเป็นพิเศษ ในขณะที่แรงจูงใจในการกำหนดนโยบายของผู้นำก็มักมองผลประโยชน์ระยะสั้นมากกว่าการเปลี่ยนแปลงระยะยาว
ประเทศประชาธิปไตยที่รัฐเข้ามาจัดการเศรษฐกิจเข้มข้นกว่าอย่างอินโดนีเซียลดจุดอ่อนบางด้านของฟิลิปปินส์ได้ งานวิจัยจำนวนมากพบว่า หลังการล่มสลายของระบอบซูฮาร์โต รัฐบาลท้องถิ่นของอินโดนีเซียมีอำนาจมากขึ้นในการต่อรองกับบรรษัทข้ามชาติที่เข้ามาลงทุนในพื้นที่ เพื่อส่งเสริมการจ้างงานและมูลค่าเพิ่มให้กับแรงงาน แต่ความท้าทายหลักก็อยู่ที่ความไม่สอดคล้องกันระหว่างนโยบายรัฐบาลส่วนกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นที่นำไปสู่ความลักลั่นของการพัฒนาระหว่างพื้นที่
โจทย์ของประเทศเผด็จการต่างออกไป ระบบปิดไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลทหารหรือพรรคคอมมิวนิสต์ต่างลดการแข่งขันทางการเมืองและระบบตรวจสอบไปโดยปริยาย ผู้นำประเทศกลุ่มนี้ (เวียดนาม มาเลเซีย และไทย) มักสร้างความชอบธรรมผ่านการวางยุทธศาสตร์ชาติระยะยาว แต่ก็มักเป็นยุทธศาสตร์ที่ประชาชนไม่ได้เลือก ทั้งยังกีดกันกระบวนการประเมินผลลัพธ์ในอนาคตผ่านระบบกฎหมายและองค์กรแต่งตั้ง กลายเป็นต้นทุนที่ต้องแลกกับรูปแบบการจัดการแบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด
ความหลากหลายของทิศทางการพัฒนาและความท้าทายที่ต่างกันนี้ได้รับผลไม่น้อยจากกลไกการจัดการทุนนิยมที่แตกต่างกัน (ประชาธิปไตยหรือเผด็จการ + รัฐสั่งการหรือตลาดนำ)
คำถามก็คือ ถ้าเช่นนั้นจะมีสิ่งที่เรียกว่า โมเดลการพัฒนาแบบเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หรือไม่?
เราเคยได้ยินแนวทางการพัฒนาของภูมิภาคอื่นกันมาแล้ว อาทิ ทุนนิยมแบบตะวันตก หรืออีสต์เอเชียนโมเดล (ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน)
ภูมิภาคอุษาคเนย์ของเราจะสามารถเป็นกรณีศึกษาให้กับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ได้หรือไม่
ถ้าไม่นับบรูไนที่ร่ำรวยด้วยน้ำมัน สิงคโปร์เป็นประเทศเดียวของอาเซียนที่ยกระดับจากประเทศยากจนขึ้นมาเป็นประเทศร่ำรวยได้สำเร็จ
สิงคโปร์ควรถูกจัดเข้ากลุ่มเดียวกับมาเลเซียและเวียดนาม คือเป็นประเทศ “เผด็จการที่มีรัฐนำตลาด”เพราะถึงแม้จะมีการเลือกตั้งเป็นระยะ แต่อิทธิพลของพรรครัฐบาลอย่าง People’s Action Party (PAP) ก็ครอบงำการเมืองและสังคมแทบทุกมิติ มีการควบคุมสื่อ ข้อมูลข่าวสาร และภาคประชาสังคมอย่างเคร่งครัดมาตั้งแต่ปี 1959 ในด้านเศรษฐกิจ รัฐบาล PAP ก็เปิดเสรีแบบมียุทธศาสตร์เสมอและใช้รัฐวิสาหกิจในการจัดการเศรษฐกิจอย่างแข็งขัน
แต่มีสิงคโปร์ประสบความสำเร็จเพียงประเทศเดียวย่อมไม่อาจนับเป็นโมเดลระดับภูมิภาคได้
ขึ้นกับว่าเสือตัวถัดไปจะเป็นใคร
หากประเทศรายได้สูงรายต่อไปเป็นอินโดนีเซียหรือฟิลิปปินส์ โลกประชาธิปไตยก็คงมีความหวัง และการพูดถึง “โมเดลการพัฒนา” คงค่อยๆ เสื่อมพลังลง เพราะเป็นการตอกย้ำว่าเส้นทางสู้แล้วรวยเต็มไปด้วยความหลากหลาย
แต่หากถัดจากสิงคโปร์ เป็นมาเลเซียหรือเวียดนามที่สามารถก้าวขึ้นมาเป็นประเทศร่ำรวย
สิงคโปร์โมเดลจะค่อยๆ ยกระดับเป็นอาเซียนโมเดล กลายเป็นแนวทางใหม่ที่ฉีกไปจากประเทศตะวันตก ที่ต่อให้มีทุนนิยมหลายเฉด (อาทิ ทุนนิยมแข่งขันแบบอเมริกา ทุนนิยมประสานงานแบบเยอรมนี หรือทุนนิยมสวัสดิการแบบสแกนดิเนเวีย) แต่ก็ล้วนมีรากฐานอยู่ที่ระบอบประชาธิปไตยและกลไกตลาดนำเป็นหลัก
และอาจสร้างบรรทัดฐานใหม่ของการจัดการทุนนิยมในศตวรรษที่ 21
ถ้าเดิมพันมันสำคัญถึงเพียงนั้น ท่ามกลางทางแยกสี่แพร่งนี้ แนวทางไหนควรเป็น “ประธาน” การพัฒนาเศรษฐกิจของอาเซียน?
อ้างอิง
- ผมอธิบายหลายประเด็นข้างต้นอย่างละเอียดกว่านี้ไว้ในบทความ Veerayooth Kanchoochat (2017) “Towards a Southeast Asian Variety of Capitalism?” ซึ่งอยู่ในหนังสือ Khoo Boo Teik, Keiichi Tsunekawa and Motoko Kawano (eds) Southeast Asia beyond Crises and Traps: Economic Growth and Upgrading. Tokyo: Palgrave Macmillan.
- ข้อมูลเชิงประจักษ์ของแต่ละประเทศที่กล่าวถึง (ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย มาเลเซีย เวียดนาม และไทย) อยู่ในบทต่างๆ ของหนังสือข้างต้นเช่นกัน
- การแบ่งกลุ่ม ประชาธิปไตย/เผด็จการ + รัฐสั่งการ/ตลาดนำ นำมาจากรายละเอียดในหนังสือที่อ้างอิง ต้องย้ำว่าเป็นการประเมินเชิงเปรียบเทียบ ที่ลดความซับซ้อนลงเพื่อประโยชน์ในการวิเคราะห์ เพราะหากประเมินอย่างรัดกุม เช่นทางการเมือง ถ้าใช้ดัชนีประชาธิปไตยจาก Freedom House หรือ Democracy Index (Economist Intelligence Unit) อาจไม่มีประเทศใดในอาเซียนที่ควรนับเป็นประชาธิปไตยในปัจจุบัน ในขณะที่ด้านเศรษฐกิจก็มีความซับซ้อนรายสาขาและเชิงพื้นที่ เช่น อินโดนีเซียใช้บทบาทรัฐนำในหลายอุตสาหกรรม แต่ก็มีอีกหลายอุตสาหกรรมที่เปิดเสรี เป็นต้น
- หากมาเลเซียก้าวขึ้นเป็นประเทศรายได้สูงด้วยพรรคอื่นที่ไม่ใช่ UMNO และมีการปรับทิศทางการพัฒนาอย่างชัดเจนจะทำให้ข้อถกเถียงซับซ้อนขึ้น เพราะจะเขยิบไปใกล้กับกรณีเกาหลีใต้และไต้หวันที่การไล่กวดช่วงแรกนำโดยเผด็จการทหาร ก่อนจะที่เกิดความขัดแย้งและเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตยในระยะหลัง
- ตัวอย่างงานอื่นที่วิเคราะห์โมเดลการพัฒนาของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เช่น Hal Hill (2014) “Is There a Southeast Asian Development Model?” Malaysian Journal of Economic Affairs, 51(Special Issue): 89–111.
