ผมเขียนบทความนี้ในช่วงปลายเดือนพฤษภาคม ขณะที่ปัญหาเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ กำลังเป็นข่าวใหญ่ที่ดังระเบิดไปทั่วประเทศและทั่วโลก ทำให้เกิดความวิตกกังวลไปทั้งโลกการเงินว่า อเมริกาจะสามารถผ่านพ้นวิกฤตนี้ไปได้หรือไม่ คิดว่าผู้อ่านคงได้คำตอบเมื่อบทความนี้ตีพิมพ์ในออนไลน์ในวันที่ 2 มิถุนายน 3 วันก่อนถึงวันเส้นตายของการใช้หนี้ว่าสหรัฐฯ จะรอดหรือมรณะ
ข้อมูลล่าสุดที่ผมได้ในวันที่ 29 พฤษภาคม 2023 คือการที่รัฐบาลอเมริกันภายใต้ประธานาธิบดีโจ ไบเดนสามารถทำข้อตกลงกับประธานสภาผู้แทนราษฎร นายเควิน แมคคาร์ธี พรรครีพับลิกันที่กุมเสียงข้างมากในสภาฯ ได้อย่างหวุดหวิด โดยตกลงกันได้ในหลักการสำคัญ เพื่อจะผ่านกฎหมายนี้ให้ทันกำหนดการ คือก่อนวันที่ 5 มิถุนายนนี้ หากไม่ผ่านก็มีโอกาสที่จะเกิดการยุติการจ่ายเงินเดือนแก่พนักงานของรัฐบาลกลาง เงินสังคมสงเคราะห์และสวัสดิการจำนวนหนึ่งแก่คนจนและสูงอายุ ทำให้คนตกงานนับล้าน จนนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยและเพิ่มเงินเฟ้อ
จากนั้นจะเกิดแรงสะเทือนต่อเจ้าหนี้สถาบันการเงินทั่วโลกที่ถือพันธบัตรสหรัฐฯ จำนวนมหาศาล ผลสะเทือนที่จะตามมาคือเกิดภาวะเงินเฟ้ออย่างแรงในอเมริกา แล้วลุกลามไปถึงภาวะวิกฤตการเงินล้มในโลก เหมือนในอดีตที่การล้มของตลาดการเงินสหรัฐฯ ในปี 1929 นำไปสู่วิกฤตการเงินล่มสลายทั่วโลก
ฟังแล้วไม่น่าเชื่อว่าระบบการเงินการคลังสหรัฐฯ มีแรงเหวี่ยงมากมหาศาลขนาดนั้นเชียวหรือ คำตอบสั้นๆ คือสหรัฐฯ เป็นฐานอันมหึมาของระบบทุนนิยมโลก ถ้าสำนักงานใหญ่เกิดขาดแคลนเงินมาใช้หนี้ตามกฎหมายแม้แต่วันเดียวก็จะดึงให้สถาบันการเงินทั้งหมดในโลกที่ผูกติดกันเป็นพรวนเดียวพากันทรุดและล้มพับไปต่อหน้าต่อได้อย่างไม่ต้องสงสัย เพราะการผลิตสินค้าต้องอาศัยเงินในการบรรลุวัตถุประสงค์ของการแลกเปลี่ยนที่ทำให้แรงงานนามธรรมกลายเป็นสิ่งรูปธรรม อเมริกาจึงไม่ใช่เป็นสัญลักษณ์ของอุดมการณ์ประชาธิปไตยเสรีเท่านั้น หากยังเป็นเสาหลักของทุนนิยมเสรีด้วยเช่นกัน
อุทาหรณ์ของปัญหาเพดานหนี้สหรัฐฯ คือบอกให้เรารู้ว่าระบบทุนนิยมโลกและการเก็งกำไรอย่างไม่มีขีดจำกัดนั้นวางอยู่บนพื้นฐานอันง่อนแง่นและไร้เสถียรภาพอย่างยิ่ง ความมั่งคั่งในรูปของหุ้น ตราสาร พันธบัตร ดอกเบี้ยและสกุลเงินคริปโตต่างๆ นานานั้นล้วนมลายกลายเป็นอากาศธาตุได้ในทุกนาที
วิกฤตเพดานหนี้ครั้งนี้ กล่าวให้ถึงที่สุดจึงไม่ใช่ปัญหาของผู้ใช้แรงงานอันเป็นมหาชนส่วนใหญ่ในโลก ที่ได้รับค่าจ้างแรงงานที่ไม่อาจดำรงชีวิตอย่างที่จำเป็นในสังคมได้เพียงพอ แต่เป็นปัญหากระเทือนกระเป๋าของนายทุนใหญ่ๆ มากกว่า หากสายพานการผลิตต้องหยุดไปแม้วันเดียว ดังนั้นเมื่อโจ ไบเดนเจรจากับประธานสภาผู้แทนฯ ที่เป็นฝ่ายตรงข้ามกัน เขาบอกว่าวิกฤตนี้เป็นหายนะของประเทศ ไม่ใช่แค่ของพรรคเดโมแครตและประธานาธิบดีเท่านั้น คิดว่าสมาชิกสภาคองเกรสฝ่ายรีพับลิกัน แม้อยากจะแก้แค้นเล่นงานไบเดนและพรรคเดโมแครตที่บังอาจเอาชนะการเลือกตั้งประธานาธิบดีครั้งล่าสุดไปได้ แต่พวกนั้นก็ต้องอาศัยเงินบริจาคและการสนับสนุนจากนายทุนใหญ่ของรีพับลิกันที่ไม่ต้องการขาดทุนกำไรหากเกิดวิกฤตหนี้ครั้งนี้
ลึกๆ ทุกฝ่ายตระหนักดีว่าวิกฤตเพดานหนี้ไม่ใช่เรื่องการเงินกระจอกที่เอามาเล่นงานกันเท่านั้น หากแต่มันเป็นระเบิดนิวเคลียร์ของระบบการเงินโลก หากปล่อยให้เหตุการณ์ลุกลามไปจนแก้ไม่ทัน ทุกฝ่ายจึงไม่อาจหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบนี้ไปได้ ยิ่งวันก่อนนายแมตต์ เกตซ์ แกนนำของก๊กเสรีภาพที่เป็นพวกเอียงขวาสุดขั้วออกมาประกาศอย่างโจ่งแจ้งว่า ปัญหาเพดานหนี้เป็นเสมือนตัวประกันที่พวกเขายึดไว้ ยิ่งทำให้สาธารณชนเกิดความหวาดกลัวมากขึ้นไปอีก ด้วยเกรงว่ารีพับลิกันจะเอาปัญหาเพดานหนี้มาเล่นเป็นเกมการเมืองไป แทนที่จะมาหาทางร่วมกันในการคลี่คลายปัญหานี้ ซึ่งในอดีตที่ผ่านมา ต้องอาศัยการทำงานร่วมกันของสภาคองเกรส อย่างที่เรียกว่า ‘แบบทวิพรรค’ (bi-partisan) คือไม่เอาประโยชน์ของพรรคหนึ่งพรรคใดเป็นเกณฑ์จึงจะแก้ได้
มีคนถามกันมากว่า ปัญหาเพดานหนี้สาธารณะนี้เกิดมาได้อย่างไร ไม่เห็นประเทศทุนนิยมเสรีอย่างยุโรปมีปัญหานี้เลย เรื่องนี้เป็นปัญหาภายในเฉพาะของสหรัฐฯ เริ่มตั้งแต่สมัยสงครามโลกครั้งที่ 1 ที่รัฐบาลต้องการใช้เงินหรือสร้างหนี้มากกว่าปกติ ก็ไปขอให้คองเกรสซึ่งเป็นฝ่ายคุมกระเป๋าเงินของรัฐบาลผ่านกฎหมายรับรองการใช้เงินพิเศษมากกว่างบประมาณปกติ แต่ถ้าให้ทำทุกครั้งก็เสียเวลา จึงกลายเป็นการปล่อยให้กระทรวงการคลังเบิกจ่ายไปเองเลย จนเมื่อถึงเพดานหนี้แล้วทำเนียบขาวก็ทำเรื่องแจ้งไปยังคองเกรส ให้อนุมัติเงินพิเศษที่เพิ่มขึ้นมาในแต่ละช่วง ไม่ว่าพรรคไหนเป็นรัฐบาลหรือคุมเสียงรัฐสภาคองเกรส ไม่มีการถือเอาพรรคหรือสีมาเป็นข้ออ้างในการจะอนุมัติหรือไม่ เพราะมันเป็นการใช้จ่ายที่ดำเนินไปตามนโยบายที่คองเกรสอนุมัติให้ก่อนแล้ว
การทำให้เพดานหนี้เป็นอาวุธทรงพลังในทางการเมืองเพิ่มเริ่มเกิดขึ้นเมื่อขบวนการทีปาร์ตี้ (Tea Party Movement) อันเป็นสาขาของพวกรีพับลิกันเอียงขวาสุดขั้วได้รับการเลือกตั้งเข้ามาในรัฐสภามากขึ้นจนรวมกลุ่มกันเป็นคณะหรือก๊กเสรีภาพ (Freedom Caucus) ภายในพรรครีพับลิกันในสภาผู้แทนราษฎร ทำหน้าที่คัดค้านต่อต้านนโนบายเสรีนิยมของพรรคเดโมแครต ในสมัยประธานาธิบดีโอบามากลุ่มนี้ค้นพบว่าอาวุธนี้สามารถนำมาเล่นงานรัฐบาลได้ หากสภาผู้แทนฯ ไม่อนุมัติขยายเพดานหนี้สาธารณะให้ พวกนี้ทำสำเร็จในเดือนสิงหาคม 2011 มีผลทำให้สถาบันการเงินลดฐานะเครดิตของสหรัฐฯ ลงไปเป็นครั้งแรก สร้างความตื่นตระหนกแก่ตลาด ลดภาวการณ์จำเริญเติบโตของเศรษฐกิจลง ทำให้รัฐบาลต้องรัดเข็มขัด นำไปสู่การชะงักการเติบโตของเศรษฐกิจสหรัฐฯ ไประยะหนึ่ง
ในปลายปี 2012 มีการเผชิญหน้ากันอีก ทำให้เกิดคำเรียกว่า ‘หน้าผาการคลัง’ (fiscal cliff) จนกระทั่งมีการลงคะแนนเสียงในวันปีใหม่ 2013 เพื่อหลีกเลี่ยงการตกหน้าผานี้ ด้วยการที่รัฐบาลยอมลดค่าใช้จ่ายลงและเก็บภาษีให้มากขึ้น ในระหว่างสมัยของประธานาธิบดีทรัมป์ พรรครีพับลิกันพากันลงมติเงียบๆ ผ่านการอนุมัติเพดานหนี้ที่ทรัมป์สร้างขึ้นอย่างมหาศาลด้วยการลดภาษีแก่บรรษัทและบุคคลอย่างมาก จนทำให้รายได้เข้าคลังน้อยกว่าที่ควรเป็น และในปี 2023 นาฏกรรมที่สร้างขึ้นโดยพรรครีพับลิกันสายมูก็กลับมาแสดงอีกรอบ
กลับมาที่ข้อตกลงที่สองผ่ายยอมประนีประนอมกันได้นั้น สรุปได้สั้นๆ ว่าคือจะให้มีการขยับเพดานหนี้ออกไปอีกสองปี แต่จะกำหนดว่างบประมาณใช้จ่ายจะอยู่ที่เท่าไรเพื่อไม่ให้ขยายเพิ่มเกินเพดานนี้ไปอีก และให้มีการลดงบหลายอย่างลงเพื่อประหยัดเงินรัฐบาล ประธานาธิบดีโจ ไบเดนแถลงแก่ประชาชนและสมาชิกพรรคเดโมแครตว่า นี่เป็นความสำเร็จของการประนีประนอมที่ไม่มีใครได้หรือเสียทั้งหมด “มันเป็นก้าวสำคัญต่อไปในการลดการใช้จ่ายลง ในขณะที่ก็ยังปกป้องโครงการสำคัญๆ เอาไว้สำหรับคนทำงานและเศรษฐกิจที่เติบใหญ่สำหรับทุกคน และข้อตกลงนี้ปกป้องความสำเร็จที่ได้ทำมาในการกำหนดประเด็นสำคัญๆ ของข้าพเจ้าและสมาชิกเดโมแครตในคองเกรสเอาไว้ ข้อตกลงนี้จึงเป็นการแสดงถึงการประนีประนอม ซึ่งหมายความว่าทุกคนไม่ได้ในสิ่งที่ตัวเองต้องการ” ไบเดนกล่าวท่ามกลางเสียงวิจารณ์และความไม่พอใจจากแกนนำของพรรคฝ่ายก้าวหน้าที่ผลักดันนโยบายในการอุดหนุนช่วยเหลือประชาชนผู้ยากไร้และขาดแคลนผ่านสวัสดิการ แสตมป์อาหาร และรวมโครงการด้านสิ่งแวดล้อม โครงการเหล่านี้ฝ่ายรีพับลิกันมองว่าเป็นโครงการหาเสียงของฝ่ายเสรีนิยม ดังนั้นจึงต้องการตัดลดเงินลงให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะได้ หรือถ้าตัดไม่ได้ก็จะให้เพิ่มเงื่อนไขว่าต้องมีการทำงานแลกเปลี่ยนกับการได้เงินช่วยเหลือ ไม่ใช่ให้เปล่าๆ ทั้งหมดนี้หมายความว่าการตกลงประนีประนอมกันนี้เปิดช่องให้สมาชิกทั้งสองพรรค กลับไปบอกแก่ประชาชนฝ่ายตนว่าฝ่ายเราได้มากกว่าอีกฝ่ายหนึ่ง
ในข้อเท็จจริงที่รีพับลิกันอ้างว่าสามารถตัดลดงบประมาณรายจ่ายจำนวนมากลงไปได้ถึงอีก 2 ปีนั้น จริงๆ แล้วมีงบที่ไม่ได้ถูกแช่แข็งด้วยคืองบการทหารและเรื่องทหารผ่านศึก ซึ่งยังจะขยายเติบใหญ่ต่อไปในอัตราปีละ 3% ในขณะที่งบประมาณด้านพลเรือนไม่ขยับขึ้น รวมแล้วเพดานหนี้ที่ตั้งไว้คือ 31.4 ล้านล้านเหรียญสหรัฐฯ ที่จะเกินไม่ได้ในอีกสองปีข้างหน้า นั่นคือจนถึงการเลือกตั้งประธานาธิบดีใหม่ที่จะมีการดำเนินการอย่างไรต่อไปในเรื่องเพดานหนี้ดังกล่าวนี้
ลองดูว่างบประมาณที่ไม่ใช่การทหารอะไรบ้างที่ถูกตัด อันแรกคืองบด้านการช่วยเหลือเรื่องโควิด-19 ราว 3 หมื่นล้านเหรียญที่ใช้ในการอุดหนุนด้านต่างๆ ระหว่างการแพร่ระบาดของโควิด-19 รวมถึงเงินสงเคราะห์ที่ให้แก่ผู้รับการรักษาทั้งก่อนและหลัง และที่สำคัญคือโครงการวิจัยวัคซีนโควิด งบโควิดที่ยังไม่ได้ใช้ก็ให้นำคืนคลังหมด
อีกโครงการที่ถูกตัดมากอย่างไม่น่าเชื่อ คืองบประมาณที่ให้กับสำนักงานสรรพากรเก็บรายได้ในประเทศหรือภาษี (Internal Revenue Service, IRS) หน่วยงานนี้คือหน่วยงานที่รู้จักกันดีในหมู่ผู้ใช้แรงงานและผู้มีรายได้ในอเมริกาว่าต้องถูกเรียกเก็บภาษีอย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก เพราะไออาร์เอสมีเจ้าหน้าที่ออกไปสุ่มตรวจจับผู้เสียภาษีอยู่เป็นประจำ แต่ที่ผ่านมาก็เหมือนในประเทศไทยที่คนรวยจริงๆ มักหาช่องเอาตัวรอดจากการเสียภาษีในอัตราสูงไปได้ ดังตัวอย่างที่เปิดออกมาหลังจากนายโดนัลด์ ทรัมป์ได้เป็นประธานาธิบดีว่าเขาแทบไม่ได้เสียภาษีเลยในอดีต และถ้าปีที่เสียก็ได้รับหักลดเว้นจนเหลือไม่กี่พันเหรียญ จนถึงบัดนี้ทรัมป์ยังยืนกรานไม่ยอมเปิดเผยหลักฐานการเสียภาษีของเขาต่อสาธารณชน เมื่อเป็นเช่นนี้ในหลายปีที่ผ่านมาพรรคเดโมแครตจึงพยายามยกเครื่องและต้องการทำให้สำนักงานภาษีมีประสิทธิภาพในการตามเก็บภาษีจากพวกนายทุนใหญ่ให้ได้ ในการเจรจาครั้งสำคัญนี้ จากงบประมาณ 8 หมื่นล้าน รีพับลิกันก็ให้ตัดงบลงไป 1.4 พันล้านที่จะให้สำนักงานภาษี และอีก 2 หมื่นล้านจะเกลี่ยไปช่วยโครงการด้านที่ไม่ใช่การทหารที่ถูกแช่แข็งต่อไป
โครงการที่ไม่อยู่ในความคิดทางการเมืองของรีพับลิกันคือด้านสิ่งแวดล้อม ก็มีการแก้กฎหมายที่จะให้มีการตรวจอุตสาหกรรมที่ทำลายสภาพแวดล้อมโดยรัฐบาลกลางเหลือแค่ปีหรือสองปีเท่านั้น ปรากฏว่ามลรัฐที่ได้ผลประโยชน์โดยตรงจากร่างกฎหมายนี้ได้แก่โครงการท่อส่งน้ำมันผ่านหุบเขาในเวสต์เวอร์จิเนีย ของวุฒิสมาชิกโจ แมนชิน ซึ่งเป็นวุฒิสมาชิกเดโมแครตที่หัวแข็งและท้าทายประธานาธิบดีไบเดนมาตลอดกว่าจะยอมลงมติรับรองกฎหมายของทำเนียบขาว
โครงการสุดท้ายคือหนี้ของนักศึกษา (student loan) ซึ่งประธานาธิบดีโจ ไบเดนเสนอให้ผ่อนปรนแก่นักศึกษาที่เป็นหนี้กองทุนในการเรียน โดยยอมยกเลิกให้แก่นักศึกษาจำนวนหนึ่งที่อยู่ในเงื่อนไข แต่กฎหมายนี้ถูกฟ้องไปยังศาลสูงสุดว่าไม่ต้องตามรัฐธรรมนูญ ยังอยู่ระหว่างการรอคำพิพากษาว่าจะยกหนี้ให้ได้ไหม โจ ไบเดนยอมตกลงยกเลิกการระงับการจ่ายคืนหนี้ในระหว่างนี้ไปก่อน ซึ่งเป็นนโยบายของทรัมป์ตอนที่เขาเป็นประธานาธิบดี
ประธานสภาผู้แทนฯ แมคคาร์ธีกล่าวแถลงความสำเร็จของข้อตกลงนี้ว่า “เราจะจ่ายเงินงบประมาณปีหน้าน้อยลงกว่าที่จ่ายปีนี้ หยุดการจ่ายเงินที่ทำให้เงินเฟ้อมากขึ้นและให้งบประมาณเต็มที่แก่การป้องกันประเทศ การรักษามาตรการในการดูแลทหารผ่านศึกษาอย่างครบถ้วน และการปกปักรักษาระบบประกันสังคมและค่ารักษาพยาบาลอย่างเต็มที่ … ในทศวรรษที่ผ่านมาไม่มีการจำกัดหนี้ครั้งใดนำไปสู่การลดการใช้จ่ายส่วนทั้งหมด การลดค่าใช้จ่ายที่ไม่ใช่การทหาร และการลดการขาดดุลลงไปได้ รัฐบัญญัติความรับผิดชอบทางการคลัง (The Fiscal Responsibility Act) เป็นการปฏิรูปการใช้จ่ายอย่างแท้จริง”
แต่ชัยชนะที่แท้จริงต้องรอจนกว่ากฎหมายความรับผิดชอบทางการคลังนี้ผ่านรัฐสภาทั้งสองแล้วประธานาธิบดีไบเดนลงนาม ทั้งหมดต้องทำให้เสร็จก่อนวันที่ 5 มิถุนายน แหล่งข่าววงในกล่าวว่า มีกลุ่มเอียงขวาคณะเสรีภาพอย่างน้อย 6 คนแสดงความไม่พอใจในข้อตกลงนี้ และจะหาทางหยุดยั้งหรือทำให้ร่างกฎหมายนี้ไม่อาจเข้าสู่วาระการพิจารณาได้ อาจด้วยการใช้คณะกรรมาธิการว่าด้วยระเบียบกฎเกณฑ์การประชุม (Rules Committee) เสนอระเบียบแบบวิธีเพิ่มเติมในการพิจารณาด้วยความจำเป็นนานาประการ นี่เป็นมาตรการปกติในการถ่วงหรือชะลอการเอาร่างกฎหมายเข้าสภา ส่วนในวุฒิสภาก็มีอย่างน้อยสองคนที่ไม่เห็นด้วยกับการอ่อนข้อของประธานสภาฯ แมคคาร์ธี ประเมินกันว่าสมาชิกทั้งสองพรรคที่ฝ่ายหนึ่งเป็นพวกราดิคัล (เดโมแครต) กับอีกฝ่ายที่เป็นขวาสุดขั้ว (รีพับลิกัน) ทั้งสองขั้วนี้มีความเป็นไปได้มากที่จะไม่ลงคะแนนเสียงให้แก่ร่างกฎหมายนี้ ดังนั้นการผ่านกฎหมายนี้จึงต้องอาศัยเสียงจากบรรดาสมาชิกฝ่ายกลาง (moderate) ของทั้งสองพรรคในการลงคะแนนเสียงให้ผ่านได้
ครั้งนี้จะเป็นการพิสูจน์ความสามารถและน้ำยาของประธานสภาผู้แทนราษฎรเควิน แมคคาร์ธีว่าจะสามารถระดมเสียงสนับสนุนของเขาได้เกินเสียงข้างมากหรือไม่ ถ้าไม่ได้ เขาจะยอมไปขอร้องหัวหน้าเสียงข้างน้อยฝ่ายเดโมแครต (ฮาคีม เจฟฟรีส์) ให้ลงมาช่วยหน่อยไหม ก่อนนี้เมื่อถูกถามในประเด็นนี้ แมคคาธีร์ตอบว่าไม่ต้อง เพราะมันเท่ากับแสดงถึงความไร้น้ำยาของเขาในการคุมเสียงรีพับลิกันในสภานั่นเอง
ในที่สุดระบบประชาธิปไตยเสรีก็ต้องมาจบลงตรงที่การเจรจาต่อรองและการประนีประนอม ดังที่โจ ไบเดนกล่าวแก่สมาชิกเดโมแครตว่า “ไม่มีใครได้ทั้งหมดและเสียทั้งหมด”
เรื่อง: ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ
