หากประเทศหนึ่งส่งกองกำลังเข้าไปรุกรานดินแดนของอีกประเทศหนึ่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ย่อมเป็นการขัดกับเจตนารมณ์ของสหประชาชาติ ตามกฎบัตรสหประชาชาติ ข้อ 2 วรรค 4 ที่เรียกร้องให้สมาชิกต้องยุติการข่มขู่หรือการใช้กำลังทหารที่ขัดกับวัตถุประสงค์ของสหประชาชาติ (United Nations)[1]
สังคมโลกบอบช้ำมามากกับสงครามโลกทั้งสองครั้งซึ่งมีต้นเหตุมาจากการรุกรานประเทศอื่น ประเทศที่ได้ชื่อว่าเป็นผู้รุกรานจะมีความรับผิดภายใต้กรอบกฎหมายระหว่างประเทศ และผู้นำของประเทศที่สั่งให้มีการรุกรานอาจมีความรับผิดทางอาญาข้อหา ‘อาชญากรรมรุกราน’ (crime of aggression) เป็นการเฉพาะตัว ภายใต้กรอบของกฎหมายอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Law) ซึ่งหากมีการตัดสินว่าผู้นำมีความผิดฐานอาชญากรรมกรุกราน ผู้นำประเทศเหล่านั้นก็จะต้องรับโทษจำคุก ปรับ และริบทรัพย์สิน คล้ายกับโทษทางอาญาที่ลงโทษกับผู้กระทำความผิดอาญาอื่นๆ
ธรรมนูญกรุงโรม (Rome Statute) ที่กำหนดความผิดอาญาร้ายแรงสูงสุดระหว่างประเทศและจัดตั้งศาลอาญาระหว่างประเทศ (International Criminal Court) ได้กำหนดให้อาชญากรรมรุกราน (crime of aggression) เป็นหนึ่งในสี่ฐานความผิดอาญาร้ายแรงสูงสุด[2] ซึ่งศาลอาญาระหว่างประเทศมีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาลงโทษทางอาญากับผู้กระทำความผิดร้ายแรงสูงสุดดังกล่าว
สามฐานความผิดแรก คือ ล้างเผ่าพันธุ์มนุษย์ (Genocide),อาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ (Crimes against humanity) และอาชญากรรมสงคราม (War crimes) มีการกำหนดบทนิยาม และวิธีพิจารณาคดีที่ใช้ได้ตั้งแต่ศาลเริ่มทำการเมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม ค.ศ. 2002 แต่ฐานความผิดอาชญากรรมรุกราน (Crime of aggression) เพิ่งมากำหนดนิยามได้ในปี ค.ศ. 2010 ภายหลังศาลเปิดทำการมาแล้วถึง 8 ปี และศาลอาญาระหว่างประเทศเพิ่งได้รับอนุมัติจากรัฐภาคีให้มีอำนาจดำเนินคดีอาชญากรรมรุกรานเมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม ค.ศ. 2018 นี้เอง อาจเป็นเพราะการกำหนดความหมายและการดำเนินคดีอาชญากรรมรุกรานมีผลกระทบกับบทบาทของประเทศมหาอำนาจและผู้นำของประเทศดังกล่าวในเวทีโลกที่มักจะมีการใช้กองกำลังของตนเองในประเทศอื่น
1. การใช้กองกำลังรุกรานประเทศอื่นที่ขัดต่อกฎบัตรสหประชาชาติ
แม้จะมีการกำหนดความหมายอย่างล่าช้าไปถึงแปดปี แต่ธรรมนูญกรุงโรมโดยประเทศสมาชิกก็ประสบความสำเร็จในการกำหนดความหมายของอาชญากรรมรุนรานโดยการแก้ไขธรรมนูญกรุงโรม ปี ค.ศ. 2010 โดยเพิ่มข้อ ‘8 bis’ โดยลักษณะการกระทำที่เป็นความผิดอาชญากรรมรุกรานมีหลายอย่าง เช่น การโจมตีโดยกองกำลังติดอาวุธของรัฐหนึ่งต่อรัฐอื่น การยึดครองดินแดนรัฐอื่น การผนวกดินแดนของรัฐอื่นเป็นของตน การทิ้งระเบิดในดินแดนอื่น การปิดกั้นท่าเรือหรือชายฝรั่งของรัฐอื่น การยอมให้รัฐอื่นใช้ดินแดนของตนเองเพื่อรุกรานประเทศที่สาม เป็นต้น องค์ประกอบสำคัญที่จะเป็นความผิดอาชญากรรมรุกราน คือ การรุกรานรัฐอื่นดังกล่าวต้องเป็นการละเมิดอย่างชัดแจ้งต่อกฎบัตรสหประชาชาติ
การใช้กองกำลังทหารที่ไม่ละเมิดต่อกฎบัตรสหประชาชาติ จึงไม่เป็นความผิดอาชญากรรมรุกราน ที่สากลยอมรับมีสองกรณี[3] คือ
1. การใช้กองกำลังเพื่อป้องกันตัวเอง (self-defence) เช่นประเทศอื่นมารุกรานเรา เราก็กำลังทหารป้องกันตนเองได้ หรือ
2. การใช้กองกำลังรักษาสันติภาพ (UN peace keeping or peace-enforcement mission) ที่ได้รับอนุมัติโดยคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ เช่น ทหารใส่หมวกฟ้าตรายูเอ็น (blue helmets) ไปปฏิบัติภารกิจรักษาสันติภาพในประเทศต่างๆ
แม้จะมีความพยายามตีความว่าการส่งกำลังไปประเทศอื่นเพื่อวัตถุประสงค์ทางมนุษยธรรม (huminitarian intervention) จะเป็นการชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ยังมีข้อโต้แย้งอยู่[4]
หากไม่ใช่กรณีการใช้กำลังป้องกันประเทศตนเอง หรือ การรับภารกิจใส่หมวกฟ้า (blue helmets) จากสหประชาชาติ การใช้กองกำลังในประเทศอื่น เสี่ยงที่จะเป็นการกระทำความผิดอาชญากรรมรุกราน
2. เหล้าเก่าในขวดใหม่
ย้อนอดีตที่มาสักนิดการลงโทษทางอาญากับผู้สั่งให้มีการใช้กำลังทหารรุกรานประเทศอื่น เริ่มต้นครั้งแรกภายหลังสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลง โดยศาลทหารระหว่างประเทศที่นูเรมแบร์กได้ดำเนินคดีกับพลพรรคนาซีผู้สั่งการรุกรานประเทศอื่นด้วยข้อหา ‘อาชญากรรมต่อสันติภาพ’ (crimes against peace) ร่วมกับข้อหาอื่นๆ
ข้อหาอาชญากรรมต่อสันติภาพ (crime against peace) คือ การวางแผน เตรียมการและการทำสงครามรุกรานประเทศอื่น หรือทำสงครามที่ขัดแย้งกับสนธิสัญญาระหว่างประเทศ
เรียกได้ว่า อาชญากรรมต่อสันติภาพนำมาใช้ลงโทษผู้นำและพรรคพวกเยอรมันผู้รุกรานประเทศอื่นๆในยุโรปในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง และข้อหาเดียวกันนี้นำไปใช้กับผู้นำญี่ปุ่น ผู้ก่อสงครามในเอเชียแปซิฟิกในการพิจารณาคดีของศาลทหารระหว่างประเทศที่โตเกี่ยว (Tokyo IMT) เช่นเดียวกัน[5]
ต่อมาเนื้อหาของความผิดอาชญากรรมต่อสันติภาพ (crime against peace) ได้ถูกนำบรรจุในขวดใหม่ที่ชื่อ อาชญากรรมรุกราน (crime of aggression) และบัญญัติเป็นความผิดในธรรมนูญกรุงโรมตั้งแต่ ค.ศ. 1998 โดยมีเนื้อหาสำคัญคล้ายกับอาชญากรรมต่อสันติภาพหลังสงครามโลกครั้งที่สอง
3. อาชญากรรมรุกรานเอาผิดเฉพาะผู้นำทางการเมืองหรือทางการทหาร
อาชญากรรมรุกรานเป็นอาชญากรรมของผู้นำ (leadership crime)[6] จึงเป็นอาชญากรรมที่ลงโทษเฉพาะระดับผู้นำ (leader)[7] ไม่ว่าจะเป็นผู้นำทางการเมืองหรือผู้นำทางการทหาร ดังนั้นผู้ที่เข้าข่ายเป็นผู้กระทำความผิด คือ ผู้นำประเทศ หรือผู้นำทางทหาร
ทหารหรือบุคคลผู้รับคำสั่งไปรุกรานประเทศอื่นจะไม่มีความผิดฐานอาชญากรรมรุกราน เว้นแต่ ถ้าทหารหรือกองกำลังเหล่านั้นไปฆ่าพลเรือนโดยเจตนา ก็อาจจะเป็นความผิดอาชญากรรมสงคราม (war crimes) ได้
4. แล้วจะดำเนินคดีกับผู้ก่ออาชญากรรมรุกรานอย่างไร
สำหรับความผิดสามข้อหา คือ ความผิดล้างเผ่าพันธุ์มนุษย์ อาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ และอาชญากรรมสงคราม ศาลอาญาระหว่างประเทศสามารถดำเนินคดีผู้กระทำความผิดดังกล่าวได้ หากการกระทำได้เกิดขึ้นในดินแดนรัฐภาคีธรรมนูญกรุงโรม หรือกระทำโดยคนสัญชาติของรัฐภาคีธรรมนูญกรุงโรม ซึ่งปัจจุบันมีรัฐภาคีทั้งหมด 123 ประเทศ ดังนั้น หากมีความผิดดังกล่าวเกิดขึ้นในดินแดนของ 123 ประเทศเหล่านี้ หรือกระทำโดยคนสัญชาติของประเทศเหล่านี้ ศาลอาญาระหว่างประเทศมีเขตอำนาจ ดูรายชื่อประเทศที่เป็นภาคีธรรมนูญกรุงโรม
นอกจากนี้ หากคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) ที่มีประเทศถาวรห้าชาติ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา รัสเซีย อังกฤษ ฝรั่งเศส และจีน มีมติให้คดีใดต้องไปขึ้นศาลอาญาระหว่างประเทศ ศาลอาญาระหว่างประเทศก็มีอำนาจพิจารณาการกระทำความผิดดังกล่าวที่เกิดขึ้นทั่วโลก แม้การกระทำความผิดนั้นจะเกิดขึ้นในประเทศที่ไม่ใช่รัฐภาคีธรรมนูญกรุงโรมก็ตาม[8]
ในการดำเนินคดีความผิดอาชญากรรมรุกรานมีความซับซ้อนขึ้นไปกว่าความผิดสามข้อหาดังกล่าว กล่าวคือ
1. ศาลอาญาระหว่างประเทศจะดำเนินคดีกับผู้ก่ออาชญากรรมรุกรานได้เฉพาะประเทศภาคีที่ยอมรับการแก้ไขเพิ่มเติมนิยามอาชญากรรมรุกรานเท่านั้น ซึ่งปัจจุบันมีเพียง 43 ประเทศเท่านั้น ดูรายชื่อประเทศ
2. หากเกิดอาชญากรรมรุกรานขึ้นโดยผู้นำ 43 ประเทศเหล่านี้ คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) จะเป็นผู้พิจารณาเบื้องต้น (a determination) ก่อนว่าการกระทำนั้นเป็นความผิดอาชญากรรมรุกรานหรือไม่ หากไม่มีมติออกมาภายในหกเดือน อัยการประจำศาลอาญาระหว่างประเทศก็อาจไปขอไฟเขียวจากองค์คณะไต่สวน (pre-trial chamber) ของศาลอาญาระหว่างประเทศ เพื่อสอบสวนดำเนินคดีกับผู้กระทำความผิดได้ อย่างไรก็ดี แม้องค์คณะไต่สวนเปิดไฟเขียวและอัยการเริ่มดำเนินคดีไปแล้ว คณะมนตรีความมั่นคงก็ตามมาขอให้ชะลอการดำเนินคดีไว้ได้อีก[9] ด้วยเหตุผลทางการเมืองระหว่างประเทศ
3. คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติสามารถมีมติให้ศาลอาญาระหว่างประเทศสอบสวนดำเนินคดีได้กับผู้ก่ออาชญากรรมรุกรานที่เกิดขึ้นได้ทั่วโลก[10] แม้ไม่ใช่เกิดในดินแดนรัฐภาคีหรือโดยสัญชาติรัฐภาคีก็ตาม
4. สหรัฐอเมริกา รัสเซีย อังกฤษ ฝรั่งเศส และจีน เป็นประเทศถาวรห้าชาติในคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ ซึ่งมีอำนาจ veto หากหนึ่งในห้าประเทศนี้ veto ก็ไม่มีทางมีมติได้
ลองเอาหลักทั้งสี่ข้อมาพิจารณาการดำเนินคดีผู้กระทำความผิดอาชญากรรมรุกราน จะได้คำตอบดังนี้
1. รัสเซีย จีน และสหรัฐอเมริกาไม่เป็นภาคีธรรมนูญกรุงโรม ส่วนอังกฤษและฝรั่งเศสแม้เป็นภาคีธรรมนูญกรุงโรมแต่ไม่ยอมรับอำนาจการแก้ไขเพิ่มเติมนิยามความผิดอาชญากรรมรุกราน ศาลอาญาระหว่างประเทศจึงไม่มีอำนาจดำเนินคดีในข้อหาอาชญากรรมรุกรานกับผู้นำประเทศมหาอำนาจเหล่านี้เลย
2. แม้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติยังคงมีอำนาจที่จะออกมติให้ศาลอาญาระหว่างประเทศสอบสวนดำเนินคดีกับผู้นำประเทศทั่วโลกที่ก่ออาชญากรรมรุกรานได้ แต่ในความเป็นจริงก็คงมีมติให้ดำเนินคดีกับผู้นำประเทศอื่นที่ไม่ใช่ผู้นำประเทศมหาอำนาจห้าชาติ เพราะหากเกิดอาชญากรรมรุกรานโดยประเทศมหาอำนาจห้าชาติ สหรัฐอเมริกา รัสเซีย อังกฤษ ฝรั่งเศส และจีน ก็คง veto เพื่อไม่ให้มีมติดำเนินคดีกับผู้นำของตัวเองหรือพรรคพวก แบบเดียวกับที่รัสเซีย veto ไม่ประนามการรุกรานยูเครนที่เกิดขึ้นจากการกระทำของตนเอง และ สหรัฐอเมริกา veto ไม่วิจารณ์การกระทำของอิสราเอล
สรุป
สัจธรรมของสงครามคือความสูญเสีย สงครามได้สร้างแผลอันเจ็บปวดให้กับสังคมโลกมาแล้วหลายครั้งหลายแห่ง โดยเฉพาะแผลใหญ่จากสงครามโลกทั้งสองครั้ง หลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง สหประชาชาติถือกำเนิดขึ้นเพื่อเป็นกลไกทางการเมืองและทางกฎหมายระหว่างประเทศที่จะยุติไม่ให้เกิดสงครามขึ้นอีก ปรากฏชัดในข้อ 1.1 ของกฎบัตรสหประชาชาติ ที่ว่า วัตถุประสงค์ของสหประชาติเพื่อรักษาสันติภาพและความมั่นคงระหว่างประเทศ (To maintain international peace and security)
กฎหมายอาญาระหว่างประเทศพยายามเข้ามามีส่วนในการระงับสงครามโดยการลงโทษผู้ก่ออาชญากรรมต่อสันติภาพและพัฒนามาเป็นการลงโทษผู้ก่ออาชญากรรมรุกรานในปัจจุบัน การกำเนิดขึ้นของศาลอาญาระหว่างประเทศเพื่อเป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นมาเพื่อยุติสภาวะการไร้การลงโทษ (impunity) กับผู้กระทำความผิดอาญาร้ายแรงระหว่างประเทศ รวมทั้งอาชญากรรมรุกราน
อาชญากรรมรุกราน คือ อาชญากรรมแห่งการแย่งดินแดน เมื่อปลาเล็กทะเลาะกัน กลไกทางกฎหมายอาญาระหว่างประเทศเข้ามาจัดการผู้กระทำความผิดอาชญากรรมรุกรานได้หลายช่องทาง แต่เมื่อปลาใหญ่กินปลาเล็ก หรือเมื่อปลาใหญ่ทะเลาะกันเอง กลไกดังกล่าวดูเหมือนจะทำอะไรไม่ได้ โดยเฉพาะเมื่อปลาใหญ่ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้กระทำความผิดอาชญากรรมรุกรานเสียเอง สภาวะไร้การลงโทษก็ยังคงมีอยู่ต่อไป หากปลาใหญ่นั้นเป็นหนึ่งในห้าปลาถาวรที่คุมบ่อน้ำที่เรียกว่าประชาคมโลกมาแล้ว 77 ปี
คำถาม คือ เมื่อไรจะมีกลไกอื่นที่ยับยั้งสงครามได้อย่างแท้จริง
[1] United Nations Charter, Article 2.4 “All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the Purposes of the United Nations”.
[2] Rome Statute, Article 5 Crimes within the jurisdiction of the Court
“The jurisdiction of the Court shall be limited to the most serious crimes of concern to the international community as a whole. The Court has jurisdiction in accordance with this Statute with respect to the following crimes:
(a) The crime of genocide;
(b) Crimes against humanity;
(c) War crimes;
(d) The crime of aggression”.
[3] Robert Cryer et al., An Introduction to International Criminal Law and Procedure, second edition, Cambridge University Press, 2010, p. 322.
[4] Ibid.
[5] Ibid., p. 313.
[6] Ibid., p. 318.
[7] อาชญากรรมต่อสันติภาพ (crime against peace) ก็ลงโทษเฉพาะ ผู้นำ (leader) และผู้ที่มีอำนาจระดับสูงในการกำหนดนโยบาย (high-level policy makers) ในการใช้กองกำลังรุกรานประเทศอื่นเท่านั้น โดยไม่ลงโทษทหารผู้รับคำสั่งไปปฏิบัติเช่นกัน
[8] Rome Statute, Article 13 Exercise of jurisdiction
The Court may exercise its jurisdiction with respect to a crime referred to in article 5 in accordance with the provisions of this Statute if: …
(b) A situation in which one or more of such crimes appears to have been committed is referred to the Prosecutor by the Security Council acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations; or…”
[9] Rome Statute, Article 15bis Exercise of jurisdiction over the crime of aggression (State referral, proprio motu)
6. Where the Prosecutor concludes that there is a reasonable basis to proceed with an investigation in respect of a crime of aggression, he or she shall first ascertain whether the Security Council has made a determination of an act of aggression committed by the State concerned. The Prosecutor shall notify the Secretary-General of the United Nations of the situation before the Court, including any relevant information and documents.
7. Where the Security Council has made such a determination, the Prosecutor may proceed with the investigation in respect of a crime of aggression.
8. Where no such determination is made within six months after the date of notification, the Prosecutor may proceed with the investigation in respect of a crime of aggression, provided that the Pre-Trial Division has authorized the commencement of the investigation in respect of a crime of aggression in accordance with the procedure contained in article 15, and the Security Council has not decided otherwise in accordance with article16”.
[10] Article 15ter Exercise of jurisdiction over the crime of aggression (Security Council referral)
1. The Court may exercise jurisdiction over the crime of aggression in accordance with article 13, paragraph (b), subject to the provisions of this article. …”
เรื่อง: ปกป้อง ศรีสนิท
