ท่ามกลางสภาพเศรษฐกิจไทยที่ซบเซา ตัวเลขทางเศรษฐกิจไทยยังคงไม่ฟื้นกลับสู่ระดับก่อนการระบาดของโรคโควิด-19 อีกทั้งการควบรวมธุรกิจในช่วงปีที่ผ่านยังเร่งให้เกิดการผูกขาดและถ่างความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย
ขณะที่เศรษฐกิจไทยกำลังชราและชะลอตัวลง การเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศใกล้เคียงในภูมิภาคอาเซียนอย่างเวียดนามและอินโดนีเซียกลับก้าวไปข้างหน้าอย่างไม่หยุดยั้งในฐานะฐานการผลิตใหม่ของโลก ปัญหาทางเศรษฐกิจเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงความน่ากังวลและความจำเป็นให้เกิดการปฏิรูปสถาบัน เพื่อให้เศรษฐกิจไทยได้เติบโตอย่างเต็มศักยภาพ มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม พร้อมรับกับการแข่งขันทางเศรษฐกิจกับนานาประเทศ
ฉัตร คําแสง ผู้อำนวยการ 101 PUB – 101 Public Policy Think Tank ชวนเปิดบทสนทนาประเด็นร้อนสถานการณ์เศรษฐกิจไทยและข้อเสนอแนะต่อการปฏิรูปตลาดผ่านการนำเสนอในหัวข้อ ‘3 โจทย์ปฏิรูปตลาด สร้างโอกาส-แข่งขัน-เท่าเทียม’ ณ งานเสวนา ‘ปฏิรูปตลาด: สร้างโอกาส-แข่งขัน-เท่าเทียม’ ที่จัดขึ้นโดย Center for International Private Enterprise และ 101 PUB
ถดถอย-เหลื่อมล้ำ: วิกฤติเศรษฐกิจไทยในวันที่ซบเซา
ในช่วงต้น ฉัตรฉายภาพกว้างของเป้าหมายในการพัฒนาเศรษฐกิจว่าในท้ายสุดเป็นความเชื่อแบบอมาตยา เซน กล่าวคือ “การสร้างเสรีภาพให้คนได้ทำในสิ่งที่อยากจะทำและพัฒนาขีดความสามารถได้อย่างเสมอหน้า” หลายครั้งมักมีการพูดกันว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจจะต้องแลกกับความเท่าเทียม หมายถึงสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจก่อนและสร้างความเท่าเทียมภายหลัง แต่งานวิจัยในหลายประเทศพบว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจสามารถเกิดควบคู่กับการสร้างความเท่าเทียม นอกจากนี้หลายประเทศที่เติบโตทางเศรษฐกิจสูงได้ในระยะยาว มีความเหลื่อมล้ำน้อยลง เช่น กลุ่มประเทศเสือเศรษฐกิจเอเชีย
ฉัตรให้ความเห็นว่าในการพิจารณาเรื่องการสร้างการเติบโตและความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการสร้างพลวัตทางเศรษฐกิจ โดยมีปัจจัยที่ต้องพิจารณา ดังต่อไปนี้ 1) การสร้างความซับซ้อนทางเศรษฐกิจ 2) การเพิ่มมูลค่าของงาน และ 3) ผลิตภาพแรงงาน กล่าวคือพัฒนาสินค้าและบริการให้มีความซับซ้อน เป็นที่ต้องการของตลาดโลก และมีมูลค่าสูงผ่านการใช้นวัตกรรมและเพิ่มผลิตภาพของแรงงาน
ย้อนกลับมามองสถานการณ์ประเทศไทย พบว่าดัชนีความซับซ้อนทางเศรษฐกิจ (Economic Complexity Index) ที่สะท้อนขีดความสามารถของประเทศไทยในเชิงเศรษฐกิจเคยมีพลวัตที่ดีในช่วงต้นทศวรรษที่ 2000 กลับมีดัชนีความซับซ้อนทางเศรษฐกิจอยู่ในระหว่าง 1.0-1.3 ในช่วง ค.ศ. 2011- 2021 ชี้ให้เห็นถึงขีดความสามารถของประเทศไทยในเชิงเศรษฐกิจที่ย่ำอยู่กับที่ สอดคล้องกับอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศไทยที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยในช่วงก่อนวิกฤติต้มยำประเทศไทยเคยมีอัตราการเติบโตของ GDP เฉลี่ยร้อยละ 8 และลดลงมาเหลือเฉลี่ยร้อยละ 5 ในช่วงหลังต้มยำกุ้ง ระหว่าง ค.ศ.1999-2008 ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นช่วงเศรษฐกิจดีของประเทศไทย หลังจากนั้นเศรษฐกิจไทยก็เผชิญความผันผวนจากปัญหาเศรษฐกิจโลก น้ำท่วมใหญ่ และปัญหาเสถียรภาพทางการเมืองภายใต้การรัฐประหาร ทำให้ช่วง ค.ศ. 2012-2019 อัตราการเติบโตของ GDP เฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 3 ปัจจุบันอัตราการเติบโต GDP ค.ศ. 2022-2023 ของไทยเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 2.5 ยังไม่ฟื้นตัวกลับสู่ระดับก่อนการแพร่ระบาดโควิด-19
ในอีกด้านฉัตรยังสะท้อนให้เห็นถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่ยังคงเรื้อรั้งผ่านดัชนีจีนี (Gini Index) ความเหลื่อมล้ำทั้งในด้านรายได้ และความเหลื่อมล้ำในด้านความมั่งคั่งยังคงมีตัวเลขที่สูง แม้จะเคยมีบางช่วงที่ลดลง เนื่องจากพลวัตทางเศรษฐกิจดี แต่ปัจจุบันตัวเลขกลับเด้งขึ้นมา
“ประเทศไทยกำลังเจอปัญหาใหญ่ในเชิงเศรษฐกิจ เรียกว่าเป็นวิกฤตแล้วกันนะครับ แต่ว่าไม่ใช่วิกฤตในรูปแบบที่เป็น demand-side ที่ต้องไปทำการกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่มันคือวิกฤตในเชิงโครงสร้างที่เราจะต้องแก้ไขกันอย่างจริงจัง” ฉัตรกล่าว และมีข้อเสนอถึงการสร้างพลวัตทางเศรษฐกิจ แก้ปัญหาคอขวดเรื่องการแข่งขัน 3 ข้อเสนอ ดังนี้
1. สร้างสภาพแวดล้อมเพื่อสร้างความซับซ้อน
2. สร้างวัฒนธรรมในการถ่ายทอดเทคโนโลยี
3. สร้างการแข่งขันในเศรษฐกิจ ผ่านกลไกความรับผิดชอบและแรงจูงใจให้พัฒนา
อำนาจเหนือตลาด: ตัวการลดแรงจูงใจในการพัฒนาธุรกิจ
จากข้อเสนอสร้างสภาพแวดล้อมเพื่อสร้างความซับซ้อนและสร้างวัฒนธรรมในการถ่ายทอดเทคโนโลยี ที่ผ่านมารัฐบาลไทยพยายามจะสร้างความซับซ้อนทางเศรษฐกิจผ่านการดึงดูดการลงทุนและวางเงื่อนไขเรื่องถ่ายทอดเทคโนโลยี ซึ่งมีทั้งที่ประสบความสำเร็จและไม่ประสบความสำเร็จ อย่างไรก็ดีฉัตรชี้ว่าปัญหาสำคัญที่ทำให้การสร้างความซับซ้อนทางเศรษฐกิจ ทั้งในเชิงนโยบายและในทางปฏิบัติไม่เกิดประสิทธิภาพที่ดีนัก เนื่องจากการมีอำนาจเหนือตลาด ทำให้หลายบริษัทอาจขาดแรงจูงใจในการพัฒนาสินค้าและบริการในภาวะที่ไร้แรงกดดันทางการแข่งขันทางเศรษฐกิจ
ตัวชี้วัดหนึ่งของอำนาจเหนือตลาดคือการกระจุกตัวของส่วนแบ่งรายได้ โดย ค.ศ. 2004 กลุ่มบริษัทจดทะเบียนที่มีรายได้สูงสุดกลุ่ม 5% บนถือครองส่วนแบ่งรายได้ประมาณ 85% ของรายได้บริษัทจดทะเบียนทั้งหมด และจากข้อมูล ค.ศ. 2016 กลุ่มบริษัทดังกล่าวยังขยับถือครองส่วนแบ่งรายได้ขึ้นเป็นประมาณ 90% ของรายได้บริษัทจดทะเบียนทั้งหมด นอกจากนี้หากพิจารณารายอุตสาหกรรมยังพบว่าในหลายอุตสาหกรรมมีการกระจุกตัวเพิ่มขึ้น จากเดิมที่เป็นกลุ่มอุคสาหกรรมที่มีการแข่งขันสูง การกระจุกตัวต่ำก็เริ่มขยับมาเป็นกลุ่มอุตสาหกรรมที่กระจุกตัวปานกลาง กลุ่มอุตสาหกรรมที่กระจุกตัวปานกลางก็ขยับเป็นกลุ่มอุตสาหกรรมที่มีการกระจุกตัวสูง อย่างไรก็ดีฉัตรชี้ว่าการกระจุกตัวไม่ได้แปลผันโดยตรงว่าตลาดจะแข่งขันไม่ได้ แต่ก็เป็นเรื่องที่มักเกิดร่วมกัน
ไม่เพียงเท่านั้น อำนาจเหนือตลาดและภาวะไร้แรงกดดันทางการแข่งขันยังสะท้อนผ่านราคาต่อต้นทุนที่เพิ่มต่อเนื่อง โดยเฉพาะในบริษัทใหญ่ ในงานวิจัยของทศพล อภัยทานและคณะที่ศึกษาแนวโน้มของการแข่งขันในภาคธุรกิจไทยและผลกระทบของอำนาจตลาดต่อการตัดสินใจของบริษัท โดยวัดอำนาจตลาดจาก Markup หรือสัดส่วนระหว่างราคาขายและต้นทุนผันแปรหน่วยสุดท้าย ซึ่งสะท้อนความสามารถของบริษัทในการตั้งราคาให้สูงหรือกดราคาปัจจัยการผลิตให้ต่ำลง พบว่าในช่วงทศวรรษที่ผ่านมากลุ่มบริษัทบนสามารถเก็บ Markup ในสัดส่วนที่สูงขึ้นกว่ากลุ่มอื่น โดยเพิ่ม +14.1% สาเหตุสำคัญที่เป็นเช่นนั้นคือการมีเครือข่ายการถือหุ้นในเศรษฐกิจ และในบางกลุ่มบริษัทยังสามารถเก็บ Markup ได้มากขึ้นหากเป็น 1) กลุ่มธุรกิจบริการที่เจอการแข่งขันยาก 2) เครือข่ายในอุตสาหกรรมเดียวกันที่มีบริษัทลูก ทำให้สามารถสร้างอำนาจต่อรองได้ หรือ 3) เครือข่ายที่มีรายได้สูง
นอกจากนี้ข้อมูลของกรมพัฒนาธุรกิจการค้ายังสะท้อนให้เห็นว่าภาคธุรกิจไทยในช่วงการฟื้นตัวจากโควิด-19 ยังคงมีความกระจุกตัวและอำนาจเหนือตลาดสูงอย่างต่อเนื่อง เมื่อพิจารณาอัตราการเติบโตของรายได้ระหว่างค.ศ. 2020-2021 และ 2021-2020 ธุรกิจขนาดเล็ก มีอัตราการเติบโตของรายได้ 1.3% และเพิ่มขึ้นเป็น 4.9% ในปีถัดมา ขณะที่ธุรกิจขนาดใหญ่เติบโตขึ้นจาก 11.8% เป็น 22.4% สอดคล้องกับอัตรากำไรสุทธิที่ธุรกิจขนาดใหญ่ได้ผลกระทบทางลบน้อยกว่าธุรกิจขนาดเล็กในช่วง ค.ศ. 2020 โดยมีอัตรากำไรสุทธิ -2.1% ขณะที่ธุรกิจขนาดเล็ก มีอัตรากำไรสุทธิ -4.6% และในปี ค.ศ. 2022 ธุรกิจขนาดใหญ่ฟื้นตัวจากโควิด-19 มีอัตรากำไรสุทธิ 5.9% ขณะที่ธุรกิจขนาดเล็กมีอัตรากำไรสุทธิ 4.7%
ฉัตรให้ความเห็นว่าเมื่อพูดถึงประเด็นอำนาจเหนือตลาดมักย้อนไปถึงเรื่องชาตินิยมทางเศรษฐกิจที่ในอดีตมองว่าการสร้างบริษัทแห่งชาติขนาดใหญ่ เพื่อให้ประเทศที่มีขนาดเล็กสามารถไปแข่งขันในเวทีต่างชาติ แต่งานวิจัยหลายชิ้นพบว่าเมื่อบริษัทแห่งชาติขนาดใหญ่เกิดขึ้นและมีอำนาจเหนือตลาดจะไปลดแรงจูงใจในการพัฒนาธุรกิจ ทำให้ราคาต่อต้นทุนสูงขึ้นมีโอกาสที่จะลงทุนพัฒนาสินค้าและส่งออกน้อยลง
“จริงๆ แล้วอำนาจเหนือตลาดไม่ใช่กลไกการกำกับดูแลในการสร้าง national champion ที่ถูกต้องถูกทางสักเท่าไรนัก สุดท้ายรัฐต้องหากลไกความรับผิดรับชอบและแรงจูงใจในการที่ทำให้ภาคธุรกิจพัฒนา ซึ่งก็คือระบบการแข่งขัน อย่างในประเทศเกาหลี ญี่ปุ่น เวลาที่รัฐบาลจะให้ความช่วยเหลือภาคธุรกิจ มักจะวางเงื่อนไขด้วยการที่ให้สินค้าต้องไปแข่งกับโลกได้ และส่วนใหญ่เขาจะใหญ่ในธุรกิจที่เป็น tradeable ในธุรกิจที่สามารถสะสมความรู้ความสามารถ สิ่งเหล่านี้ก็จะแตกต่างกับธุรกิจในไทยที่ใหญ่ ซึ่งความใหญ่หลายๆ ครั้ง มักจะเป็นความใหญ่ในธุรกิจแบบ non-tradable” ฉัตรกล่าว
รัฐ: ไม่ทำหน้านี้แต่กลับคอยซ้ำเติมปัญหา
ฉัตรยังชี้ว่าไม่เพียงอำนาจเหนือตลาด ปัจจัยที่รัฐสร้างขึ้นยังเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้การแข่งขันทางเศรษฐกิจในประเทศไทยยังไม่ไปไกลเท่าที่ควร
1) กลไกของภาครัฐเพิ่มต้นทุนในการทำธุรกิจขนาดเล็ก
ประเทศไทยวางกฎเกณฑ์ในลักษณะรัฐเป็นใหญ่ มีกฎหมายจำนวนมากที่อาจสร้างอุปสรรคต่อการดำเนินธุรกิจขนาดเล็ก โดยประเทศไทยมีพ.ร.บ. 910 ฉบับ พ.ร.ก. พ.ร.ฎ. และกฎกระทรวงรวม14,721 ฉบับ และมีประกาศ ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง รวมกัน 100,000+ ฉบับ จากงานศึกษาทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตเพื่อปรับปรุง ปรับลดกฎหมายที่ไม่จำเป็นหรือล้าสมัยของ TDRI ค.ศ. 2019 พบว่ากระบวนการอนุญาตประกอบธุรกิจหรือกิจกรรมที่กระทบต่อเศรษฐกิจและสังคมทั้งหมดมีมากถึง 1,094 งาน สร้างต้นทุนแก่ประชาชนและธุรกิจ 2.4 แสนล้านบาท/ปี ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นต้นทุนที่เพิ่มขึ้นกับทั้งทางผู้ประกอบการ และภาครัฐในการบังคับใช้กฎหมาย
2) ปัญหาการกำกับดูแลของหน่วยงานภาครัฐที่ยังไม่เข้มแข็งพอในการสร้างบรรยากาศของเสรีภาพในการประกอบธุรกิจและการเปิดการแข่งขันอย่างเสรี
กรณี: การอนุญาตควบรวม ซีพี + เทสโก้ โดย สำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (สำนักงาน กขค.)
สำนักงาน กขค. ทำหน้าที่ในการส่งเสริม พัฒนา และกำกับดูแลการประกอบธุรกิจในประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 แต่คุณภาพการทำงานยังคงน่าเป็นห่วง โดยเฉพาะการอนุญาตควบรวม ซีพี + เทสโก้ ซึ่งถือเป็นการควบรวมร้านค้าปลีกที่มีผลกระทบต่อการแข่งขันในตลาดค้าปลีก โดยฉัตรให้ความเห็นถึงปัญหาการดำเนินงานว่าคณะกรรมการ กขค. พิจารณาขอบเขตตลาดไม่ครบถ้วน มองด้วยขอบเขตในระดับประเทศ ในขณะที่กรณีจากต่างประเทศมักจะพิจารณาในระดับพื้นที่หรือระดับรัศมีของห้างที่อยู่ใกล้ชิดกัน นอกจากนี้ในการพิจารณาการควบรวมยังไม่ได้ใช้ข้อมูลหลักฐานอย่างเต็มที่ สรุปการศึกษาแบบมองโลกในแง่ดีและวางเงื่อนไขที่ไม่ตอบข้อกังวล เช่น ‘การห้ามกระทำการรวมธุรกิจกับผู้ประกอบธุรกิจรายอื่นในตลาดร้านค้าปลีกค้าส่งสมัยใหม่สินค้าอุปโภคบริโภค เป็นระยะเวลา 3 ปี ซึ่งถือว่า ทำให้สบายใจได้ว่า ที่ผ่านมา ดำเนินธุรกิจมาเช่นไร ก็จะยังคงมีจำนวนผู้เล่นครบถ้วนแบบเดิม ไม่มีการควบรวมธุรกิจรายอื่น ดังนั้น การแข่งขันจะยังสมบูรณ์เช่นเดิม’ ซึ่งเป็นการวางเงื่อนไขแบบมองโลกในแง่ดีและไม่ได้สะท้อนการแก้ปัญหาในเชิงโครงสร้างการแข่งขัน
กรณี: การปฏิเสธอำนาจการพิจารณาการควบรวม ทรู + ดีแทค ของกสทช.
กสทช. ได้ออกมาปฏิเสธอำนาจและหน้าที่ของตนเองในเรื่องพิจารณาการควบรวม ทรู + ดีแทค โดยแจ้งว่ากสทช. ไม่มีอำนาจและทำหน้าที่เพียงรับทราบการควบรวม ทั้งที่ในงานวิจัยไม่ว่าจะเป็นจากที่ปรึกษาอิสระ งานวิจัยของนักวิชาการในประเทศไทย และงานวิจัยจากที่ปรึกษาต่างประเทศชี้ตรงกันว่าการควบรวมของทั้งสองกิจการโทรคมนาคมยักษ์ใหญ่จะทำให้เกิดการกระจุกตัวสูงขึ้นและส่งผลกระทบต่อการแข่งขัน นอกจากนี้เมื่อปล่อยให้เกิดการควบรวมแล้ว กสทช. ก็ไม่ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ในการติดตามการทำงานตามเงื่อนไขเรื่องการกำกับราคาตามต้นทุน และไม่ได้มองผลลัพธ์ของตลาดโดยตรง การกำกับดูแลไม่ได้มองไปที่ผลลัพธ์ในเชิงของการแข่งขันอย่างเต็มที่
3) ปัญหาเชิงนโยบายในการมุ่งส่งเสริม SME ที่ยังผิดทาง
“ประเทศไทยมักจะไม่ชอบพูดเรื่องของการแข่งขันกันมากนัก เพราะการแข่งขันมีเหมือนลักษณะของความที่ต้องไปชนกับใครบางคน แต่เรามักจะพูดไปถึงเรื่องของการส่งเสริม SME แทน ทำอย่างไรให้คนอื่นโต โดยที่เราอาจจะไม่ได้มองตัวโครงสร้างตลาดมากนัก ซึ่งนอกจากจะหลบปัญหาในเชิงโครงสร้าง มันยังมีลักษณะของความผิดที่ผิดทางอยู่พอสมควร” ฉัตรกล่าว
งานวิจัยของอาจารย์รศ. ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัน พบว่าการให้มาตรการทางภาษีเป็นพิเศษสำหรับ SME แม้ว่ากำไรเพิ่มให้ได้ไม่เยอะ แต่ว่าก็จะทำให้เกิดปัญหาว่าถ้าเกิดจะใกล้ขั้นบันไดภาษี ถ้ารายได้เกินกว่าที่กำหนดจะโดนภาษีแพงขึ้น ธุรกิจขนาดเล็กจะพยายามไม่โตไปกว่าเดิม ทำให้ธุรกิจ SME ไม่สามารถพัฒนาขีดความสามารถและเติบโตอย่างยั่งยืนได้ในระยะยาว
ฉัตรยังตั้งข้อสังเกตว่าที่ผ่านมาการส่งเสริม SME จะเน้นในเรื่องการเพิ่มสัดส่วน SME ในระบบ เพื่อให้มีจำนวนมากขึ้นในตลาด ซึ่งแตกต่างกันกลับการผลักดันให้ SME เติบโตไปเป็นบริษัทรายใหญ่และสามารถแข่งขันได้อย่างเท่าเทียม
“สุดท้ายก็คงจะวนกลับมาในเรื่องของแรงจูงใจว่าประเทศไทยเรากำลังกำลังสร้างการแข่งขันอะไรอยู่ เราสร้างการแข่งขันในการวางเครือข่ายรักษาอำนาจทางการตลาด หรือว่าเรากำลังสร้างการแข่งขันในการหลบการกำกับดูแล เราสร้างการแข่งขันในเรื่องของการหาช่องหลบในกฎหมาย หรือว่าสร้างการแข่งขันในเรื่องของการรับการส่งเสริม หรือว่าเราอยากจะสร้างการแข่งขันในการพัฒนาขีดความสามารถจริงๆ ” ฉัตรทิ้งท้าย เพื่อเปิดบทสนทนาเรื่องการสร้างพลวัตทางเศรษฐกิจ และปฏิรูปตลาด
