สมคิด พุทธศรี เรื่อง
คิริเมขล์ บุญรมย์ ภาพ
ท่ามกลางกระแสการพัฒนาอย่างยั่งยืนเมื่อ 25 ปีที่แล้ว พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 เคยเป็นความหวังของนักสิ่งแวดล้อมและนักเศรษฐศาสตร์ในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมของไทย แม้กฎหมายจะผ่านสภาออกมาใช้ แต่ก็ยังมีปัญหาในแง่การบังคับใช้และการสร้างกลไกเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้ก่อมลพิษ
เมื่อ 10 ปีที่แล้ว ร่างพระราชบัญญัติมาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อม พ.ศ. … เคยเป็นความหวังของทั้งนักสิ่งแวดล้อมและนักเศรษฐศาสตร์ที่จะแก้ไขข้อจำกัดของกฎหมายสิ่งแวดล้อมในอดีต แต่ก็ไม่สามารถฝ่าด่านสารพัดอรหันต์ออกมาใช้งานได้ แล้วกระแสผลักดันก็จืดจางลงตามกาลเวลา
ดูเหมือนว่า การใช้มาตรการทางการคลัง โดยเฉพาะมาตรการภาษี เพื่อแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมจะเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยากในสังคมไทย แม้ผู้สนับสนุน-ขับเคลื่อน-ผลักดันในภาควิชาการและภาคประชาสังคมจะตกผลึกในวิธีคิด หลักการ และข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมแล้วก็ตาม
ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการสถาบันธรรมรัฐเพื่อการพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม คือ คนที่สนใจเกาะติดปัญหาสิ่งแวดล้อมไทยมาอย่างต่อเนื่องจนเป็นที่ยอมรับในไทยและในระดับสากล โครงการวิจัยด้านสิ่งแวดล้อมกว่า 40 โครงการของสถาบันธรรมรัฐฯ เป็นส่วนหนึ่งของประสบการณ์ทำงานด้านสิ่งแวดล้อมของเขา ไม่นับงานวิจัยและบทความเชิงวิชาการอื่นที่เขามีส่วนเกี่ยวข้องอีกจำนวนมาก
ไม่เพียงแต่การทำงานในเชิงวิชาการเท่านั้น บัณฑูรมีบทบาทเป็น ‘นักปฏิรูป’ เพื่อผลักดันประเด็นสิ่งแวดล้อมอย่างเป็นรูปธรรมอีกด้วย บัณฑูรรับตำแหน่งสำคัญหลายตำแหน่ง อาทิ เป็นอดีตกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กมธ.) ชุดบวรศักดิ์ อุวรรณโณ อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และล่าสุดเป็นรองผู้อำนวยการสำนักบริหารนโยบายของนายกรัฐมนตรี แม้การดำรงตำแหน่งเหล่านี้จะมีโจทย์หลายเรื่องให้ต้องลงมือจัดการ แต่โจทย์เรื่องสิ่งแวดล้อมยังคงเป็นโจทย์ที่เขาให้ความสำคัญเป็นลำดับต้นๆ
101 ชวนบัณฑูรทบทวนโจทย์ใหญ่เกี่ยวกับปัญหาสิ่งแวดล้อมของไทยอีกครั้ง อะไรคือแก่นปัญหาของสิ่งแวดล้อมไทย เครื่องมือที่ใช้แก้ปัญหากลับมีปัญหาอะไรในตัวมันเอง มาตรการทางภาษีเข้ามาช่วยแก้ปัญหาได้อย่างไร ที่ทางของประเด็นสิ่งแวดล้อมไทยในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 อยู่ตรงไหน และโลกกำลังถกเถียงกันเรื่องอะไรอยู่ในปัจจุบัน
จาก 2535 ถึง 2560 โลกและไทยเปลี่ยนไปไม่น้อย แต่ประเด็นเรื่องสิ่งแวดล้อมของไทยยังคงเป็นโจทย์เก่าที่ไม่ขยับไปไหนสักที!
“ในระยะหลัง มาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อมได้ขยับจากแนวคิด ‘ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย’ ไปสู่แนวคิด ‘ผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้ทรัพยากรเป็นผู้จ่าย’ ซึ่งเป็นการพลิกวิธีแก้ปัญหาครั้งสำคัญ”
อะไรคือแก่นของปัญหาสิ่งแวดล้อมไทย
มีโจทย์อยู่ 2 ระดับ โจทย์ในระดับวิธีคิดเป็นปัญหาใหญ่ที่สุด กล่าวคือ มีความขัดแย้งเรื่องมุมมองในการใช้ทรัพยากรเพื่อสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา การปะทะกันระหว่างแนวคิดการเติบโตทางเศรษฐกิจกับการดูแลสิ่งแวดล้อม สิทธิชุมชน และสุขภาพ มีมาตลอด จนเป็นโจทย์การปฏิรูปว่า จะสร้างความลงตัวระหว่างสองสิ่งนี้ได้อย่างไร การพัฒนาที่ยั่งยืนได้โดยไม่ทำให้เกิดความขัดแย้งในโครงการลงทุนและพัฒนาต่างๆ เป็นไปได้จริงหรือไม่ อย่างไร
โจทย์อีกระดับเป็นเรื่องความเสื่อมโทรมของระบบนิเวศและสิ่งแวดล้อม ซึ่งหมายรวมถึงทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็น ป่าไม้ แหล่งน้ำ ทรัพยากรทางทะเล ปะการัง ขยะในทะเล ฯลฯ ที่ผ่านมาการทำลายทรัพยากรบางอย่างมีความรุนแรงมากในระดับวิกฤต อย่างป่าเมืองน่านที่กลายเป็นภูเขาหัวโล้นและเป็นประเด็นร้อนเมื่อเร็วๆ นี้ จริงๆ แล้วเป็นปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วมาก เพราะพื้นที่ป่าหายไปกว่าสองแสนไร่ภายใน 10 กว่าปี เท่านั้นเอง
ทุกวันนี้เครื่องมือที่ประเทศไทยใช้จัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมคืออะไร
เครื่องมือหลักเรียกว่า ระบบสั่งการและควบคุม (Command and Control) ซึ่งมีลักษณะของการจัดการปัญหาที่ปลายท่อ (End-of-Pipe Management) ไม่ได้ดูตั้งแต่ต้นทาง ถ้าพูดแบบง่ายที่สุด ระบบนี้คือ การกำหนดมาตรฐานการควบคุมสิ่งแวดล้อม เช่น ถ้าโรงงานมีการปล่อยน้ำเสียก็จะกำหนดมาตรฐานว่าต้องมีสิ่งปนเปื้อนไม่เกินเท่าไหร่จึงจะปล่อยได้ เป็นต้น
เครื่องมือที่เน้นการสั่งการและควบคุมมีปัญหาอย่างไร
เรื่องการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งมีจุดอ่อนเยอะมาก เช่น การแบ่งอำนาจระหว่างหน่วยงานที่ควรจะประสานกันไม่มีความลงตัว หน่วยงานที่ทำหน้าที่ส่งเสริมด้านอุตสาหกรรมกลับต้องทำหน้าที่เป็นผู้กำกับดูแล (regulator) ด้านสิ่งแวดล้อมด้วย ทั้งๆ ที่การกำกับดูแลด้านสิ่งแวดล้อมควรจะเป็นหน้าที่ของหน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อม แต่หน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อมกลับไม่มีอำนาจมากพอที่จะควบคุมหน่วยงานผู้ใช้ประโยชน์จากทรัพยากร
นี่คือปัญหาของโครงสร้างทางองค์กรและอำนาจหน้าที่ ซึ่งอันที่จริง ไม่ใช่แค่เรื่องการจัดการสิ่งแวดล้อมเท่านั้นที่เผชิญปัญหานี้ แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการไทยที่เกี่ยวพันกับแทบทุกเรื่อง
นอกจากนี้ ไทยยังมีปัญหาในการจัดสรรทรัพยากรในการบังคับใช้กฎหมาย ตั้งแต่เครื่องมือ คน จนถึงงบประมาณ การจัดสรรยังไม่เพียงพอและไม่มีประสิทธิภาพ
ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมมากถึง 70 ฉบับ ซึ่งสะท้อนให้เห็นได้ในระดับหนึ่งว่ารัฐไทยไม่ได้ไตร่ตรองด้านทรัพยากรในการออกและบังคับใช้กฎหมาย เพราะก่อนที่สภาจะผ่านกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งออกมา ควรมีการพิจารณาถึงต้นทุนที่จะบังคับใช้กฎหมายพร้อมกัน และต้องเตรียมจัดสรรทรัพยากรด้วย ไม่เช่นนั้นก็มีกฎหมายออกมา แต่ขาดคน เครื่องมือ และงบประมาณที่จะรองรับการบังคับใช้กฎหมาย
ในสหรัฐอเมริกาเป็นตัวอย่างที่ดี เขามีการประเมินไปพร้อมกันว่าถ้ารัฐสภาออกกฎหมายฉบับหนึ่ง เพื่อให้กฎหมายนั้นใช้งานได้จริง รัฐบาลและรัฐสภาต้องเริ่มทำอะไรบ้าง
งานวิจัยหลายชิ้นบอกว่า ต่อให้การบังคับใช้กฎหมายเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เครื่องมือที่เน้นการสั่งการและควบคุมก็ยังมีข้อจำกัดในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมอยู่ดี เพราะเครื่องมือนี้ไม่ได้เปลี่ยนแรงจูงใจในการสร้างมลภาวะของผู้คน สุดท้ายคนก็จะทำเท่าที่มาตรฐานกำหนดไว้เท่านั้น อยากให้ช่วยขยายความเรื่องนี้สักหน่อย
การปล่อยมลภาวะตามมาตรฐานสิ่งแวดล้อมไม่ได้แปลว่าไม่สร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม โรงงานแรกปล่อยตามมาตรฐาน มลพิษอยู่ในเกณฑ์ โรงงานที่สองอยู่ในพื้นที่เดียวกันกลับปล่อยเข้าไปสะสมสิ่งแวดล้อม ดังนั้น เราจึงเจอปัญหาในกรณีของนิคมอุตสาหกรรม ซึ่งมีหลายโรงงานอยู่ด้วยกัน ทุกโรงงานปล่อยตามมาตรฐานหมด แต่สุดท้ายไปสะสมจนเกินมาตรฐาน กรณีมาบตาพุดก็เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนว่าทำไมชาวบ้านในบริเวณนั้นถึงอยู่ไม่ได้ทั้งๆ ที่ทุกโรงงานก็ทำตามมาตรฐานหมดเลย
ในแง่นี้ ภาคประชาสังคมจึงเรียกร้องให้มีเครื่องมือที่มากกว่าการควบคุมและสั่งการ ซึ่งได้แก่ มาตรการทางการคลัง เช่น ภาษีสิ่งแวดล้อม
ภาษีสิ่งแวดล้อมทำงานอยู่บนหลักคิดอะไร
หลักคิดที่ว่า “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” (Polluter Pays Principle หรือ PPP) ซึ่งหลักการนี้อาศัยการให้รางวัลและการทำโทษ (Carrot and Stick) ในการเปลี่ยนโครงสร้างแรงจูงใจที่จะสร้างมลภาวะ กล่าวคือ ถ้าโรงงานไหนทำได้ดีจนเกินกติกามาตรฐานที่กำหนด โรงงานนั้นจะได้สิทธิประโยชน์บางอย่าง ซึ่งเป็นแรงจูงใจเชิงบวก ที่สำคัญ ตัวกลไกได้ดึงผู้ประกอบการเข้ามามีบทบาทในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมด้วย
ถ้ามีคนวิจารณ์หลักคิด “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย” ว่าคือการซื้อใบอนุญาตในการกระทำความผิด จ่ายเงินแล้วจบ ในทางหลักการจะตอบคำถามเรื่องนี้อย่างไร
การกำหนดมาตรฐานสิ่งแวดล้อมนั้นอยู่บนหลักวิชาการ โดยพิจารณาถึงขีดจำกัดของระบบนิเวศเป็นสำคัญ ระบบนิเวศสามารถเยียวยาตัวเองที่จะรองรับมลพิษที่ถูกสร้างขึ้น ถ้าบอกว่าไม่ให้มนุษย์ปล่อยมลพิษเลย เราก็อยู่ไม่ได้ ความรับผิดชอบของเราคือการทำไม่ให้เกินขีดจำกัดของระบบนิเวศ
ดังนั้น เราจึงจำเป็นต้องมีเครื่องมือที่หลากหลายเพื่อใช้แก้ปัญหาสิ่งแวดล้อม เช่น ถ้าเรามีการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ก็จะช่วยไม่ให้เกิดการออกใบอนุญาตปล่อยมลพิษในระดับที่จะไม่ไปทำลายระบบนิเวศได้
สถานการณ์ของการผลักดันภาษีสิ่งแวดล้อมเป็นอย่างไร
ใน พ.ร.บ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 มีการใช้หลัก PPP อยู่แล้ว แต่ในทางปฏิบัติไม่เคยเกิดขึ้นจริง
อยากเล่าย้อนว่า ปี 2535 เป็นปีที่ทั้งโลกพูดถึงการพัฒนาอย่างยั่งยืน ปีนั้นมีการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (United Nations Conference on Environment and Development : UNCED) ที่กรุงริโอเดจาเนโร ประเทศบราซิล และที่ประชุม UNCED ได้รับรองปฏิญญาริโอ (Rio Declaration) หลัก PPP ก็เป็นหลักการที่อยู่ในองค์ประกอบของการพัฒนาที่ยั่งยืนดังกล่าว
กระแสการพัฒนาอย่างยั่งยืนเลยมาอยู่ในกฎหมายสิ่งแวดล้อมปี 2535 แต่จนมาถึงปัจจุบันก็เป็นเวลา 25 ปีแล้ว ที่ PPP ไม่เคยถูกนำมาใช้จริง หรือใช้แบบไม่เต็มที่ ถ้าดูในรายละเอียดจะเห็นว่า พ.ร.บ. ฉบับนี้ กำหนดเครื่องมือไว้อย่างเดียวคือค่าธรรมเนียมบำบัดน้ำเสีย ซึ่งไม่สามารถกำกับพฤติกรรมของประชาชนและภาคอุตสาหกรรมได้อย่างครอบคลุม
กรณีมาบตาพุดไม่ได้อยู่บนพื้นฐาน PPP เพราะทุกโรงงานอ้างว่าปล่อยตามมาตรฐาน แต่ในจังหวัดระยองรวมแล้วมีพันกว่าโรงงาน เมื่อทุกโรงงานปล่อยมลพิษ ก็เลยขีดจำกัดระบบนิเวศจนทำให้ชาวบ้านต้องไปเรียกร้องให้ประกาศเป็นเขตควบคุมมลพิษ สุดท้ายรัฐจำเป็นต้องใช้งบประมาณในการเยียวยาและฟื้นฟู กลายเป็นภาษีของประชาชนที่ถูกนำไปใช้ชดเชยและเยียวยา แทนที่จะเป็นไปตามหลัก PPP
เรามีหลักการ PPP ตั้งแต่ปี 2535 ร่าง พ.ร.บ. มาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อมก็ถูกผลักดันมาเป็นสิบปี แต่ทำไมการขับเคลื่อนเรื่องสิ่งแวดล้อมถึงเกิดขึ้นได้ยากในสังคมไทย
มันเป็นความขัดแย้งของแนวคิดและระบอบกติกาที่เกี่ยวข้อง อย่างที่กล่าวไปเมื่อตอนต้นว่า ถ้าแนวคิดหลักของประเทศยังมุ่งวัดผลความสำเร็จที่ตัวชี้วัดทางด้านเศรษฐกิจเป็นหลัก เครื่องมือเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมก็จะถูกมองว่ามีผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ซึ่งทำให้ข้อเสนอเหล่านี้เกิดขึ้นได้ยาก
สำหรับเรื่องความขัดแย้งเชิงระบอบ ในด้านหนึ่งประเทศไทยต้องอยู่ภายใต้เศรษฐกิจเสรีนิยมใหม่ที่มีองค์กรอย่าง IMF WTO มีกฎกติกาภายใต้แนวคิด Washington Consensus เป็นระเบียบทางเศรษฐกิจที่สำคัญ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ประเทศไทยก็มีพันธะกับภาคีด้านสิ่งแวดล้อมมากมาย เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมจะอยู่ในด้านนี้
ประเด็นคือ ระบอบทั้งสองนี้ขัดแย้งกันอยู่ แต่ว่ากลไกของระบอบแรกเข้มแข็งกว่า เช่น WTO มีกลไกระงับข้อพิพาท มีองค์กรตัดสิน มีกฎกติกาและบทลงโทษที่ชัดเจน ในขณะที่องค์กรสิ่งแวดล้อมไม่มีกลไกระงับข้อพิพาทและไม่มีอำนาจตัดสิน ถ้ามีข้อพิพาทด้านสิ่งแวดล้อม ต้องไปศาลโลก ซึ่งประสิทธิภาพเทียบกันไม่ได้กับ WTO
ฉะนั้น เครื่องมือเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมจึงเอาชนะอีกระบอบหนึ่งที่เข้มแข็งกว่าไม่ได้
มีเครื่องมือทางการคลังใหม่ๆ ในการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมบ้างหรือไม่
ในระยะหลัง มาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อมได้ขยับจากแนวคิด ‘ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย’ ไปสู่แนวคิด ‘ผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้ทรัพยากรเป็นผู้จ่าย’ ซึ่งเป็นแนวคิดที่ก้าวหน้ามากขึ้น ตัวอย่างรูปธรรม เช่น กรณีบางกระเจ้า ซึ่งถูกกำหนดให้เป็นปอดของกรุงเทพฯ จะเห็นว่า คนกรุงเทพฯ เข้าไปใช้ประโยชน์ ไปท่องเที่ยวพักผ่อน โดยที่ไม่มีต้นทุนเลย แต่คนบางกระเจ้าเสียโอกาสในการใช้ที่ดิน มีบริษัทอสังหาริมทรัพย์มากมายที่ต้องการเข้าไปซื้อที่แถวนั้นแล้วก็ปลูกสร้างคอนโดมิเนียมขนาดใหญ่ แต่ก็ทำไม่ได้ เพราะเป็นพื้นที่คุ้มครอง
คำถามจึงมีอยู่ว่า คนกรุงเทพฯ ควรมีส่วนรับผิดชอบหรือช่วยชดเชยคนบางกระเจ้าอย่างไรได้บ้าง ตอนนี้มีคนที่พยายามคิดเรื่องนี้ด้วยการทำโครงการให้คนที่ไปพักผ่อนนอนที่โรงแรมเล็กๆ ในบางกระเจ้า เพื่อนำรายได้มาเป็นกองทุนสำหรับคนบางกระเจ้า และนำไปพัฒนาคุณภาพชีวิตคนท้องถิ่น
ถ้าเป็นเรื่องใหญ่กว่านั้น เช่น เรื่องการดูแลปากน้ำ ผู้ได้รับประโยชน์คือคนท้ายน้ำ คนที่อยู่ต้นน้ำต้องดูแลรักษาผลประโยชน์ให้คนท้ายน้ำได้ใช้ อันนี้ก็เป็นเรื่องว่าจะทำให้คนท้ายน้ำที่เป็นผู้ได้ผลประโยชน์ร่วมดูแลรักษาน้ำร่วมกับคนต้นน้ำได้อย่างไร
หลักการผู้ได้รับประโยชน์จากการใช้ทรัพยากรควรเป็นผู้จ่ายเป็นการผนวกรวมผู้บริโภคเข้ามามีส่วนในการแก้ปัญหา ซึ่งถ้ากระแสนี้เกิดขึ้นก็จะกลายเป็นการพลิกวิธีแก้ปัญหาครั้งสำคัญ
“รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 จึงมีทั้งส่วนที่ดูถอยหลังและก้าวหน้า บางส่วนดูเหมือนว่าผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจะลดบทบาทลง แต่ความเข้มข้นของการขยายขอบเขตการดำเนินการของรัฐที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจะกว้างขึ้นมาก”
รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มองเรื่องสิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้าง
ถ้าจะดูความก้าวหน้าต้องเปรียบกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 แล้วดูว่ามีพัฒนาการเรื่องสิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้าง รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 ได้ชื่อว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับสีเขียว มีการพูดถึงสิทธิชุมชน เปลี่ยนหลักการที่บอกว่าภาระการรับผิดชอบสิ่งแวดล้อมไม่ได้อยู่ที่รัฐฝ่ายเดียว แต่ต้องมีองค์กรที่เกี่ยวข้องอีกสี่ส่วนคือ ประชาชน ชุมชนท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ
รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 ยังคงเรื่องเหล่านี้ไว้ แต่พอมาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 กลับลดความเข้มข้นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับภารกิจด้านสิ่งแวดล้อม เขียนไม่ชัดเท่ากับสองฉบับที่ผ่านมา ในแง่นี้การออกแบบรัฐธรรมนูญถือว่าถอยหลังลงไป แต่ส่วนที่สำคัญคือ การขยายมาตรฐานการทำนโยบายของรัฐ หรือรัฐไปให้เอกชนทำ แล้วส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม
ในมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2550 เขียนไว้ว่า การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบชุมชนอย่างรุนแรง ไม่สามารถกระทำได้ ยกเว้นจะทำตามเงื่อนไขสามประการ คือ 1. ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน 2. จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน 3. ให้องค์การอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพให้ความเห็นประกอบ
เรื่องนี้โยงกับกรณีมาบตาพุดด้วย เพราะชาวบ้านฟ้องว่ารัฐไม่ได้ทำตามเงื่อนไขสามประการครบถ้วน เลยเป็นเหตุให้ศาลปกครองสั่งระงับ 76 โครงการ และให้ไปปฏิบัติตามเงื่อนไขเหล่านี้ให้ครบถ้วน ประเด็นในมาตรา 67 คืออะไรถือว่าเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่เข้าข่ายก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง มีการตั้งกรรมการเข้ามาทำงานเรื่องนี้อยู่ปีครึ่ง จนมีข้อสรุปว่ามีกิจการที่เข้าข่ายอยู่ 12 ประเภท
แต่พอมาถึงรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 มาตรา 58 กลับเขียนว่า “การดำเนินการใดของรัฐหรือรัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินกิจการ” จะเห็นว่ามีการเปลี่ยนถ้อยคำจาก “โครงการและกิจกรรมของรัฐ” กลายมาเป็น “การดำเนินการของรัฐ” ซึ่งกว้างกว่ามาก เจตนาของผู้ร่างคือต้องการให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ขยายการดำเนินการของรัฐที่กว้างกว่าโครงการหรือกิจกรรม และ 12 กิจการที่เคยสรุปกัน
ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 จึงมีทั้งส่วนที่ดูถอยหลังและก้าวหน้าในด้านสิ่งแวดล้อม บางส่วนดูเหมือนว่าผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจะลดบทบาทลง แต่ความเข้มข้นของการขยายขอบเขตการดำเนินการของรัฐที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจะกว้างขึ้นมาก
หลักการหรือมาตรการต่างๆ ในรัฐธรรมนูญจะส่งผลกระทบต่อภาษีสิ่งแวดล้อมมากน้อยแค่ไหน
ในรัฐธรรมนูญไม่ได้เจาะจงไปเรื่องภาษี มีแต่พูดถึงการปฏิรูปด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งพอมีการทำ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนปฏิรูปประเทศ ก็จะมีด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมด้วย เครื่องมือทางการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อมน่าจะถูกพูดถึงในส่วนนี้
อีกส่วนหนึ่งปรากฏชัดในร่างยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งมี 6 ด้าน โดยส่วนที่เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมมีการพูดถึงยุทธศาสตร์เกี่ยวกับเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์และมาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อมด้วย
กลไกต่างๆ เหล่านี้ส่งผลต่อการผลักดันภาษีสิ่งแวดล้อมได้อย่างไรบ้าง
หน้าที่ของแผนและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศคือ เมื่อมีการพิจารณาอนุมัติโดยรัฐบาล จะเป็นเครื่องมือที่คอยติดตามว่าสิ่งเหล่านี้ต้องทำต่อเนื่องในระยะเวลาเริ่มต้น 5 ปี
การที่เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์และมาตรการการคลังเพื่อสิ่งแวดล้อมถูกกำหนดไว้ในแผนปฏิรูปประเทศ จะเป็นกลไกที่ทำให้มันไม่ตกกระดาน อย่างไรก็ตาม ผลลัพธ์สุดท้ายจะเข้มข้นไปถึงระดับที่นักสิ่งแวดล้อมและนักเศรษฐศาสตร์คาดหวังหรือไม่ ยังขึ้นกับหลายปัจจัย ทั้งแรงกดดันภายในสังคมไทย และกระแสสิ่งแวดล้อมใหญ่ในระดับโลก
“จุดเด่นของ SDGs คือ สหประชาชาติรู้แล้วว่าสามารถกำหนดได้แต่เพียงเป้าหมาย แต่กำหนดเส้นทางเดินไม่ได้ แต่ละประเทศต้องเลือกทางเดินของตัวเองเพื่อไปสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน”
การขึ้นสู่อำนาจของทรัมป์ที่มาพร้อมกับแนวนโยบายที่ไม่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและการถอนตัวจาก Paris Agreements ของสหรัฐอเมริกา ส่งผลต่อการการถกเถียงประเด็นสิ่งแวดล้อมในระดับโลกมากน้อยแค่ไหน อย่างไร
มันยิ่งทำให้คนที่พยายามผลักดันประเด็นสิ่งแวดล้อมต้องทำการบ้านหนักขึ้น การประกาศว่าจะออกจากกติกาของ Paris Agreements ต้องใช้เวลาสองปี ซึ่งก็ไม่รู้ว่าอะไรจะเกิดขึ้นก่อนระหว่างการถอนตัวกับทรัมป์ถูกถอดถอน (หัวเราะ) แต่อย่างน้อยก็สะท้อนให้เห็นว่า แนวคิดที่เอาเศรษฐกิจเป็นตัวนำจะมีพลังมากขึ้น
แต่อยากจะชี้ให้เห็นว่า ทุกครั้งที่ประธานาธิบดีจากพรรครีพับลิกันขึ้นมา นโยบายมักจะเป็นเช่นนี้ สมัยจอร์จ ดับเบิลยู. บุช ก็เกิดปรากฏการณ์การเปลี่ยนทิศทางนโยบายเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมของสหรัฐอเมริกา อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงของรัฐบาลกลางกลับทำให้การขับเคลื่อนเชิงนโยบายในระดับมลรัฐเข้มแข็งขึ้น ตอนนั้นมี 12 มลรัฐฟ้องรัฐบาลบุชเรื่องกฎหมาย Clean air แล้วก็ชนะด้วย แต่บุชหน่วงไว้ไม่ยอมแก้ จนกระทั่งโอบามาขึ้นมาก็แก้กฎหมาย Clean air ตามคำตัดสินของศาล
ตัวอย่างในสหรัฐอเมริกาสะท้อนให้เห็นว่า การพัฒนาที่ยั่งยืนต้องทำจากล่างขึ้นบน ปรากฏการณ์แบบนี้จะทำให้ตัวละครในระดับที่ต่ำกว่ารัฐบาลกลางต้องทำงานมากขึ้น
มีนวัตกรรมทางความคิดหรือเครื่องมือใหม่ในการจัดการปัญหาสิ่งแวดล้อมในระดับโลกบ้างไหม
ในการประชุม Rio+20 ในปี 2555 ได้มีความพยายามสร้างกระแสเศรษฐกิจสีเขียว หรือ Green Economy ขึ้นมา แต่ก็ไม่เป็นที่ขานรับเหมือนกับกระแสการพัฒนาที่ยั่งยืนสมัยปี 2535 ตอนที่ผมไปร่วมประชุมก็มีข้อโต้แย้งในเรื่องนี้มาก มีความกังวลว่า Green Economy จะกลายมาเป็นระเบียบใหม่ของเศรษฐกิจโลก และประเทศพัฒนาแล้วจะนำข้ออ้างเรื่องสิ่งแวดล้อมมาใช้เป็นข้อกีดกันทางการค้า
หลังจากนั้น ทางสหประชาชาติเลยต้องเปลี่ยนข้อเสนอใหม่ จนนำมาสู่การตั้งคณะทำงานนานาชาติ (International Working Groups) ที่ทุกประเทศมาเจรจาเพื่อกำหนดเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนร่วมกันจากปี 2555 มาเสร็จตอนเดือนกันยายน 2558 จนตกผลึกเป็นแนวคิด ‘เป้าหมายเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน’ (Sustainable Development Goals: SDGs) ซึ่งได้รับการตอบรับเป็นอย่างดี
จุดเด่นของ SDGs คือ สหประชาชาติรู้แล้วว่าต้องใช้เป้าหมายเป็นตัวกำหนด เพื่อโน้มน้าวให้เกิดการยอมรับและเปลี่ยนแปลงวิถีการพัฒนา เพราะแต่ละประเทศมีระดับการพัฒนาไม่เท่ากัน ความรุนแรงของปัญหาก็ไม่เท่ากัน สหประชาชาติสามารถกำหนดได้แต่เพียงเป้าหมาย แต่กำหนดเส้นทางเดินไม่ได้ แต่ละประเทศต้องเลือกทางเดินของตัวเองเพื่อไปสู่เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน
เศรษฐกิจและนวัตกรรมใหม่เชื่อมโยงกับโจทย์สิ่งแวดล้อมอย่างไรบ้าง
นโยบายของโอบามาในการสร้างเศรษฐกิจน่าสนใจมาก แม้ว่าสหรัฐอเมริกาจะได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจค่อนข้างมาก แต่งบการลงทุนด้านนวัตกรรมสิ่งแวดล้อมไม่เคยถูกตัดเลย โอบามามีนโยบายหนึ่งที่ชัดเจนว่า กองทัพสหรัฐจะต้องใช้พลังงานที่มาจาก renewable energy ให้ได้ 1 ใน 10
วิธีคิดของโอบามามองโจทย์เรื่องสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องเดียวกับการกระตุ้นเศรษฐกิจ ถ้าลองเปรียบเทียบกับอดีต ในยุคคลินตันเป็นยุคที่นโยบายเศรษฐกิจกับนโยบายสิ่งแวดล้อมประนีประนอมกัน คลินตันบอกว่าการลดโลกร้อนกับการเติบโตทางเศรษฐกิจสามารถไปด้วยกันได้ พอถึงยุคจอร์จ ดับเบิลยู. บุช ก็บอกว่า เป้าหมายทางเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมขัดแย้งกัน การลดโลกร้อนจะกระทบกับเป้าหมายทางเศรษฐกิจ แต่แนวนโยบายของโอบามาเป็น Synergy model คือก้าวหน้าไปกว่าแบบประนีประนอม เพราะมองว่าการลดโลกร้อนกลายเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจ การลดโลกร้อนคือการที่สหรัฐจะลงทุนค้นคว้าวิจัยผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ซึ่งจะทำให้เศรษฐกิจสหรัฐเติบโตขึ้น
มีความหวังกับการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมในไทยมากแค่ไหน
ไม่ว่าจะมีความหวังมากหรือน้อย อย่างไรก็ต้องลงมือทำ เรามีเป็นความจำเป็นด้านสถานการณ์ มิเช่นนั้นทั้งรัฐบาล ภาคธุรกิจ และประชาชน ก็เดินต่อไม่ได้ ผมเองหวังว่าการบ้านที่เราเริ่มทำวันนี้จะส่งผลต่อการแก้ปัญหาสิ่งแวดล้อมได้บ้าง
