21 ธันวาคม 2010 นับเป็นวันแห่งก้าวย่างสำคัญของกระบวนการยุติธรรมในระดับโลก เมื่อที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (The United Nations General Assembly – UNGA) ให้การรับรอง ‘ข้อกำหนดสหประชาชาติว่าด้วยการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงและมาตรการที่มิใช่การคุมขังสำหรับผู้กระทำผิดหญิง’ (The United Nations Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-custodial Measures for Women Offenders) หรือมีชื่อเรียกว่า ‘ข้อกำหนดกรุงเทพ’ (Bangkok Rules) เพื่อเป็นเกียรติแก่ประเทศไทยในฐานะผู้ผลักดันข้อกำหนดดังกล่าว ซึ่งจัดว่าเป็นหลักชัยสำคัญที่ส่งเสริมให้ผู้ต้องขังหญิงได้รับความใส่ใจมากขึ้น หลังจากที่ถูกละเลยมานานในระบบเรือนจำที่ออกแบบมารองรับผู้ชายเป็นหลัก
นับถึงตอนนี้ ข้อกำหนดกรุงเทพได้ถูกนำมาใช้แล้วครบ 10 ปี โดยตลอดทศวรรษที่ผ่านมา หลายประเทศที่นำข้อกำหนดดังกล่าวไปใช้ก็ได้เห็นความก้าวหน้าหลายอย่างในกระบวนการยุติธรรมและระบบเรือนจำที่ตอบสนองความต้องการเฉพาะเพศสภาพและปกป้องสิทธิของผู้ต้องขังหญิงและผู้กระทำผิดหญิงได้ดีขึ้น อย่างไรก็ตาม ระยะเวลา 10 ปีนี้ยังถือเป็นเพียงก้าวแรกๆ ของหนทางอีกยาวไกล หลายประเทศจึงยังเจออุปสรรคและความท้าทายในการนำข้อกำหนดกรุงเทพมาใช้แตกต่างกันไป
เมื่อวันที่ 9 มีนาคมที่ผ่านมา สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) องค์กรปฏิรูปการลงโทษสากล (Penal Reforms International – PRI) และสำนักงานว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ (United Nations Office on Drugs and Crime – UNODC) ได้จัดประชุมคู่ขนานออนไลน์ ในหัวข้อ “A Decade of the Bangkok Rules: Advancements, Challenges and Opportunities” ภายใต้การประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการป้องกันอาชญากรรมและความยุติธรรมทางอาญา สมัยที่ 14 (The United Nations Congress on Crime Prevention and Criminal Justice – Crime Congress) ที่เมืองเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น เพื่อพูดคุยถึงความก้าวหน้าและความท้าทายของการนำข้อกำหนดกรุงเทพไปใช้ในพื้นที่ต่างๆ ทั่วโลกตลอด 10 ปีที่ผ่านมา พร้อมมองสู่อนาคตของการพัฒนาการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพ โดยมีบุคคลจากหลายองค์กรหลายประเทศมาร่วมพูดคุยแลกเปลี่ยน
ไทยและอาเซียน:
เรือนจำต้องเป็นสถานที่หยิบยื่นโอกาสครั้งใหม่ให้ผู้หญิง
ภาพ : TIJ
ศาสตราจารย์ (พิเศษ) ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ อดีตผู้อำนวยการ TIJ กล่าวถึงการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพตลอด 10 ปีที่ผ่านมา ซึ่งได้พิสูจน์ให้เห็นว่า การปฏิรูประบบเรือนจำไม่ได้สัมพันธ์กับแค่การปฏิรูประบบยุติธรรมเท่านั้น แต่ยังผูกโยงอย่างเหนียวแน่นกับการปฏิรูปสังคมในวงกว้างด้วย เพราะความสำเร็จในปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งรวมถึงการพัฒนาคุณภาพชีวิตผู้ต้องขังหญิง ขึ้นอยู่กับความร่วมมือจากทุกภาคส่วนในสังคมเป็นกุญแจสำคัญ
“เราไม่สามารถยกระดับคุณภาพชีวิตผู้ต้องขังหญิงได้ โดยไม่ทลายกำแพงที่ขวางกั้นโลกภายในกับโลกภายนอก การปรับเปลี่ยนทัศนคติของคนในสังคมที่มีต่อระบบยุติธรรม การคุมขังและตัวผู้ต้องขัง จึงเป็นเรื่องจำเป็นอย่างยิ่ง” กิตติพงษ์กล่าว
กิตติพงษ์ได้กล่าวถึงบทบาทของ TIJ ในการผลักดันการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพในกลุ่มชาติอาเซียน เช่นในกัมพูชา ซึ่ง TIJ ได้ร่วมมือกับกรมราชทัณฑ์ ในการนำร่องนำข้อกำหนดกรุงเทพไปใช้ในเรือนจำที่ใหญ่ที่สุดของกัมพูชา ขณะที่ในอินโดนีเซีย TIJ ก็ได้เข้าไปฝึกอบรมเปลี่ยนแปลงทัศนคติของคนในสังคมที่มีต่อการคุมขังและตัวผู้ต้องขังใหม่ให้กับผู้บริหารของเรือนจำหญิงจำนวน 38 คน และยังมีแผนที่จะเข้าไปฝึกอบรมให้กับเจ้าหน้าที่เรือนจำที่มาเลเซียในปีนี้
ขณะที่ในไทย TIJ ได้ร่วมมือกับหลายภาคส่วนในการส่งเสริมให้ผู้ต้องขังหญิงสามารถกลับคืนสู่สังคมได้อย่างปกติสุขอีกครั้ง อย่างเช่น โครงการ Hygiene Street Food Project ซึ่งเกิดจากความร่วมมือระหว่าง TIJ กรมราชทัณฑ์ มหาวิทยาลัย และภาคเอกชนหลายแห่ง เพื่อสร้างโอกาสอาชีพใหม่แก่ผู้ต้องขังหญิง ผ่านการฝึกฝนทักษะ การมอบอุปกรณ์และเงินทุนสำหรับริเริ่มกิจการร้านอาหารใหม่ของตัวเอง
นอกจากนี้ TIJ ยังร่วมมือกับผู้เชี่ยวชาญท้องถิ่นกว่า 50 คน ทำโครงการฝึกอบรมแก่ผู้ต้องขังหญิงก่อนปล่อยตัว โดยมุ่งเน้นที่การเสริมสร้างสุขภาพจิต ความสัมพันธ์กับครอบครัว รวมถึงการให้ความรู้ทางด้านการเงิน และการวางแผนอาชีพ
“ทั้งหมดนี้ทำอยู่บนแนวทางของข้อกำหนดกรุงเทพ แต่อย่างที่เราทราบกันดี นี่ยังไม่เพียงพอ หนทางของเรายังอีกยาวไกล จำนวนผู้ต้องขังหญิงยังคงเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง และยังมีแนวโน้มที่พวกเธอจะถูกทิ้งไว้ข้างหลัง เมื่อถูกปล่อยตัวออกมาแล้ว” กิตติพงษ์กล่าว
“ในช่วงเวลา 10 ปีข้างหน้านี้ เราจะต้องไปให้ไกลกว่าแค่การใช้ข้อกำหนดกรุงเทพเพื่อพัฒนาเรือนจำที่ใส่ใจต่อความต้องการเฉพาะเพศสภาพ แต่ยังต้องใช้ข้อกำหนดกรุงเทพนี้เป็นสปริงบอร์ดนำไปสู่การปฏิรูปนโยบายยุติธรรมที่กว้างขึ้นไปกว่านี้อีก”
“ในอนาคต เราต้องให้ความสำคัญต่อการลงทุนเพื่อส่งเสริมการใช้มาตรการที่มิใช่การคุมขัง และสร้างความมั่นใจว่าโทษจำคุกจะถูกนำมาใช้ในกรณีที่จำเป็นจริงๆ เท่านั้น นอกจากนี้ เราต้องทำงานหนักขึ้นไปอีก พร้อมสานความร่วมมือที่มากขึ้นกับหน่วยงานต่างๆ ทั้งภายในและภายนอก เพื่อให้เรือนจำเป็นสถานที่ที่สามารถหยิบยื่นโอกาสครั้งใหม่แก่ผู้หญิงได้” กิตติพงษ์ปิดท้าย
แอฟริกา:
ข้อกำหนดกรุงเทพเห็นความก้าวหน้า และยังก้าวหน้าได้อีก
ดร.ดอรีน เอ็น คยาซซี ผู้จัดการโครงการของ PRI ประจำภูมิภาคแอฟริกา บรรยายสถานการณ์ผู้ต้องขังหญิงในแอฟริกา โดยยกตัวอย่าง 4 ประเทศ ได้แก่ อูกันดา เคนยา ไนจีเรีย และแอฟริกาใต้ พบว่าจำนวนผู้ต้องขังหญิงได้เพิ่มขึ้นต่อเนื่องระหว่างปี 2016 ถึง 2020 และเพิ่มสูงสุดในช่วงการแพร่ระบาดของโควิด-19 อย่างไรก็ตาม จำนวนผู้ต้องขังหญิงโดยรวมยังคงน้อยกว่าผู้ต้องขังชาย ซึ่งสอดคล้องกับทั่วโลก
ปัญหาใหญ่ที่พบในกลุ่มประเทศแอฟริกาคือจำนวนเรือนจำที่มีน้อย ซึ่งส่งผลให้เรือนจำหญิงหลายแห่งมีสภาพแออัด ผู้ต้องขังหญิงบางส่วนจำเป็นต้องถูกคุมขังในเรือนจำรวมกับเพศชาย และหลายคนยังต้องไปอยู่เรือนจำที่ไกลจากบ้านของตัวเองมาก นอกจากนี้ยังพบว่ามีการแพร่ระบาดของเชื้อ HIV ในเรือนจำหญิงที่สูงกว่าในเรือนจำชายด้วย
เมื่อสำรวจไปที่ประชากรผู้ต้องขังหญิง พบว่าเกินกว่าครึ่งที่กำลังรอคำตัดสินอยู่ เป็นเพียงผู้ต้องหาที่ไม่ได้มีความผิดร้ายแรง จำนวนมากยังเคยมีประสบการณ์ถูกใช้ความรุนแรงและถูกแบ่งแยกมาก่อน อย่างเช่น การถูกบังคับขริบอวัยวะเพศ และการสมรสก่อนวัยอันควร นอกจากนี้ ผู้ต้องขังและผู้กระทำผิดหญิงส่วนใหญ่ยังมีฐานะยากจนและระดับการศึกษาต่ำ จึงขาดความรู้ความเข้าใจด้านกฎหมายและไม่มีเงินทุนว่าจ้างผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย จนไม่สามารถต่อสู้คดีความได้ เป็นเหตุให้ต้องเข้าสู่กระบวนการคุมขังจำนวนมาก
คยาซซีเล่าถึงการนำข้อกำหนดไปใช้ในกลุ่มประเทศแอฟริกา โดยได้เห็นความก้าวหน้าหลายประการ เริ่มตั้งแต่ในกระบวนการที่ผู้ต้องขังเริ่มเข้าสู่เรือนจำ โดยมีการเสริมสร้างความตระหนักรู้ต่อผู้ต้องขังเกี่ยวกับเรือนจำ ด้วยการจัดตั้งคณะกรรมการสร้างความตระหนักรู้ต่อเรือนจำ การจัดทำแนวทางการขอความช่วยเหลือต่างๆ สำหรับผู้ต้องขัง และการอำนวยความสะดวกสำหรับผู้ต้องขังต่างชาติในการติดต่อสื่อสารกับเจ้าหน้าที่กงสุล ในหลายประเทศแอฟริกา ขณะที่ในอูกันดา ก็มีการจัดตั้งแผนกสิทธิมนุษยชนเพื่อให้ความช่วยเหลือผู้ต้องขัง และที่ไนจีเรีย ก็มีการจัดทำคู่มือเกี่ยวกับสิทธิและความรับผิดชอบในเรือนจำสำหรับผู้ต้องขังด้วย
ในด้านสุขอนามัย รัฐบาลหลายประเทศได้ตกลงจัดหาผ้าอนามัย ผลิตภัณฑ์ฆ่าเชื้อโรคฟรี รวมทั้งเพิ่มการเข้าถึงน้ำประปาให้กับผู้ต้องขังหญิง แต่ก็ยังเจอปัญหาอย่างการขาดแคลนปริมาณน้ำและอุปกรณ์ด้านการประปา รวมถึงจำนวนชุดผู้ต้องขังที่ไม่เพียงพอ และถึงแม้จะมีการจัดหาผ้าอนามัยให้ผู้ต้องขังหญิงแล้วก็ตาม แต่ก็พบว่าจำนวนยังไม่เพียงพออยู่
ในด้านการดูแลสุขภาพ พบว่าบางประเทศได้ทำสถานพยาบาลในเรือนจำ หรืออำนวยความสะดวกในการเข้าถึงสถานพยาบาลท้องถิ่นในกรณีที่ไม่มีในเรือนจำได้ บางประเทศอย่างแซมเบีย ได้จัดทำโปรแกรมตรวจสุขภาพ ให้คำปรึกษาด้านสุขภาพ และให้การรักษา สำหรับผู้ถูกกักกัน ขณะที่ไนจีเรีย เคนยา และอูกันดา มีการขยายการให้ความดูแลช่วยเหลือด้านสุขภาพจิตและสังคมไปยังผู้ต้องขังหญิง โดยอาศัยความร่วมมือกับกลุ่มเอ็นจีโอ นอกจากนี้ บางประเทศอย่างไนจีเรียและเคนยา ก็ได้จัดทำโครงการป้องกันและสร้างความตระหนักรู้เกี่ยวกับยาเสพติดแก่ผู้ต้องขังด้วย แต่ส่วนใหญ่ก็ยังพบปัญหาการขาดแคลนบุคลากรและอุปกรณ์ด้านสาธารณสุขบางประการ
คยาซซีให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า ผู้ต้องขังหญิงในหลายประเทศในภูมิภาคแอฟริกาได้รับโอกาสให้ติดต่อกับโลกภายนอกมากขึ้น โดยเปิดให้ครอบครัวญาติพี่น้องเข้าเยี่ยมได้ ประเทศกานาและไนจีเรียได้กำหนดวันและเวลาเปิดเรือนจำให้คนนอกเข้าเยี่ยมอย่างชัดเจน ส่วนเคนยาก็อนุญาตให้ผู้ต้องขังได้พบปะสื่อสารกับลูกของตนในระบบทางไกล ขณะที่หลายประเทศเช่นอูกันดาและเซเนกัล ก็เริ่มอนุญาตให้ผู้ต้องขังหญิงใช้โทรศัพท์ได้ในบางโอกาส แต่ความท้าทายที่ยังพบอยู่คือการที่เรือนจำหญิงมีน้อยส่งผลให้ผู้ต้องขังหญิงจำนวนมากต้องถูกขังไกลบ้าน จนการเยี่ยมเยือนทำได้ยาก อีกทั้งการใช้โทรศัพท์ก็ยังเป็นข้อห้ามของเรือนจำบางประเทศอยู่
หลายประเทศดูแลเอาใจใส่ผู้ต้องขังหญิงที่กำลังตั้งครรภ์และที่เป็นแม่ลูกอ่อนดีขึ้น เช่น มีการแจกอาหารเสริมและพืชผักต่างๆ ให้ เรือนจำบางประเทศยังจัดสรรพื้นที่ส่วนหนึ่งทำสวนผักและเลี้ยงวัว เพื่อนำผลผลิตไปใช้เป็นอาหารสำหรับทั้งผู้ต้องขังหญิงที่เป็นแม่และลูก ๆ ของพวกเธอด้วย
ในหลายประเทศแอฟริกา เด็กๆ มักแยกจากแม่ออกจากเรือนจำก่อนอายุครบ 4 ขวบ แต่บางครั้งก็พบว่าเด็กอยู่ในเรือนจำนานกว่านั้น เพราะผู้ต้องขังบางคนก็ไม่สามารถหาคนที่จะเลี้ยงดูเด็กข้างนอกได้ นอกจากนี้ยังพบปัญหาว่า ถึงแม้หลายประเทศจะมีความพยายามจัดหาอาหารที่มีคุณค่าทางโภชนาการและยารักษาโรคสำหรับเด็กๆ ในเรือนจำ แต่ก็ยังคงขาดแคลนอยู่มาก ขณะที่หลายประเทศก็พบอีกปัญหาคือขาดศูนย์เลี้ยงเด็กที่จะช่วยดูแลเด็กติดผู้ต้องขัง หรือไม่สามารถจัดสรรพื้นที่แยกสำหรับผู้ต้องขังที่มีลูกได้ ทำให้เด็กจำเป็นต้องอยู่กับแม่ในเรือนจำ และต้องอยู่ร่วมกับผู้ต้องขังคนอื่นๆ ซึ่งสร้างความเสี่ยงบางอย่างให้กับเด็ก
ส่วนการดูแลบริหารเรือนจำหญิงพบว่าหลายแห่งมีผู้หญิงเป็นผู้บริหาร และมีเจ้าหน้าที่ผู้หญิงเป็นผู้ค้นตัวผู้ต้องหาหญิง อย่างไรก็ดี ยังไม่มีการฝึกฝนแนวทางการค้นตัวผู้ต้องหาที่ดีพอ ทำให้ยังพบการค้นตัวด้วยวิธีที่ไม่เหมาะสมอยู่ในหลายประเทศ
ความก้าวหน้าอีกประการหนึ่งของการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพในแอฟริกา คือบางประเทศเริ่มมีการใช้แนวทางอื่นแทนการคุมขังแล้ว เช่นการให้ผู้ต้องหาในบางกรณีทำงานบริการชุมชนหรือการทำภาคทัณฑ์แทนที่จะถูกคุมขัง แต่ก็ยังเจอความท้าทายที่ว่า เจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรมและสาธารณชนทั่วไปยังไม่ค่อยมีทัศนคติเปิดรับการใช้แนวทางอื่นแทนการคุมขังมากนัก รวมถึงการไม่มีทรัพยากรที่เพียงพอต่อการใช้ทางเลือกอื่นที่มิใช่การคุมขัง หลายที่จึงยังนิยมใช้แนวทางการคุมขังอยู่
คยาซซีกล่าวปิดท้ายว่า ภูมิภาคแอฟริกายังมีโอกาสอยู่มากที่จะพัฒนาการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพให้ก้าวหน้าขึ้น อย่างเช่น การนำข้อเสนอแนะทั่วไปต่อมาตราที่ 30 ของกฎบัตรแอฟริกาว่าด้วยสิทธิและสวัสดิการเด็กมาปฏิบัติ ซึ่งกำหนดประเทศในภาคีต้องให้ความดูแลเป็นพิเศษแก่หญิงตั้งครรภ์และหญิงที่เป็นแม่ รวมถึงต้องพิจารณาใช้การลงโทษอื่นที่มิใช่การคุมขังสำหรับหญิงตั้งครรภ์ หญิงที่มีลูกอ่อน และคนที่มีภาระต้องดูแลคนในครอบครัวด้วย นอกจากนี้ บางประเทศยังมีการออกกฎหมายใหม่ว่าด้วยการต่อต้านความรุนแรงในครอบครัว รวมถึงแผนพัฒนาแห่งชาติที่มุ่งให้สร้างความเสมอภาคทางเพศเป็นกระแสหลักในการพัฒนา อีกทั้งยังมีการผลิตงานวิจัยในหลายประเด็นที่เดี่ยวกับผู้หญิง ด้วยความร่วมมือและการสนุบสนุนจากหลายองค์กร ซึ่งจะสามารถนำไปต่อยอดพัฒนานโยบายต่อไป
ยุโรป:
การใช้ข้อกำหนดกรุงเทพต้องไปได้ไกลกว่านี้
ร็อบ อัลเลน นักวิจัยอิสระและที่ปรึกษา สำนักงานว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ (United Nations Office on Drugs and Crime – UNODC) กล่าวถึงสถานการณ์ผู้ต้องขังหญิงในภาพรวมของภูมิภาคยุโรป โดยพบว่าปัจจุบันมีสัดส่วนผู้ต้องขังหญิงคิดเป็น 5% ของผู้ต้องขังทั้งหมด และเมื่อสำรวจการเปลี่ยนแปลงจำนวนผู้ต้องขังหญิงรายประเทศตลอดช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ก็พบว่ามีทิศทางค่อนข้างกระจัดกระจาย บางประเทศเพิ่มขึ้น ส่วนบางประเทศลดลง
อัลเลนกล่าวต่อถึงความคืบหน้าของการนำข้อกำหนดกรุงเทพมาใช้ในกลุ่มประเทศยุโรป โดยเมื่อปีที่แล้ว เพิ่งมีการแก้ไขกฎเรือนจำสหภาพยุโรป (European Prison Rules) ซึ่งริเริ่มมาตั้งแต่ปี 2006 ให้บรรจุเนื้อหาเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายที่ให้ความสำคัญต่อเพศสภาพ รวมทั้งการดูแลเอาใจใส่ต่อความต้องการทางกายภาพ วิชาชีพ สังคม และจิตใจของผู้หญิง และการปกป้องผู้หญิงจากการถูกใช้ความรุนแรง ซึ่งสอดคล้องกับเนื้อหาในข้อกำหนดกรุงเทพ โดยอัลเลนมองว่านี่เป็นก้าวย่างที่น่ายินดี
“ข้อกำหนดกรุงเทพระบุแนวทางและข้อปฏิบัติต่างต่อผู้ต้องขังหญิงไว้อย่างชัดเจน ขณะที่เรือนจำในยุโรปยังไม่มีข้อกำหนดใดที่เทียบเท่ากับข้อกำหนดกรุงเทพ คณะกรรมาธิการสหภาพยุโรปว่าด้วยการป้องกันการทรมานและการปฏิบัติหรือการลงโทษที่โหดร้ายไร้มนุษยธรรม (the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment – CPT) จึงเห็นว่า ถึงเวลาอันสมควรแล้วที่สภายุโรป (the Council of Europe) จะต้องปรับปรุงข้อปฏิบัติเฉพาะสำหรับผู้ต้องขังหญิง ตามพื้นฐานของข้อกำหนดกรุงเทพ” อัลเลนกล่าว
“อย่างไรก็ตาม ผมเห็นว่าภูมิภาคยุโรปยังไม่ได้ไปไกลมากพอ ประเทศสมาชิกของสภายุโรปยังจำเป็นต้องสร้างระเบียบข้อบังคับในประเด็นดังกล่าวที่ลงรายละเอียดมากกว่านี้” อัลเลนกล่าว พร้อมชี้ว่า ถึงแม้สภายุโรปจะมีแนวนโยบายเกี่ยวกับการให้ความสำคัญกับความเสมอภาคทางเพศที่เข้มแข็ง โดยมีการสร้างแนวปฏิบัติออกมาชัดเจนตั้งแต่ปี 2019 ซึ่งได้บรรจุประเด็นเกี่ยวกับความเท่าเทียมทางเพศในระบบเรือนจำด้วย แต่อัลเลนมองว่า ยุโรปยังต้องเดินหน้าให้ได้มากกว่านั้นอีก
จากการสำรวจเรือนจำและสถานกักกันผู้หญิงหลายแห่งในยุโรปโดย CPT พบปัญหาว่า ในประเทศกรีซ ผู้ต้องขังหญิงและลูกมักเสี่ยงต่อการถูกข่มขู่คุกคามทางวาจาจากผู้ต้องขังชาย ในระหว่างการเดินทางเข้าหรือออกจากเรือนจำ หากใช้ยานพาหนะที่ไม่ได้แยกเพศ ที่เดนมาร์ก พบว่าการตรวจสุขภาพผู้ต้องขังที่เพิ่งเข้าเรือนจำ ไม่ได้คำนึงถึงความแตกต่างทางเพศสภาพ ขณะที่มอลโดวาพบปัญหาการขาดแคลนเจ้าหน้าที่เรือนจำ โดยเรือนจำมักมอบหมายให้เจ้าหน้าที่ชายหนึ่งคนดูแลทั้งเรือนจำหญิงและชายพร้อมกัน ทำให้ผู้ต้องขังหญิงขอความช่วยเหลือต่างๆ จากเจ้าหน้าที่ได้ยาก ที่สเปน CPT เสนอให้ปรับปรุงกิจกรรมในเรือนจำไม่ให้มีลักษณะที่เหมารวมทางเพศ รวมถึงเสนอแคว้นคาตาโลเนีย ให้พัฒนานโยบายเรือนจำทางเลือกใหม่ๆ เพื่อตอบสนองความต้องการเฉพาะเพศสภาพมากกว่านี้ นอกจากนี้ CPT ยังพบว่าหลายชาติยุโรปเจอปัญหาเกี่ยวกับการจัดการดูแลผู้ต้องขังหญิงที่มีบาดแผลทางจิตใจอย่างรุนแรง ซึ่งไม่เหมาะกับการอยู่ในเรือนจำ แต่ควรไปอยู่ที่สภาพแวดล้อมอย่างสถานพยาบาลมากกว่า
อย่างไรก็ตาม อัลเลนชี้ว่ามีบางประเทศมีพัฒนาการที่ดีจนสามารถเป็นตัวอย่างให้กับประเทศอื่นๆ ได้ อย่างในยุโรปตะวันออกบางประเทศที่คุมตัวผู้ต้องขังหญิงที่มีลูกอ่อนในสถานที่ที่มีลักษณะเป็นบ้านพักสภาพแวดล้อมดี ซึ่งเหมาะกับการเลี้ยงดูเด็กมากกว่าในเรือนจำ และเรือนจำบางแห่งก็ได้จัดให้มีพื้นที่เลี้ยงเด็กภายในตัวเรือนจำในสภาพที่ดีมากด้วย
ขณะที่สหราชอาณาจักรก็มีการวางแผนปรับปรุงระบบเรือนจำหญิงหลายด้าน อย่างในสก็อตแลนด์มีแผนทำเรือนจำใหม่ที่ตอบโจทย์ผู้ต้องหญิงมากขึ้น และสอดคล้องกับข้อกำหนดกรุงเทพ รวมทั้งมีแผนที่จะลดจำนวนผู้ต้องขังหญิง เช่นเดียวกับอังกฤษและเวลส์ที่ตั้งเป้าลดจำนวนผู้หญิงที่ต้องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรม และลดจำนวนผู้หญิงที่ต้องถูกคุมขัง โดยเฉพาะในกรณีที่เป็นการลงโทษระยะสั้น รวมทั้งมีแผนที่จะปรับปรุงสภาพแวดล้อมในเรือนจำ และยังมีโครงการ One Small Thing ซึ่งเปิดให้ประชาสังคมเข้ามาร่วมมีบทบาทในการช่วยผู้ต้องขังหญิงจัดการบาดแผลในจิตใจ
นอกจากนี้ ในภาวะการระบาดของโควิด-19 สหราชอาณาจักรยังดัดแปลงตู้คอนเทนเนอร์มาเป็นห้องคุมขังผู้ต้องขังหญิงเพิ่มเติม เพื่อลดความแออัดในเรือนจำด้วย อย่างไรก็ตาม อัลเลนอยากให้ทุกประเทศให้ความสำคัญกับอีกทางเลือกหนึ่งนอกเหนือจากการเพิ่มหรือขยายพื้นที่เรือนจำ คือการพยายามลดจำนวนผู้ต้องขังหญิง ซึ่งเป็นทางเลือกที่ไม่ค่อยได้รับการพิจารณามากเท่าไหร่นัก อัลเลนมองว่านี่เป็นประเด็นที่จะต้องขบคิดกันต่อไปในระยะเวลาอีก 10 ปีข้างหน้า
ลาตินอเมริกา:
นโยบายปราบยาเสพติด อุปสรรคชิ้นใหญ่ของ
ข้อกำหนดกรุงเทพ
โคเล็ตตา เอ. ยังเกอร์ นักวิชาการอาวุโสจากสำนักงานวอชิงตันว่าด้วยลาตินอเมริกา (Washington Office on Latin America – WOLA) และ Senior Associate จากหน่วยงานความร่วมมือด้านนโยบายยาเสพติดระหว่างประเทศ (International Drug Policy Consortium – IDPC) กล่าวถึงสถานการณ์ผู้ต้องขังหญิงในภูมิภาคลาตินอเมริกาที่ยังคงย่ำแย่ และยังไม่เห็นความคืบหน้าของการนำข้อกำหนดกรุงเทพไปใช้มากนัก
ยังเกอร์ให้ข้อมูลว่า เรือนจำในลาตินอเมริกาอยู่ในสภาพที่ย่ำแย่มายาวนาน และยังมีปัญหาการเข้าไม่ถึงอาหาร น้ำ พลังงาน และการดูแลสุขภาพอย่างรุนแรง ยิ่งไปกว่านั้น การแพร่ระบาดของโควิด-19 ตั้งแต่ปีที่แล้วได้ทำให้สถานการณ์ย่ำแย่ลงอีก และส่งผลกระทบอย่างมากต่อผู้ต้องขังหญิง โดยเฉพาะหญิงที่กำลังตั้งครรภ์หรือหญิงที่มีลูกอ่อน ด้วยความที่เรือนจำถูกออกแบบมารองรับผู้ชายมากกว่า
ลาตินอเมริกายังเจอปัญหาใหญ่คือจำนวนผู้ต้องขังหญิงที่พุ่งสูงขึ้นอย่างน่าตกใจ อย่างเช่นในเอล ซัลวาดอร์ ที่พบว่ามีผู้ต้องขังหญิงเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 670 จากต้นทศวรรษ 2000s ขณะที่ปารากวัย เอกวาดอร์ และบราซิลเพิ่มขึ้นร้อยละ 300, 283 และ 268 ตามลำดับ อีกทั้งพบว่าอัตราส่วนของผู้หญิงที่ถูกคุมขังเพิ่มขึ้นรวดเร็วกว่าผู้ชายด้วย โดยเป็นผลพวงหลักจากนโยบายปราบปรามยาเสพติดที่แข็งกร้าวในหลายประเทศ ซึ่งไปมีผลทำให้ผู้หญิงถูกคุมขังมากกว่า สถิติพบว่าสัดส่วนผู้ต้องขังหญิงที่ถูกคุมขังจากคดียาเสพติดต่อผู้ต้องขังหญิงทั้งหมดสูงถึงร้อยละ 40-80 ขณะที่สัดส่วนผู้ต้องขังชายที่ถูกคุมขังจากคดียาเสพติดต่อผู้ต้องขังชายทั้งหมดอยู่ที่ราวร้อยละ 20-30 เท่านั้น
การใช้แนวทางการคุมขังก่อนการพิจารณาคดีที่มากเกินความจำเป็นเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้มีผู้หญิงถูกคุมขังมากเกินเหตุ แม้ว่าผู้ต้องขังหญิงส่วนมากจะทำความผิดในระดับที่ไม่ได้ร้ายแรงมากนัก เช่นการส่งยา หรือการค้ายาในปริมาณน้อย
“การคุมขังผู้หญิงเหล่านี้ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาการค้ายาเสพติดได้เลย แต่กลับยิ่งสร้างผลกระทบอย่างสาหัสไม่ใช่แค่ต่อตัวผู้ต้องขังหญิงเท่านั้น แต่กระทบไปถึงครอบครัวและชุมชนของพวกเธอเองด้วย” ยังเกอร์กล่าว
การใช้นโยบายปราบปรามยาเสพติดที่แข็งกร้าวเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้การใช้ข้อกำหนดกรุงเทพเกิดขึ้นได้ยากในลาตินอเมริกา ยังเกอร์กล่าวว่า “กฎหมายมักบัญญัติให้การกระทำผิดในโทษฐานที่เกี่ยวกับยาเสพติดเป็นความผิดร้ายแรงโดยอัตโนมัติ” ส่งผลให้ทางการมักเลือกใช้แนวทางการคุมขังก่อนพิจารณาคดี ขณะที่การเลือกใช้ทางเลือกอื่นที่มิใช่การคุมขัง การให้คุณผู้ต้องขังอย่างเช่นการปล่อยตัวก่อนกำหนด หรือการพิจารณาลดโทษโดยดูจากภูมิหลังผู้ต้องหาไม่อาจเกิดขึ้นได้ โดยในลาตินอเมริกาพบว่ามีการพิจารณาใช้แนวทางเลือกเหล่านี้กับผู้ต้องหาหญิงที่ตั้งครรภ์หรือที่เป็นแม่เท่านั้น แต่ก็เป็นเพียงส่วนน้อย ดังนั้นข้อกำหนดกรุงเทพจึงแทบไม่ได้ถูกใช้กับบรรดาผู้ต้องขังหญิงในภูมิภาคนี้
“โดยสรุป การใช้ข้อกำหนดกรุงเทพในลาตินอเมริกายังมีหนทางอีกยาวไกล” ยังเกอร์กล่าว “การครบรอบ 10 ปีของข้อกำหนดกรุงเทพควรเป็นเครื่องกระตุ้นเตือนให้รัฐบาลแต่ละประเทศเดินหน้าปฏิรูปอย่างเร่งด่วน เพื่อลดจำนวนผู้ต้องขังหญิงในเรือนจำให้ได้มากที่สุด”
ขณะที่ นาตาชา ล็อบเว็ต ผู้ก่อตั้งมูลนิธิ La Boussole เพื่อช่วยเหลือเยียวยาผู้ต้องขังหญิงที่ถูกปล่อยตัวจากเรือนจำ ด้วยแรงบันดาลใจจากประสบการณ์ที่เธอเคยถูกคุมขังในคดียาเสพติดที่เรือนจำในเม็กซิโกมาถึง 10 ปี โดยเพิ่งถูกปล่อยตัวเมื่อปี 2017 ก็ได้มาร่วมถ่ายทอดประสบการณ์เกี่ยวกับระบบเรือนจำของลาตินอเมริกา ซึ่งไม่ได้เป็นไปตามข้อกำหนดกรุงเทพ ว่าไม่ช่วยส่งเสริมให้ผู้ต้องขังหญิงกลับคืนสู่สังคมได้ดี และยังสร้างบาดแผลต่อทั้งตัวผู้ต้องขังหญิง รวมถึงลูกและสมาชิกในครอบครัวของพวกเธอ
ล็อบเว็ตตั้งข้อสังเกตถึงหลายปัญหาในเรือนจำลาตินอเมริกาที่ขัดแย้งกับข้อกำหนดกรุงเทพ เช่น การที่ผู้ต้องขังหญิงยังเข้าไม่ถึงการรับบริการให้คำปรึกษาทางกฎหมาย การไม่ได้รับการเยียวยารักษาบาดแผลทางจิตใจที่เหมาะสมและสอดคล้องกับเพศสภาพ และการขาดการติดต่อกับโลกภายนอก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงการระบาดของโควิด-19 ซึ่งทำให้ผู้ต้องขังหญิงหลายคนได้พบลูกน้อยลง
“หวังว่าการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นที่รู้จักมากขึ้นต่อประชาชนในลาตินอเมริกา และหวังว่าเราจะสามารถโน้มน้าวให้รัฐบาลแต่ละประเทศปรับปรุงแก้ไขนโยบายบางประการ ที่จะช่วยหลีกเลี่ยงการคุมขังผู้หญิงได้มากกว่านี้” ล็อบเว็ตกล่าว
ก้าวต่อไปของข้อกำหนดกรุงเทพ
ดร.บาร์บารา โอเวน ศาสตราจารย์เกียรติคุณ สาขายุติธรรมอาญา มหาวิทยาลัยแคลิฟอร์เนียสเตท (California State University) กล่าวถึงแนวทางการพัฒนาการใช้ข้อกำหนดกรุงเทพในทศวรรษต่อไป โดยแบ่งเป็น 4 ขั้นตอน ได้แก่ การเผชิญหน้ากับปัญหาความไม่เท่าเทียมทางเพศในระบบเรือนจำ การปกป้องผู้หญิงทุกคนที่เข้าสู้กระบวนการยุติธรรมทางอาญาจากการถูกแบ่งแยกและกดขี่ การให้ความสำคัญกับความปลอดภัยและการเคารพศักดิ์ศรีของผู้หญิง และการลงทุนในการผลักดันการใช้มาตรการอื่นที่มิใช่การคุมขังให้ได้อย่างเข้มแข็ง
ในขั้นตอนของการเผชิญหน้ากับปัญหาความไม่เท่าเทียมทางเพศในระบบเรือนจำ โอเวนชี้ว่า ระบบเรือนจำกำลังเกิดสถานะที่เรียกว่า ‘การเลือกปฏิบัติต่อขนาด’ (Discrimination of Scale) เนื่องจากผู้หญิงเปรียบเสมือนเป็นชนกลุ่มน้อยในระบบที่ถูกออกแบบมาเพื่อผู้ชาย จึงมักได้รับการปฏิบัติอย่างไม่เท่าเทียม และถ้ายิ่งเป็นผู้หญิงที่มีสีผิวแตกต่างกับคนส่วนใหญ่ในสังคม มีพื้นเพมาจากชนกลุ่มน้อย หรือเป็นผู้มีความหลากหลายทางเพศ ก็ยิ่งเสี่ยงที่จะตกอยู่ในสภาวะย่ำแย่ในเรือนจำ นอกจากนี้ โอเวนยังชี้ว่า ปัญหาการใช้ความรุนแรงต่อผู้หญิงก็มีบ่อเกิดมาจากความไม่เท่าเทียมทางเพศด้วยเช่นกัน
“เมื่อพิจารณาดูประเด็นทั้งหมดนี้ เราจะเห็นว่าความไม่เท่าเทียมในระบบเรือนจำส่งผลเสียต่อผู้หญิงอย่างไรบ้าง” โอเวนกล่าว
ขั้นต่อมาคือการปกป้องผู้หญิงทุกคนจากการถูกเลือกปฏิบัติและถูกกดขี่ โดยให้ความใส่ใจมากเป็นพิเศษกับผู้หญิงที่เจอปัญหาซับซ้อนขึ้นไปอีกชั้น เช่น ผู้หญิงสูงอายุ ผู้หญิงที่มีปัญหาสุขภาพจิต และผู้หญิงที่มีระดับการศึกษาน้อย อ่านไม่ออก เขียนไม่ได้ รวมถึงผู้หญิงที่เป็นชนกลุ่มน้อยในสังคม อย่างผู้หญิงที่มีความหลากหลายทางเพศ ผู้หญิงต่างชาติ และผู้หญิงมาจากชาติพันธุ์ที่ต่างจากชนกลุ่มใหญ่ในสังคม ซึ่งอาจเจอความลำบากกับการใช้ชีวิตและมักถูกกระทำไม่เหมาะสมในระบบเรือนจำมากกว่าปกติ
ลำดับที่สามคือ การให้ความสำคัญกับความปลอดภัยและการเคารพศักดิ์ศรีของผู้หญิงในทุกกรณี เนื่องจากผลวิจัยพบว่าผู้ต้องขังหญิงทั่วโลกยังคงถูกใช้ความรุนแรงจากการกระทำของบุคคลที่มีหน้าที่ดูแลผู้ต้องขังเองอย่างต่อเนื่อง ดังนั้นการเข้าไปจัดการบรรเทาปัญหาความรุนแรงที่ฝังลึกอยู่ในระบบเรือนจำแบบแผนเดิมที่ออกแบบมาเพื่อผู้ชายเป็นหลัก จึงเป็นเรื่องจำเป็นอย่างยิ่ง โดยสามารถทำได้สองแนวทาง ได้แก่ การส่งเสริมการบริหารจัดการเรือนจำที่คำนึงถึงความต้องการเฉพาะเพศสภาพ และการปฏิบัติงานที่มุ่งเยียวยารักษาบางแผลทางจิตใจ นอกจากการให้ความสำคัญกับความปลอดภัยแล้ว ยังต้องมุ่งเน้นการเคารพศักดิ์ศรีของผู้หญิง ด้วยการเพิ่มความใจใส่ต่อผู้ต้องขังหญิงในหลายประเด็น ทั้งความเป็นส่วนตัว สุขอนามัย เสื้อผ้า การใช้คำพูดและการกระทำต่างๆ ด้วยความสุภาพ การดูแลทั้งระหว่างตั้งครรภ์และหลังคลอด และการค้นตัวผู้ต้องหาอย่างถูกหลัก
และลำดับสุดท้ายคือ การผลักดันการใช้มาตรการอื่นที่มิใช่การคุมขังให้ได้อย่างเข้มแข็ง เพราะการคุมขังมักส่งผลเสียต่อผู้หญิงมากกว่าผู้ชาย และหลายประเทศทั่วโลกมักเลือกใช้แนวทางการลงโทษด้วยการคุมขังโดยเฉพาะต่อผู้หญิงมากเกินความจำเป็น และมักใช้เป็นทางเลือกแรกๆ ทั้งที่ควรเป็นทางเลือกท้ายสุด การพิจารณาใช้ทางเลือกอื่นแทนการคุมขังจึงเป็นทางออกที่จะช่วยลดความเสี่ยงให้กับผู้กระทำผิดหญิง และจะได้ผลดีอย่างยิ่ง หากใช้ทางเลือกที่ประยุกต์เข้ากับแนวทางการเยียวยารักษาที่กระตุ้นให้ผู้ต้องขังเกิดการเปลี่ยนแปลงจากภายใน เสริมสร้างให้มีพฤติกรรมที่พึงประสงค์และอยู่ร่วมกับสังคมได้ดีขึ้น
โอเวนให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า “เราจำเป็นต้องต่อสู้ในสองแนวทาง คือพยายามลดจำนวนผู้ต้องขังหญิงในเรือนจำ ด้วยการใช้มาตรการทางเลือกอื่นที่มิใช่การคุมขังซึ่งจะช่วยตัดวงจรการเพิ่มขึ้นของผู้หญิงที่เดินเข้าสู่เรือนจำ และอีกทางหนึ่งคือปรับปรุงสภาวะของเรือนจำเพื่อผู้ต้องขังหญิงที่มักถูกละเลยความสำคัญในเรือนจำ รวมถึงเพื่อผู้ต้องขังกลุ่มอื่นๆ ทั้งหมดด้วย”
“อนาคตของข้อกำหนดกรุงเทพ คือการลงทุนในการปกป้องสิทธิมนุษยชน ผ่านการใช้มาตรการอื่นที่มิใช่การคุมขัง” โอเวนกล่าวปิดท้าย
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) และ The101.world
เรื่อง: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา
