ทุกครั้งที่มีการรัฐประหารเกิดขึ้นในประเทศไทย หัวหน้าคณะรัฐประหารมักจะให้เหตุผลของการยึดอำนาจในทำนองว่า “เพื่อเข้ามาจัดการปัญหาบ้านเมืองทั้งในแง่เศรษฐกิจและความขัดแย้งทางการเมือง ทั้งนี้ ก็เพื่อปรับปรุงบ้านเมืองให้มีความเป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง”

 

ตั้งแต่รัฐประหารครั้งแรกจนถึงรัฐประหารที่เกิดขึ้นล่าสุด อัศวินขี่ม้าขาวทุกรายมักอ้างเหตุผลทำนองนี้ตลอด ประหนึ่งว่าจะเป็นสิ่งที่อยู่คู่กับรัฐประหารของไทยไปตลอดกาล

แต่เมื่อย้อนกลับมามองถึงเหตุผลที่ว่า ทุกๆ รัฐประหารมีขึ้นเพื่อการสร้างประชาธิปไตย แต่ทำไมยิ่งทำรัฐประหาร ก็ยิ่งไม่เป็นประชาธิปไตยตามที่บรรดานักรัฐประหารทั้งหลายกล่าวอ้างกันเลย

 

ประชาธิปไตยกับความสามารถรับผิดชอบได้

ประชาธิปไตยเป็นระบอบการปกครองที่ได้รับการยอมรับมากที่สุด ในฐานะระบอบการปกครองที่สามารถสร้างความสุขให้แก่ประชาชนได้มีประสิทธิภาพ ด้วยเหตุนี้ นานาประเทศจึงต่างผลักดันให้มีประชาธิปไตยเกิดขึ้นเท่าที่จะมากได้

การสร้างประเทศให้มีความเป็นประชาธิปไตยและทำงานได้ดีนั้น องค์ประกอบที่จำเป็นไม่ได้อยู่ที่ ‘การจัดการเลือกตั้ง’ โดยใช้หลักการเสียงข้างมากเท่านั้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะการเลือกตั้งไม่ได้การันตีว่า นักการเมืองหรือผู้แทนที่ประชาชนที่เลือกมาจะทำงานเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

องค์ประกอบที่สำคัญอีกประการก็คือ ‘ความสามารถรับผิดชอบได้’ หรือที่เรียกกันในภาษาอังกฤษว่า ‘accountability’ ทั้งนี้ ความสามารถรับผิดชอบได้จะทำให้นักการเมือง หรือแม้กระทั่งข้าราชการที่เข้ามาทำงานในการบริหารนโยบายสาธารณะทั้งน้อยใหญ่ ต้องทำงานเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนหรือผลประโยชน์ต่อสาธารณะให้มากที่สุด เพราะถ้าหากไม่ทำตามเจตนารมณ์ของสาธารณะ นักการเมืองหรือข้าราชการที่เข้ามาบริหารนโยบายก็จะต้องได้รับโทษหรือปลดจากตำแหน่งไป

ด้วยเหตุนี้ จะเห็นได้ว่า ความสามารถรับผิดชอบได้ จึงเป็นปัจจัยสำคัญทื่จะทำให้การทำงานของระบอบประชาธิปไตยมีประสิทธิภาพหรือไม่

อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ทั่วโลกทั้งในประเทศที่มีระบอบประชาธิปไตยที่ฝังรากแล้วหรือเพิ่งมีใหม่ๆ เราพบว่าการสร้างความสามารถรับผิดชอบได้ไม่ใช่เรื่องง่ายเลย เนื่องมาจากว่ามันเกี่ยวข้องกับการสร้างโครงสร้างสองประเภท ประเภทแรกคือ โครงสร้างทางสังคม ส่วนประเภทที่สองคือ โครงสร้างระดับลึก

ในส่วนของโครงสร้างทางสังคม รัฐสามารถสร้างสิ่งที่เรียกว่าความสามารถรับผิดชอบได้ด้วยการใช้กลไกในระดับสังคม เป็นต้นว่า รัฐอาจตรากฎหมายต้านโกงเพื่อเอาผิดลงโทษกับนักการเมืองหรือข้าราชการที่คอร์รัปชัน หรือสร้างหน่วยงานด้านกำกับดูแลหรือตรวจสอบการทำงานของนักการเมืองและข้าราชการขึ้นมา อย่างเช่น สำนักงานตรวงเงินแผ่นดิน (สตง.) หรือสำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ในบ้านเรา กลไกเหล่านี้เป็นส่วนสำคัญอย่างมากที่ทำให้การบริหารนโยบายต่างๆ เป็นไปด้วยความโปร่งใส และเกิดความรับผิดรับชอบ

แต่ถึงอย่างไร การจะสร้างความสามารถรับผิดชอบให้เห็นผลขึ้นจริง ใช่ว่าจะอาศัยแต่โครงสร้างทางสังคมหรือกลไกที่ว่ามาเท่านั้น หากเรายังจำเป็นมีโครงสร้างระดับลึกอีกด้วย ทั้งนี้ โครงสร้างระดับลึกที่เราพูดถึงอยู่นี้ ก็คือโครงสร้างที่อยู่ในหัวของพวกเรานั่นเอง พูดอีกแบบก็คือ มันก็เป็นวิธีคิดหรือวัฒนธรรมนั่นแหละครับ

Michele Gelfand, Beng-Chong Lim และ Jana Raver นักวิชาการด้านจิตวิทยาองค์การ จากมหาวิทยาลัยแมรี่แลนด์ พูดไว้ในงาน Culture and Accountability in Organizations: Variations in Forms of Social Control across Cultures (2004) ว่า ความสามารถรับผิดชอบได้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมานานแล้ว และถ้าว่ากันตามจริง มันคือองค์ประกอบสำคัญที่ทำให้แต่ละสังคมดำรงอยู่ได้อย่างมีเสถียรภาพ เพราะมันช่วยเอื้อให้เกิดความยุติธรรม นั่นคือ หากมีใครทำผิดในสังคม คนนั้นก็ควรได้รับโทษจากการกระทำของตน หากใครทำดี ก็ควรได้รับคุณจากประโยชน์ที่เขาได้ทำเอาไว้ นักวิชาการทั้งสามคนจึงมองว่า ความสามารถรับผิดชอบได้จึงอยู่คู่มนุษยชาติมาช้านาน และฝังอยู่ในวิธีคิดลึกๆ ของแต่ละคน ซึ่งจะมีมากมีน้อยก็ขึ้นอยู่ว่าแต่ละสังคมมีพัฒนาการมากันอย่างไร

นักวิชาการทั้งสาม ยังเน้นอีกว่า ‘วัฒนธรรมรับผิดรับชอบ’ จึงเป็นรากฐานสำคัญในการสร้างความสามารถรับผิดชอบได้ และในแง่นี้ วัฒนธรรมรับผิดรับชอบ จึงมีความสำคัญต่อระบอบประชาธิปไตยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เราสามารถนิยามวัฒนธรรมรับผิดรับชอบในแบบกว้างๆ ได้ว่า มันคือ วิธีคิดในการระลึกตัวเองว่ากำลังทำในสิ่งที่สมควรหรือไม่ และจะเป็นผลดีต่อสาธารณะหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับเราอย่างไร ทั้งนี้ เมื่อเราปฏิบัติหรือกระทำอะไรลงไปแล้ว เราก็พร้อมให้มีการตรวจสอบ และพร้อมยอมรับทั้งคุณและโทษจากผลของการกระทำนั่นเสมอ พูดอีกแบบก็คือ มันคือวิธีคิดที่ต้องพร้อม ‘รับผิด’ และ ‘รับชอบ’ เสมอนั่นเอง

 

การบริหารรัฐแบบไทยๆ ภายใต้ยุคอำนาจนิยม

กลับเข้ามาสู่ประเทศไทย เป็นที่รับรู้กันอยู่แล้วว่า ประเทศไทยนั้นเป็นประเทศท็อปๆ ของโลกที่เกิดรัฐประหารบ่อยที่สุด ถ้าจะนับแบบเฉลี่ยๆ ก็จะพบว่าทุก 6 ปี เราจะมีรัฐประหาร และแน่นอนว่า หลังเกิดรัฐประหาร จะมีการตั้งรัฐบาลรักษาการขึ้นมา ซึ่งเหตุผลการตั้งส่วนใหญ่ก็จะบอกว่าเป็นไปเพื่อเปลี่ยนผ่านประเทศให้มีความมั่นคงและเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น

แต่ถึงกระนั้น ก็อย่างที่เรารับรู้กัน รัฐบาลหลังรัฐประหารมักจะเป็นรัฐบาลทหาร หรือถ้าเป็นรัฐบาลพลเรือนก็จะมีอำนาจน้อย และถูกเชิดโดยกองทัพอีกที

ในการปกครองในช่วงเปลี่ยนผ่านของทุกรัฐบาลทหาร รัฐมักจะมีการดำเนินนโยบายไปในแบบอำนาจนิยม ตัวอย่างที่เห็นอย่างชัดเจนก็คือ รัฐบาลที่ขึ้นมามีอำนาจใหม่จะฉีกรัฐธรรมนูญ และร่างรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมา ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็จะให้อำนาจแก่ผู้นำคณะรัฐประหาร (ที่คุมคณะรัฐบาลอีกทีหนึ่ง) ผ่านมาตราใดมาตราหนึ่ง เพื่อให้ผู้นำคณะรัฐประหารมีอำนาจที่จะทำอะไรก็ได้ โดยขอบเขตของอำนาจก็มีความครอบคลุมทั้งอำนาจฝ่ายตุลาการ นิติบัญญัติ และบริหาร ทั้งนี้ ท่านผู้นำสามารถใช้อำนาจดังกล่าวไปได้เลย โดยไม่ต้องรายงานสภา หรือได้รับการตรวจสอบแต่อย่างใด ทั้งนี้ ก็เพื่อให้เกิดความรวดเร็วฉับไวในการทำงาน

ตัวอย่างกฎหมายที่ให้อำนาจทำนองนี้ก็คือ การใช้ ม.17 ในยุครัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ หรือการใช้ ม.44 ที่ยังมีผลอยู่ในยุครัฐบาลปัจจุบัน

ถึงแม้การใช้อำนาจในลักษณะนี้จะทำให้การทำงานต่างๆ เป็นไปด้วยความฉับไวและรวดเร็ว แต่สิ่งที่ได้กลับมาก็คือ การขาดการตรวจสอบ และการไร้ความรับผิดชอบ ส่วนหนึ่งเพราะกฎหมายอย่างเช่น ม. 17 หรือ ม. 44 ได้กำหนดให้หัวหน้าคณะรัฐบาลสามารถทำอะรก็ได้ที่เห็นสมควรไปก่อนได้ โดยไม่ต้องรอการตรวจสอบ และหากมีผลอะไรตามมา ไม่ว่าจะดีหรือเลว ตนก็ไม่ต้องรับผิดชอบ (ส่วนใหญ่ก็ไม่ค่อยรับผลเสียกันหรอก หากแต่ชอบรับผลดีกัน)

ในการบริหารรัฐกิจภายใต้รัฐบาลเผด็จการโดยมีกฎหมายอย่างเช่น ม. 17 หรือ ม. 44 คุ้มครอง ถึงแม้ว่าผู้นำคณะรัฐบาลจะไม่ต้องรับผิดชอบต่อผลที่ตัวเองก่อ แต่ในความเป็นจริงทางการเมือง หากนโยบายใดดำเนินผิดพลาดจนสร้างผลเสียมหาศาล สาธารณะก็มักจะหาตัวผู้รับผิดชอบ นั่นหมายความว่าผู้นำจะต้องรับผิดชอบใช่ไหม? ไม่ครับ ทั้งนี้ก็เพราะว่ากฎหมายได้กำหนดและคุ้มครองเอาไว้ ทางออกที่ง่ายที่สุดหากท่านผู้นำต้องการลดแรงเสียดทางจากสังคมก็คือ โอนความรับผิดชอบต่อนโยบายต่างๆ ไปให้ข้าราชการระดับปฏิบัตินโยบายตามกระทรวง ทบวง กรม นั่นเอง

พูดอีกแบบ มันก็คือการโอนความผิดไปให้ข้าราชการตัวเล็กตัวน้อยนั่นแหละ เพราะหากมีปัญหาเกิดขึ้น ก็จะได้มีคนรับผิดชอบ

เราจะเห็นได้ว่า การใช้กฎหมายอย่างเช่น ม. 17 ในอดีต หรือ ม. 44 ในปัจจุบัน จึงเป็นเครื่องสะท้อนวัฒนธรรมการทำงานของชนชั้นนำได้เป็นอย่างดี ไม่ว่าอดีตหรือปัจจุบัน วัฒนธรรมรับผิดรับชอบของชนชั้นนำไทย (โดยเฉพาะพวกอำนาจนิยม) ก็ไม่เคยมีพัฒนาการไปไหน

ถ้าจะเรียกให้จำเพาะเจาะจงหน่อย ก็จะขอเรียกว่าวัฒนธรรมดังกล่าวว่า ‘วัฒนธรรมโยนผิด – รับชอบ’ ซึ่งถ้าจะให้คำนิยามอย่างรวบรัด มันก็คือ วิธีการทำงานของกลุ่มคน (ในกรณีนี้ก็คือ ชนชั้นนำที่ใช้อำนาจนิยม) ที่แสดงให้เห็นถึงการขาดจิตสำนึกในการแสดงความรับผิดชอบใดๆ ต่อผลที่ตนได้กระทำลงไป ซ้ำร้ายไปกว่านั้น หากเกิดผลร้ายอะไรขึ้น นอกจากตนจะไม่รับผิดชอบแล้ว ยังจะโบ้ยให้คนอื่นอีกด้วย ในทางตรงกันข้าม หากผลที่ตนทำลงไปดีขึ้นมา ตนก็พร้อมที่รับชอบหรือเครดิตนั้นอย่างออกนอกหน้า

 

วัฒนธรรมนี้นับเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ชนชั้นนำของไทย โดยเฉพาะกองทัพที่เข้ามายึดอำนาจ ไม่ได้มีการจัดการปกครองที่เอื้อให้ระบอบประชาธิปไตยได้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ จะเห็นได้จากการดำเนินนโยบายที่ขาดความโปร่งใสและการตรวจสอบได้ ที่สำคัญคือ ยังมีส่วนที่ทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการให้คุณให้โทษในสังคมอีกด้วย โดยเฉพาะในระหว่างบุคลากรในระบบราชการที่ต้องมาแบกรับนโยบายอันขาดความรับผิดชอบของรัฐบาลอำนาจนิยม

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ด้วยวัฒนธรรมหรือวิธีคิดแบบโยนผิดรับชอบที่อยู่คู่ชนชั้นนำไทยมาตลอดห้าสิบหกสิบปีนี่แหละที่เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้ประเทศไทยไปข้างหน้าไม่ได้เสียที

 

อย่างไรก็ดี เป็นที่น่ากังวลว่า การใช้กฎหมายอย่าง ม. 44 ในปัจจุบัน จะเป็นแค่เครื่องสะท้อนวัฒนธรรมโยนผิดรับชอบของชนชั้นนำอำนาจนิยมเท่านั้นหรือไม่

ไม่แน่มันอาจสะท้อนถึงวัฒนธรรมโยนผิดรับชอบของสังคมไทยโดยรวมด้วยก็ได้

 

เอกสารอ้างอิง

บทความวิจัย Culture and Accountability in Organizations: Variations in Forms of Social Control across Cultures (2004) โดย Michele Gelfand, Beng-Chong Lim และ Jana Raver จาก Science Direct

Author

Wachiravit Kongkarai

วชิรวิทย์ คงคาลัย - อดีตกองบรรณาธิการ The101.world