กองบรรณาธิการ The101.world เรียบเรียง

 

 

การควบรวมกิจการระหว่างกลุ่มซีพีและบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด นับเป็นการควบรวมกิจการในธุรกิจค้าปลีกคดีแรกๆ ที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าโดยตรง ซึ่งจะกลายเป็นบรรทัดฐานในการพิจารณาการควบรวมธุรกิจในอนาคต

ด้วยมูลค่ากว่า 3.3 แสนล้านบาท และขนาดการควบรวมที่นับว่า ‘ใหญ่ที่สุดในโลก’ ส่งผลให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ที่มีมติเสียงข้างมาก 4:3 ให้อนุญาตควบรวมกิจการได้ กลายเป็นที่สนใจของสังคมขึ้นมาทันที คำถามที่ว่า เราควรมองดีลนี้ด้วยแว่นตาแบบไหน และเงื่อนไขการควบรวมตอบโจทย์การแข่งขันทางการค้าหรือไม่ กลายเป็นประเด็นพื้นฐานในการทำความเข้าใจดีลนี้

หากมองไปข้างหน้า อีกหนึ่งคำถามสำคัญที่สังคมไทยจำเป็นต้องตอบร่วมกันคือ บทเรียนจากการควบรวมระหว่างซีพีและเทสโก้มีอะไรบ้าง ที่ผ่านมาคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าทำหน้าที่ได้ดีแค่ไหน ควรต้องยกระดับในด้านใดบ้าง เพื่อให้นโยบายป้องกันการผูกขาดในอนาคตเกิดขึ้นได้จริงและมีประสิทธิภาพ

101 เปิดวงสนทนาเชิงนโยบายพูดคุยกับนักวิชาการและภาคประชาชนที่ติดตามประเด็นการแข่งขันทางการค้า การผูกขาด และธรรมาภิบาล 4 คน ได้แก่ พรนภา เหลืองวัฒนากิจ ผู้บริหาร (Partner) บริษัท เบเคอร์ แอนด์ แม็คเค็นซี่ จำกัด ผศ.ดร.พรชัย วิสุทธิศักดิ์ คณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล รองคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และวิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ ผู้อำนวยการมูลนิธิชีววิถี (ไบโอไทย) วิเคราะห์และถอดบทเรียนกรณีควบรวมกิจการระหว่างซีพีกับเทสโก้ โลตัส เพื่อออกแบบนโยบายป้องกันการผูกขาดสำหรับอนาคต

 

 

 

3 ปีกฎหมายแข่งขันทางการ 2560: ยังมีความหวัง แต่ยังไม่เพียงพอ

 

พรนภา: ถ้ามองในแง่ดี เราผลักดันกฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับปี 2560 ออกมาได้ ดิฉันคิดว่าเป็นชัยชนะพอสมควรที่ทำให้คณะกรรมการฯ มีความเป็นอิสระ แน่นอน กฎหมายอาจยังมีจุดบกพร่อง และการดำเนินงานของคณะกรรมการฯ ก็อาจจะยังไม่ครอบคลุมภาพรวมอย่างที่เราอยากเห็น แต่ดิฉันคิดว่าระยะเวลา 3 ปีถือว่าทุกอย่างยังใหม่มาก ยังอยู่ในขั้นตอนของการพัฒนาทุกๆ ด้าน ทั้งองค์ความรู้ ความคิด และสมรรถนะโดยรวมขององค์กร

อย่างน้อยในกรณีของซีพีกับเทสโก้ ดิฉันก็รู้สึกอุ่นใจนิดนึงว่า คะแนนเสียงของคณะกรรมการฯ คือ 4:3 เป็นคะแนนเสียงที่ก้ำกึ่ง หากดูความเห็นของคณะกรรมการเสียงข้างน้อยก็สะท้อนว่า มีการถกเถียงและเห็นต่างกันอยู่ ซึ่งเรื่องนี้จะเป็นพื้นฐานในการพิจารณาต่อไปในอนาคต ส่วนตัวยังมองโลกในแง่ดี มีความคาดหวังว่าระบบจะพัฒนาได้และความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายแข่งขันทางการค้าในสังคมไทยจะมีมากยิ่งขึ้น

 

พรชัย: แม้จะคอมเมนต์และเห็นต่างจากคณะกรรมการฯ แต่ผมอยากให้กำลังใจด้วยเช่นกัน ผมเคยเขียนบทความวิชาการอธิบายประวัติศาสตร์และพัฒนาการของคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าและนโยบายแข่งขันทางการค้าของออสเตรเลีย ซึ่งเริ่มต้นตั้งแต่ปี 1978 ในช่วงเริ่มต้น คณะกรรมการฯ เองก็ไม่ได้มีอำนาจและศักยภาพในการกำกับดูแลบรรษัทขนาดใหญ่เท่าไหร่ แต่หลังจากทำงานไปได้ระยะหนึ่ง องค์กรก็ยกระดับตัวเอง มีความมั่นคงในหลักการ แนวคิด และการดำเนินการ เมื่อประชาชนส่วนใหญ่รับรู้ว่า คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าคืออะไร ทำหน้าที่อะไร ก็ออกมาสนับสนุนการทำงาน หลังจากนั้นมา องค์กรก็เริ่มมีสิทธิและมีอำนาจเชิงสถาบันมากขึ้น ดังนั้น ผมคิดว่ายังเร็วเกินไปเหมือนกันที่จะตัดสินว่ากฎหมายดีและคณะกรรมการดีหรือไม่ แค่ไหน อย่างไร โดยเฉพาะคณะกรรมการฯ ซึ่งเอาเข้าจริงก็ยังมีอายุไม่ถึง 2 ปีด้วยซ้ำ แต่ต้องมาเจอเคสใหญ่ ต้องให้กำลังใจกัน

อีกประเด็นที่ผมอยากเสริมเกี่ยวกับเรื่องอนาคตกฎหมายแข่งขันทางการค้าคือ เท่าที่สอนมานักศึกษาที่สนใจกฎหมายแข่งขันฯ ยังมีไม่มากนัก แม้จะเพิ่มขึ้นในช่วงหลัง เพราะวิชานี้ส่วนใหญ่มักถูกกำหนดให้เป็นวิชาเลือก และเป็นวิชาที่ดูไกลตัวกับนักกฎหมาย ที่ผ่านมาเลยไม่ค่อยมีคนเข้าใจมากนัก ผู้เชี่ยวชาญส่วนใหญ่มักเป็นนักกฎหมายที่จบปริญญาโทจากต่างประเทศ

ดังนั้น ชุมชนวิชาการที่สนใจกฎหมายแข่งขันทางการค้าเลยค่อนข้างจำกัด ไม่ต้องพูดถึงว่า เนื้อหาของกฎหมายนั้นทับซ้อนกับวิชาเศรษฐศาสตร์ งานเลยยากขึ้นไปอีกขั้นหนึ่ง เพราะลำพังนักกฎหมายอย่างเดียวไม่สามารถทำงานในประเด็นนี้ได้ แต่ต้องทำงานคู่กับนักเศรษฐศาสตร์ ต้องมานั่งด้วยกันแล้วพิจารณาว่า จะบังคับใช้กฎหมายอย่างไร เลยเป็นความยากของการบังคับใช้กฎหมายทางการค้า

 

 

วิฑูรย์: อาจารย์พรชัยบอกว่าให้กำลังใจ ผมเห็นด้วย ผมคิดว่า ตอนที่กรรมการจำนวนหนึ่งหมดวาระ และต้องมีการสรรหากรรมการท่านใหม่มา ภาคประชาชนอาจจะต้องกดดันและฝากความหวังกับกรรมการท่านใหม่ที่จะทำให้เสียง 4 ต่อ 3 กลายเป็นเสียงแบบอื่น เป็นเสียงที่ยืนอยู่ข้างผู้บริโภค หรือการมองเรื่องการแข่งขันมากกว่านี้

 

พรเทพ: ผมเห็นไม่ต่างจากทุกท่านมาก ในแง่หนึ่งก็ต้องเห็นใจสำนักงานฯ และคณะกรรมการฯ ที่เพิ่งเริ่มงานได้ไม่นาน สำนักงานพึ่งทำงานมาได้ 2-3 ปี แล้วมาเจอเคสใหญ่อย่างนี้ น่าเห็นใจมาก แต่อย่างไรก็ตาม ส่วนตัวก็คาดหวังผลงานของคณะกรรมการที่ออกมา เพราะงานขององค์กรเป็นงานที่สำคัญอย่างยิ่ง การตัดสินใจใดๆ สามารถสร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจได้เยอะมาก และยังเกี่ยวโยงกับผู้บริโภคทั้งประเทศด้วย

 

อนาคตนโยบายต่อต้านการผูกขาดไทย

 

พรเทพ: ผมก็มีคำแนะนำอยู่ประมาณ 3 ประการ ประการแรกสำคัญที่สุด ผมอยากเห็นเจตจำนงทางการเมืองของภาครัฐหรือผู้ที่เกี่ยวข้องที่ยืนยันว่า การกำกับดูแลการแข่งขันเป็นวาระที่สำคัญยิ่งของประเทศ สำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ควรได้รับการสนับสนุนทั้งงบประมาณ ทรัพยากร และบุคคลากร เพราะหน้าที่รับผิดชอบของหน่วยงานค่อนข้างใหญ่มาก ดูแลการแข่งขันในแทบทุกอุตสาหกรรมในประเทศไทย มีแค่บางอุตสาหกรรมเท่านั้นที่ยกเว้นให้มีผู้กำกับดูแลเฉพาะอุตสาหกรรมเอง

ประการที่สอง ต้องมีการยกระดับเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการ  เพราะเจ้าหน้าที่เป็นหัวใจหลักของการทำงานศึกษา รวบรวมข้อมูล และวิเคราะห์ ซึ่งเป็นฐานสำคัญสำหรับการตัดสินใจต่างๆ ผมไม่ค่อยเห็นด้วยกับแนวทางขององค์กรอิสระหลายองค์กรในเมืองไทยที่เน้นตั้งอนุกรรมการ ซึ่งโดยมากมักแต่งตั้งคนที่มีชื่อเสียงเข้ามา แต่อาจไม่ได้มีความรู้และความถนัดในประเด็นที่ต้องดูแล กลายเป็นว่าสร้างภาระให้กับคนทำงานไปเสียอีก คนทำงานจำนวนไม่น้อยเป็นคนรุ่นใหม่ที่มีพลัง แต่หลายครั้งมักถูกครอบงำด้วยการรับใช้อนุกรรมการเยอะแยะเต็มไปหมด

ประการที่สาม การวินิจฉัยในแต่ละกรณี ควรต้องมีการปรึกษาหารือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในแต่ละขั้นตอนอย่างต่อเนื่อง แนวปฏิบัติที่ดีในต่างประเทศ เขาจะกำหนดอย่างชัดเจนเลยว่า ประเด็นอะไรคือหัวใจสำคัญ จากนั้นจะมีการขอข้อมูล ทำการวิเคราะห์เบื้องต้นออกมา แล้วนำผลการวิเคราะห์มาปรึกษาหารือกับสาธารณะอีกครั้ง ซึ่งความเห็นสาธารณะจะมีส่วนอย่างยิ่งในการตบประเด็นไม่ให้เข้ารกเข้าพง

 

 

พรชัย: สมรรถนะที่สำคัญอย่างมากของคณะกรรมการฯ คือความสามารถในการติดตามและตรวจสอบ (monitor) ตลาด เพื่อที่จะบอกได้ว่าตลาดมีปัญหาอะไร และก็นำเสนอมาตรการในการแก้ไขปัญหานั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าเป็นเรื่องการใช้อำนาจเหนือตลาดคณะกรรมการฯ ควรที่จะต้องทำให้ได้มากสุดความสามารถ

การจะทำเช่นนั้นได้ ตัวองค์กรต้องมีความพร้อม ตอนนี้สำนักงานฯ และคณะกรรมการเพิ่งเกิดได้ไม่นานคงต้องตั้งหลักในเรื่องนี้กันอีกสักระยะ สิ่งที่ต้องทำต่อจากนี้คือการสร้างสำนักงานฯ ให้กลายเป็นสถาบัน สร้างความพร้อมขององค์กรให้สามารถทำภารกิจได้จริง

อีกเรื่องที่จำเป็นต้องทำคือ การวางแนวทางหรือหลักการในการศึกษาตลาด (market study) เพราะการศึกษาตลาดจะเป็นจุดตั้งต้นสำคัญของการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้า เราจะไม่สามารถบังคับใช้กฎหมายได้เลยถ้าไม่สามารถนิยามตลาด หรือมีข้อมูลที่ถูกต้องเกี่ยวกับตลาดได้

 

พรนภา: ดิฉันอยากเห็นสำนักงานฯ ที่เป็นอิสระอย่างแท้จริง รู้เรื่องกฎหมายอย่างถ่องแท้ และบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ

ในการบรรลุเป้าหมายข้างต้น สิ่งสำคัญที่จำเป็นอย่างยิ่งคือ การพัฒนาองค์ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายการแข่งขันทางการค้า ดิฉันเสนอว่า ทุกครั้งที่มีคำวินิจฉัยอะไรออกมา ให้เปิดเผยโดยละเอียด อันนี้นอกจากจะมีประโยชน์ในแง่ความรู้ต่อสาธารณะแล้ว ยังช่วยเรื่องความโปร่งใสด้วย ถ้าคณะกรรมการฯ สามารถสร้างความโปร่งใสให้กับตัวเองได้ ภาพลักษณ์และความน่าเชื่อถือก็จะกลับมาด้วย

ที่ผ่านมาดิฉันเข้าใจว่า มีการขอควบรวมกิจการมาบ้างแล้วเหมือนกัน แม้จะไม่ใช่กรณีใหญ่ขนาดนี้ และไม่ได้ส่งผลกระทบต่อตลาดมากนัก แต่ถ้าเรารู้รายละเอียดว่า การขออนุญาตเป็นอย่างไร อนุญาตเพราะอะไร เงื่อนไขนี้เยียวยาอย่างไร ก็จะเป็นแนวทางของผู้ประกอบธุรกิจด้วยว่าควรต้องทำอย่างไร ทุกฝ่ายได้ประโยชน์ ได้พัฒนาไปพร้อมกัน

 

 

วิฑูรย์: ผมมีข้อเสนอ 4 ประเด็น ประเด็นแรกเรื่องการเปิดเผยข้อมูล ผมคิดว่าการเปิดเผยคำวินิจฉัยและข้อมูลการศึกษาโดยละเอียดมีความจำเป็นมากที่จะทำให้เราเข้าใจเรื่องราวทั้งหมด รวมถึงเข้าใจคณะกรรมการฯ มากขึ้นด้วย

ประเด็นที่สอง ผมเห็นว่า สังคมไทยไม่ควรปล่อยเรื่องนี้ให้ผ่านไปง่ายๆ เพราะมีผลกระทบตั้งแต่ต้นน้ำยันปลายน้ำ ซึ่งคณะกรรมการเสียงข้างน้อยก็สะท้อนในมุมนี้เช่นกัน ผมระยะเฉพาะหน้าผมเสนอให้ทำสองเรื่องคือ หนึ่ง อาจต้องย้อนไปดูกรณีการควบรวมที่ผ่านมา ตั้งแต่กรณีซื้อแม็คโครและบิ๊กซีซื้อคาร์ฟูร์ ต้องไปดูว่าเกิดอะไรขึ้นบ้าง อย่างน้อยควรต้องมีสถิติ ข้อมูลเชิงวิชาการมาช่วยให้เรามองเห็นว่า ผลกระทบต่อตลาดเป็นอย่างไร สอง เราต้องติดตามผลกระทบจากดีลซีพีและเทสโก้อย่าใกล้ชิดว่าก่อนให้เกิดผลกระทบต่อตลาด การแข่งขัน และผู้บริโภคอย่างไรบ้าง

ประเด็นที่สาม การแข่งขันทางการค้าและการต่อต้านการผูกขาด เป็นประเด็นทางการเมืองของการตรวจสอบที่ทั้งฝ่ายการเมืองและภาคประชาสังคมควรให้ความสำคัญ กรรมาธิการในสภาอย่างน้อย 3 คณะ ทั้งเรื่องพาณิชย์ การพัฒนาเศรษฐกิจ และเกษตรกรที่เกี่ยวข้องกับห่วงโซ่อาหาร ควรมีบทบาทมากกว่านี้ บางคณะศึกษามาแล้วก็หายเงียบไปเลย ผมว่าน่าเสียดายและขอเรียกร้องการรับผิดขอบของสภาผู้แทนราษฎรในประเด็นนี้ด้วย

ประเด็นสุดท้าย ผมอยากชวนคิดว่าสังคมจำเป็นต้องทบทวนกฎกติกาที่ส่งเสริมการแข่งขันทางการค้าและป้องกันการผูกขาดได้มากกว่าที่เป็นอยู่หรือไม่ ทั้งเรื่องกฎระเบียบหรือกฎหมาย และที่สำคัญที่สุดคือ การได้มาของคณะกรรมการฯ ต้องคิดให้ได้ว่า ทำอย่างไร เราจึงจะได้คนที่มีจิตวิญญาณ มีเจตจำนงที่จะปกป้องเรื่องการแข่งขันและคุ้มครองผลประโยชน์ของคนทั้งหมดและเศรษฐกิจในภาพรวมอย่างไร

 

พรเทพ เบญญาอภิกุล วิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ ซีพี การควบรวมกิจการ พรชัย วิสุทธิศักดิ์ พรนภา เหลืองวัฒนากิจ เทสโก้ นโยบายป้องกันการผูกขาด