การเมืองที่เข้มแข็งย่อมต้องการรัฐบาลที่มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ รวมถึงตัวแทนประชาชนที่สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนได้จริง และหนึ่งในกุญแจสำคัญที่จะบรรลุเป้าหมายนี้ได้ก็คือการออกแบบ ‘ระบบเลือกตั้ง’ ที่ดี
หากเปรียบสถาบันการเมืองเป็นบ้าน ระบบเลือกตั้งก็คือโครงสร้างบ้าน ที่หากถูกออกแบบไม่ดี ก็ยากที่จะทำให้การเมืองเข้มแข็ง และกระเทือนไปถึงชีวิตของประชาชน ระบบเลือกตั้งจึงมักเป็นหนึ่งในประเด็นใหญ่สุดที่สังคมไทยต้องขบคิดทุกครั้งที่มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ เหมือนอย่างที่กำลังเกิดขึ้นในตอนนี้
ประเทศไทยเปลี่ยนระบบเลือกตั้งมาแล้วหลายระบบ ล่าสุด ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 เราใช้ระบบจัดสรรปันส่วนผสม (Mixed Member Apportionment – MMA) ที่ถูกอ้างว่าช่วยปิดจุดอ่อนจากระบบเลือกตั้งของรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 แต่การเลือกตั้งในปี 2562 ก็พิสูจน์ให้เห็นว่า ‘MMA แบบไทยๆ’ สร้างปัญหาใหม่ตามมามากมาย และอาจเป็นเพียงเทคนิคเอื้อต่ออำนาจคนบางกลุ่มเท่านั้น ไม่ได้สะท้อนเสียงประชาชน และไม่นำไปสู่รัฐบาลที่มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพได้จริง
แล้วสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับต่อไป ระบบเลือกตั้งควรเป็นแบบไหนถึงจะทำให้การเมืองไทยเข้มแข็งและตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนได้ดี
101 ถอดความจากงานเสวนาออนไลน์ Constitutional Dialogue : รัฐธรรมนูญสนทนา ครั้งที่ 3 ‘ระบบเลือกตั้ง’ เพื่อพูดคุยหาข้อเสนอระบบเลือกตั้งใหม่ที่จะตอบโจทย์การเมืองไทยดีขึ้นกว่าเดิม นำเสนอแนวคิดโดย สิริพรรณ นกสวน สวัสดี หัวหน้าภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมแลกเปลี่ยนความคิดโดย อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี และอดีตหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ โคทม อารียา ที่ปรึกษาสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล และอดีตคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และ ปริญญา เทวานฤมิตรกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
‘เทคนิคการเลือกตั้ง’ ในรัฐธรรมนูญ 2560 : รื้อบ้านทั้งหลัง เพื่อซ่อมหน้าต่างบานเดียว
การมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปี 2560 นำมาซึ่งระบบการเลือกตั้งรูปแบบใหม่ที่ไม่เคยใช้ในไทยมาก่อน คือระบบ MMA ซึ่งใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว ให้ประชาชนเลือกเพียง ส.ส.เขต โดยคะแนนในระบบเขตนี้จะถูกนำไปคำนวณที่นั่ง ส.ส.ทั้งหมดของแต่ละพรรค และข้ามไปกำหนดจำนวน ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อด้วย
ระบบ MMA ถูกนำเสนอขึ้นมาโดยยกเหตุผลว่าช่วยปิดจุดอ่อนในระบบการเลือกตั้งที่ใช้มาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 ซึ่งใช้บัตรเลือกตั้งสองใบคือบัตรเลือก ส.ส.เขต และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ โดยมีศัพท์เรียกในทางวิชาการว่า ‘ระบบคู่ขนาน’ (Parallel System)
ถึงแม้ระบบคู่ขนานแบบปี 2540 จะถูกคนไทยหลายคนมองว่าเป็นระบบที่ดีและควรนำกลับมาใช้ เพราะทำให้ประชาชนไม่ต้องชั่งใจเลือกระหว่าง ส.ส.เขตหรือพรรค และยังช่วยส่งเสริมความเข้มแข็งของระบบพรรคการเมือง แต่สิริพรรณชี้ให้เห็นจุดอ่อนของระบบนี้จากผลการเลือกตั้งครั้งก่อนๆ ว่า ทำให้สัดส่วนที่นั่งในสภาของแต่ละพรรคไม่สัมพันธ์กับสัดส่วนคะแนนเสียงเลือกตั้ง และไปเอื้อความได้เปรียบให้พรรคการเมืองใหญ่มากกว่า เช่น การเลือกตั้งในปี 2548 ที่พรรคไทยรักไทยได้ที่นั่งในสภามากกว่าคะแนนเสียงที่ได้จริงถึง 22% ในขณะที่พรรคขนาดกลางและพรรคขนาดเล็กกลับได้ที่นั่งในสภาน้อยกว่าคะแนนเสียงที่ได้
เมื่อมองไปที่ผลการเลือกตั้งปี 2562 ที่เปลี่ยนมาใช้ระบบ MMA แล้ว “ถามว่า MMA แก้ปัญหาสัดส่วนที่นั่งกับคะแนนที่พรรคการเมืองได้รับได้ไหม สรุปก็คือแก้ได้ เพราะคะแนนที่พรรคได้รับกับคะแนนที่ประชาชนเลือกใกล้เคียงกัน แต่ประเด็นนี้ไม่ได้เป็นจุดอ่อนที่สำคัญที่สุด เหมือนบ้านที่หน้าต่างพังไปแค่บานเดียว แต่คุณถึงกับไปรื้อบ้านสร้างใหม่ แล้วกลายเป็นว่าบ้านที่สร้างใหม่ เสาเข็มก็ทรุด หลังคาก็รั่ว” สิริพรรณกล่าว
สิริพรรณชี้ให้เห็นว่า การออกแบบระบบเลือกตั้งจะต้องบรรลุเป้าหมาย 4 ประการ ซึ่งประกอบด้วย (1) การสะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชน (2) การเอื้อให้พรรคสามารถแข่งขันเชิงนโยบายและไปสู่ความเป็นสถาบันได้ (3) การเอื้อให้สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ง่าย รวมทั้งมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ และ (4) การเกิดการแข่งขันอย่างเท่าเทียมกันระหว่างทุกพรรค
“ดิฉันไม่อยากจะเรียกระบบ MMA ว่าเป็นระบบเลือกตั้งด้วยซ้ำ ดิฉันเรียกว่า ‘เทคนิคการเลือกตั้ง’ เพราะว่าถ้าเป็นระบบเลือกตั้งจะต้องมีเป้าหมาย 4 ประการที่ได้กล่าวไปข้างต้น” สิริพรรณให้ความเห็น โดยมองว่า MMA เป็นเพียงเทคนิคที่ถูกออกแบบขึ้นมาเพื่อลดทอนอิทธิพลของพรรคใหญ่ และทำให้พรรคขนาดกลางและเล็กเข้ามามีที่นั่งในสภาได้เพิ่มขึ้น
“เราจะเห็นว่าพรรคขนาดกลางและขนาดเล็กมีอำนาจต่อรองทางการเมือง แต่ว่ามันไม่สะท้อนเจตนารมณ์ประชาชน เพราะในระบบจัดสรรปันส่วนผสม มันยากมากที่จะมีพรรคใดพรรคหนึ่งได้เสียงข้างมากพอที่จัดตั้งรัฐบาลที่มีเสถียรภาพได้ ดังนั้นมันก็ขึ้นกับว่าพรรคขนาดกลางที่ประชาชนไม่ได้เลือกขึ้นมาบริหารประเทศไปจับมือกับพรรคใด” สิริพรรณกล่าว
สิริพรรณเสริมว่า ปัญหาในวิธีการคำนวณคะแนนยังทำให้พรรคเล็กๆ ที่ได้คะแนนเสียงไม่ถึงจำนวนคะแนนพึงมี ได้เข้าสู่สภาหลายพรรค ทั้งที่ประชาชนไม่ได้ตั้งใจเลือกพรรคเหล่านี้ จึงเท่ากับว่าระบบ MMA ที่ไทยใช้อยู่ “ไม่ได้ทำให้เสียงประชาชนถูกแปรเป็นที่นั่งในสภาแท้จริง และยังไม่สะท้อนเสียงประชาชนในการจัดตั้งรัฐบาล”
อีกปัญหาใหญ่ของการเลือกตั้งแบบ MMA ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 คือ การไม่สามารถสร้างรัฐบาลที่มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพได้ ซึ่งเรื่องนี้ส่งผลต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนโดยตรง ในการเลือกตั้ง 2562 รัฐสภามีผู้แทนมากถึง 26 พรรค และมีรัฐบาลผสมจากพรรคการเมืองรวมกันถึง 19 พรรค ซึ่งถือว่ามากที่สุดเป็นประวัติศาสตร์ การมีผู้แทนจากพรรคเล็กเพียงหนึ่งที่นั่งร่วมรัฐบาลจำนวนมาก ทำให้เกิดเป็นสภาวะพรรคกระจัดกระจาย เกิดการเรียกร้องต่อรองตำแหน่งสูง จนสะเทือนต่อทั้งเสถียรภาพและประสิทธิภาพของรัฐบาลผสม
อีกหนึ่งประเด็นที่เทคนิคการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 สอบตกคือการส่งเสริมสถาบันพรรคการเมืองและการแข่งขันในสนามเลือกตั้ง สิริพรรณชี้ว่า การใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว ทำให้เกิดปัญหากับผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่อาจชอบผู้สมัครแต่ไม่ชอบพรรคของผู้สมัคร หรือชอบพรรคของผู้สมัครแต่ไม่ชอบผู้สมัคร (ซึ่งข้อมูลจากปริญญา เทวานฤมิตกุล ชี้ว่ามีประชาชนกว่าร้อยละ 35 เจอปัญหานี้)
สิริพรรณกล่าวต่อว่า ระบบบัตรใบเดียวยังทำให้ “เกิดความขัดแย้งกันเองภายในพรรค เพราะพรรคจะต้องส่งผู้สมัคร ส.ส.เขตเยอะ จะชนะหรือไม่ ไม่เป็นไร แต่ขอให้ได้รวบรวมมาเป็นคะแนน ส.ส.บัญชีรายชื่อของพรรคให้ได้มากที่สุด ดังนั้นจะมี ส.ส.เขตจำนวนมากที่รู้สึกเหมือนตัวเองเป็นเบี้ยถูกส่งให้ไปตาย ในแง่นี้พรรคเล็กอาจจะไม่อยากไปลง ส.ส.เขต เพราะโอกาสที่จะชนะน้อย หรือพรรคใหญ่อย่างพรรคเพื่อไทย ก็อาจจะไม่มีใครอยากไปลง ส.ส.บัญชีรายชื่อ สุดท้ายแล้วคนในพรรคทะเลาะกันเอง” นอกจากนี้ สิริพรรณยังชี้ว่า การที่ระบบไปพึ่งพิงตัวผู้สมัคร ส.ส.เขตสูงมาก ทำให้การแข่งขันรุนแรง จนเกิดการซื้อเสียงมากขึ้น
สิริพรรณให้เหตุผลเพิ่มเติมว่า ระบบบัตรใบเดียวยังแจกแจงเจตนารมณ์ของประชาชนไม่ได้จริง โดยยกตัวอย่างกรณีของพรรคอนาคตใหม่-ก้าวไกล ที่ยังคงเป็นที่ถกเถียงกันว่า ประชาชนเลือกผู้สมัครของพรรคเข้ามาเพราะตัวผู้สมัครเอง หรือเพราะชื่อเสียงของพรรคและหัวหน้าพรรคกันแน่
การที่ชัยชนะของผู้สมัครกับพรรคการเมืองสวนทางกัน จนนำไปสู่ความขัดแย้งในพรรค ส่งผลให้ในที่สุด ความเป็นสถาบันของพรรคการเมืองก็ถูกบั่นทอน
ระบบการเลือกตั้งที่ดีต้องไม่ยากและชัดเจน
ปริญญา เทวานฤมิตรกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เห็นสอดคล้องกับสิริพรรณถึงปัญหาส่วนใหญ่ของกติกาการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 โดยเฉพาะการไม่สามารถบรรลุเป้าหมายของการเลือกตั้งทั้ง 4 ประการได้ อย่างไรก็ตาม นอกจากการชี้วัดในแง่การบรรลุหรือไม่บรรลุเป้าหมายแล้ว ปริญญายังวิเคราะห์ระบบเลือกตั้งบนฐานของความง่ายหรือยาก โดยมองว่าระบบเลือกตั้งที่ดีต้องทำให้ประชาชนเข้าใจง่าย ใช้สิทธิได้อย่างไม่ซับซ้อน และต้องง่ายสำหรับองค์กรที่ต้องจัดการการเลือกตั้งด้วย
การออกแบบระบบเลือกตั้งที่เป็นเพียงเหตุผลทางการเมือง แค่ ‘ตั้งใจลดขนาดพรรคใหญ่’ ไม่ได้ยึดประชาชนหรือหลักวิชาการใดๆ ปริญญาจึงถือว่า “ระบบของอาจารย์มีชัยสอบตก เพราะทั้งยากและไม่บรรลุเป้าหมาย”
นอกจากยากสำหรับประชาชนแล้ว ปริญญายังชี้ให้เห็นเพิ่มเติมด้วยว่า กติกาการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ที่ตีความสูตรคำนวณแบบ ‘พิสดาร’ สร้างปัญหาต่อประสิทธิภาพในการจัดการเลือกตั้งด้วย
“การเลือกตั้งด้วยบัตรใบเดียวทำให้สมาชิกพรรคขัดแย้งกัน และไปกระตุ้นให้พรรคต้องส่งผู้สมัครให้ได้มากที่สุดเพื่อเก็บคะแนนบัญชีรายชื่อ จนทำให้การเลือกตั้งปี 2562 มีผู้สมัคร ส.ส.เขตถึง 11,128 คน ซึ่งมากกว่าการเลือกตั้งปี 2554 ถึงราว 4 เท่าครึ่ง ทั้งๆ ที่การเลือกตั้ง 2562 มีจำนวนเขตน้อยกว่า สภาพเช่นนี้สร้างปัญหาต่อประสิทธิภาพในการจัดการเลือกตั้งด้วย เช่นไปทำให้การตรวจสอบคุณสมบัติผู้สมัครมีการตกหล่นหรือผิดพลาดเยอะ” ปริญญาให้ความเห็น
สิริพรรณเห็นว่า อีกหนึ่งความซับซ้อนที่ไม่จำเป็นของการเลือกตั้ง 2562 คือ การแยกหมายเลขผู้สมัครในพรรคเดียวกันให้ใช้คนละเบอร์กันในแต่ละเขตเลือกตั้ง ต่างจากการเลือกตั้งครั้งก่อนๆ ที่เป็นเบอร์เดียวกันทั้งประเทศ การเลือกตั้ง 2562 จึงสร้างความสับสนให้ประชาชนสูง ซึ่งสอดคล้องกับข้อมูลของปริญญาที่บ่งบอกว่า นี่เป็นสาเหตุส่วนหนึ่งที่ทำให้มีบัตรเสียมากถึงร้อยละ 6
สิริพรรณพูดถึงการแยกเลขผู้สมัครนี้ว่า “ถ้าเรามองในแง่ Conspiracy Theory (ทฤษฎีสมคบคิด) หรือแผนเพื่อลดทอนบทบาทของพรรค กลยุทธ์นี้คือกลยุทธ์ที่เปิดเปลือยตัวเองได้ชัดที่สุด”
โคทม อารียา ที่ปรึกษาสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล และอดีตคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เห็นว่า ต่อให้ยอมมองภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญ 2560 การเลือกตั้งก็ยังสามารถดีกว่าที่เป็นอยู่ได้ เช่น การกำหนดให้หมายเลขผู้สมัครกับหมายเลขพรรคเป็นเบอร์เดียวกัน การกำหนดสูตรการคำนวณที่ชัดเจน ไม่สามารถบิดพลิ้วได้
อุดช่องโหว่ MMA ด้วย MMP
เพื่อแก้ปัญหาจากระบบเลือกตั้ง MMA สิริพรรณเสนอให้ใช้ระบบใหม่คือ Mixed Members Proportional Representation System (MMP) คือการใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วน ผสมกับระบบแบ่งเขต ซึ่งเคยถูกเสนอมาแล้วในร่างรัฐธรรมนูญของบวรศักดิ์ อุวรรโณ แต่ถูกตีตกไปในปี 2558 โดยระบบ MMP ที่สิริพรรณเสนอมาใช้กับไทยนี้คล้ายกับระบบของประเทศเยอรมนี แต่มีรายละเอียดบางอย่างที่แตกต่างกัน นอกจากนี้ สิริพรรณยังคงเสนอยืนจำนวน ส.ส.เขตไว้ที่ 350 คน และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ 150 คน รวมทั้งหมดเป็น 500 คน แต่เป็นจำนวนที่อาจถกเถียงปรับเปลี่ยนกันภายหลังได้
ภายใต้ระบบ MMP ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะได้กาบัตรเลือกตั้งสองใบ ใบหนึ่งคือระบบเขต อีกใบหนึ่งคือระบบบัญชีรายชื่อ การจัดสรรผู้ชนะในทั้งสองระบบมาจากการคำนวณคะแนนร่วมกัน โดยมีแนวคิดคือ คะแนนที่พรรคการเมืองได้รับจากบัตรเลือกตั้งระบบบัญชีรายชื่อเป็นตัวกำหนดจำนวนที่นั่งทั้งหมดในสภาของพรรคนั้น ซึ่งต่างจากระบบ MMA ที่ใช้บัตรเลือกตั้งระบบเขตใบเดียวเป็นตัวกำหนดจำนวนที่นั่งในสภาทั้งหมด
สูตรการจัดสรรที่นั่งเริ่มจากดูว่าคะแนนเสียงที่พรรคได้รับจากบัตรเลือกตั้งระบบบัญชีรายชื่อคิดเป็นสัดส่วนกี่เปอร์เซ็นต์จากทั้งประเทศ คำนวณเทียบออกมาเป็นจำนวนที่นั่งในสภาทั้งหมดที่พรรคนั้นๆ พึงมี จากนั้นดูว่าพรรคชนะการเลือกตั้งระบบเขตมาได้กี่ที่นั่ง โดยส่วนต่างระหว่างจำนวนที่นั่ง ส.ส.ระบบเขตของพรรค กับจำนวนที่นั่ง ส.ส. ในสภาทั้งหมดที่พรรคนั้นพึงมี ก็จะถูกเติมด้วยจำนวน ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อ หรือพูดอีกแบบหนึ่ง การคำนวณจำนวนที่นั่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ คิดได้จากการนำจำนวน ส.ส.พึงมีทั้งหมดในสภาหักลบด้วยจำนวน ส.ส.เขตของพรรคนั้นๆ
สิริพรรณยกตัวอย่างการคำนวณโดยใช้ตัวเลขจากผลการเลือกตั้งในปี 2554 มาแปรเป็นจำนวนที่นั่งในระบบ MMP พรรคเพื่อไทยได้สัดส่วนคะแนนระบบบัญชีรายชื่อที่ร้อยละ 48.41 ของทั้งประเทศ ซึ่งคำนวณมาได้เป็น 242 ที่นั่งจากทั้งหมด 500 ที่นั่ง โดยพรรคเพื่อไทยชนะเลือกตั้งระบบเขตไปทั้งหมด 204 เขต ทำให้เพื่อไทยต้องมี ส.ส.บัญชีรายชื่อทั้งหมด 38 เขต เพื่อเติมให้ครบจำนวนพึงมีที่ 242 ที่นั่ง
ถ้าพรรคใดมีผู้สมัครชนะเลือกตั้งระบบเขตเกินกว่าจำนวนพึงมีแล้ว ก็จะไม่ได้รับจัดสรรที่นั่งระบบบัญชีรายชื่ออีก โดยจะไปเกิดกับบรรดาพรรคขนาดกลาง เช่นพรรคภูมิใจไทยในการเลือกตั้งปี 2554 ที่ได้สัดส่วนคะแนนบัญชีรายชื่อร้อยละ 3.94 คิดเป็น 19 ที่นั่ง แต่ว่าได้ ส.ส.เขตไปแล้ว 29 ที่นั่ง หากใช้ระบบ MMP ภูมิใจไทยจะไม่ได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อเลย
การใช้ระบบ MMP มีความเป็นไปได้ว่าจำนวนที่นั่งทั้งหมดที่ทุกพรรคได้รับรวมกันจะเกินกว่าจำนวนที่นั่งในสภาทั้งหมด เหตุเพราะบางพรรคได้ ส.ส.เขตเกินจำนวน ส.ส.พึงมี เช่นการนำ MMP ไปคำนวณที่นั่งในการเลือกตั้งปี 2554 ก็จะเห็นว่าทุกพรรคได้จำนวน ส.ส.รวมกันทั้งหมด 501 ที่นั่ง ซึ่งเกินกว่ากำหนด 500 ที่นั่ง
อย่างไรก็ตาม สิริพรรณเสนอให้เปิดโอกาสให้มีจำนวนที่นั่งส่วนเกิน (Overhang Seats) นี้ขึ้นมาได้ เพราะเป็นการคำนวณที่ง่าย ตรงไปตรงมา ช่วยให้จำนวน ส.ส.แต่ละพรรคเป็นไปตามสัดส่วนที่ควรได้รับจริง โดยที่การคำนวณที่นั่ง ส.ส.ของพรรคหนึ่งไม่ไปกระทบกับจำนวน ส.ส.ของพรรคอื่นๆ มากนัก ซึ่งช่วยแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นกับการเลือกตั้งปี 2562 ภายใต้ระบบ MMA ที่ไม่ได้เปิดให้มี Overhang Seats จนบางพรรคไม่ได้จำนวน ส.ส.ตามสัดส่วนพึงมีจริง
นอกจากนี้ สิริพรรณยังเสนอให้กำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำ (Threshold) ของพรรคการเมืองที่มีสิทธิได้ที่นั่งสภา โดยต้องได้สัดส่วนคะแนนระบบบัญชีรายชื่ออย่างต่ำร้อยละ 2 หรือต้องมีจำนวน ส.ส.เขตอย่างน้อย 1 ที่นั่ง สิริพรรณลองนำเกณฑ์ขั้นต่ำไปใช้กับผลการเลือกตั้งปี 2562 พบว่าสามารถลดจำนวนพรรคการเมืองในสภาให้เหลือเพียง 10 พรรคเท่านั้น ช่วยให้การจัดตั้งรัฐบาลไม่กระจัดกระจายอย่างที่เป็นอยู่ตอนนี้ โดยตัวเลขเกณฑ์ขั้นต่ำอาจปรับเพิ่มหรือลดจากตัวเลขดังกล่าวได้ตามความเหมาะสม
สิริพรรณมองว่าการนำระบบ MMP มาใช้มีข้อดีหลายอย่าง ประการแรกคือการมีบัตรอีกใบในระบบบัญชีรายชื่อช่วยกระตุ้นให้พรรคการเมืองเกิดการสร้างสรรค์เชิงนโยบายเพื่อมาแข่งขันกันมากขึ้น ประการต่อมาคือทำให้เกิดความเป็นธรรมในการจัดสรรคะแนนมากขึ้น เพราะคะแนนเสียงของประชาชนจะสะท้อนได้จริงว่าแต่ละพรรคควรได้ที่นั่ง ส.ส.ในสภาเท่าไร ต่างจากการเลือกตั้ง 2562 ที่ใช้ระบบเขตเป็นตัวกำหนดจำนวน ส.ส.พรรคทั้งหมด ทั้งยังแก้ปัญหาคะแนนเสียเปล่าจากการเลือกตั้งระบบเขตที่เอื้อพรรคใหญ่ได้ด้วย และอีกประการหนึ่ง คือช่วยเอื้อให้พรรคการเมืองมีความเป็นสถาบัน ลดการแข่งขันกันเอง ต่างจากระบบ MMA ที่เป็นเครื่องมือลดทอนการแข่งขันที่เป็นธรรมและเอื้อต่อการเข้าสู่อำนาจของคนบางกลุ่ม
“ระบบนี้จึงเหมาะกับสังคมไทยที่ยังต้องการ ส.ส.เขตมาดูแลพื้นที่ และขณะเดียวกันก็ต้องการ ส.ส.บัญชีรายชื่อมาดูแลนโยบาย นักวิชาการต่างประเทศหลายท่านถึงเรียกระบบนี้ว่าเป็น ‘The Best of Two Worlds’” สิริพรรณกล่าว
ผู้ร่วมเสวนาท่านอื่นๆ ต่างก็เห็นด้วยกับข้อเสนอระบบเลือกตั้งแบบ MMP ของสิริพรรณ โดยปริญญามองว่าเป็นระบบที่บรรลุเป้าหมายมาก และถึงแม้จะมีความยากระดับหนึ่ง แต่เนื่องจากคนไทยเคยชินกับการบัตรเลือกตั้งสองใบมาแล้ว อีกทั้งเข้าใจคำว่าจำนวน ส.ส.พึงมีจากการเลือกตั้ง 2562 แล้ว เราจึงสามารถต่อยอดระบบเลือกตั้งให้ไปสู่ระบบ MMP ได้ โดยไม่ต้องย้อนกลับไปหาระบบการเลือกตั้ง 2540
กลยุทธ์ ‘การแตกแบงก์ย่อย’ และข้อถกเถียงว่าด้วยระบบชดเชยที่นั่ง (Compensation Seat)
อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี และอดีตหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ มองว่า ข้อเสนอของสิริพรรณโดยรวมเป็นหลักคิดที่ดี แต่ยังมีจุดอ่อนอยู่ โดยเฉพาะเรื่องจำนวน ส.ส. ในประเด็น Overhang Seats
อภิสิทธิ์กล่าวว่า หากลองนำระบบ MMP ไปคำนวณที่นั่งจากผลการเลือกตั้งปี 2554 (รูปที่ 3) จะเห็นว่าบรรดาพรรคขนาดกลางยังคงมีจำนวน ส.ส. เกินกว่าสัดส่วนที่ควรจะเป็นอยู่ เนื่องจากพรรคเหล่านี้มักได้จำนวน ส.ส.เขตเกินกว่าจำนวน ส.ส.พึงมี และที่สำคัญคือทำให้พรรคขนาดกลางทั้งหลายไม่สามารถหนีปัญหาความขัดแย้งระหว่าง ส.ส.เขตและ ส.ส.บัญชีรายชื่อภายในพรรคได้
อภิสิทธิ์เสนอให้ระบบเลือกตั้งไปไกลกว่าการใช้ Overhang Seats ด้วยการใช้ระบบที่นั่งชดเชย (Compensation Seats) เข้ามาเสริม ซึ่งก็คือการปรับเพิ่มจำนวนที่นั่งให้กับบางพรรคเพื่อให้สอดคล้องกับสัดส่วนคะแนนเลือกตั้งจริง เพื่อแก้จุดอ่อนดังกล่าวและช่วยจูงใจไม่ให้พรรคการเมืองตัดสินใจแตกพรรค เหมือนกรณีที่เกิดขึ้นกับพรรคเพื่อไทยกับพรรคไทยรักษาชาติที่ใช้กลยุทธ์ ‘แตกแบงก์ย่อย’ เพื่อเก็บที่นั่งในสภาให้ได้มากที่สุด
สิริพรรณกล่าวถึงการใช้ Compensation Seats ว่าเป็นระบบที่ทำได้เช่นกัน ซึ่งเยอรมนีเองก็ใช้วิธีนี้อยู่ ทำให้มีที่นั่งในสภาปัจจุบันทั้งหมดถึง 709 ที่นั่ง เกินมาเยอะจากที่กำหนดไว้ 598 ที่นั่ง แต่สิริพรรณมองว่า Compensation Seats อาจมีการคำนวณที่ยุ่งยากซับซ้อนเกินไป เช่นเดียวกับปริญญาที่ให้ความเห็นว่าไทยยังถือเป็นผู้เล่นระดับเริ่มต้น (beginner) อยู่ การใช้ Compensation Seats มาคำนวณอาจเป็น “ท่ายาก” เกินไป แต่หากถึงจุดหนึ่งที่ไทยเชี่ยวชาญกับการเลือกตั้งระบบนี้มากขึ้น ก็อาจนำระบบนี้มาใช้ในอนาคตเพื่อแก้จุดอ่อนต่างๆ ได้เหมือนกัน
ในประเด็นการแตกพรรคเพื่อเก็บคะแนนเสียง สิริพรรณเห็นด้วยกับอภิสิทธิ์ว่า ระบบ MMP แบบที่เสนอทำให้พรรคขนาดกลางมีความโน้มเอียงที่จะได้ ส.ส. เกินกว่าสัดส่วนที่ควรจะเป็นจริง อย่างไรก็ตาม ในระยะยาว การใช้กลยุทธ์แตกแบงก์ย่อยจะไม่คุ้มค่าสำหรับพรรคการเมือง เพราะการแตกพรรคมีต้นทุนสูง ทั้งในแง่ของการบริหารจัดการพรรคให้เป็นสถาบันและการสร้างแบรนด์ สิริพรรณเชื่อว่า ระบบที่ออกแบบไม่ได้มีความโน้มเอียงมากจนเกินไปจนทำให้การแตกพรรคมีความคุ้มค่าในอนาคต
สัดส่วน ส.ส. เขต/บัญชีรายชื่อ และเกณฑ์ขั้นต่ำ (Threshold) ของพรรคการเมืองที่มีสิทธิได้ที่นั่งสภา
ต่อข้อเสนอที่ให้คงจำนวน ส.ส.เขตไว้ที่ 350 คน และ ส.ส.บัญชีรายชื่อ 150 คน วงเสวนาได้ชี้ให้เห็นว่า สัดส่วนดังกล่าวมีผลสำคัญอย่างยิ่งต่อพฤติกรรมของพรรคการเมือง เพราะภายใต้ระบบ MMP จำนวน ส.ส. ทั้งสองแบบของแต่ละพรรค กระทบซึ่งกันและกัน
อภิสิทธิ์เสนอว่า แนวทางที่จะช่วยแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่าง ส.ส.เขตกับบัญชีรายชื่อภายในพรรค คือการปรับลดสัดส่วน ส.ส.เขต แล้วไปเพิ่มสัดส่วน ส.ส. บัญชีรายชื่อ ซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงของการที่จำนวน ส.ส.เขตจะไปกระทบกับจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อในพรรคเดียวกันได้
ในฐานะผู้วิจัย สิริพรรณมองเห็นประโยชน์และคิดในประเด็นนี้ด้วยเช่นกัน โดยมองว่า วิธีนี้อาจช่วยกระตุ้นให้พรรคการเมืองสร้างสรรค์นโยบายมาแข่งขันกันมากขึ้นด้วย แต่วิธีดังกล่าวก็มีผลเสียบางอย่าง คือการที่พรรคมี ส.ส.บัญชีรายชื่อเข้ามาเยอะ ก็อาจมีแนวโน้มให้เกิดการแตกแถวได้ง่าย อยู่ที่พรรคจะควบคุมได้หรือไม่ นอกจากนี้ ส.ส.บัญชีรายชื่อยังมีข้อเสียใหญ่คือมีความห่างเหินจากประชาชนมากกว่า ส.ส.เขต กระนั้น หากในอนาคตมีการกระจายอำนาจ ประชาชนมีตัวแทนที่สะท้อนความต้องการในพื้นที่ได้ดีอยู่แล้ว ความสำคัญของ ส.ส. เขตในฐานะผู้แทนที่ใกล้ชิดกับประชาชนก็อาจจะน้อยลง ในแง่นี้ การออกแบบสัดส่วน ส.ส. เขตกับบัญชีรายชื่อจึงขึ้นอยู่กับภูมิทัศน์ทางการเมืองด้วย
ขณะที่โคทมมองว่า การลดจำนวน ส.ส.เขตเป็นสิ่งที่ทำได้ แต่ยังต้องคงสัดส่วนที่มากกว่า ส.ส.บัญชีรายชื่ออยู่ เพราะถือว่ามีความใกล้ชิดประชาชนมากกว่า
อีกหนึ่งประเด็นที่มีการแลกเปลี่ยนกันในวงสนทนาคือ เกณฑ์ขั้นต่ำ (Threshold) ของพรรคการเมืองที่มีสิทธิได้ที่นั่งสภา ซึ่งอภิสิทธิ์เปิดประเด็นไว้ว่า การกลับไปใช้เกณฑ์ขั้นต่ำ 5% คล้ายกับรัฐธรรมนูญ 2540 จะช่วยแก้ปัญหาได้หลายประการ โดยเฉพาะ การส่งเสริมความเข้มแข็งของพรรคการเมือง และเสถียรภาพของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ก็มีข้อโต้แย้งว่า อาจเป็นการกีดกันพรรคเล็ก
โดยหลักการแล้ว สิริพรรณมองเห็นประโยชน์ของการกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำ 5% เช่นกัน แต่เพื่อไม่ให้กีดกันพรรคเล็กจนเกินไป จึงเสนอให้ค่อยๆ มีการปรับตัวเลขในอนาคตแทน เพราะหากปรับใช้ 5% ตอนนี้เลยอาจเหลือพรรคการเมืองในสภาเพียงแค่ 5 พรรค ซึ่งอาจน้อยเกินไป
ฝ่ายปริญญาเองก็กล่าวว่าตัวเลขขั้นต่ำ 5% อาจเป็นตัวเลขที่สูงเกินไป แม้ในภาพใหญ่เขาจะเห็นว่า พรรคการเมืองในสภาไม่ควรมีจำนวนมากเกินไป แต่ตัวเลขขั้นต่ำควรเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองเกิดใหม่เข้ามาแข่งได้ไม่ยากจนเกินไปนัก ทั้งนี้ปริญญาเสนอว่าตัวเลขที่เหมาะสมน่าจะอยู่ที่ 1-2 % หรือมากสุดคงไม่เกิน 3%
สำหรับโคทมมองว่าตัวเลข 2% ก็เป็นตัวเลขที่สูงมากแล้ว เพราะด้วยตัวเลขเท่านี้ก็เป็นการยากมากที่พรรคขนาดเล็กจะเข้าสู่สภา
ประเด็นอื่นๆ ที่ยังต้องถกเถียงกันต่อ
ภายใต้เวลาที่จำกัด วงเสวนายังได้ทิ้งประเด็นให้คณะวิจัยและสังคมต้องขบคิดกันต่อหลายเรื่อง อาทิ
- นายกรัฐมนตรีควรต้องเป็น ส.ส. หรือไม่
แม้ส่วนใหญ่ของผู้เข้าร่วมเสวนาจะเห็นตรงกันว่า นายกรัฐมนตรีควรต้องเป็น ส.ส. และประชาชนควรที่จะรู้ว่าพรรคไหนเสนอให้ใครเป็นตัวแทนพรรคชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รวมถึงนำเสนอรายชื่อรัฐมนตรีให้ประชาชนทราบ แต่โคทมมองว่าการกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวมีทั้งข้อดีและข้อเสีย โดยข้อเสียสำคัญคือ การขาดความยืดหยุ่น ซึ่งทำให้เขาไม่เห็นด้วยกับการกำหนดเงื่อนไขและคุณสมบัติเหล่านี้สักเท่าไร
- การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคม
โคทมเสนอว่า จุดแข็งสำคัญของรัฐธรรมนูญ 2540 คือ การส่งเสริมให้ภาคประชาสังคม โดยเฉพาะองค์กรพัฒนาเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมสังเกตการณ์การเลือกตั้ง ซึ่งจะช่วยให้การเลือกตั้งมีความโปร่งใสและสุจริตมากขึ้น ดังนั้น รัฐธรรมนูญใหม่จึงควรคำนึงถึงประเด็นนี้ด้วย
- การรักษาสัญญาของการเลือกตั้ง
ผู้เข้าร่วมเสวนาเห็นตรงกันว่า การออกแบบกลไกให้พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งรักษาสัญญาของการเลือกตั้งเป็นอีกหนึ่งประเด็นที่ต้องขบคิด โดยต้องรักษาสมดุลระหว่างการสร้างความรับผิดของพรรคการเมืองต่อประชาชนกับการระมัดระวังไม่ให้ถูกนำไปใช้เป็นเครื่องมือเพื่อเล่นงานทางการเมือง
- วุฒิสภา
ผู้เข้าร่วมเสวนาเห็นตรงกันว่า การออกแบบโครงสร้างทางการเมืองใหญ่จะเป็นตัวกำหนดว่า ควรจะมีวุฒิสภาต่อไปหรือไม่ อย่างไร และตำแหน่งแห่งที่ของวุฒิสภาในโครงสร้างทางการเมืองจะมีส่วนสำคัญในการกำหนดวิธีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาอีกทีหนึ่ง
เรื่อง: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา
เรื่อง: สมคิด พุทธศรี
